許根宏

(1.南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210093； 2.西北政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院，陜西西安 710063)

工業(yè)水污染的行動(dòng)邏輯、社會(huì)原因及治理機(jī)制

許根宏1,2

(1.南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210093； 2.西北政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院，陜西西安 710063)

基于社會(huì)學(xué)維度，可觀察到工業(yè)水污染場(chǎng)域存在一個(gè)正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范相分離的顯性社會(huì)事實(shí)。而該社會(huì)事實(shí)的生成離不開(kāi)某種行動(dòng)邏輯，即工業(yè)水污染場(chǎng)域存在一個(gè)以地方政策架空正式規(guī)則、由污染企業(yè)裹挾地方政府、由幕后違規(guī)走向臺(tái)前違規(guī)、由內(nèi)生違規(guī)轉(zhuǎn)向外生違規(guī)的行動(dòng)邏輯。決定該行動(dòng)邏輯的社會(huì)原因主要是制度結(jié)構(gòu)失衡下的評(píng)價(jià)機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡下的監(jiān)督機(jī)制、規(guī)則內(nèi)化驅(qū)動(dòng)力有限等。工業(yè)水污染的治理機(jī)制主要包括主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)則文化再生產(chǎn)和有效社會(huì)監(jiān)督3個(gè)方面。

工業(yè)水污染；行動(dòng)邏輯；社會(huì)原因；治理機(jī)制

在我國(guó)日益加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展尤其是工業(yè)化的加速，大量的工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排入河流，對(duì)水資源造成嚴(yán)重的污染，而征稅、管制或者排污權(quán)交易等治理污染手段亦沒(méi)能有效遏制我國(guó)水質(zhì)繼續(xù)惡化的趨勢(shì)[1]。研究顯示，我國(guó)河流、湖泊、水庫(kù)、近海海域的污染呈總體上升態(tài)勢(shì)，其中水庫(kù)、湖泊的污染速度超過(guò)同期經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)速度或與之持平，農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題仍然十分嚴(yán)重，這些都折射出我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的水環(huán)境代價(jià)[2]。“2004—2015年突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息管理系統(tǒng)”顯示，全國(guó)共有23個(gè)省份共報(bào)告126起水污染事件，累計(jì)病例16 571例，死亡3例。其中，污染原因以工業(yè)廢水污染及生活廢棄物污染為主[3]。顯然，工業(yè)水污染是一個(gè)亟待解決的重大問(wèn)題。

在所有工業(yè)水污染中，可以直觀到這樣一個(gè)普遍現(xiàn)象，即工業(yè)水污染場(chǎng)域的有關(guān)行動(dòng)者并未嚴(yán)格按照現(xiàn)行正式規(guī)則來(lái)行動(dòng)。抑或在污染實(shí)踐中，有關(guān)行為主體直接或間接地讓文本規(guī)范與實(shí)踐規(guī)范發(fā)生了不同程度的分離[4]。在某種意義上，之所以發(fā)生工業(yè)水污染，是因?yàn)楣I(yè)水污染場(chǎng)域紙上的正式規(guī)則與行動(dòng)中的實(shí)踐規(guī)范相分離，這也是工業(yè)水污染場(chǎng)域具有共性和顯在的社會(huì)事實(shí)。而社會(huì)是由人際關(guān)系和社會(huì)互動(dòng)構(gòu)成的，社會(huì)學(xué)就是要從研究有目的的人的行動(dòng)開(kāi)始，因?yàn)樾袆?dòng)存在意義[5]。更重要的是，我們要從結(jié)構(gòu)二重性中找到原本和經(jīng)過(guò)修正或改良的社會(huì)結(jié)構(gòu)。所以我們須透過(guò)工業(yè)水污染場(chǎng)域正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范分離的表象來(lái)探究距離“真相”最近的社會(huì)事實(shí)，并在此基礎(chǔ)上找到解決問(wèn)題的出路。

一、個(gè)案介紹與理論視角

1.個(gè)案介紹

巢湖水污染具有代表性。筆者選取了具有代表性的巢湖流域的工業(yè)水污染問(wèn)題作為個(gè)案，并從2009年7月起，對(duì)巢湖流域開(kāi)展了近10年的田野調(diào)查①自2009年7月起，筆者對(duì)巢湖流域的水污染問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)期田野調(diào)查。在操作中，筆者重點(diǎn)針對(duì)巢湖流域內(nèi)的廠礦企業(yè)和有關(guān)管理部門(mén),通過(guò)查閱文獻(xiàn)、參與觀察、深入訪談和問(wèn)卷調(diào)查，開(kāi)展田野調(diào)查。。巢湖是安徽省境內(nèi)最大的湖泊，也是我國(guó)少數(shù)幾個(gè)淡水湖之一，系長(zhǎng)江下游左岸水系，水域面積約820 km2，流域面積13 310 km2，跨11個(gè)市縣。在行政區(qū)劃上，巢湖在2011年以前主要橫跨合肥市和巢湖市，后經(jīng)區(qū)劃調(diào)整歸入合肥市。巢湖水依賴地表徑流和湖面降水補(bǔ)給，入湖河流有35條。巢湖是流域工農(nóng)業(yè)用水和生活飲用水的主要水源地，同時(shí)也是沿岸工農(nóng)業(yè)排水和生活的主要納污水體，每年都有含氮、磷的廢水排入巢湖。“十一五”初，巢湖呈中度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，水質(zhì)惡化。巢湖污染的首要原因是大量工業(yè)廢水的排入。

