孫萍 陳詩(shī)怡 何陽(yáng)

[摘? 要]切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，形成科學(xué)、合理、有效的政府監(jiān)管體系既是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。但當(dāng)前東北老工業(yè)基地地方政府在監(jiān)管理念、監(jiān)管方式、監(jiān)管執(zhí)行力、監(jiān)管流程和監(jiān)管體系上都存在問(wèn)題，即注重審批的監(jiān)管理念缺乏科學(xué)性，主觀隨意的監(jiān)管方式缺乏規(guī)范性，無(wú)力偏差的監(jiān)管執(zhí)行缺乏實(shí)效性，預(yù)警弱化的監(jiān)管流程缺乏前瞻性和權(quán)責(zé)混淆的監(jiān)管體系缺乏有序性。究其原因，主要有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史慣性，規(guī)則淡化的地域文化誘導(dǎo)，重權(quán)力的官本位思想束縛以及無(wú)序紊亂的歸口監(jiān)管體制。若要解決這些問(wèn)題，須強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、建立“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”機(jī)制、加強(qiáng)行政引導(dǎo)建設(shè)、完善事前預(yù)警系統(tǒng)、明確“三張清單”制度和落實(shí)依法監(jiān)管原則。

[關(guān)鍵詞]東北老工業(yè)基地;地方政府;政府監(jiān)管;職能轉(zhuǎn)變

[中圖分類號(hào)]F207;D035.5? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2017）09-0042-07

2016年4月，黨中央國(guó)務(wù)院在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》中明確提出：“加快轉(zhuǎn)變政府職能”與“以建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府為目標(biāo)，進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，這是國(guó)家根據(jù)東北地域發(fā)展困境所采用的較有針對(duì)性的舉措，為新一輪的東北老工業(yè)基地振興指明了方向。東北老工業(yè)基地地方政府須科學(xué)、合理、有效地履行監(jiān)管職責(zé)，才能更好踐行政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)和實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)，成為東北老工業(yè)基地振興中的引領(lǐng)者和保障者。因而，以完善地方政府監(jiān)管助推東北老工業(yè)基地振興的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題的提出

政府監(jiān)管，又稱政府規(guī)制，由regulation翻譯而來(lái)，指政府依據(jù)一定的法律法規(guī)，通過(guò)對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格制定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)等領(lǐng)域的直接監(jiān)督與管理，來(lái)保護(hù)企業(yè)和消費(fèi)者的合法權(quán)益，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行[1]。由此可見(jiàn)，政府監(jiān)管最初起源于對(duì)市場(chǎng)失靈的彌補(bǔ)，并以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)閼?yīng)用重點(diǎn)。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，人們對(duì)生活質(zhì)量、社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題的關(guān)注日漸加強(qiáng)[2]，政府監(jiān)管不再只局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而逐步向社會(huì)領(lǐng)域和行政領(lǐng)域延伸，因此，本文中的政府監(jiān)管是指，為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，監(jiān)管職能部門依據(jù)一定的法律法規(guī)，通過(guò)一系列措施對(duì)被監(jiān)管者實(shí)施的管理與監(jiān)督行為，主要涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和行政領(lǐng)域，覆蓋事前、事中、事后監(jiān)管的全過(guò)程[3]。

當(dāng)前以東北老工業(yè)基地政府監(jiān)管為主題的研究成果相對(duì)較少，且多以經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管研究為主，具體言之：其一，關(guān)于東北老工業(yè)基地政府經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的價(jià)值目標(biāo)研究。杜莉、趙峰認(rèn)為政府的三個(gè)“不合時(shí)宜”的規(guī)制行為，嚴(yán)重影響了東北老工業(yè)基地的市場(chǎng)化進(jìn)程，政府應(yīng)重構(gòu)規(guī)制體系，培育有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)[4]。其二，關(guān)于東北老工業(yè)基地政府經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的環(huán)境研究。武靖州指出，營(yíng)商環(huán)境即為政府的管制環(huán)境，政府的越位、缺位與錯(cuò)位都會(huì)影響到營(yíng)商環(huán)境，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，構(gòu)建商業(yè)友好型政府管制環(huán)境，既是更好發(fā)揮政府作用的要求，也是企業(yè)的普遍呼聲[5];陳耀提出，新一輪的東北振興應(yīng)從重塑營(yíng)商環(huán)境抓起，著力消除“投資不過(guò)山海關(guān)”的東北現(xiàn)象[6];劉曉光、時(shí)英指出，深陷“單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)困局”是導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)斷崖式下滑的主要原因，政府須破除體制機(jī)制障礙，通過(guò)設(shè)置“三張清單”優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境[7]。其三，關(guān)于東北老工業(yè)基地政府經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的行為研究。于曉琳、戚揚(yáng)學(xué)、宗慧、姜健力指出，政府工作人員亂作為、胡作為的現(xiàn)象依然存在，市場(chǎng)管理人員“拿卡要”仍未消除，而以政策和職責(zé)不清、不明、不知道為借口不作為成為新的普遍現(xiàn)象[8]。其四，關(guān)于東北老工業(yè)基地政府經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的策略研究。郭艷嬌、王姿雯針對(duì)“十三五”時(shí)期東北老工業(yè)基地潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)提出，政府須加大對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的容忍程度，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的審批，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公益性指標(biāo)的規(guī)制，并構(gòu)建有效的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和防范機(jī)制[9]。

