●吳俊培

財政共享與財政監(jiān)督創(chuàng)新

●吳俊培

黨的十八屆五中全會提出新發(fā)展理念，共享是這一理念的歸宿。隨著第四次工業(yè)革命的到來，對如何踐行新發(fā)展理念、如何推進(jìn)財政體制機(jī)制與財政監(jiān)督創(chuàng)新都提出了新的挑戰(zhàn)。本文在全面分析新發(fā)展理念的形勢與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出立體監(jiān)督、競爭合作、政府中性的財政監(jiān)督創(chuàng)新思想。

共享經(jīng)濟(jì) 發(fā)展創(chuàng)新 立體監(jiān)督 競爭合作 政府中性

吳俊培，男，漢族，江蘇蘇州人，1947年11月出生，研究生學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，1984年5月加入中國共產(chǎn)黨，1968年11月參加工作?，F(xiàn)任武漢大學(xué)財政金融研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師。長期從事公共部門經(jīng)濟(jì)的研究，研究方向有財政宏觀理論、公共部門效率研究、稅收調(diào)節(jié)理論等領(lǐng)域。

1963年9月至1968年11月在江蘇省蘇州高級中學(xué)學(xué)習(xí)；1968年11月至1973年9月在江蘇吳縣渡村公社插隊，任民辦教師；1973年9月至1975年7月在蘇州地區(qū)師范學(xué)校理化專業(yè)學(xué)習(xí)；1975年7月至1979年3月任江蘇蘇州地區(qū)五七農(nóng)業(yè)大學(xué)政治教師；1979年3月至1980年9月任蘇州地區(qū)醫(yī)院衛(wèi)校政治教師；1980年9月至1982年9月為湖北財經(jīng)學(xué)院財政金融系財政專業(yè)碩士研究生；1982年9月至1992年1月任中南財經(jīng)大學(xué)財政金融系教師，其中，1986年11月至1989年12月在中國社會科學(xué)院研究生院財貿(mào)物資經(jīng)濟(jì)系攻讀財政專業(yè)博士學(xué)位，1988年10月至1989年4月在英國格拉斯哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)系作高級訪問學(xué)者；1992年1月至1995年12月任中南財經(jīng)大學(xué)財稅系副主任；1995年12月至1997年10月任中南財經(jīng)大學(xué)財稅系主任；1997年10月至1999年1月任中南財經(jīng)大學(xué)副校長；1999年1月至2000年4月任中南財經(jīng)大學(xué)黨委常委、校長；2000年8月至2009年6月任武漢大學(xué)黨委常委、副校長。2009年3月至今任武漢大學(xué)財政金融研究中心主任。1985年晉升為講師，1987年晉升為副教授，1992年6月晉升為教授，1993年遴選為博士生導(dǎo)師。

1991年獲中南財經(jīng)大學(xué)做出突出貢獻(xiàn)的中國博士學(xué)位獲得者；1992年獲財政部優(yōu)秀教材二等獎；1994年獲國務(wù)院政府特殊津貼；1995年獲湖北省人文社會科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎；1997年獲湖北省普通高等學(xué)校優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎；1998年獲教育部普通高校第二屆人文社科優(yōu)秀成果三等獎；2001年獲湖北省第二屆社會科學(xué)優(yōu)秀成果二等獎；2003年獲教育部普通高校第三屆人文社科優(yōu)秀成果二等獎。歷年來在中國財政經(jīng)濟(jì)出版社、經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社、武漢大學(xué)出版社等出版學(xué)術(shù)專著十余部，發(fā)表論文百余篇。

社會兼職：中國國際稅收研究會顧問；中國財政學(xué)會常務(wù)理事；湖北省財政學(xué)會副會長；湖北省人民政府咨詢委員會成員等。

黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，要求財政體制機(jī)制創(chuàng)新，也要求財政監(jiān)督創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，這種創(chuàng)新主要體現(xiàn)在三個方面：第一，財政監(jiān)督要為新發(fā)展理念服務(wù)；第二，財政監(jiān)督要求體制機(jī)制的創(chuàng)新；第三，財政監(jiān)督的方式要創(chuàng)新。用三個關(guān)鍵詞來總結(jié)就是：立體監(jiān)督、競爭合作、政府中性。

一、共享是競爭與合作的產(chǎn)物

如何理解新發(fā)展理念中的“共享”？“共享”不僅是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果由全社會共同分享，而且涉及人類共享地球的問題。共享的基本經(jīng)濟(jì)制度是市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)體制效率的兩個基本要素是競爭和合作。共享的成果則是競爭與合作體制的產(chǎn)物。

