●楊 華

日本政府預(yù)算公開制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

●楊 華

早在20世紀(jì)80年代初，日本就將 “信息公開”、“提高透明度”等作為推進(jìn)行政改革、實(shí)現(xiàn)民主行政的主要手段。2010年以來(lái)，日本進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)政府預(yù)算信息的公開力度。本文從政府預(yù)算公開的發(fā)展歷程、法律依據(jù)及目標(biāo)定位，預(yù)決算公開的范圍與內(nèi)容，預(yù)算公開的責(zé)任機(jī)構(gòu)及公開方式、途徑與對(duì)話機(jī)制，預(yù)算信息公開的分類幾個(gè)方面就日本政府預(yù)算信息公開制度做了總括性介紹。同時(shí)，結(jié)合日本相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法，就今后完善我國(guó)預(yù)算公開制度提出幾點(diǎn)看法。

預(yù)算信息公開 責(zé)任機(jī)構(gòu)對(duì)話機(jī)制

一、日本政府預(yù)算信息公開制度概況

（一）預(yù)算公開的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代初期，日本推進(jìn)了行政體制改革，提出“行政信息的公開是提高對(duì)政府信賴的手段”。此后，日本政府將“信息公開”、“提高透明度”作為行政改革、提高行政效率的主要內(nèi)容。1994年10月1日起實(shí)施的 《行政手續(xù)法》則將“透明度”明確定義為：在行政決策方面，其決策內(nèi)容及過(guò)程應(yīng)向國(guó)民公開，獲得國(guó)民的理解。

20世紀(jì)90年代后期，日本的財(cái)政赤字迅速擴(kuò)大。財(cái)政結(jié)構(gòu)性改革成為日本行政改革的重點(diǎn)。借鑒英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等國(guó)1980年代后期以來(lái)新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革經(jīng)驗(yàn)，以及重建財(cái)政過(guò)程中的具體舉措，日本開始推進(jìn)財(cái)政結(jié)構(gòu)性改革，并著力提升預(yù)算、財(cái)政信息的透明度。2001年在對(duì)中央省廳改革中，大藏省改名為財(cái)務(wù)省，并在內(nèi)閣府內(nèi)設(shè)置了“經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議”。這一改革使得預(yù)算編制由過(guò)去的財(cái)務(wù)省主導(dǎo)轉(zhuǎn)向內(nèi)閣主導(dǎo)。2003年，經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議①發(fā)布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營(yíng)與結(jié)構(gòu)改革的基本方針2003》提出：在推進(jìn)財(cái)政結(jié)構(gòu)改革方面，改善預(yù)算質(zhì)量、提高預(yù)算透明度至關(guān)重要。為此，需要對(duì)財(cái)政政策目標(biāo)的設(shè)定、稅收使用達(dá)到怎樣的效果等進(jìn)行嚴(yán)格的事后評(píng)價(jià)，預(yù)算編制過(guò)程中負(fù)有向國(guó)民說(shuō)明的責(zé)任。為此，提出了推進(jìn)預(yù)算編制過(guò)程改革，構(gòu)建并確立“宣言——執(zhí)行——評(píng)價(jià)”的新的預(yù)算編制過(guò)程。所謂“宣言”階段是指將政策目標(biāo)以國(guó)民容易了解的形式明確公布；“執(zhí)行”階段是指為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，應(yīng)有效利用預(yù)算、彈性執(zhí)行；“評(píng)價(jià)”階段是指應(yīng)就目標(biāo)達(dá)成情況做嚴(yán)格評(píng)價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)并提高預(yù)算執(zhí)行的效率，預(yù)算執(zhí)行及其事后評(píng)價(jià)應(yīng)反映在今后的預(yù)算編制中。具體措施包括：探索有關(guān)事前、事后評(píng)價(jià)的科學(xué)方法，各省廳應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化使用ABC（行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)原價(jià)計(jì)算）等成本管理方法。在提高透明度方面，應(yīng)推動(dòng)公共會(huì)計(jì)制度改革，引入適用于民間企業(yè)的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度。