通過(guò)梳理可知，現(xiàn)有研究成果側(cè)重于分析經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，而忽視了對(duì)社會(huì)性監(jiān)管和行政性監(jiān)管的研究，未能深入剖析東北老工業(yè)基地地方政府在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管和行政性監(jiān)管中存在的共性問(wèn)題，具有一定局限性。此外，基于以“放管服”為目標(biāo)的東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，政府監(jiān)管作為推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要力量，在助推東北老工業(yè)基地再振興中更具有舉足輕重的作用，但當(dāng)前東北老工業(yè)基地地方政府在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管和行政性監(jiān)管中卻面臨著諸多問(wèn)題，因此，對(duì)東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管的共性問(wèn)題研究迫在眉睫。倘若能提出有效的破解之路，妥善解決東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管中存在的問(wèn)題，使政府監(jiān)管發(fā)揮其實(shí)際效能，便能為東北老工業(yè)基地的振興添磚加瓦。正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)，本文以東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管為研究對(duì)象，立足于監(jiān)管理念、方式、執(zhí)行力、流程和體系五方面，捕捉政府監(jiān)管中的共性問(wèn)題，挖掘其監(jiān)管問(wèn)題的產(chǎn)生原因，并以此為基礎(chǔ)探尋破解監(jiān)管問(wèn)題的有效策略，試圖以完善地方政府監(jiān)管助推東北老工業(yè)基地再振興。

二、東北老工業(yè)基地再振興中地方政府監(jiān)管存在的問(wèn)題

當(dāng)前東北老工業(yè)基地再振興中地方政府監(jiān)管存在諸多問(wèn)題，以致政府監(jiān)管缺乏科學(xué)性、規(guī)范性、實(shí)效性、前瞻性和有序性，深陷“一放就亂，一管就死”的怪圈。

（一）注重審批的監(jiān)管理念缺乏科學(xué)性

東北老工業(yè)基地地方政府未能明確監(jiān)管職能的角色定位，只一味地奉行注重審批的監(jiān)管理念，視事前審批為履行監(jiān)管職能的重要路徑和制勝法寶，并由此形成了事無(wú)巨細(xì)、面面俱到的審批式監(jiān)管模式。正是在注重審批的監(jiān)管理念的指導(dǎo)下，地方政府忽視了事中、事后監(jiān)管的重要性和必要性，對(duì)“負(fù)面清單”式的監(jiān)管模式應(yīng)用不足，尚未明確被監(jiān)管對(duì)象的負(fù)面清單，與大道至簡(jiǎn)的底線原則背道而馳。除此之外，面對(duì)靈活多變的被監(jiān)管對(duì)象和復(fù)雜多樣的被監(jiān)管項(xiàng)目，地方政府依舊堅(jiān)持注重審批的監(jiān)管理念，延續(xù)事無(wú)巨細(xì)、面面俱到的審批式監(jiān)管模式，無(wú)異于螳臂當(dāng)車，不僅增加了監(jiān)管者的工作強(qiáng)度與壓力，而且限制了被監(jiān)管者的前進(jìn)步伐，無(wú)利于地方政府監(jiān)管成本的降低和監(jiān)管效率的提升，與簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)代潮流相逆。因而，注重審批的監(jiān)管理念成為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間難以逾越的鴻溝，以致政府監(jiān)管缺乏科學(xué)性。

（二）主觀隨意的監(jiān)管方式缺乏規(guī)范性

東北老工業(yè)基地地方政府不僅未能將標(biāo)準(zhǔn)化的行為模式植入政府監(jiān)管全過(guò)程[10]，而且其小成本獲得大收益的客觀現(xiàn)實(shí)更誘發(fā)了權(quán)錢交易空間的形成，以致主觀隨意的監(jiān)管方式仍時(shí)有發(fā)生，其中以街頭官僚行政執(zhí)法的“人情放水”和“一刀切”現(xiàn)象為典型表征。基于公共領(lǐng)域中私心、私利的不斷膨脹，“人情放水”的監(jiān)管方式成為地方政府監(jiān)管的“新動(dòng)向”，在社會(huì)關(guān)系的綁架與現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)下，監(jiān)管者與被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域中的“潛規(guī)則”心照不宣，并不惜突破法律底線，鋌而走險(xiǎn)，使得“同行不同罰”的監(jiān)管亂象頻現(xiàn)?；谶`法違規(guī)行為的復(fù)雜性，“一刀切”的監(jiān)管方式應(yīng)運(yùn)而生，為降低行政執(zhí)法工作的煩瑣程度，監(jiān)管者等量齊觀的處理監(jiān)管領(lǐng)域中的諸多問(wèn)題，并傾向于采用強(qiáng)制性的行為舉措履行監(jiān)管職能，而非針對(duì)個(gè)別行為具體分析。正如2015年11月，某市35個(gè)雄洲早餐亭被全部取締事件。雄洲早餐作為早餐工程示范企業(yè)，固然存在超時(shí)營(yíng)業(yè)、超范圍經(jīng)營(yíng)、私自更名等問(wèn)題，但并非全部早餐亭均存在問(wèn)題，相關(guān)執(zhí)法部門將其全部取締的做法未免有失公允。因而，主觀隨意的監(jiān)管方式引發(fā)了檢查任性與執(zhí)法不公現(xiàn)象的生成，以致政府監(jiān)管缺乏規(guī)范性。