理論界似乎過分重視競爭出效率的作用，不重視甚至完全忽視了合作出效率的作用。實(shí)際上，競爭未必都有效率，合作未必就沒有效率。有一種片面的觀點(diǎn)認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)主要是競爭出效率；公共經(jīng)濟(jì)主要是合作出效率。實(shí)際上競爭和合作是貫穿整個經(jīng)濟(jì)的兩個要素。無論是公共經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)都需要正確處理競爭和合作的關(guān)系才能提高效率。

經(jīng)濟(jì)外部性、公共商品、壟斷、競爭、信息不對稱和未來的不確定性等原因都可能導(dǎo)致競爭無效率；而解決上述競爭無效率的有效手段是合作。標(biāo)準(zhǔn)件、流水線、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、協(xié)同攻關(guān)等都是合作出效率的范例；但合作不講經(jīng)濟(jì)核算就不會有效率。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)該是一個競爭有序、合作有度的體制。貧困問題、收入分配不公問題本質(zhì)上是競爭合作的體制機(jī)制有問題。

共享地球是指發(fā)展是可持續(xù)的，綠色的。這必然要求創(chuàng)新和更廣泛的合作。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的發(fā)展模式是高能耗的，外部不經(jīng)濟(jì)的，是不可持續(xù)的。人和自然的和諧僅靠一個國家的力量是不夠的，因此需要更廣泛、更深入的全球合作。

上述表明，共享經(jīng)濟(jì)必定是創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和協(xié)作經(jīng)濟(jì)。從經(jīng)濟(jì)體制的角度看，競爭是為了更好共享，合作也是為了更好共享。競爭和合作的效率體制是共享的基礎(chǔ)。

近年來，筆者一直呼吁要正確處理競爭與合作的辯證關(guān)系。我們在市場經(jīng)濟(jì)制度的安排中缺乏合作機(jī)制；在公共經(jīng)濟(jì)的制度安排中同樣缺乏合作機(jī)制。改革開放幾十年來的實(shí)踐中，我們過分注重了競爭出效率，沒有認(rèn)識到競爭不能產(chǎn)生效率的情況，更忽視了合作能夠產(chǎn)生效率的情況。因此我們現(xiàn)在提出共享，就是要從競爭與合作兩個層面去理解它。共享必須有競爭與合作的效率制度保障。

國內(nèi)關(guān)系是這樣，國際關(guān)系同樣如此。

二、新發(fā)展階段的形勢與挑戰(zhàn)

新發(fā)展理念提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放與共享。共享是歸宿。這個共享 ，不僅是經(jīng)濟(jì)成果的共享、還是人類居住環(huán)境的共享。新發(fā)展理念預(yù)示著人類社會必須進(jìn)入新的發(fā)展階段。這個新階段召喚著第四次工業(yè)革命的到來。

截至目前，工商社會已經(jīng)經(jīng)歷了三次工業(yè)革命。第一次工業(yè)革命是蒸汽機(jī)在工業(yè)中被普遍運(yùn)用，被稱作“蒸汽革命”。蒸汽革命大約產(chǎn)生于1760年左右，英國在1830年左右率先完成，整個歐洲大陸大約在1860年完成，前后經(jīng)歷約100年?！罢羝锩笔巧a(chǎn)力發(fā)展的重要標(biāo)志。第二次工業(yè)革命稱之為“電氣革命”，即電力被普遍運(yùn)用，自1840年到1950年大約也經(jīng)歷了100多年的時間?！半姎饣笔股a(chǎn)力的發(fā)展水平躍上了新的臺階。第三次工業(yè)革命，被稱之為“信息革命”，大約自1950年代始至今已歷經(jīng)六、七十年的時間。這不僅大大提升了生產(chǎn)力的水平，而且為廣泛合作搭建了更高的平臺。從第一次工業(yè)革命到現(xiàn)在不到260年時間，科學(xué)技術(shù)獲得了飛速發(fā)展。但以往的發(fā)展模式已經(jīng)暴露出相當(dāng)嚴(yán)重的問題：貧困問題、環(huán)境問題、能源問題等等。以往歷次工業(yè)革命產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時反過來對人類自身安全造成威脅，長遠(yuǎn)看根本談不上共享。因此現(xiàn)在提倡第四次工業(yè)革命，它的主要特征就是新的發(fā)展理念的關(guān)鍵詞。