為強(qiáng)化預(yù)決算執(zhí)行信息的公開，2010年以來(lái)，日本政府開始出臺(tái)專門文件加以規(guī)范。內(nèi)閣官房（相當(dāng)于國(guó)務(wù)院辦公廳）發(fā)布了《關(guān)于充實(shí)預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》，要求政府各行政機(jī)關(guān)在預(yù)算編制和執(zhí)行時(shí)，應(yīng)站在納稅人的角度，保證預(yù)算編制的透明性和效率，強(qiáng)化有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的信息公開，保證兩個(gè)重點(diǎn)，便于國(guó)民監(jiān)督可能存在的浪費(fèi)，從而最終改善政府行政管理。2013年6月28日內(nèi)閣決議案 《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》，專門針對(duì)政府部門提高預(yù)算透明度、加大信息公開力度等做出了詳細(xì)規(guī)定和要求。

（二）預(yù)算公開的法律依據(jù)及目標(biāo)定位

在日本，除《財(cái)政法》、《地方交付稅法》等財(cái)政法規(guī)中就預(yù)決算信息公開做出規(guī)定外，作為政務(wù)信息的重要構(gòu)成、組成部分，財(cái)政、預(yù)算信息的公開也受《信息公開法》等法律法規(guī)的約束和規(guī)范。

1、法律依據(jù)。其一，財(cái)政相關(guān)法規(guī)。如《財(cái)政法》第46條規(guī)定：內(nèi)閣在預(yù)算成立后應(yīng)立即將預(yù)算、上上年度收支決算及公債、借款、國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)存總額及其他財(cái)政相關(guān)的一般事項(xiàng)，使用印刷、講演或其他適當(dāng)方法向國(guó)民報(bào)告。此外，內(nèi)閣在每個(gè)季度都須向國(guó)會(huì)及國(guó)民報(bào)告預(yù)算使用狀況、國(guó)庫(kù)及其他財(cái)政狀況?！兜胤浇桓抖惙ā返?條規(guī)定：每年度，內(nèi)閣必須整理記載反映下一年度地方財(cái)政收支總額預(yù)計(jì)額的相關(guān)資料，提交國(guó)會(huì)并向一般大眾公開。其中，地方財(cái)政收入總額預(yù)計(jì)額應(yīng)包括以下細(xì)目?jī)?nèi)容：①各稅目的課稅標(biāo)準(zhǔn)金額、稅率、調(diào)查確定預(yù)計(jì)額及征收預(yù)計(jì)額；②使用收費(fèi)及程序費(fèi)；③發(fā)債額；④國(guó)庫(kù)支出金（類似我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付—作者注）；⑤雜項(xiàng)收入。地方財(cái)政支出總額預(yù)計(jì)額應(yīng)包括以下細(xì)目?jī)?nèi)容：①各項(xiàng)支出的總額及對(duì)上年度的增加額；②國(guó)庫(kù)支出金配套經(jīng)費(fèi)總額；③地方債利息及本金償還金額。

其二，信息公開相關(guān)法規(guī)。財(cái)政信息作為政務(wù)信息的重要組成部分，財(cái)政、預(yù)算信息的公開也受《信息公開法》等法律法規(guī)的約束和規(guī)范。2001年4月1日起實(shí)行的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)持有信息公開的法律》（簡(jiǎn)稱《信息公開法》）規(guī)定：無(wú)論何人（包括非日本國(guó)籍在日本居住者及國(guó)外人士），都可向財(cái)務(wù)省申請(qǐng)公開行政文件和信息。申請(qǐng)人按照一定行政程序提出所申請(qǐng)公開的行政信息和文件，在不違反非公開信息規(guī)定的前提下，各部門原則上必須提供。財(cái)務(wù)省應(yīng)盡力完成各種行政活動(dòng)的說(shuō)明責(zé)任，努力推進(jìn)公正、民主的政府行政。財(cái)務(wù)省除設(shè)立申請(qǐng)公開權(quán)制度之外，應(yīng)通過(guò)文件閱覽窗口或電子政府窗口向申請(qǐng)人提供更為便捷的閱覽信息平臺(tái)。