（三）無(wú)力偏差的監(jiān)管執(zhí)行缺乏實(shí)效性

在履職進(jìn)程中，東北老工業(yè)基地地方政府對(duì)行政權(quán)力的權(quán)威性與威懾性過(guò)度推崇，形成了以行政處罰方式為主導(dǎo)的行為傾向，其中以罰款代替監(jiān)管的非正義行為是無(wú)力偏差的監(jiān)管執(zhí)行力的典型表征。根據(jù)破窗理論可知，如果首次以罰款代替監(jiān)管的非正義行為，未能被有效地制止，那么其便會(huì)成為行為惡化的起點(diǎn)，以罰款代替監(jiān)管的破窗行為會(huì)得到潛滋暗長(zhǎng)，致使地方政府深陷罰而不死的尷尬際遇。對(duì)于監(jiān)管者而言，以罰款代替監(jiān)管的非正義行為加劇了監(jiān)管者的權(quán)力膨脹意識(shí)，致使其步入“嚴(yán)字開(kāi)頭、罰字開(kāi)路”的監(jiān)管誤區(qū)，不僅將監(jiān)管行為滯于表面，只解決了監(jiān)管問(wèn)題的九牛之一毛，而且促進(jìn)了罰款經(jīng)濟(jì)的形成。對(duì)于被監(jiān)管者而言，以罰款代替監(jiān)管的非正義行為誘發(fā)了其以部分經(jīng)濟(jì)利益換取繼續(xù)違法保護(hù)的行為，形成了此罰彼補(bǔ)的惡性循環(huán)，屢禁不止的機(jī)動(dòng)車超載事件便是典型例證。正如2012年8月，某市造價(jià)18億元的大橋坍塌事件，四輛滿載石料與飼料的重型貨車總重約為400噸，已超出大橋設(shè)計(jì)載重?cái)?shù)倍，由此導(dǎo)致了橋梁坍塌和3人喪生、5人受傷的慘重后果。因而，以罰款代替監(jiān)管的非正義行為是無(wú)力偏差的監(jiān)管執(zhí)行力的重要體現(xiàn)，以致政府監(jiān)管缺乏實(shí)效性。

（四）預(yù)警弱化的監(jiān)管流程缺乏前瞻性

東北老工業(yè)基地地方政府未能形成環(huán)環(huán)緊扣的監(jiān)管流程，且由于其中的事前預(yù)警環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出弱化趨勢(shì)，致使地方政府對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域中潛在問(wèn)題的挖掘和未知風(fēng)險(xiǎn)的分辨相對(duì)薄弱，受制于被動(dòng)式監(jiān)管的枷鎖之中，與“使用少量錢預(yù)防，而非花大量錢治療”[11]的政府治理目標(biāo)背道而馳。從監(jiān)管成本角度觀之，預(yù)警弱化的監(jiān)管流程使得地方政府對(duì)事中、事后回應(yīng)系統(tǒng)的依賴性日趨增強(qiáng)，為確保政府監(jiān)管的及時(shí)性和可控性，地方政府須逐步加大對(duì)事中、事后回應(yīng)系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)投入力度，從而提升了監(jiān)管成本，導(dǎo)致本就捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政雪上加霜。從監(jiān)管效率角度觀之，預(yù)警弱化的監(jiān)管流程使其未能切實(shí)發(fā)揮事前預(yù)警環(huán)節(jié)的預(yù)見(jiàn)性和指導(dǎo)性作用，加劇了地方政府事中、事后監(jiān)管的盲目性和被動(dòng)性，從而降低了監(jiān)管效率，導(dǎo)致監(jiān)管效果大打折扣。正如2016年7月，某市警方破獲的系列有毒有害食品案件。由于地方政府未能切實(shí)守住食品的“出口關(guān)”，所以即使在法律威懾和嚴(yán)厲查處的雙重高壓下，依舊出現(xiàn)了由工業(yè)明膠制作而成的佐料流向全國(guó)8省數(shù)百個(gè)市縣？穴區(qū)？雪鎮(zhèn)的現(xiàn)象。因而，弱化的事前預(yù)警環(huán)節(jié)成為監(jiān)管鏈條中的缺口，以致政府監(jiān)管缺乏前瞻性。