在分析第四次工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)前，我們先探討一下發(fā)展的內(nèi)涵。發(fā)展實(shí)際上是最難定義的一個概念，筆者認(rèn)為目前經(jīng)濟(jì)學(xué)界并未將發(fā)展說清楚，只是把GDP增長誤認(rèn)為是發(fā)展。發(fā)展之所以難定義是因?yàn)榘l(fā)展應(yīng)是人自身進(jìn)步的一種表達(dá)，那么應(yīng)以何種特征來定義人的發(fā)展？答案應(yīng)該是精神，即精神的提升。然而，怎樣來定義精神提升？史學(xué)家沒有這方面的嘗試。為什么？因?yàn)榫褚欢ㄊ峭ㄟ^物質(zhì)的表達(dá)形式才能夠加以分析的概念，例如前述我們把發(fā)展分為四次工業(yè)革命階段，就是根據(jù)物質(zhì)形態(tài)來分期的。馬克思?xì)v史分為原始共產(chǎn)主義社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會、共產(chǎn)主義社會，也是以表達(dá)出來的生產(chǎn)方式來分期的。史學(xué)家把史前時期分為舊石器時代和新石器時代；后來又進(jìn)入青銅器時代、鐵器時代等等，都是以物質(zhì)形態(tài)來分期的。到目前為止，人類社會的發(fā)展都是用物質(zhì)形態(tài)來分期，沒法用精神的東西來表征。有人認(rèn)為從物質(zhì)形態(tài)來看，中國幾千年的封建社會好像一直沒有發(fā)展，但在這一進(jìn)程當(dāng)中人的精神境界在每個時期可能都不同，實(shí)際上真正的發(fā)展在于精神境界的發(fā)展。因此十八屆五中全會提出的新發(fā)展理念有了更豐富的內(nèi)涵和表達(dá)。新的發(fā)展理念無疑是一種更高的精神境界。當(dāng)然，隨著第四次工業(yè)革命的到來，對我們現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)體制、當(dāng)前所處的發(fā)展階段以及如何從體制機(jī)制中實(shí)現(xiàn)這些新發(fā)展理念都提出了全方位的全新挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一：經(jīng)濟(jì)增長與碳排放脫鉤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要轉(zhuǎn)入新常態(tài)。蒸汽革命開啟了人類利用能源的新時代，英國作為第一次工業(yè)革命最早的發(fā)源地在享受工業(yè)革命成果的同時也付出了沉重的代價——整個英吉利海峽烏煙瘴氣、泰晤士河污水橫流，后來花費(fèi)大量精力才治理好這一環(huán)境污染問題。電氣革命實(shí)際上還是能源使用方式的革命，與第一次工業(yè)革命相比，以高能耗來取得經(jīng)濟(jì)增長的這一根本特征并未改變。信息革命實(shí)際上開啟了合作經(jīng)濟(jì)的新時代，但對于依靠碳排放來獲取經(jīng)濟(jì)增長的基本格局依然沒有變化。因此當(dāng)我們進(jìn)入新的發(fā)展時期就要以創(chuàng)新的發(fā)展理念來研討碳排放脫鉤的問題，真正使經(jīng)濟(jì)進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展。這一挑戰(zhàn)是全人類的，全球性的。誰最先抓住機(jī)遇，誰就會在第四次工業(yè)革命中處于領(lǐng)先地位。

挑戰(zhàn)二：政府無紙化辦公時代的到來要求財政體制機(jī)制更為透明。今后政府部門的發(fā)展方向都將是無紙化辦公，也即網(wǎng)絡(luò)辦公。這當(dāng)中也面臨兩重含義，一則在于管理方式將會發(fā)生全新的變化，二則同樣也與碳排放脫鉤相關(guān)，即這一變革使得節(jié)約能源成為可能 ，例如公文紙張的節(jié)省直接減少能源耗費(fèi)。