2002年10月1日起實(shí)行的 《獨(dú)立行政法人持有信息公開的法律》規(guī)定：任何人（包括非日本國(guó)籍在日本居住者及國(guó)外人士），都可向獨(dú)立行政法人等申請(qǐng)公開其所保有的法人文書。除法律規(guī)定的“不公開文書”外，對(duì)于申請(qǐng)人提出的信息公開申請(qǐng)，獨(dú)立行政法人等都需提供相應(yīng)的法人文書。這里的法人文書是指：獨(dú)立行政法人等的工作人員職務(wù)上編制或獲得的文書、圖片或電子記錄等，而且是作為組織使用和保有的信息、資料等。但不包括：官方公報(bào)、白皮書、報(bào)紙、雜志、書籍等其他針對(duì)不特定多數(shù)人以銷售為目的的發(fā)行物；根據(jù)《公文書等管理法》而保存的特定歷史公文書等；在根據(jù)行政法令設(shè)定的博物館或其他設(shè)施中保管的特定歷史或文化資料，或者具有學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值的資料等。

其三，預(yù)算信息公開的專門法規(guī)。為強(qiáng)化預(yù)決算執(zhí)行信息的公開，2010年內(nèi)閣官房國(guó)家戰(zhàn)略室發(fā)布了 《關(guān)于充實(shí)預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》。該方針提出在信息公開時(shí)，必須保證兩個(gè)重點(diǎn)：一是不能為公開而公開，要保證公開對(duì)財(cái)政支出透明化和效率提高有益的信息，并采取國(guó)民便于檢索的形式公開；二是中央政府各行政機(jī)構(gòu)在消除重復(fù)信息的前提下，應(yīng)盡可能提高公開信息閱覽和檢索的方便。各省廳應(yīng)以該指南為最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，致力于財(cái)政信息的公開。該指南要求在總務(wù)省的指導(dǎo)下，中央政府部門構(gòu)建統(tǒng)一的政府綜合電子窗口e-Gov和政府統(tǒng)計(jì)信息公開窗口e-Stat，以強(qiáng)化政府公開信息查閱的路徑。

2013年6月28日內(nèi)閣決議案 《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》規(guī)定：政府各省廳應(yīng)統(tǒng)一就預(yù)算執(zhí)行等信息公布，使外部查證和積極利用相關(guān)信息成為可能。在提高預(yù)算執(zhí)行等效率的同時(shí)，提高對(duì)行政的信賴。該決議案就預(yù)算概要、預(yù)算執(zhí)行等信息的公布、公布方式等做出了規(guī)定。該決議案規(guī)定：中央預(yù)算經(jīng)國(guó)會(huì)決議通過(guò)后，財(cái)務(wù)省應(yīng)公布預(yù)算概要。各省廳應(yīng)公布各自的預(yù)算概要。預(yù)算執(zhí)行等信息，應(yīng)從公共事業(yè)事項(xiàng)（包括直接管轄事業(yè)、補(bǔ)充事業(yè)、公共事業(yè)和其他事業(yè)）、補(bǔ)助金事項(xiàng)、委托調(diào)查費(fèi)事項(xiàng)、其他項(xiàng)目事項(xiàng)等幾個(gè)方面加以公布。如，關(guān)于公共事業(yè)事項(xiàng)中的直接管轄事業(yè)②，要求各省廳在年度預(yù)算概算決定后或?qū)嵤┯?jì)劃得到認(rèn)可后，應(yīng)及時(shí)就該年度準(zhǔn)備實(shí)施的直接管轄事項(xiàng)、補(bǔ)充事業(yè)項(xiàng)目③公布。包括：實(shí)施都道府縣名、事業(yè)名、全部事業(yè)費(fèi)、費(fèi)用收益比等④。對(duì)于連續(xù)事業(yè)項(xiàng)目（跨年度），如內(nèi)容發(fā)生變更，應(yīng)公布變更內(nèi)容及變更事由；補(bǔ)助金事項(xiàng)，各省廳在決定交付補(bǔ)助金時(shí)，每季度末45天內(nèi)發(fā)布一次相關(guān)信息。包括：事業(yè)名、補(bǔ)助金等的交付單位名、決定交付金額、支出的原預(yù)算劃分、支出的原項(xiàng)目名稱、有關(guān)補(bǔ)助金等交付決定的支出負(fù)擔(dān)行為或決定日期等。關(guān)于公布方法、公布視線等，該決議案要求：各省廳除了在網(wǎng)站上公布外，應(yīng)設(shè)計(jì)一元化的端口。如果地方分支機(jī)構(gòu)（部局）網(wǎng)站等公布時(shí)，應(yīng)與端口相連接。數(shù)據(jù)等資料，應(yīng)盡可能不用PDF形式，而使用Excel等可以編輯的形式公布；總務(wù)省在其電子政府綜合窗口（e-Gov），財(cái)務(wù)省在其網(wǎng)站，應(yīng)發(fā)布并鏈接各省廳公布的上述相關(guān)信息。各省廳公布的事項(xiàng)，應(yīng)登載至少5年 （從公布之日第二天算起）。