巢湖水污染治理同樣具有代表性。自2011年安徽行政區(qū)劃調(diào)整后，巢湖因在行政隸屬上主要由合肥市實(shí)際管理而開(kāi)始走上綜合治理和水質(zhì)逐漸得到改善的道路，并為我國(guó)大湖污染治理模式做出了積極的路徑探索。

2.理論視角

理論是“人們提出的一系列彼此相關(guān)的假設(shè)，以解釋兩個(gè)或更多可觀察的事實(shí)之間的關(guān)系，或?yàn)轭A(yù)測(cè)未來(lái)事件提供可靠的基礎(chǔ)”[6]?！八械纳鐣?huì)學(xué)家都會(huì)同意，理論就是力求解釋社會(huì)的過(guò)程和因果關(guān)系的?！盵7]在本研究中，筆者立足我國(guó)城鎮(zhèn)化中工業(yè)水污染普遍的現(xiàn)狀，結(jié)合巢湖流域的個(gè)案調(diào)查，首先觀察到工業(yè)水污染場(chǎng)域一個(gè)顯性的社會(huì)事實(shí)，即該場(chǎng)域紙上的正式規(guī)則與行動(dòng)中的實(shí)踐規(guī)范存在不同程度的分離。針對(duì)這一社會(huì)事實(shí)，在宏大的結(jié)構(gòu)功能主義的初步指引下，筆者將初步觀察到的結(jié)果假設(shè)為工業(yè)水污染是由于某些社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了異化或產(chǎn)生了負(fù)功能，即因正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范相分離而造成工業(yè)水污染。但本研究真正要關(guān)注的問(wèn)題是工業(yè)水污染場(chǎng)域的正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范如何分離，為什么分離，及其如何糾偏或重構(gòu)。因此，本研究需要具體的理論視角。以布迪厄等實(shí)踐理論為基礎(chǔ)成長(zhǎng)起來(lái)的“過(guò)程—事件”為分析視角，主張把社會(huì)現(xiàn)實(shí)看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的或流動(dòng)的過(guò)程，通過(guò)“過(guò)程、機(jī)制、技術(shù)和邏輯”的描述和分析，重在發(fā)現(xiàn)實(shí)踐的邏輯[8]。以功能和結(jié)構(gòu)主義成長(zhǎng)起來(lái)的“結(jié)構(gòu)—制度”分析視角，更有助于對(duì)事件背后深層次的“社會(huì)性”的挖掘和揭示。按照方法論問(wèn)題上唯一恰當(dāng)?shù)膽B(tài)度是“對(duì)各種框架有益成分的包容，而不是排斥”的觀點(diǎn)[9]，所以本研究的具體理論視角是以研究為需要，吸收“過(guò)程—事件”與“結(jié)構(gòu)—制度”的各自優(yōu)點(diǎn)，抑或汲取“過(guò)程”與“結(jié)構(gòu)”分析的共同“營(yíng)養(yǎng)”而用之。因此，本研究宏觀層面的假設(shè)或命題可以在中觀甚至微觀層面實(shí)施這樣的操作化，即針對(duì)“自變量”工業(yè)水污染，作為“因變量”的正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范分離，至少可以進(jìn)一步操作化為工業(yè)水污染的行動(dòng)邏輯、社會(huì)原因及治理機(jī)制，抑或通過(guò)行動(dòng)邏輯、社會(huì)原因及治理機(jī)制更為具體化的“因變量”，來(lái)解釋“自變量”工業(yè)水污染的發(fā)生、演變及解決路徑，從而在“對(duì)癥下藥”中找到解決問(wèn)題的“良方”[10]。

二、工業(yè)水污染的行動(dòng)邏輯

探究工業(yè)水污染的行動(dòng)邏輯，需要回到工業(yè)水污染的具體場(chǎng)域，接近工業(yè)水污染場(chǎng)域的行動(dòng)主體，觀察和呈現(xiàn)他們的行動(dòng)方式，提煉他們的集體行動(dòng)結(jié)構(gòu)，從而挖掘工業(yè)水污染場(chǎng)域正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范相分離的帶有規(guī)律性的社會(huì)事實(shí)。通過(guò)對(duì)巢湖流域的個(gè)案觀察，工業(yè)水污染的行動(dòng)邏輯是指有關(guān)廠礦企業(yè)和地方政府及其管理者等行動(dòng)主體，因共同利益的需要而產(chǎn)生了共同的價(jià)值取向，并在該共同價(jià)值取向的指引中為實(shí)現(xiàn)各自訴求而暫時(shí)結(jié)成“聯(lián)盟”，并以具有不同“粘性”的共同行動(dòng)策略來(lái)行動(dòng)。

1.以“地方政策”架空“正式規(guī)則”