挑戰(zhàn)三：呼喚競爭與合作的體制。筆者認(rèn)為當(dāng)前我們的體制存在過度競爭的現(xiàn)象，例如在各個高校間的競爭，從“985”“211”到有無博士點(diǎn)等對學(xué)校級次的劃分，到對高校中的人才也以 “杰青”、“百千萬”、“長江學(xué)者”等頭銜作出的資助區(qū)分，不利于合作，而且就造成每個學(xué)校都采取惡性競爭的方法來“挖人”，結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)區(qū)域優(yōu)勢相對較差的、學(xué)校級次相對較低的學(xué)校留不住人才。這是惡性競爭，因?yàn)楦偁幹杏袀€規(guī)則，如果一項制度將弱勢地方的人才都吸引走，那么這項制度就出了問題。這是應(yīng)予以反思的情況，每一個地方都應(yīng)該能夠留住人才，因?yàn)槊恳粋€地方都有比較優(yōu)勢。這就需要競爭合作的機(jī)制和體制。再比如目前地方財政競爭的無效率已經(jīng)引起理論界和實(shí)際管理部門的高度重視，就是因?yàn)楦偁幒献鞯捏w制機(jī)制安排不當(dāng)帶來的負(fù)向激勵導(dǎo)致了地方政府過度競爭行為。適度的競爭能夠產(chǎn)生效率，而過度的競爭就會造成效率損失；市場經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)該是競爭有序、合作有度。新發(fā)展形勢下要建立既有競爭又有合作的財政體制機(jī)制是關(guān)鍵。

三、新挑戰(zhàn)下的財政監(jiān)督創(chuàng)新

首先，財政監(jiān)督理念要創(chuàng)新。財政監(jiān)督的內(nèi)涵要從平面轉(zhuǎn)向立體，外延要從財政擴(kuò)展至政治經(jīng)濟(jì)文化以及國際關(guān)系。如何理解平面監(jiān)督轉(zhuǎn)向立體監(jiān)督？例如財政監(jiān)督既講依法監(jiān)督，又講效率監(jiān)督，依法監(jiān)督就是一種平面監(jiān)督，即按照法律條文規(guī)定到被查單位進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督檢查，是一種硬監(jiān)督，效率監(jiān)督則是一種軟監(jiān)督。那么立體監(jiān)督體現(xiàn)在什么地方呢？由于監(jiān)督外延從財政拓展至政治經(jīng)濟(jì)文化和國際關(guān)系，同時對社會和自然都要進(jìn)行全方位監(jiān)督，例如對碳排放的監(jiān)督、對環(huán)境污染的監(jiān)督等等，都應(yīng)提到議事日程上來，這就是立體監(jiān)督。例如，如果對碳排放脫鉤不施之強(qiáng)大的壓力（監(jiān)督），就不可能迎接第四次工業(yè)革命的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，我們現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)學(xué)是一種平面經(jīng)濟(jì)學(xué)，不是立體經(jīng)濟(jì)學(xué)，我們常談及的消費(fèi)，只談消費(fèi)受益，不談消費(fèi)時間、空間概念。比如一個人喜歡讀書，他用100塊錢買了一本書，“消費(fèi)”這本書將可以把一周的閑暇時間全部花在上面。而另一個人用100塊錢消費(fèi)了一杯酒，一秒鐘就喝下去了。經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該立體研究，生活中充滿物質(zhì)缺乏時間空間，實(shí)際上是精神貧乏。立體是強(qiáng)調(diào)一種生活方式、一種道德情操，而現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究缺乏立體。所以我們現(xiàn)在就要從平面轉(zhuǎn)為立體，包括物理學(xué)中的力學(xué)研究，牛頓理論體系也是一個平面體系，愛因斯坦提出相對論就是企圖解決空間是如何支撐起來的問題。因此研究者需要不斷思考學(xué)習(xí)，構(gòu)建立體式有思想性的學(xué)說，而不是一味進(jìn)行技術(shù)研究，只見物質(zhì)，不見精神。財政監(jiān)督也應(yīng)轉(zhuǎn)變固有理念和平面思維，轉(zhuǎn)向立體監(jiān)督。

其次，新發(fā)展理念下的財政監(jiān)督要求體制機(jī)制的透明度要提升。財政舞弊產(chǎn)生的重要原因是體制機(jī)制的不透明。機(jī)動權(quán)和權(quán)威是舞弊的根源，但也是效率的必要條件。問題是處理好兩者的關(guān)系。假設(shè)每一個政府工作人員、行政長官沒有任何機(jī)動權(quán)，那么他很難舞弊或者說沒法舞弊。但是一點(diǎn)機(jī)動權(quán)都沒有相當(dāng)于具體處理任何問題的權(quán)力都沒有，這將會是一種缺乏效率的制度。要想政府管理制度有效率，必須要有機(jī)動權(quán)，機(jī)動權(quán)是效率的源泉，機(jī)動權(quán)消滅則意味著效率的消失殆盡。因此應(yīng)從財政體制機(jī)制的透明度出發(fā)完善存在機(jī)動權(quán)情況下的監(jiān)督。

