曹思潔+彭文龍

[提要] 隨著20世紀(jì)80年代“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，公共部門(mén)績(jī)效管理發(fā)生了巨大變革。本文從績(jī)效管理的起源探究將私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理引入公共部門(mén)的合理性和價(jià)值合理性，進(jìn)而提出如何實(shí)行公共部門(mén)績(jī)效工具合理性和價(jià)值合理性的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：公共部門(mén)績(jī)效管理；私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理；工具性；價(jià)值性

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月1日

20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓人們對(duì)政府的管理產(chǎn)生了巨大的不信任，在此情況下，一些學(xué)者主張將私營(yíng)部門(mén)的管理理論引入公共部門(mén)。作為公共管理的一個(gè)重要組成部分績(jī)效管理受到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，公共部門(mén)績(jī)效管理的以下幾個(gè)方面?zhèn)涫軐W(xué)者關(guān)注：（1）公共部門(mén)績(jī)效管理存在的問(wèn)題；（2）公共部門(mén)績(jī)效管理體系的構(gòu)建；（3）私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理工具在公共部門(mén)的運(yùn)用；（4）公共部門(mén)績(jī)效管理和私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理的比較研究。但是很少有學(xué)者從公共部門(mén)績(jī)效管理的工具合理性和價(jià)值合理性兩個(gè)方面同時(shí)展開(kāi)研究。因此，本文從績(jī)效管理的起源探究將私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理引入公共部門(mén)的工具合理性和價(jià)值合理性，從而提出如何實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)績(jī)效管理的工具合理性和價(jià)值合理性的統(tǒng)一。

一、績(jī)效管理起源

績(jī)效管理在中國(guó)歷史悠久，最早的文字記載關(guān)于績(jī)效考核可見(jiàn)于《尚書(shū)·堯典》中，舜在繼承王位之前，曾被堯投放至荒山野林中，由于舜沒(méi)有遭受毒蟲(chóng)猛獸的攻擊，因此帝位被禪讓給舜?？?jī)效管理是在績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上為了持續(xù)提升個(gè)人、部門(mén)和組織績(jī)效以績(jī)效計(jì)劃、溝通、考核、結(jié)果應(yīng)用和目標(biāo)提升不斷循環(huán)的過(guò)程，所以中國(guó)傳統(tǒng)的績(jī)效考評(píng)僅僅是績(jī)效管理的一個(gè)核心環(huán)節(jié)。在20世紀(jì)70年代，美國(guó)管理學(xué)家Aubrey Daniels將績(jī)效管理的概念定義為以依賴員工改變行為來(lái)提高企業(yè)績(jī)效?？?jī)效管理產(chǎn)生的一個(gè)很重要的條件就是要處于激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而私營(yíng)部門(mén)正好具備這一先天條件。因此，在20世紀(jì)70年代歐美國(guó)家的私營(yíng)部門(mén)產(chǎn)生了績(jī)效管理，并在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下逐漸運(yùn)用于公共部門(mén)為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同。

二、政府績(jī)效管理的工具合理性

20世紀(jì)六七十年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷西方國(guó)家，人們對(duì)政府日益喪失信心。隨著傳統(tǒng)官僚制的弊端日趨暴露，政府遭遇信任和管理危機(jī)的雙重夾擊。但經(jīng)濟(jì)組織卻通過(guò)應(yīng)用績(jī)效管理理論取得了良好的效果，這使得部分學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門(mén)，提出在公共部門(mén)引入私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理這一主張，并將追求經(jīng)濟(jì)與效率作為目標(biāo)。胡德教授將新公共管理的特質(zhì)歸納為：（1）管理的職業(yè)化；（2）標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效測(cè)量；（3）控制產(chǎn)出；（4）單位的拆分與重組；（5）競(jìng)爭(zhēng)；（6）引進(jìn)私人部門(mén)的管理風(fēng)格；（7）紀(jì)律與節(jié)約。在這樣一種思潮的影響下將私營(yíng)部門(mén)的績(jī)效管理技術(shù)引入公共部門(mén)具有一定的合理性。首先，通過(guò)引入私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理的實(shí)踐和技術(shù)，使得公共部門(mén)績(jī)效管理變得專業(yè)化；其次，目標(biāo)明確，使得績(jī)效管理變得可行化；再次，通過(guò)嚴(yán)格的績(jī)效測(cè)量，使公共部門(mén)績(jī)效管理變得科學(xué)化；最后，通過(guò)嚴(yán)格的控制管理成本使得績(jī)效管理變得效率化。將私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理工具引入公共部門(mén)并以“3E”作為追求目標(biāo)的公共部門(mén)績(jī)效管理是否具有合理性呢？隨著新公共運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展以及在實(shí)踐過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，人們對(duì)此提出了質(zhì)疑。

公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)本質(zhì)上的區(qū)別主要體現(xiàn)在性質(zhì)上，公共部門(mén)提供公共服務(wù)，追求公共利益；而私營(yíng)部門(mén)是為顧客提供商品和勞務(wù)，追求利益至上。私營(yíng)部門(mén)無(wú)法替代公共部門(mén)在保障平等、防止歧視、政策管理及保持全社會(huì)凝聚力等方面發(fā)揮作用。因此，公共部門(mén)要以實(shí)現(xiàn)公共利益為己任而不能像私營(yíng)部門(mén)那樣片面地追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的最大化。公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)所面對(duì)的政治環(huán)境也是截然不同，公共部門(mén)面臨的政治環(huán)境比私營(yíng)部門(mén)所要面臨的環(huán)境要復(fù)雜得多，因此將私營(yíng)部門(mén)的績(jī)效管理工具引入公共部門(mén)也必然會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾沖突。比如：將私營(yíng)部門(mén)的目標(biāo)管理引入公共部門(mén)會(huì)導(dǎo)致行政人員過(guò)度地追求結(jié)果而忽視過(guò)程。私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理更多的是強(qiáng)調(diào)量化的績(jī)效管理，但是對(duì)于公共部門(mén)來(lái)說(shuō)很多指標(biāo)難以量化，且公共部門(mén)績(jī)效具有長(zhǎng)期性，難以準(zhǔn)確地進(jìn)行評(píng)估等。這一系列的問(wèn)題，就使得將私營(yíng)部門(mén)的績(jī)效管理工具引入公共部門(mén)的合理性受到了質(zhì)疑。