（五）權(quán)責(zé)混淆的監(jiān)管體系缺乏有序性

東北老工業(yè)基地地方政府未能形成縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同的綜合監(jiān)管模式，各監(jiān)管部門囿于權(quán)責(zé)混淆的監(jiān)管體系之中，以差異化訴求為基礎(chǔ)，各自為政，從而呈現(xiàn)出碎片化的監(jiān)管特征，不僅使得化零為整的體系性功效難以得到切實(shí)發(fā)揮，而且引發(fā)了監(jiān)管領(lǐng)域中的多頭管理和推諉扯皮現(xiàn)象。從縱向角度觀之，在權(quán)力上移、責(zé)任下放的背景下，“上面千條線、下面一根針”的工作模式日益嚴(yán)峻，上級(jí)政府更以其絕對(duì)性的權(quán)力優(yōu)勢(shì)迫使下級(jí)政府成為其責(zé)任推脫的“替罪羊”，致使東北老工業(yè)基地的基層政府監(jiān)管部門深陷無(wú)所適從的兩難境地。從橫向角度觀之，同級(jí)政府的監(jiān)管部門之間職責(zé)交叉重疊，并設(shè)置橫向壁壘，使一堵“無(wú)形的柏林墻”拔地而起，缺乏協(xié)同合作精神，無(wú)利于監(jiān)管合力的形成。正如2014年9月，某市的數(shù)十個(gè)井蓋在半月內(nèi)不翼而飛事件。相關(guān)市民意欲舉報(bào)以避免危險(xiǎn)的發(fā)生，但卻得到各監(jiān)管部門的相互推諉與扯皮，對(duì)于井蓋的歸屬問(wèn)題，無(wú)論是區(qū)城建局、市城建局還是市交通局的相關(guān)工作人員均表示，該路段的井蓋已超出其監(jiān)管權(quán)限。因而，在權(quán)責(zé)混淆的監(jiān)管體系下，地方政府“監(jiān)而不管”“管而不監(jiān)”的脫節(jié)現(xiàn)象頻現(xiàn)，以致政府監(jiān)管缺乏有序性。

三、東北老工業(yè)基地再振興中地方政府監(jiān)管問(wèn)題產(chǎn)生的原因

東北老工業(yè)基地再振興中地方政府監(jiān)管受到多重因素的綜合性影響，但主要受限于以下四個(gè)因素影響，使地方政府監(jiān)管存在諸多問(wèn)題。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史慣性

東北老工業(yè)基地是最早進(jìn)入、最遲退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的地區(qū)，深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留性影響與延續(xù)性束縛，產(chǎn)生了注重審批的監(jiān)管理念，形成了重視事前審批、忽視事前預(yù)警的監(jiān)管模式，打造出預(yù)警弱化的監(jiān)管流程，阻礙流程鏈條的順暢運(yùn)行。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府踐行包攬一切的行為模式，傾向于塑造全能型政府形象，而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下則不同，地方政府須撤回面面俱到的有形之手，由“劃槳”退至“掌舵”，并通過(guò)履行監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)其對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范和對(duì)社會(huì)環(huán)境的維護(hù)。但在根深蒂固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的浸染下，東北老工業(yè)基地地方政府存在嚴(yán)重的路徑依賴，集中表現(xiàn)為：地方政府傾向于打破宏觀界限，深入微觀領(lǐng)域，忽視了對(duì)監(jiān)管方式的反思，深陷“對(duì)審批很擅長(zhǎng)，對(duì)監(jiān)管很迷茫”的窘境。因此，在歷史慣性的驅(qū)動(dòng)下，東北老工業(yè)基地地方政府依賴于注重事前審批的監(jiān)管理念，而未能意識(shí)到事前預(yù)警環(huán)節(jié)在流程鏈條中的重要地位，致使其投向事前預(yù)警環(huán)節(jié)的精力不夠，財(cái)力不足，從而形成了預(yù)警弱化的監(jiān)管流程，難以沖破被動(dòng)式監(jiān)管的枷鎖。

（二）規(guī)則淡化的地域文化誘導(dǎo)