其四，地方政府相關(guān)法規(guī)。總體來(lái)看，在信息公開方面，日本地方政府較中央先行。這與日本地方分權(quán)化改革的推進(jìn)有著必然的聯(lián)系。日本國(guó)家層面的《信息公開法》制定于1992年。而早在1982年山形縣的金山町、1983年神奈川縣和埼玉縣就出臺(tái)了關(guān)于信息公開程序的條例。此后，各地紛紛出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。目前，全國(guó)47個(gè)都道府縣、幾乎所有的市町村、特別區(qū)、廣域聯(lián)合區(qū)域、一部分事務(wù)組合都出臺(tái)了相應(yīng)的條例或規(guī)定，就信息公開執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議會(huì)、公安委員會(huì)、警察本部等的信息公開程序做出了規(guī)定。從內(nèi)容上來(lái)看，各地的《信息公開條例》等的內(nèi)容及構(gòu)成與《信息公開法》基本一致。當(dāng)然，也有不乏類似逗子市專門出臺(tái) “信息公開審查委員制度”的超前規(guī)定。關(guān)于預(yù)算信息公開，大部分地方政府依據(jù)《關(guān)于充實(shí)預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》、《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》執(zhí)行。部分地方政府另在其財(cái)政相關(guān)法規(guī)中就預(yù)算信息公開做出相應(yīng)規(guī)定。如，《大阪府財(cái)政運(yùn)營(yíng)基本條例》（大阪府條例第136號(hào)，2011年12月28日），就確保財(cái)政運(yùn)營(yíng)規(guī)律性、計(jì)劃性、透明度等做出了規(guī)定。該條例第四章專門就確保財(cái)政運(yùn)營(yíng)透明度、有關(guān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信息的把握和明確、預(yù)算編制過(guò)程的公開、財(cái)務(wù)報(bào)表的制作和公開等做了明確規(guī)定。如，關(guān)于財(cái)政基本信息公開方面，要求每年6月和12月公布府的財(cái)政概況。每年6月份公布的財(cái)政概況中，應(yīng)包括上年度10月份至本年度3月份的財(cái)政收支相關(guān)事項(xiàng)以及財(cái)政動(dòng)向、知事的財(cái)政政策方針等。具體公開事項(xiàng)應(yīng)包括：一是財(cái)政收支預(yù)算的執(zhí)行情況；二是府民的負(fù)擔(dān)狀況；三是財(cái)產(chǎn)、府政府負(fù)債以及臨時(shí)借款余額；四是公營(yíng)企業(yè)的業(yè)務(wù)狀況；五是知事認(rèn)為有必要公布的事項(xiàng)。