在工業(yè)水污染場(chǎng)域，正式規(guī)則主要是指現(xiàn)有的文本規(guī)則。在我國(guó)現(xiàn)存的規(guī)則制度體系中，規(guī)制工業(yè)水污染的文本規(guī)則涉及法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等。具體而言，主要包括《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《地下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等。理論上，有關(guān)水污染企業(yè)和地方政府管理者如果嚴(yán)格依據(jù)這些正式規(guī)則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)，則不應(yīng)該發(fā)生工業(yè)水污染。但在工業(yè)水污染場(chǎng)域的運(yùn)作實(shí)踐中，水污染企業(yè)及管理者等相關(guān)行動(dòng)主體在引進(jìn)、生產(chǎn)、評(píng)估、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，往往選擇以地方政府規(guī)章甚至紅頭文件等地方政策，作為實(shí)際執(zhí)行的工具策略，來(lái)架空正式規(guī)則，在“心照不宣”或“睜一只眼閉一只眼”中，各相關(guān)主體相互支持，弱化和遮蔽了正式規(guī)則的應(yīng)然價(jià)值。所以，在工業(yè)水污染場(chǎng)域，正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范分離的邏輯起點(diǎn)往往從相關(guān)行動(dòng)主體選擇地方政策作為行動(dòng)的依據(jù)開(kāi)始。當(dāng)有關(guān)行動(dòng)主體選擇地方政策作為對(duì)抗正式規(guī)則的策略或武器時(shí)，規(guī)則與實(shí)踐之間的大門(mén)便開(kāi)始出現(xiàn)“裂縫”。在工業(yè)水污染的實(shí)踐中，由于地方政策的存在，流域內(nèi)相關(guān)污染企業(yè)在引進(jìn)建設(shè)中存在的不符合“三同時(shí)制度”、不達(dá)標(biāo)排放等一系列水污染行為便可“蒙混過(guò)關(guān)”。

2.污染企業(yè)“裹挾”地方政府

在工業(yè)水污染場(chǎng)域，當(dāng)相關(guān)行動(dòng)主體選擇以地方政策來(lái)架空正式規(guī)則后，作為監(jiān)管工業(yè)水污染企業(yè)的地方政府及其工作人員便自覺(jué)或不自覺(jué)接受以地方政策為主要內(nèi)容的規(guī)則指引。此時(shí)，地方政府在推動(dòng)地方發(fā)展的道路上為了所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績(jī)的需要，無(wú)異于登上了由污染企業(yè)為他們準(zhǔn)備的“賊船”，且沿著一條“不歸路”逐漸駛離海岸，而越來(lái)越難以“掉頭”和“下船”靠岸。此時(shí)，工業(yè)水污染企業(yè)實(shí)施了以裹挾水污染監(jiān)管者的行動(dòng)策略，將地方政府與自己捆綁在了一起。污染企業(yè)之所以能裹挾地方政府，直接決定因素是某些主導(dǎo)地方發(fā)展的地方政府在具體的監(jiān)管中因與擁有較多資本的污染企業(yè)具有某些共同利益的訴求而被其裹挾，以致被迫甚至主動(dòng)與這些擁有較多資本的污染企業(yè)結(jié)成行動(dòng)共同體。在地方發(fā)展的實(shí)踐中，由于社會(huì)生產(chǎn)與財(cái)富積累政績(jī)的需要，地方政府在出臺(tái)政策或執(zhí)行國(guó)家制度規(guī)則的過(guò)程中，很可能就自覺(jué)不自覺(jué)地考慮和支持擁有較多資本的污染企業(yè)的利益訴求而接受其裹挾。當(dāng)?shù)胤秸晃廴酒髽I(yè)裹挾后，地方政府常以優(yōu)化環(huán)境的幌子，動(dòng)用各種資源優(yōu)勢(shì)為污染企業(yè)的逐利開(kāi)辟“綠色通道”。所以在工業(yè)水污染場(chǎng)域自然出現(xiàn)“正式的文本層面與事實(shí)的運(yùn)作層面處于明顯的脫節(jié)狀態(tài)，一些社會(huì)群體可以憑借自身的資源優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)的博弈場(chǎng)中獲得比文本還要多的利益，而一些群體則恰恰相反?！盵11]此時(shí)，被裹挾的地方政府與擁有較多資本的工業(yè)水污染企業(yè)共同推動(dòng)了正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范的進(jìn)一步分離。

3.由“幕后違規(guī)”走向“臺(tái)前違規(guī)”