提高透明度需要糾正幾個誤區(qū)。一是稅收收入可以用于公共支出的任何方向，筆者認(rèn)為這是錯誤的認(rèn)識，因?yàn)檫@樣會使我們財政體制的透明度大為降低，實(shí)際上稅收的不同性質(zhì)就蘊(yùn)含著它本身對支出方向的規(guī)定。稅收可以區(qū)分為一般稅和特種稅。公共商品可以區(qū)分為一般公共商品和特種公共商品。一般稅用于一般公共商品的支出；特種稅用于特種公共商品的支出。稅收的這種支出規(guī)定性對于建構(gòu)財政透明制度意義重大。第二個錯誤的認(rèn)識在于效率和公平的關(guān)系問題。改革開放初期我們提倡效率優(yōu)先、兼顧公平?，F(xiàn)在出現(xiàn)了社會分配不公的現(xiàn)象，又提出公平優(yōu)先、兼顧效率。這種理念的錯誤就體現(xiàn)在認(rèn)為效率與公平的關(guān)系在不同時期會發(fā)生不斷的變化。如果是這樣，則經(jīng)濟(jì)學(xué)就成為一個橡皮圖章，隨意定義，根本無法稱之為理論。筆者的觀點(diǎn)是效率優(yōu)先永遠(yuǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，要處理公平的問題必須考慮效率，或者說沒有效率的共享不符合新發(fā)展理念的要求。第三個觀點(diǎn)，我們現(xiàn)在只注意競爭沒有效率的問題在于壟斷，沒有注意合作沒有效率的根本原因。試問合作為什么會存在不產(chǎn)生效率的情況？財政分配為什么沒有效率？這里首先澄清一個概念，筆者主張公共商品是“Public Goods”的譯名，國內(nèi)學(xué)者多數(shù)譯為“公共品”?！肮财贰钡淖g法很成問題，因?yàn)橹挥猩唐凡攀墙?jīng)濟(jì)分析概念，“品”卻無法經(jīng)濟(jì)分析。稅收收入用于財政支出，因此可以將財政支出理解為提供公共商品的成本。合作無效率的原因就在于公共商品的成本分擔(dān)不公平，或者說公共受益的分配不公平。這種不公平導(dǎo)致地方間的惡性競爭。所以我們要采取機(jī)動權(quán)透明且便于監(jiān)督的財政體制機(jī)制，并真正厘清財政收入與財政支出內(nèi)在的約束關(guān)系。

最后，財政監(jiān)督方式方法要創(chuàng)新。應(yīng) “關(guān)門辦公”，使政府更為中性。通常我們所說政府為人民服務(wù)應(yīng)該“開門辦公”，筆者之所以主張應(yīng)該“關(guān)門辦公”，前提是制度透明，公文流轉(zhuǎn)暢通高效。這就是說，政府為人民辦事，不需要被服務(wù)的對象挨個政府部門去跑，而政府內(nèi)部流暢的公文周轉(zhuǎn)自然會迅速把該辦的事情處理好。這可能會引起政府精兵簡政的深刻革命?！瓣P(guān)門辦公”可以使政府更中性，即更公正正義。政府是社會公正正義的代表，既然是公正正義，則沒有私人感情摻雜其中。通俗來講，一個人得了政府所謂的“好處”，不需要感謝政府，得了政府的懲罰，也不應(yīng)該怨恨政府。因?yàn)檎砉x，不應(yīng)該摻雜個人的私人情感。假如一個企業(yè)向政府相關(guān)部門申請一筆技改資金，得到與得不到都與主管領(lǐng)導(dǎo)某位首長的私人情感無關(guān)。如果把得到與得不到歸因于某位領(lǐng)導(dǎo)，那么政府的公正正義就被削弱了。因?yàn)檫@使本來財政中性的收支變?yōu)橛兴饺烁星榈氖罩Я恕？梢姟瓣P(guān)門辦公”有利于政府中性。制度透明再加上大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段處理，相信既可以實(shí)現(xiàn)高效的“關(guān)門辦公”，又可以大大精簡政府。

財政監(jiān)督創(chuàng)新不只是某種方法的創(chuàng)新，而是理念、體系、手段的全面更新。時代呼喚新時期的到來。■

[1]吳俊培.預(yù)算績效管理的理論依據(jù)探究[J].財政監(jiān)督，2012，（24）.

[2]吳俊培，郭柃沂.論效率與公平的稅收制度[J].稅務(wù)研究，2016，（01）.

[3]吳俊培，艾瑩瑩，龔旻.地方財政競爭無效率的實(shí)證分析[J].財政研究，2017，（07）.

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）