三、政府績(jī)效管理的價(jià)值合理性

私營(yíng)部門(mén)是產(chǎn)權(quán)清晰的盈利性組織而公共部門(mén)由廣義的政府組織、非盈利組織以及公共企業(yè)構(gòu)成，以提供公共服務(wù)為己任。公共部門(mén)具有公共性，掌握和運(yùn)用公共資源，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；而私營(yíng)部門(mén)主要是以營(yíng)利為目的，具有競(jìng)爭(zhēng)性，它為社會(huì)提供的產(chǎn)品屬于非公共產(chǎn)品，具有排他性，因此二者在績(jī)效管理的價(jià)值取向上會(huì)有明顯的區(qū)別，對(duì)公共部門(mén)而言，績(jī)效管理最主要的價(jià)值取向是公共性，即以服務(wù)公眾為其最主要的目標(biāo)；而私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理最主要的價(jià)值取向是經(jīng)濟(jì)性，即追求自身利潤(rùn)的最大化。正是由于二者在性質(zhì)上存在本質(zhì)性的差別，這就使得將私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理引入公共部門(mén)在價(jià)值合理性方面存在巨大爭(zhēng)議。

批評(píng)者認(rèn)為公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)只有在一些不重要的方面存在相同之處，而二者在最為核心的價(jià)值觀方面是截然不同的。正是由于二者在價(jià)值取向上存在明顯的區(qū)別，所以如果片面的將私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理引入公共部門(mén)也將會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題。在新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮下引進(jìn)的私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理是一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、公共部門(mén)私有化、顧客至上等一系列的管理實(shí)踐，私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理主要追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，而在這樣一種觀念下將私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理引入公共部門(mén)將導(dǎo)致政府公共責(zé)任的缺失，平等、公正、自由、民主等民主社會(huì)的基本價(jià)值也會(huì)因?yàn)槠孀非蠼?jīng)濟(jì)、效率和效益而被拋棄。

私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理是以顧客為導(dǎo)向，但將“顧客至上”這一價(jià)值取向運(yùn)用于公共部門(mén)績(jī)效管理中就會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。首先，政府服務(wù)對(duì)象“公民”這一概念用“顧客”這一概念代替，政府服務(wù)的范圍被縮小。公民屬于社會(huì)契約的概念，而顧客是市場(chǎng)契約的概念，二者分別屬于不同的領(lǐng)域。顧客作為公民的一部分，處于公民之下；其次，在交易的過(guò)程中，顧客之間的需求雖有差異但生產(chǎn)者是可以滿足的，顧客之間的需求并沒(méi)有直接沖突或者矛盾。而在公共服務(wù)方面政府無(wú)法滿足可能處于矛盾狀態(tài)的每一個(gè)人的需求，政府正是由于在資源有限的情況下為實(shí)現(xiàn)帕雷托最優(yōu)而存在，所以政府必須要將遵守普遍和統(tǒng)一作為政府提供公共服務(wù)的準(zhǔn)則；最后，協(xié)調(diào)私利與公利之間的矛盾是政府的一大難題。追求“顧客至上”意味著政府更傾向于對(duì)每個(gè)顧客的短期自我利益作出回應(yīng)，而政府的最高使命是要把維護(hù)公共利益作為最高目標(biāo)。

四、如何實(shí)現(xiàn)工具性與價(jià)值性的統(tǒng)一

為什么執(zhí)政和怎樣執(zhí)政是評(píng)判執(zhí)政集團(tuán)道德性的主要依據(jù)，為什么執(zhí)政和怎么樣執(zhí)政分別是指價(jià)值合理性和工具合理性。作為評(píng)判執(zhí)政集團(tuán)道德性的首要因素——價(jià)值合理性，是執(zhí)政集團(tuán)具備執(zhí)政實(shí)踐的道德出發(fā)點(diǎn)和倫理根基。因此，實(shí)現(xiàn)工具性和價(jià)值性的統(tǒng)一的關(guān)鍵就是要在正確的價(jià)值取向的引導(dǎo)下將私人部門(mén)績(jī)效管理技術(shù)引入公共部門(mén)。與建立在個(gè)人利益最大化觀念上的新公共管理理論相比，新公共服務(wù)理論將公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，更關(guān)注于公共利益、公民權(quán)利以及政府角色的塑造。在實(shí)施公共部門(mén)績(jī)效管理的過(guò)程中，要在平等、公正、自由、民主等社會(huì)基本價(jià)值的指導(dǎo)下追求經(jīng)濟(jì)、效率以及效益。

盡管公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)在本質(zhì)上存在區(qū)別，但是將管理作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種手段來(lái)說(shuō)二者還是存在一定的相似性。相對(duì)于日趨成熟的私營(yíng)部門(mén)績(jī)效管理來(lái)說(shuō)，公共部門(mén)績(jī)效管理還處在停留借鑒階段。對(duì)于公共部門(mén)績(jī)效管理而言，要在正確的價(jià)值取向的引導(dǎo)下，結(jié)合公共部門(mén)自身的特點(diǎn)，引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的一些先進(jìn)的管理技術(shù)和方法，建立適合于公共部門(mén)的績(jī)效管理體系。

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