在工業(yè)水污染場(chǎng)域，違規(guī)行為結(jié)構(gòu)的初始狀態(tài)往往表現(xiàn)為單個(gè)或少數(shù)行動(dòng)主體的違規(guī)，此時(shí)違規(guī)也更多地表現(xiàn)為隱蔽或幕后的。但隨著地方政策架空正式規(guī)則啟動(dòng)后，尤其是隨著污染企業(yè)裹挾了地方政府以后，單個(gè)或少數(shù)行動(dòng)主體的違規(guī)逐漸演變成多數(shù)或群體性違規(guī)，此時(shí)所有參與工業(yè)水污染場(chǎng)域的行動(dòng)主體就會(huì)在責(zé)不罰眾中逐漸走向公開(kāi)的臺(tái)前違規(guī)。此時(shí)，工業(yè)水污染場(chǎng)域相關(guān)行動(dòng)主體的行動(dòng)邏輯將進(jìn)一步得到這樣的呈現(xiàn)：由少數(shù)人違規(guī)轉(zhuǎn)向多數(shù)人違規(guī)，由一企違規(guī)轉(zhuǎn)向多企違規(guī)，由一地違規(guī)轉(zhuǎn)向多地違規(guī)，最終形成一個(gè)集體由幕后違規(guī)轉(zhuǎn)向臺(tái)前違規(guī)的漸進(jìn)結(jié)果。在這一“波紋效應(yīng)”中，地方政府與污染企業(yè)違規(guī)行動(dòng)策略所積累的負(fù)能量會(huì)逐層傳導(dǎo)給下級(jí)政府和其他企業(yè)，直至村居一級(jí)基層行政機(jī)構(gòu)與村辦和個(gè)體企業(yè)，這如同將石子投擲到湖面的結(jié)果。在由幕后違規(guī)公然轉(zhuǎn)向臺(tái)前違規(guī)中，有關(guān)行動(dòng)主體制造的負(fù)能量最終導(dǎo)致工業(yè)水污染場(chǎng)域正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范之間的“缺口”日益增大。在某種意義上，由幕后違規(guī)轉(zhuǎn)向臺(tái)前違規(guī)這一社會(huì)事實(shí)生成的邏輯過(guò)程，集中呈現(xiàn)了工業(yè)水污染場(chǎng)域正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范相分離的邏輯過(guò)程。

4.“內(nèi)生違規(guī)”推動(dòng)“外生違規(guī)”

在工業(yè)水污染場(chǎng)域，有關(guān)行動(dòng)主體從以地方政策架空正式規(guī)則，到裹挾地方政府，再到由幕后違規(guī)轉(zhuǎn)向臺(tái)前違規(guī)，其行動(dòng)邏輯逐漸被觀察和呈現(xiàn)。但這些可以被觀察和呈現(xiàn)的行動(dòng)邏輯并非工業(yè)水污染場(chǎng)域行動(dòng)邏輯的全部，其后面還存在更深層次或更隱蔽的行動(dòng)邏輯——有關(guān)行動(dòng)主體以內(nèi)生違規(guī)推動(dòng)了外生違規(guī)。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，內(nèi)生違規(guī)與外生違規(guī)，直接受制于正式規(guī)則文化的社會(huì)化程度。如同“作為一種極其重要的文化類型的功能與價(jià)值發(fā)揮，法律文化的社會(huì)化主要是指法律文化在整個(gè)社會(huì)中的普及、傳播活動(dòng)，及其功能發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)的程度?！盵12]在實(shí)踐中，行動(dòng)主體內(nèi)心的良好守規(guī)習(xí)慣與依規(guī)則辦事意識(shí)會(huì)指引行動(dòng)主體采取合規(guī)的行動(dòng)策略。反之，主體內(nèi)心缺少了對(duì)規(guī)則的應(yīng)有敬畏或規(guī)則意識(shí)淡薄，同樣也會(huì)指引其選擇行動(dòng)策略的不合規(guī)性。按照布迪厄慣習(xí)基本理論，行動(dòng)是由關(guān)于在社會(huì)世界中如何運(yùn)作的“實(shí)踐感”控制的。在某種意義上，在工業(yè)水污染場(chǎng)域，“實(shí)踐感”應(yīng)該是由源自規(guī)則意識(shí)淡薄的內(nèi)生違規(guī)決定外生違規(guī)的一個(gè)必然結(jié)果。這種由內(nèi)生違規(guī)決定的外生違規(guī)，自然驅(qū)使地方政府和擁有較多資本的污染企業(yè)等行動(dòng)主體敢于以地方政策架空正式規(guī)則，推動(dòng)污染企業(yè)裹挾地方政府，再由幕后違規(guī)走向臺(tái)前違規(guī)。換言之，在工業(yè)水污染場(chǎng)域，推動(dòng)正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范分離的更深層次和更加隱蔽的邏輯基于這樣一個(gè)群體性的行動(dòng)策略——以內(nèi)生違規(guī)推動(dòng)外生違規(guī)。在內(nèi)生違規(guī)決定外生違規(guī)的邏輯演進(jìn)中，自然就往往出現(xiàn)宣示政府(國(guó)家)立場(chǎng)的政府決策，始終遭遇著不同程度的執(zhí)行乏力，或被漠視和被拒斥，甚至被虛無(wú)化的情形[13]。

三、工業(yè)水污染的社會(huì)原因

如布迪厄所言，“通過(guò)結(jié)構(gòu)主義或結(jié)構(gòu)，我想說(shuō)明在世界社會(huì)本身以及符號(hào)系統(tǒng)內(nèi)(語(yǔ)言、神話等)存在獨(dú)立于意識(shí)和行動(dòng)者意愿之外的客觀結(jié)構(gòu)。這些意識(shí)和意愿能夠引導(dǎo)和限制他們的實(shí)踐與表現(xiàn)?！盵7]只有當(dāng)揭示了工業(yè)水污染場(chǎng)域行動(dòng)主體行動(dòng)背后的隱性結(jié)構(gòu)，或社會(huì)事實(shí)生成的“原因的原因”，才能深入理解我國(guó)工業(yè)水污染場(chǎng)域正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范相分離的社會(huì)根源，抑或能透過(guò)利益驅(qū)動(dòng)這一表面現(xiàn)象而尋找到工業(yè)水污染的深層次、隱性的社會(huì)原因。在某種意義上，這種潛藏于利益驅(qū)動(dòng)說(shuō)背后的社會(huì)事實(shí)，就是我們要尋找的具有真相意義的“社會(huì)物質(zhì)”。

