張文靜

摘 要：從馬克思公共產(chǎn)品理論的角度來看，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品種類和數(shù)量的需求會(huì)不斷增加，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)會(huì)不斷發(fā)生變化，參與社會(huì)治理的主體將逐漸趨于多元化。作為社會(huì)治理體系中的治理機(jī)構(gòu)，政府有統(tǒng)治型、管理型、服務(wù)型三種形態(tài)。本文認(rèn)為不同形態(tài)的政府在社會(huì)治理過程中各有特征，作為社會(huì)治理重要方面的公共產(chǎn)品供給也經(jīng)歷了從政府包攬式供給到政府—市場(chǎng)二元供給，再到多主體多中心供給的演變過程。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)治型政府；管理型政府；服務(wù)型政府；公共產(chǎn)品供給方式

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）07 — 0085 — 03

馬克思公共產(chǎn)品理論將公共產(chǎn)品視為是一個(gè)歷史概念〔1〕，在一定的生產(chǎn)關(guān)系下考察公共產(chǎn)品供給現(xiàn)象，圍繞社會(huì)存在和發(fā)展的共同利益需要研究公共產(chǎn)品的本質(zhì)及其供給問題，揭示了公共產(chǎn)品供求及其與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展之間的規(guī)律，認(rèn)為公共產(chǎn)品的供給主體可以是多元化的，并提出當(dāng)生產(chǎn)力水平達(dá)到一定程度后，市場(chǎng)也可以成為公共產(chǎn)品供給的一種手段?！?〕本文依照馬克思的公共產(chǎn)品理論，結(jié)合政府在社會(huì)治理體系中的職能和角色的變化，分析了公共產(chǎn)品供給方式的變遷。

一、政府形態(tài)的歷史演進(jìn)

本文“從社會(huì)治理體系中治理機(jī)構(gòu)的意義上看待政府”〔3〕，并不明確區(qū)分廣義或狹義的政府。政府形態(tài)即政府進(jìn)行社會(huì)治理的類型，是在社會(huì)治理過程中，政府職能和治理理念、治理角色、治理目標(biāo)以及治理行為等方面表現(xiàn)出來的一種特定性。馬克思主義認(rèn)為，國家是人類社會(huì)分裂成階級(jí)時(shí)才出現(xiàn)的一種歷史現(xiàn)象，國家從無到有的過程決定了其社會(huì)管理的職能，國家產(chǎn)生的初衷是出于解決公共問題和維護(hù)公共利益的需要，因而政府誕生的同時(shí)也伴隨著公共性和服務(wù)性?！?〕這表明，政府的統(tǒng)治職能、管理職能和服務(wù)職能總是交織在一起的，在面對(duì)不同的社會(huì)治理環(huán)境時(shí)，這三種職能的比例會(huì)有所調(diào)整，對(duì)政府社會(huì)治理過程的影響程度有所不同。依據(jù)每種職能所占的比例，可以將政府劃分為突出統(tǒng)治職能的政府、突出管理職能的政府和突出服務(wù)職能的政府三種。

統(tǒng)治型政府是伴隨國家的產(chǎn)生而存在的一種政府形態(tài)，統(tǒng)治型政府產(chǎn)生的主要目的是維護(hù)政治秩序。統(tǒng)治型政府主要存在于農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展階段，這一時(shí)期的政府與國家混為一體，并不是現(xiàn)代意義上所說的政府，國家是伴隨著私有制和階級(jí)而出現(xiàn)的，國家一出現(xiàn)就表現(xiàn)出統(tǒng)治階級(jí)對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行暴力與壓迫的特征，維護(hù)政治統(tǒng)治是統(tǒng)治型政府最根本最主要的職能。但“政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行社會(huì)管理職能時(shí)才能持續(xù)下去”，〔5〕政府為了實(shí)現(xiàn)所追求的政治秩序，也會(huì)履行社會(huì)管理職能。政府的管理職能僅體現(xiàn)在社會(huì)秩序的維護(hù)和災(zāi)害救濟(jì)方面，但這時(shí)的“管理追求的是與統(tǒng)治一體化條件下的管理......統(tǒng)治職能與管理職能處于一種混沌的統(tǒng)一狀態(tài)”?！?〕