在悠久漫長(zhǎng)的歷史積淀下，東北老工業(yè)基地以其獨(dú)特的地理位置和豐富的物產(chǎn)資源，于物質(zhì)與精神的生產(chǎn)實(shí)踐中，逐步構(gòu)建了獨(dú)具地域特色的文化體系，形成了豐富多元的東北地域文化，“蘊(yùn)含著艱苦奮斗、自強(qiáng)不息和樂(lè)于奉獻(xiàn)的精神要素”[12]，但其淡化的規(guī)則意識(shí)卻成為東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管中的弱點(diǎn)和桎梏，有學(xué)者將此稱為“以人格化交易為特征的認(rèn)知模式”[13]。由于淡化的規(guī)則意識(shí)，致使監(jiān)管者在面臨復(fù)雜的人情關(guān)系和裙帶關(guān)系時(shí)，難以時(shí)刻保持公平、公正、公開(kāi)的原則履行監(jiān)管職能，并在諸多社會(huì)關(guān)系的牽絆下，將公共權(quán)力退化成為其謀求私利的工具，從而引發(fā)了監(jiān)管領(lǐng)域中的“人情放水”現(xiàn)象。由于淡化的規(guī)則意識(shí)，致使監(jiān)管者在面對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域中的問(wèn)題時(shí)，傾向于運(yùn)用強(qiáng)制性手段予以處置，而非深入剖析、究其根本，未能形成“具體問(wèn)題具體分析”的監(jiān)管模式，將監(jiān)管行為滯于表面，從而造成了監(jiān)管領(lǐng)域中的“一刀切”現(xiàn)象。因此，在規(guī)則淡化的地域文化誘導(dǎo)下，東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管缺乏規(guī)范性，“人情放水”“一刀切”等主觀隨意的監(jiān)管方式屢禁不止。

（三）重權(quán)力的官本位思想束縛

官本位思想是一種以利益為價(jià)值取向，以權(quán)力為內(nèi)在動(dòng)機(jī)的理念架構(gòu)。它根植于中國(guó)傳統(tǒng)文化之中，依附在專制政體之下，在長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐中形成了以權(quán)為本、以官為上的思維定勢(shì)，且在東北地區(qū)尤為顯著，以致官僚主義盛行于東北老工業(yè)基地地方政府的監(jiān)管領(lǐng)域之中，從而引發(fā)了以罰款代替監(jiān)管的非正義行為的生成。在東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管隊(duì)伍的履職進(jìn)程中，由于受到官本位思想的浸染，監(jiān)管者產(chǎn)生了依賴于權(quán)威與權(quán)力的既定行為模式，未能將“人民公仆”的行政理念內(nèi)化于心、外化于行，以致“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的精神與宗旨難以貫穿監(jiān)管者的行為始終。因此，在政府監(jiān)管實(shí)踐中，地方政府不但未能注入合理的人性化元素，反而出現(xiàn)了“以權(quán)力壓倒一切”的行為趨向，一味地運(yùn)用簡(jiǎn)單、快捷、即刻生效的強(qiáng)制性手段實(shí)施政府監(jiān)管，致使行政處罰成為政府監(jiān)管的主導(dǎo)路徑，為權(quán)錢交易提供了生長(zhǎng)空間，易于造成以罰款代替處罰、以處罰代替監(jiān)管的非正義行為。

（四）無(wú)序紊亂的歸口監(jiān)管體制

當(dāng)前中國(guó)地方政府構(gòu)建了以歸口管理為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制，并試圖通過(guò)細(xì)化的監(jiān)管職能分布，實(shí)現(xiàn)減輕監(jiān)管部門壓力和消除監(jiān)管真空地帶的目標(biāo)，但在東北老工業(yè)基地地方政府的監(jiān)管實(shí)踐中，根植于監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部的歸口監(jiān)管體制則呈現(xiàn)出無(wú)序紊亂狀態(tài)，以致地方政府不僅未能走出監(jiān)管盲區(qū)，而且反陷重復(fù)監(jiān)管的泥潭，由此，無(wú)序紊亂的歸口監(jiān)管體制成為引發(fā)權(quán)責(zé)混淆的監(jiān)管體系的突出性障礙和本質(zhì)性原因。東北老工業(yè)基地地方政府的監(jiān)管部門眾多，根據(jù)職責(zé)同構(gòu)的行政體制特征，下級(jí)政府也設(shè)置相同機(jī)構(gòu)與之對(duì)應(yīng)，以致監(jiān)管職能散落于地方政府的各部門之中，且易于受到上級(jí)部門的強(qiáng)力干預(yù)。除此之外，各監(jiān)管部門在出臺(tái)監(jiān)管政策，履行監(jiān)管職能時(shí)，忽視了不同監(jiān)管環(huán)節(jié)、程序間的協(xié)同性和耦合度，多以部門化利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)利益爭(zhēng)相追逐，對(duì)責(zé)任互相推諉，模糊權(quán)責(zé)界限。因此，在無(wú)序紊亂的歸口監(jiān)管體制的支配下，東北老工業(yè)基地地方政府形成了“踢皮球式”的監(jiān)管模式，以致九龍治水之監(jiān)管亂象叢生，政出多門的“監(jiān)管魔咒”難以擺脫，易于形成權(quán)責(zé)混淆的監(jiān)管體系。