1.制度結(jié)構(gòu)失衡下的評(píng)價(jià)機(jī)制

立足提升政府管理績(jī)效的維度，評(píng)價(jià)機(jī)制主要指政府組織機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)公共管理事項(xiàng)和責(zé)任主體進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種制度安排或操作程序，目的是為了在提升效能中確保管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但建構(gòu)和運(yùn)行一系列適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，須以完善的制度為前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，雖然我國(guó)近些年在制度建設(shè)上取得了巨大成績(jī)，但制度的結(jié)構(gòu)性矛盾仍是我國(guó)制度文化中的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在宏觀層面，制度的結(jié)構(gòu)性失衡主要表現(xiàn)為我國(guó)尚未完全建成國(guó)家與市場(chǎng)之間關(guān)系均衡且良性互動(dòng)的制度結(jié)構(gòu)，即現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)仍不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)全面發(fā)展的需要。所以說(shuō)目前市場(chǎng)制度的不健全導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不力，政府行為邊界不明導(dǎo)致政府職能尚未界定清楚，要素市場(chǎng)因競(jìng)爭(zhēng)不充分和市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制不健全等制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展[14]。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，由于制度的結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致評(píng)價(jià)機(jī)制欠科學(xué)或形同虛設(shè)，難以起到客觀正確地評(píng)價(jià)和監(jiān)督地方政府及其相關(guān)工作人員的作用。在實(shí)踐中，由于評(píng)價(jià)地方政府及其工作人員的制度設(shè)計(jì)在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置等多個(gè)環(huán)節(jié)仍處在亟待的改革與完善之中，致使制度結(jié)構(gòu)單一而缺少系統(tǒng)科學(xué)的制度安排，制約了評(píng)價(jià)地方政府官員的運(yùn)行機(jī)制難以真正遏制地方政府追求短期政績(jī)的沖動(dòng)。如在評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)上，GDP指標(biāo)權(quán)重雖正在被弱化，但地方政府仍熱衷于GDP至上，對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的內(nèi)化及實(shí)際行動(dòng)的自覺(jué)仍需要一個(gè)過(guò)程。教訓(xùn)表明，如果片面追求GDP的增長(zhǎng)，而忽視綠色生態(tài)發(fā)展，必然會(huì)助長(zhǎng)甚至鼓勵(lì)工業(yè)水污染的產(chǎn)生。

2.權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡下的監(jiān)督機(jī)制

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，作為社會(huì)結(jié)構(gòu)一部分的監(jiān)督機(jī)制是確保政令暢通和規(guī)則有效運(yùn)行的重要手段。但監(jiān)督機(jī)制的完善和良好運(yùn)行，需要一個(gè)科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在某種意義上，權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)與否直接制約和影響著監(jiān)督機(jī)制功能的發(fā)揮。如果權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，即權(quán)力組織體系中權(quán)力配置力量失衡，則監(jiān)督機(jī)制將按照權(quán)力配置中起主導(dǎo)力量的參與者的意志來(lái)設(shè)置，而力量薄弱一方則很難掌控和左右監(jiān)督機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行和效果。所謂監(jiān)督機(jī)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，即在決定監(jiān)督機(jī)制的權(quán)力組織體系中，因參與監(jiān)督的主體成員組成方式單一而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡。監(jiān)督基層地方政府及其行動(dòng)主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，也是當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡的一個(gè)具體化表現(xiàn)。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，從監(jiān)督的維度考察，污染的發(fā)生與監(jiān)督有關(guān)行動(dòng)主體違規(guī)行為的乏力直接相關(guān)，而監(jiān)督乏力的原因是由于監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡所導(dǎo)致的。按照社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡或斷裂的理論，監(jiān)督地方政府確保其正確行使職權(quán)機(jī)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡或斷裂，是一種特定場(chǎng)域或更具有針對(duì)性的微觀上的社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡或斷裂。事實(shí)上，在工業(yè)水污染場(chǎng)域，對(duì)地方政府和官員乃至企業(yè)的監(jiān)督工作是由地方政府的主管部門(mén)來(lái)主導(dǎo)的，而在監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的實(shí)踐邏輯中，雖因擴(kuò)大民主和社會(huì)監(jiān)督的需要，并以民主測(cè)驗(yàn)、社會(huì)投票、群眾評(píng)議等具體方式，讓越來(lái)越多的公眾參與到對(duì)地方政府和官員的監(jiān)督中來(lái)，但公眾主要是按照規(guī)定動(dòng)作來(lái)參與監(jiān)督，公眾或代表公眾意志的相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)因很難成為監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立“第三方”主體，而難以完全發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督職能。