管理型政府是在民族國家形成和國家—社會(huì)二元分化的過程中產(chǎn)生的。隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系在封建社會(huì)內(nèi)部的萌芽發(fā)展，現(xiàn)代國家開始形成。與此同時(shí)，工業(yè)革命開啟了人類工業(yè)化發(fā)展的歷程，大機(jī)器工業(yè)生產(chǎn)代替了以往的農(nóng)業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)力水平大幅度提高，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多，大量的人口流向城市，要求自由和平等的市民階層不斷壯大，社會(huì)事務(wù)逐漸增多。相對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)而言，工業(yè)社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性增強(qiáng)，“農(nóng)業(yè)社會(huì)那種完整的權(quán)力不能適應(yīng)工業(yè)社會(huì)處理復(fù)雜問題的要求，所以，需要通過權(quán)力的分化，由不同人去掌握，并在相互協(xié)作的過程中去解決復(fù)雜問題?！薄?〕相較于統(tǒng)治型政府而言，管理型政府的公共管理職能脫離政治統(tǒng)治職能獲得了相對(duì)獨(dú)立性，政府社會(huì)治理的主要目的是維護(hù)社會(huì)秩序。

服務(wù)型政府是政府在國家與社會(huì)關(guān)系改變的情況下適應(yīng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的過程中演變產(chǎn)生的。隨著全球化和信息化的加劇，人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，人們對(duì)社會(huì)事務(wù)治理質(zhì)與量的要求大大提高。與此同時(shí)，后工業(yè)化社會(huì)催生的“新市民社會(huì)”，作為新的社會(huì)自治力量不斷的沖擊著政府—市場(chǎng)二元對(duì)立的格局，私人事務(wù)與公共事務(wù)、私人利益與公共利益、政府與市場(chǎng)等二元分離或?qū)α⒌倪壿嫳环穸?，單一的政府治理開始逐漸擴(kuò)展為在既定范圍內(nèi)政府與市場(chǎng)、第三部門、公民社會(huì)多主體共同參與的治理?！岸嘣鐣?huì)治理因素的出現(xiàn)打破了有史以來的政府壟斷性，要求政府在由多元社會(huì)治理要素構(gòu)成的社會(huì)治理體系中扮演著服務(wù)者和引導(dǎo)者的角色”，〔8〕 突出了政府的公共服務(wù)職能，對(duì)社會(huì)事務(wù)不再是專制化、壟斷化管理，而是培育新的社會(huì)自治力量、引導(dǎo)多元社會(huì)主體共同處理復(fù)雜的社會(huì)問題。在政府理念方面，政府尊重公民權(quán)利、重視公民需求、致力于提高公民對(duì)政府的滿意度。

二、不同形態(tài)政府公共產(chǎn)品的供給模式

（一）統(tǒng)治型政府時(shí)期的包攬式供給

政府包攬式供給指的是在公共產(chǎn)品的供給過程中，政府是社會(huì)資源配置的唯一主體，包攬了公共產(chǎn)品的供給活動(dòng)。政府包攬式的供給伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生，一直貫穿整個(gè)統(tǒng)治型政府時(shí)期。這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)，人類的生存和生活依附于土地，人口流動(dòng)性弱，對(duì)公共產(chǎn)品的需求較為單一，主要表現(xiàn)為對(duì)維護(hù)性公共產(chǎn)品的需求，例如國防治安和農(nóng)業(yè)水利灌溉等。包攬式供給的形成和出現(xiàn)主要源于兩方面的原因：第一，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出國家—社會(huì)一元化特征。最初的國家是從社會(huì)中產(chǎn)生而又躍居于社會(huì)之上的，國家與社會(huì)始終未能分離，即政府是社會(huì)治理的唯一主體，壟斷著社會(huì)治理的權(quán)力。而國家掌握在統(tǒng)治者手中，社會(huì)的治理方式取決于統(tǒng)治者的意愿，且為統(tǒng)治者的利益服務(wù)。國防治安等公共產(chǎn)品與統(tǒng)治階級(jí)的利益息息相關(guān)，因而統(tǒng)治階級(jí)及其政府不允許其他力量參與這類產(chǎn)品的供給。第二，農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)力水平低，資源配置方式以分配為主。國防治安、水利灌溉設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給需耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)效率低下，任何單一的家庭或個(gè)人均無力承擔(dān)龐大的費(fèi)用支出，只有統(tǒng)治者能夠依托等級(jí)制度，通過征收稅賦的方式集中分散的社會(huì)資源、自上而下的進(jìn)行配置。