2、預(yù)算公開的目標(biāo)定位。從《信息公開法》以及財(cái)政法規(guī)等相關(guān)規(guī)定來(lái)看,日本預(yù)算公開的目標(biāo)定位包括：公共受托責(zé)任、服務(wù)財(cái)政管理的需要、利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等。

其一，公共受托責(zé)任。在日本，為了使行政運(yùn)營(yíng)更加高效率、合理化，將政府部門（包括地方公共團(tuán)體、特別區(qū)、地方公共團(tuán)體組合等）的部分事務(wù)管理及執(zhí)行權(quán)委托給其他政府部門或地方公共團(tuán)體執(zhí)行。受托關(guān)系包括市町村、都道府縣之間以及地方公共團(tuán)體之間等。受托政府部門或地方公共團(tuán)體在管理和執(zhí)行委托事務(wù)時(shí)，與自身管理和執(zhí)行該事務(wù)擁有相同效力，承擔(dān)受托事務(wù)的法律責(zé)任。而委托方則同時(shí)失去該事務(wù)的管理和執(zhí)行權(quán)限。委托方應(yīng)將受托事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)（受托經(jīng)費(fèi)）納入預(yù)算，并根據(jù)約定交付給受托方。

其二，服務(wù)財(cái)政管理需要。在日本，預(yù)算公開的一個(gè)重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)營(yíng)的健全化，強(qiáng)化財(cái)政管理。

相關(guān)法律要求預(yù)算公開內(nèi)容應(yīng)涉及對(duì)預(yù)算支出的連續(xù)性公開、對(duì)預(yù)算執(zhí)行決策以及預(yù)算支出目的等信息的公開。對(duì)預(yù)算支出的連續(xù)性公開，主要目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)并防止在公共事業(yè)、公用經(jīng)費(fèi)調(diào)配、補(bǔ)助金交付等預(yù)算執(zhí)行中存在的非效率、不透明等問(wèn)題，以提高財(cái)政運(yùn)營(yíng)效率和管理水平。對(duì)預(yù)算執(zhí)行決策以及預(yù)算支出目的等信息的公開，主要目標(biāo)是通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，使財(cái)政執(zhí)行更有效率。相關(guān)法律要求，各省廳應(yīng)就所轄區(qū)域、組織的預(yù)算收支情況，按項(xiàng)、目等類別公布其支出明細(xì)。各省廳應(yīng)及時(shí)、定期、連續(xù)性地公開、更新其信息，至少應(yīng)每季度公開、更新一次。

其三，利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。在預(yù)算編制階段，具體向哪些群體分配預(yù)算，預(yù)算支出的具體目的等，是很難做出事先規(guī)劃的。而在預(yù)算執(zhí)行階段，如果國(guó)會(huì)、財(cái)政部門、國(guó)民的監(jiān)督不到位，就很容易出現(xiàn)浪費(fèi)等現(xiàn)象。為此，2009年以來(lái)，日本內(nèi)閣官房先后發(fā)布了 《有關(guān)公益法人預(yù)算支出的公開》、《對(duì)于事務(wù)性事業(yè)的重新審視》等文件，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算支出目的等信息的公開，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化事后監(jiān)督，從而有利于發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)是否存在浪費(fèi)和不公正等問(wèn)題。事后監(jiān)督則進(jìn)一步反饋于預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程，將有利于提高財(cái)政運(yùn)營(yíng)的整體效率。