3.規(guī)則內(nèi)化的驅(qū)動(dòng)力有限

工業(yè)水污染場(chǎng)域，正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范之所以分離而直接導(dǎo)致污染，其背后深層次原因與行動(dòng)者規(guī)則內(nèi)化的驅(qū)動(dòng)力密切相關(guān)。社會(huì)學(xué)派的文化學(xué)派主張社會(huì)化的實(shí)質(zhì)，是社會(huì)文化的內(nèi)化。社會(huì)學(xué)家迪爾凱姆在開(kāi)始使用內(nèi)化的概念時(shí)主要指社會(huì)規(guī)范通過(guò)內(nèi)化過(guò)程可以深植于個(gè)人意識(shí)之中，然后擴(kuò)大到社會(huì)文化的內(nèi)化[15]。其實(shí)，規(guī)則內(nèi)化應(yīng)是生物人在向社會(huì)人轉(zhuǎn)變的社會(huì)化進(jìn)程中，逐漸將代表社會(huì)正義的規(guī)則意識(shí)逐漸植根于內(nèi)心，并變成自覺(jué)指導(dǎo)自己行動(dòng)的一個(gè)內(nèi)化過(guò)程。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，污染問(wèn)題發(fā)生的直接原因雖是地方政府和擁有較多資本的企業(yè)等行動(dòng)主體的違規(guī)行為所致，但深層次原因是規(guī)則內(nèi)化驅(qū)動(dòng)力有限所導(dǎo)致的，即造成地方政府和擁有較多資本的企業(yè)等對(duì)規(guī)則缺少應(yīng)有的敬畏之心，導(dǎo)致規(guī)則意識(shí)淡薄，致其行動(dòng)策略選擇的依據(jù)往往是地方政策或習(xí)慣做法。有限的規(guī)則內(nèi)化驅(qū)動(dòng)力，源自非制度性文化。非制度性文化的社會(huì)根源主要是我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土倫理對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中法治文明建設(shè)的深刻影響與制約。而這其中，包括鄉(xiāng)土本色、血緣和地緣、差序格局和禮治秩序等在內(nèi)的鄉(xiāng)土倫理①“鄉(xiāng)土本色”“血緣和地緣”“差序格局”“禮治秩序”“鄉(xiāng)土倫理”等概念，參見(jiàn)費(fèi)孝通先生所著的《鄉(xiāng)土中國(guó)》《江村經(jīng)濟(jì)》《生育制度》等。，其雖然經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的重塑或修正，但這種植根于鄉(xiāng)土倫理基礎(chǔ)上的規(guī)范，其影響仍然深刻。整體上看，這種長(zhǎng)期存在的非制度性文化，對(duì)規(guī)則內(nèi)化的積極作用不但有限，而且往往具有較大的負(fù)功能。

四、工業(yè)水污染的治理機(jī)制

針對(duì)工業(yè)水污染場(chǎng)域相關(guān)行動(dòng)主體的行動(dòng)邏輯及其發(fā)生的社會(huì)原因，解決工業(yè)水污染場(chǎng)域的失范問(wèn)題，抑或重構(gòu)工業(yè)水污染場(chǎng)域良好的社會(huì)結(jié)構(gòu)，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展回歸綠色生態(tài)發(fā)展軌道的機(jī)制，主要涉及主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)則文化再生產(chǎn)和有效的社會(huì)監(jiān)督3個(gè)方面。

1.主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制

在工業(yè)水污染場(chǎng)域，行動(dòng)主體規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)是導(dǎo)致正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范分離而產(chǎn)生污染問(wèn)題的直接因素。所以解決工業(yè)水污染問(wèn)題，須通過(guò)行動(dòng)主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制來(lái)擴(kuò)充守規(guī)則的行動(dòng)主體。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，存在兩類關(guān)鍵行動(dòng)主體：一是包括基層黨政機(jī)關(guān)及其工作人員在內(nèi)的群體；二是以工業(yè)水污染企業(yè)為主體的群體。如果這兩個(gè)關(guān)鍵主體的規(guī)則意識(shí)較強(qiáng)，則將會(huì)有更多的行動(dòng)者按照正式規(guī)則來(lái)選擇行動(dòng)策略，其行動(dòng)邏輯必然是合乎規(guī)則的。所以，要想優(yōu)化工業(yè)水污染場(chǎng)域，須通過(guò)擴(kuò)充這兩類關(guān)鍵群體遵守規(guī)則的隊(duì)伍規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目的。隨著遵守規(guī)則主體規(guī)模的擴(kuò)大，工業(yè)水污染場(chǎng)域守規(guī)的行動(dòng)主體結(jié)構(gòu)將會(huì)向“中間大兩頭小”的橄欖形的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)轉(zhuǎn)變，并逐漸趨于穩(wěn)定。在這個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，工業(yè)水污染場(chǎng)域行為失范的可能性會(huì)降低。所以，首先是擴(kuò)充知識(shí)型公務(wù)員隊(duì)伍。國(guó)內(nèi)外公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)的高低是該群體道德修養(yǎng)、知識(shí)水平與綜合素質(zhì)的高低。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，通過(guò)擴(kuò)充知識(shí)型公務(wù)員隊(duì)伍來(lái)擴(kuò)充守規(guī)的行動(dòng)主體，減少違規(guī)行動(dòng)主體，是主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制的首選策略。在巢湖污染治理中，注重通過(guò)專家型領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍和普通型領(lǐng)導(dǎo)干部的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，來(lái)推動(dòng)基層執(zhí)政者整體素質(zhì)的大幅提升，從基礎(chǔ)環(huán)節(jié)來(lái)解決工業(yè)水污染問(wèn)題。在推動(dòng)專家型主要負(fù)責(zé)人建設(shè)實(shí)踐中，推行公開(kāi)選拔、公推公選、公推競(jìng)職、公開(kāi)選調(diào)、公開(kāi)選聘等競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度。在壯大高素質(zhì)普通型公務(wù)員隊(duì)伍層面，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則和凡進(jìn)必考的錄用制度。與此同時(shí)，培育和引進(jìn)規(guī)則意識(shí)強(qiáng)的企業(yè)，擴(kuò)充守規(guī)的生產(chǎn)者行動(dòng)主體。