（二）管理型政府時(shí)期的政府—市場(chǎng)二元供給

管理型政府的社會(huì)治理圍繞政府和市場(chǎng)的關(guān)系展開，對(duì)公共產(chǎn)品的供給采用政府—市場(chǎng)二元供給的模式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誕生，在資源配置方面出現(xiàn)了政府和市場(chǎng)兩個(gè)主體，政府運(yùn)用權(quán)力機(jī)制配置資源，市場(chǎng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置資源，兩者在資源配置中相互補(bǔ)充?！罢墓补芾砺毮茏兊酶訌?fù)雜和更加艱難，他們并且在數(shù)量上也同樣大大增加，行政管理當(dāng)局在把它的手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)”，〔9〕政府運(yùn)用行政手段對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及社會(huì)安全等方面的公共產(chǎn)品進(jìn)行管理和控制，同時(shí)設(shè)立了一大批公共企業(yè)彌補(bǔ)社會(huì)性公共產(chǎn)品的供給不足，政府參與供給的范圍逐漸擴(kuò)大。政府大規(guī)模參與公共產(chǎn)品供給在一定程度上解決了市場(chǎng)失靈和供給不足的問題，但隨之而來的是官僚機(jī)構(gòu)膨脹、政府財(cái)政壓力大、社會(huì)資源浪費(fèi)等問題。為了提高資源的使用效率和公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量，社會(huì)性公共產(chǎn)品及政府壟斷行業(yè)開始逐漸向私人部門開放，政府通過放松管制、民營化、合同外包、用者付費(fèi)等方式將重新將私人部門引入公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，市場(chǎng)參與公共產(chǎn)品的規(guī)模開始擴(kuò)大。

（三）服務(wù)型政府時(shí)期的多主體多中心供給

多主體多中心供給是指融合公共資金、私人資本和社會(huì)資金，由公共部門、私人部門、第三部門以及公民個(gè)人發(fā)揮各自領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)共同參與供給公共產(chǎn)品的方式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入較高階段，社會(huì)公共產(chǎn)品的總體需求增多，其中社會(huì)性公共產(chǎn)品需求的比例逐漸增加，任何單一的主體無力滿足社會(huì)對(duì)多種公共產(chǎn)品的需求。與此同時(shí)，伴隨著后工業(yè)化的推進(jìn)，出現(xiàn)了存在于政府和私人部門之間的第三部門組織，政府—市場(chǎng)二元供給的模式被打破，非政府組織不再把自己定位為一種社會(huì)治理的輔助工具，而是要求與國家合作承擔(dān)乃至獨(dú)立承擔(dān)某些社會(huì)治理的職能?！?0〕政府在社會(huì)治理的過程中突出了服務(wù)職能，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，也不再是與社會(huì)相脫離的力量，而是引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與公共物品供應(yīng)的服務(wù)者，參與公共產(chǎn)品供給的各個(gè)主體擁有平等的地位、相互之間建立合作伙伴關(guān)系，多個(gè)主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。多主體多中心的供給方式主要包括社區(qū)治理、志愿服務(wù)、公私伙伴關(guān)系等。

三、中國公共產(chǎn)品的供給方式的發(fā)展

我國歷史悠久，社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)的歷程。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量和種類的需求不斷增加，伴隨著政府形態(tài)的演變，我國公共產(chǎn)品的供給方式也在不斷的發(fā)展。從縱向歷史序列來看，我國公共產(chǎn)品的供給方式主要有三種：