四、破解東北老工業(yè)基地再振興中地方政府監(jiān)管問(wèn)題的對(duì)策

一定程度上而言，東北老工業(yè)基地再振興受到地方政府監(jiān)管的制約，因此，必須采取以下措施破解地方政府監(jiān)管的問(wèn)題。

（一）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

注重事前審批的監(jiān)管理念，不僅與簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)代潮流相逆，而且與“小政府、大社會(huì)”的現(xiàn)代化治理目標(biāo)背道而馳，為此，東北老工業(yè)基地地方政府急需轉(zhuǎn)變注重審批的監(jiān)管理念，提升其對(duì)事中事后監(jiān)管的重視度與關(guān)注度。一方面，地方政府須明確監(jiān)管職能的角色定位，厘清事前審批與事中事后監(jiān)管的差異，明晰強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的重要性與必要性，打破傳統(tǒng)的審批式監(jiān)管模式。另一方面，由于監(jiān)管者長(zhǎng)期地依賴于事無(wú)巨細(xì)、面面俱到的審批式監(jiān)管模式，地方政府須為監(jiān)管者提供有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以增強(qiáng)監(jiān)管者對(duì)事中事后監(jiān)管的適應(yīng)性。因此，地方政府須提供涉及文化素養(yǎng)、監(jiān)管知識(shí)、相關(guān)專業(yè)技能、社會(huì)實(shí)踐等多方面的多維立體培訓(xùn)，并增添對(duì)“情景模擬”“現(xiàn)身說(shuō)法”等實(shí)踐性方式的運(yùn)用，促進(jìn)培訓(xùn)內(nèi)容的多元化、多樣性和多向度，有針對(duì)性地提升監(jiān)管者的事中事后監(jiān)管能力，以此擺脫“對(duì)審批很擅長(zhǎng)，對(duì)監(jiān)管很迷茫”的尷尬際遇。此外，地方政府在從注重事前審批向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，各監(jiān)管職能部門須打破既有的信息壁壘，形成監(jiān)管合力，促進(jìn)監(jiān)管信息的無(wú)障礙對(duì)接，推進(jìn)地方政府的綜合監(jiān)管?？傊?，通過(guò)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步推動(dòng)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)工作的落地與運(yùn)行，為“放”、“管”、“服”三管齊下提供堅(jiān)實(shí)的保障，使東北老工業(yè)基地地方政府實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)職能、提效能的改革目標(biāo)。

（二）建立“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”機(jī)制

監(jiān)管方式的主觀隨意性致使政府監(jiān)管與其預(yù)設(shè)軌道相脫離，為此，東北老工業(yè)基地地方政府須建立“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”機(jī)制，“雙隨機(jī)”，即隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象，隨機(jī)選派檢查人員，“一公開(kāi)”即公開(kāi)隨機(jī)抽查結(jié)果與查處結(jié)果，通過(guò)對(duì)機(jī)會(huì)成本的剝奪，實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)監(jiān)管方式的規(guī)范，且最初可首先應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨后向社會(huì)和行政領(lǐng)域逐步推廣。其一，地方政府須明確隨機(jī)抽查的監(jiān)管項(xiàng)目，并著手建立監(jiān)管者名錄庫(kù)和被監(jiān)管者名錄庫(kù)，通過(guò)隨機(jī)抽查系統(tǒng)，產(chǎn)生檢查人員與被檢查對(duì)象，以此確保監(jiān)管者與被監(jiān)管者間的互盲性，使得雙方的主觀隨意行為無(wú)機(jī)可乘，從而降低監(jiān)管領(lǐng)域中政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。其二，陽(yáng)光是最好的防腐劑，地方政府可通過(guò)對(duì)監(jiān)管過(guò)程的跟蹤和對(duì)監(jiān)管結(jié)果的公開(kāi)，使監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的潛規(guī)則無(wú)所遁形，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管的公平性與公正性。其三，針對(duì)問(wèn)題多發(fā)領(lǐng)域，地方政府須著力加大抽查力度、提升抽查頻次，與此同時(shí)，亦須堅(jiān)持以人為本的為民服務(wù)原則，為避免對(duì)同一主體的重復(fù)性打擾，各監(jiān)管職能部門應(yīng)囿于同一隨機(jī)抽查系統(tǒng)之中，一次性完成對(duì)同一主體的諸多監(jiān)管項(xiàng)目?？傊ㄟ^(guò)建立“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”機(jī)制，將監(jiān)管者持有的自由裁量權(quán)置于公共視野之下，壓縮監(jiān)管權(quán)力設(shè)租、尋租空間，使東北老工業(yè)基地地方政府走出“監(jiān)管俘虜理論”的泥潭。

（三）加強(qiáng)行政指導(dǎo)建設(shè)