2．規(guī)則文化再生產(chǎn)機(jī)制

在工業(yè)水污染場(chǎng)域，正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范分離而導(dǎo)致失范問(wèn)題的關(guān)鍵因素是由于包括地方政府在內(nèi)的相關(guān)行動(dòng)主體的規(guī)則內(nèi)化乏力，所以規(guī)則文化再生產(chǎn)的目的是促進(jìn)相關(guān)主體的規(guī)則內(nèi)化。如何實(shí)現(xiàn)規(guī)則文化再生產(chǎn)，一是完善官員學(xué)法制度。因?yàn)槿嬉婪ㄖ螄?guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范①習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范，帶動(dòng)全黨全國(guó)共同全面推進(jìn)依法治國(guó)(參見(jiàn)：人民日?qǐng)?bào)，2015-02-03)。。地方政府及其工作人員作為工業(yè)水污染場(chǎng)域的關(guān)鍵行動(dòng)主體之一，應(yīng)成為規(guī)則內(nèi)化的首要對(duì)象，所以要健全和完善工業(yè)水污染場(chǎng)域領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法常態(tài)化機(jī)制。通過(guò)建立學(xué)法積分制、考評(píng)制、政府常務(wù)學(xué)法制、學(xué)法示范機(jī)關(guān)評(píng)比制、領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法檔案制、定期督導(dǎo)制、點(diǎn)名調(diào)訓(xùn)制、網(wǎng)上學(xué)法制、每周“一卡一法”制等系統(tǒng)舉措，實(shí)現(xiàn)干部學(xué)法常態(tài)化，盡快讓領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層公務(wù)員知法、懂法、敬法，增強(qiáng)法治理念，培養(yǎng)法治思維，從而不斷增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)。二是制度創(chuàng)新。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，制度創(chuàng)新的直接目的是約束相關(guān)行動(dòng)主體以合乎規(guī)則的行動(dòng)策略來(lái)行事，促進(jìn)工業(yè)水污染場(chǎng)域正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。所以，工業(yè)水污染場(chǎng)域制度創(chuàng)新的主要問(wèn)題有兩個(gè)：①該制度在宏觀層面的價(jià)值取向要確保能促進(jìn)生態(tài)綠色發(fā)展，②確保該制度在微觀操作層面的可行性與高效率。三是送法下鄉(xiāng)。“今天的司法下鄉(xiāng)是為了保證或促使國(guó)家權(quán)力，包括規(guī)則的力量，向農(nóng)村有效滲透和控制。”[16]送法下鄉(xiāng)是規(guī)則普及與制度推廣的一種重要形式或手段，其實(shí)質(zhì)是增強(qiáng)社會(huì)大眾尤其是基層行動(dòng)主體的規(guī)則內(nèi)化。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，包括制度創(chuàng)新在內(nèi)的正式規(guī)則是否能真正有效運(yùn)行，最終取決于工業(yè)水污染場(chǎng)域行動(dòng)主體對(duì)規(guī)則的重視程度，并在實(shí)踐中追求行動(dòng)的過(guò)程與結(jié)果保持與規(guī)則應(yīng)然價(jià)值取向的一致性。作為規(guī)則文化再生產(chǎn)的一個(gè)重要途徑，送法下鄉(xiāng)核心功能是幫助相關(guān)行動(dòng)主體在認(rèn)識(shí)和接受規(guī)則中強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，通過(guò)規(guī)則進(jìn)基層政府、企業(yè)、社區(qū)乃至田間地頭，促使相關(guān)行動(dòng)主體的行為更具合規(guī)性。