第一，長期存在的政府包攬式供給：中國的政府包攬式分為統(tǒng)治型政府時(shí)期的政府包攬以及管理型政府初期的政府包攬式供給兩個(gè)階段。中國古代王朝統(tǒng)治模式下的政府包攬式供給是中國統(tǒng)治型政府公共產(chǎn)品供給的典型，中國古代王朝“天下之事無小大皆取決于上”，國家的統(tǒng)治權(quán)和治理權(quán)掌握在皇帝（君主）一人手中。這一時(shí)期的公共產(chǎn)品屬于典型的政府包攬式供給，社會(huì)對(duì)于公共產(chǎn)品的需求主要表現(xiàn)在國防治安、農(nóng)田水利工程的建造方面，這種供給方式曾一度使得中國創(chuàng)造了古代輝煌的農(nóng)業(yè)文明。然而，隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系在封建社會(huì)內(nèi)部的萌芽和發(fā)展，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性逐漸增強(qiáng)，統(tǒng)治型政府開始遭遇社會(huì)治理的危機(jī)。清王朝的衰落，說明皇帝政權(quán)已經(jīng)不能夠適應(yīng)社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性帶來的社會(huì)管理要求?！?1〕中國社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入了從統(tǒng)治型政府向管理型政府形態(tài)過渡的歷程，新中國成立建立起了現(xiàn)代意義上的國家和政府，標(biāo)志著管理型政府的出現(xiàn)。但是在建國之初，國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府成為公共產(chǎn)品供給的唯一主體，完全包攬了公共產(chǎn)品的投資與生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)。

第二，快速發(fā)展的政府—市場(chǎng)二元供給。改革開放以來，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府的社會(huì)治理方式開始改革，“這一時(shí)期政府改革的主要目標(biāo)是改革政府以便為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供空間，并進(jìn)一步的為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件?！薄?2〕政府通過合同外包的方式將部分社會(huì)性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)轉(zhuǎn)包給民營機(jī)構(gòu)及非政府機(jī)構(gòu)；同時(shí)通過各種手段減少對(duì)公共企業(yè)的控制和補(bǔ)貼，改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面，允許市場(chǎng)私人企業(yè)參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。20世紀(jì)90年代，為了提高公共產(chǎn)品的供給效率，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的地方政府在了解和吸收西方國家改革經(jīng)驗(yàn)之后，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域率先引入了市場(chǎng)化工具。目前我國大部分地區(qū)對(duì)社會(huì)性公共產(chǎn)品的供給主要采用政府—市場(chǎng)二元供給的模式，政府通過用者付費(fèi)、合同外包、特許經(jīng)營等方式將市場(chǎng)引入社會(huì)性公共產(chǎn)品供給的各個(gè)領(lǐng)域。

第三，剛剛起步的多主體多中心供給。盡管政府采用民營化、合同外包等一系列手段將市場(chǎng)引入社會(huì)性公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，但大部分社會(huì)資源仍然處于政府掌控之中，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著建設(shè)服務(wù)型政府理念的逐漸形成，政府轉(zhuǎn)變了控制者的角色，成為社會(huì)治理的引導(dǎo)者和服務(wù)者，開始尊重市場(chǎng)主體的產(chǎn)權(quán)和自由意志，積極引導(dǎo)私人企業(yè)、志愿組織及公民個(gè)人等發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，共同參與社會(huì)性公共產(chǎn)品的供給。然而目前我國公民社會(huì)的力量仍然比較弱小，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的多主體多中心供給還需要多方共同努力。例如社區(qū)治理水平普遍低下，在總體上沒有擺脫粗放狀態(tài)，管理無序、體制不順、資金缺乏、人才缺失現(xiàn)象十分普遍；志愿者服務(wù)的主體地位還未得到制度上的保障，其參與公共產(chǎn)品供給的范圍非常有限。但是隨著政府“徹底拋棄舊的治民觀念或?yàn)槊褡鲋鞯挠^念，而確立為民服務(wù)和‘人民做主的理念”，〔13〕政府能夠發(fā)揮積極作用——承擔(dān)起服務(wù)者的角色，引導(dǎo)社會(huì)多元主體走向合作治理，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品多主體多中心供給。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