以行政處罰為主導(dǎo)路徑的監(jiān)管執(zhí)行未能從本質(zhì)上杜絕違法違規(guī)行為的產(chǎn)生，且極具短視性和瞬時(shí)性，為此，東北老工業(yè)基地地方政府須摒棄以罰款代替監(jiān)管的非正義行為，加強(qiáng)行政指導(dǎo)建設(shè)，回歸治本之道。第一，地方政府須著力提升監(jiān)管者的服務(wù)意識(shí)，塑造監(jiān)管者的公仆理念，使其意識(shí)到加強(qiáng)行政指導(dǎo)建設(shè)的科學(xué)性，從而堅(jiān)決抵制罰款經(jīng)濟(jì)，杜絕以罰款代替監(jiān)管的非正義行為，打破對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)行的路徑依賴。第二，監(jiān)管者可通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)講座、電視講堂、網(wǎng)絡(luò)論壇、廣告、標(biāo)語(yǔ)宣傳等多重路徑加強(qiáng)行政指導(dǎo)建設(shè)，并在此過(guò)程中，深刻剖析違法違規(guī)行為的危害與弊端，著力強(qiáng)化對(duì)合法合規(guī)行為的宣揚(yáng)與傳播，厘清被監(jiān)管者對(duì)行為正誤的界定。第三，針對(duì)被監(jiān)管者的違法違規(guī)行為，監(jiān)管者應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行善言勸誡，對(duì)情節(jié)較輕者、及時(shí)修正者等，可用“下不為例”代替“處罰懲辦”，通過(guò)說(shuō)服教育等方式，厘定被監(jiān)管者對(duì)其違法違規(guī)行為的認(rèn)知，以此實(shí)現(xiàn)矯正其違法違規(guī)行為的終極目標(biāo)，但對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者、屢教不改者等，須輔之以必要的行政處罰手段，打造剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管模式?？傊?，通過(guò)行政指導(dǎo)在監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間架起溝通的橋梁和紐帶，為監(jiān)管領(lǐng)域注入人性化元素，以調(diào)和雙方的矛盾與沖突，從而實(shí)現(xiàn)剛性管制與柔性指導(dǎo)的有效契合，破解以罰款代替監(jiān)管的難題，有助于引領(lǐng)東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管走向成熟。

（四）完善事前預(yù)警系統(tǒng)

事前預(yù)警系統(tǒng)作為監(jiān)管流程中的首要環(huán)節(jié)，是流程鏈條有條不紊、順暢運(yùn)行的重要前提，為此，完善事前預(yù)警系統(tǒng)成為東北老工業(yè)基地地方政府的當(dāng)務(wù)之急。首先，事前預(yù)警主體層面，在地方政府的監(jiān)管實(shí)踐中，各職能部門應(yīng)指派專職人員負(fù)責(zé)事前預(yù)警工作，并對(duì)其進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，有針對(duì)性地填補(bǔ)其專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能中的空白與短板，同時(shí)注重完善其預(yù)警工作的晉升機(jī)制與獎(jiǎng)懲措施，以營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的預(yù)警氛圍。其次，事前預(yù)警系統(tǒng)的技術(shù)設(shè)計(jì)層面，負(fù)責(zé)事前預(yù)警的專職人員應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科學(xué)權(quán)威的方法和路徑進(jìn)行計(jì)算、分析，對(duì)潛在問(wèn)題做出理論預(yù)判，對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)做出客觀評(píng)估。再次，事前預(yù)警系統(tǒng)的信息傳遞層面，負(fù)責(zé)事前預(yù)警的專職人員應(yīng)根據(jù)潛在問(wèn)題和未知風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度設(shè)置高、中、低的具體等級(jí)，以增強(qiáng)事前預(yù)警系統(tǒng)的精準(zhǔn)性，深化地方政府和社會(huì)各要素對(duì)潛在問(wèn)題和未知風(fēng)險(xiǎn)的感知度。最后，事前預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)防應(yīng)對(duì)層面，地方政府各部門應(yīng)給予全力的支持與配合，以保證地方政府監(jiān)管部門間的溝通順暢與縱橫聯(lián)動(dòng)。此外，在強(qiáng)調(diào)事前預(yù)警的同時(shí)，更要注意審慎監(jiān)管，不可回歸重視事前審批的傳統(tǒng)路徑，要切實(shí)做好事前的溫情提示工作，優(yōu)化監(jiān)管流程，實(shí)現(xiàn)防治結(jié)合?？傊?，要真正地防患于未然，東北老工業(yè)基地地方政府須優(yōu)化監(jiān)管流程，注重事前預(yù)警工作，推動(dòng)政府監(jiān)管由被動(dòng)處理向主動(dòng)察覺(jué)轉(zhuǎn)化，沖破被動(dòng)式監(jiān)管的枷鎖。