3.有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是指在實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制過(guò)程中，能否運(yùn)用政策、制度、法規(guī)對(duì)反社會(huì)的惡行和罪行進(jìn)行有效的預(yù)防、約束、禁止的社會(huì)機(jī)制[17]。在實(shí)踐中，由于社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行失靈，變相導(dǎo)致工業(yè)水污染場(chǎng)域結(jié)構(gòu)失衡的評(píng)價(jià)機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的監(jiān)督機(jī)制、規(guī)則內(nèi)化等社會(huì)子系統(tǒng)釋放了諸多負(fù)功能，且這些負(fù)功能帶來(lái)的失范因得不到外力的及時(shí)糾偏而直接或間接決定了該領(lǐng)域相關(guān)行動(dòng)主體的行動(dòng)邏輯，直至推動(dòng)正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范的分離。通過(guò)對(duì)巢湖近些年治理實(shí)踐的考察，工業(yè)水污染的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制主要包括3個(gè)方面。一是責(zé)任“終身綁定”，即針對(duì)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。在該機(jī)制的啟動(dòng)程序和環(huán)節(jié)上，應(yīng)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大行政決策的必經(jīng)程序。在該機(jī)制啟動(dòng)實(shí)施后，通過(guò)重大決策后評(píng)估制度，跟蹤重大決策的實(shí)施情況，通過(guò)輿情跟蹤、民意調(diào)查、抽樣檢查、評(píng)估審查等方式，全面評(píng)估決策執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整。對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。二是將權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”，即針對(duì)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題建立權(quán)力清單和負(fù)面清單制度，編制“制度的籠子”。編好“制度的籠子”，需要根據(jù)工業(yè)水污染防治的實(shí)際需要，尤其要針對(duì)新情況和新問(wèn)題，通過(guò)“加減法”確?！爸贫然\子”的科學(xué)性。在實(shí)際操作中，嚴(yán)格遵守一律公開(kāi)的原則，依據(jù)清單向社會(huì)公開(kāi)權(quán)力的范圍和行使程序及救濟(jì)渠道，避免權(quán)力“內(nèi)部循環(huán)”，吹散附著在權(quán)力身上的“迷霧”，減少權(quán)力尋租。三是“開(kāi)門(mén)”請(qǐng)群眾公議，即針對(duì)工業(yè)水污染建立公民全面參與監(jiān)督的制度。為提高社會(huì)公眾參與度與監(jiān)督力度，凡對(duì)涉及可能造成工業(yè)水污染的項(xiàng)目均應(yīng)組織招募、選聘和培訓(xùn)群眾公議團(tuán)成員，聽(tīng)取公民意見(jiàn)和建議，創(chuàng)建全民監(jiān)督的綠色通道。

五、結(jié) 論

在我國(guó)當(dāng)下不斷加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，工業(yè)水污染問(wèn)題既涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)問(wèn)題，也涉及社會(huì)運(yùn)行與治理問(wèn)題。工業(yè)水污染問(wèn)題的頻繁發(fā)生和大范圍存在，對(duì)我國(guó)加速轉(zhuǎn)型中的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序的重構(gòu)具有不可忽視的副作用。解決問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)是科學(xué)地認(rèn)識(shí)問(wèn)題，即探究工業(yè)水污染產(chǎn)生的規(guī)律，因?yàn)橹挥谢谡_認(rèn)識(shí)工業(yè)水污染規(guī)律前提下的舉措才能對(duì)癥下藥。在工業(yè)水污染場(chǎng)域，我們最先觀察到的一個(gè)普遍的社會(huì)事實(shí)是該場(chǎng)域的正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范發(fā)生了不同程度的分離，但這僅是工業(yè)水污染問(wèn)題的表象，而非其實(shí)質(zhì)。按照“過(guò)程—事件”與“結(jié)構(gòu)—制度”的分析思路，工業(yè)水污染場(chǎng)域正式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)范在不同程度上的分離背后隱藏著這樣一個(gè)行動(dòng)邏輯，即工業(yè)水污染場(chǎng)域包括地方政府和水污染企業(yè)在內(nèi)的行動(dòng)主體在行動(dòng)策略選擇上存在著一個(gè)基于“聯(lián)合制造”而生成的行動(dòng)結(jié)構(gòu)，即經(jīng)歷了一個(gè)以地方政策架空正式規(guī)則、污染企業(yè)裹挾地方政府、由幕后違規(guī)走向臺(tái)前違規(guī)、由內(nèi)生違規(guī)推動(dòng)外生違規(guī)的一個(gè)具有某種規(guī)律性的邏輯過(guò)程。而更有價(jià)值的發(fā)現(xiàn)是，決定工業(yè)水污染場(chǎng)域相關(guān)主體行動(dòng)邏輯源自掩藏在利益驅(qū)動(dòng)解釋范式背后的更深層次的社會(huì)原因，即由隱蔽于利益驅(qū)動(dòng)解釋范式背后的制度結(jié)構(gòu)失衡下的評(píng)價(jià)機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡下的監(jiān)督機(jī)制、規(guī)則內(nèi)化的驅(qū)動(dòng)力有限綜合因素而導(dǎo)致。基于工業(yè)水污染場(chǎng)域這一行動(dòng)邏輯及其背后的社會(huì)原因，解決工業(yè)水污染的出路，抑或工業(yè)水污染的治理機(jī)制主要包括主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)則文化再生產(chǎn)和有效的社會(huì)監(jiān)督三類機(jī)制的系統(tǒng)建構(gòu)與完善。

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(責(zé)任編輯：吳 玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.04.011

2017-06-18

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(AHSKHQ2015D04)

許根宏(1972—)，男，安徽樅陽(yáng)人，教授，博士后，高級(jí)記者，從事法律社會(huì)學(xué)和法治傳播學(xué)研究。

C91-03

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1671-4970(2017)04-0059-06