（五）明確“三張清單”制度

東北老工業(yè)基地地方政府須明確“三張清單制度”，即權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，以此明晰監(jiān)管者在履職中的職責(zé)范圍與界限，厘定被監(jiān)管者在行為活動(dòng)中的限制與禁止。第一，大道至簡(jiǎn)，守住底線。地方政府須著力引導(dǎo)監(jiān)管者與被監(jiān)管者樹(shù)立底線思維，尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，要以清單的方式列明，地方政府對(duì)被監(jiān)管者在行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等市場(chǎng)準(zhǔn)入層面的禁止和限制，清單之外即為準(zhǔn)入范圍。對(duì)于監(jiān)管者而言，須樹(shù)立“法無(wú)授權(quán)而為之，即為違法”的底線思維，對(duì)于被監(jiān)管者而言，須樹(shù)立“法無(wú)禁止而為之，即為合法”的底線思維。第二，動(dòng)態(tài)公開(kāi)、陽(yáng)光行政。地方政府須通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)、微信公眾平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)論壇、廣播電視、傳統(tǒng)紙媒等多種方式公開(kāi)權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單的具體內(nèi)容，使監(jiān)管者與被監(jiān)管者不僅提升了對(duì)自身活動(dòng)范圍的認(rèn)知，而且明晰了對(duì)方的行為底線。第三，空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦。有力到位的執(zhí)行力與貫徹力是明確“三張清單”制度有效運(yùn)行的必要保障，地方政府須堅(jiān)持縱向深入、橫向協(xié)同，將底線思維付諸行動(dòng)，以完善監(jiān)管體系，承接有限政府的治理目標(biāo)。此外，地方政府在明確負(fù)面清單時(shí)仍需注意，不可采取將絕大部分事項(xiàng)列入負(fù)面清單之中的極端方式，堅(jiān)決抵制此類變相審批行為?？傊瑬|北老工業(yè)基地地方政府須通過(guò)明確“三張清單”制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變權(quán)責(zé)混淆的監(jiān)管體系，擺脫政出多門的“監(jiān)管魔咒”。

（六）落實(shí)依法監(jiān)管原則

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)全面推行依法治國(guó)的基本方略，在東北老工業(yè)基地地方政府深陷監(jiān)管困境的境遇下，監(jiān)管者更要堅(jiān)持依法行政，落實(shí)依法監(jiān)管原則。亞里士多德曾針對(duì)法治作出過(guò)經(jīng)典釋義，“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[14]。因此，在落實(shí)依法監(jiān)管原則進(jìn)程中，應(yīng)從法規(guī)的自身完善性和對(duì)法規(guī)的依照性兩方面著手。法規(guī)的自身完善性層面，地方政府須著力優(yōu)化監(jiān)管規(guī)則體系，既要有效地控制監(jiān)管者的自由裁量權(quán)，強(qiáng)化制度剛性，用制度理性限制權(quán)力任性，做到有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，又要與時(shí)俱進(jìn)，動(dòng)態(tài)更新，將規(guī)則細(xì)化至監(jiān)管的一線工作領(lǐng)域。對(duì)法規(guī)的依照性層面，監(jiān)管者須充分認(rèn)識(shí)到落實(shí)依法監(jiān)管原則的正確性。理念是行為的先導(dǎo)，監(jiān)管者只有將依法行政的理念深化于心，才能將依法監(jiān)管的原則貫徹和落實(shí)于履職進(jìn)程中。同時(shí)監(jiān)管者也可運(yùn)用信息公開(kāi)等方式，使被監(jiān)管者明確政府監(jiān)管的底線與原則，自覺(jué)踐行相關(guān)規(guī)定，以杜絕違法、違規(guī)行為的產(chǎn)生?？傊?，通過(guò)落實(shí)依法監(jiān)管原則，為監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變、監(jiān)管方式的規(guī)范、監(jiān)管執(zhí)行力的提升、監(jiān)管流程的優(yōu)化和監(jiān)管體系的完善保駕護(hù)航，從而全方位地完善東北老工業(yè)基地地方政府監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖志興，宋晶.政府監(jiān)管理論與政策[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006：2.

[2]黃新華.論政府社會(huì)性規(guī)制職能的完善[J].政治學(xué)研究，2007，（2）：60-70.

[3]陳奇星.強(qiáng)化事中事后監(jiān)管：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的探索與思考[J].中國(guó)行政管理，2015，（6）：25-28.

[4]杜莉，趙峰.振興東北老工業(yè)基地與政府規(guī)制取向選擇[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2003，（4）：27-30.

[5]武靖州.振興東北應(yīng)從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境做起[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2017，（1）：31-35.

[6]陳耀.新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略要思考的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2017，（1）：8-12.

[7]劉曉光，時(shí)英.東北應(yīng)走出“單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)困局”[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2016，（6）：46-50.

[8]于曉琳，戚揚(yáng)學(xué)，宗慧，姜健力.制約東北創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制機(jī)制問(wèn)題研究——以遼寧為例[J].地方財(cái)政研究，2017，（2）：21-26+29.

[9]郭艷嬌，王姿雯.“十三五”時(shí)期東北老工業(yè)基地潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略[J].地方財(cái)政研究，2017，（2）：34-41.

[10]張占斌，馮俏彬.創(chuàng)新政府監(jiān)管方式加快發(fā)展新經(jīng)濟(jì)[J].行政管理改革，2016，（9）：32-36.

[11]胡稅根，翁列恩.預(yù)見(jiàn)性政府治理與社會(huì)突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2006，（2）：64-72.

[12]徐索菲，岳文飛.提升東北地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力的思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2014，（5）：68-71.

[13]張國(guó)勇，婁成武，李興超.論東北老工業(yè)基地全面振興中的軟環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化策略[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2016，（11）：64-70.

[14][古希臘]亞里士多德.吳壽彭譯.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1983：199.

責(zé)任編輯? 宮秀芬