（三）預(yù)決算公開的范圍與內(nèi)容

1、政府預(yù)決算報(bào)告。首先，日本政府預(yù)決算報(bào)告體系構(gòu)成全面。根據(jù)《財(cái)政法》第14條規(guī)定：所有財(cái)政收支都必須列入預(yù)算。第17條規(guī)定：相關(guān)政府部門（眾議院、參議院、最高法院、會(huì)計(jì)都察院、內(nèi)閣總理大臣及各省廳大臣）在編制年度預(yù)算計(jì)劃書時(shí)，編制內(nèi)容應(yīng)涵蓋所轄范圍內(nèi)的收入、支出、跨年度經(jīng)費(fèi)、滾動(dòng)費(fèi)和國(guó)庫(kù)債務(wù)負(fù)擔(dān)行為等。財(cái)務(wù)大臣在對(duì)上述計(jì)劃書進(jìn)行必要調(diào)整的基礎(chǔ)上，編制財(cái)政收入、財(cái)政支出、跨年度經(jīng)費(fèi)、滾動(dòng)費(fèi)和國(guó)庫(kù)債務(wù)負(fù)擔(dān)行為的概算，并提交內(nèi)閣會(huì)議決定。

其次，向國(guó)會(huì)提交審議的預(yù)算報(bào)告要求體系完整，資料全面。根據(jù)《財(cái)政法》第28條規(guī)定：向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算必須附有以下資料：①財(cái)政收入預(yù)算明細(xì)書；②各省廳預(yù)定經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)書等；③上上年度財(cái)政收支決算總計(jì)表與純計(jì)表、上一年度財(cái)政收支決算估算的總計(jì)表與純計(jì)表、本年度收支預(yù)算總計(jì)表與純計(jì)表；④上上年度末國(guó)庫(kù)的實(shí)際情況、上上年度末及本年度末國(guó)庫(kù)情況估算等資料;⑤上上年度末國(guó)債及借款的實(shí)際情況、上一年度末及本年度末余額估計(jì)及按年度償還表等資料；⑥上上年度末國(guó)有財(cái)產(chǎn)余額、上一年度末及本年度末國(guó)有財(cái)產(chǎn)余額估算等資料；⑦上上年度、上年度及本年度中央政府投資的主要法人的資產(chǎn)、負(fù)債、損益等相關(guān)資料;⑧國(guó)庫(kù)債務(wù)負(fù)擔(dān)行為中，支出延至下一年度以后的項(xiàng)目，其截止到上一年度末的支出額或支出額估算、本年度以后的支出預(yù)定額資料跨年度項(xiàng)目的整體計(jì)劃及其項(xiàng)目施行狀況等相關(guān)資料；⑨跨年度經(jīng)費(fèi)截止到上上年度末的支出額、截止到上一年度末的支出預(yù)計(jì)額和本年度以后的預(yù)定支出額，以及其相關(guān)事業(yè)的整體計(jì)劃和實(shí)施狀況等資料；⑩其他有利于財(cái)政狀況與預(yù)算內(nèi)容明晰化的必要資料。

再次，財(cái)政收支決算涵蓋內(nèi)容全面，項(xiàng)目劃分須與預(yù)算相統(tǒng)一。根據(jù)《財(cái)政法》第38條規(guī)定:財(cái)政收支決算的編制,必須采用與財(cái)政收支預(yù)算相同的項(xiàng)目劃分,并明確以下各項(xiàng)。一是財(cái)政收入：①收入預(yù)算額；②已確定征收額（關(guān)于未確定征收的收入，在收訖后作為已繳收入調(diào)整后的金額）；③已繳收入額；④未繳欠損額；⑤應(yīng)繳未繳收入額；二是財(cái)政支出：①支出預(yù)算額；②上年度結(jié)轉(zhuǎn)額；③預(yù)備費(fèi)使用額；④挪用等增減額；⑤轉(zhuǎn)入下年度的結(jié)轉(zhuǎn)額；⑥未支出額。

2、政府財(cái)務(wù)報(bào)告。日本政府財(cái)務(wù)報(bào)告包括兩大部分。一部分是由各省廳提交的財(cái)務(wù)報(bào)告。包括各省廳所轄機(jī)構(gòu)的一般會(huì)計(jì)報(bào)告和公營(yíng)企業(yè)等的特別會(huì)計(jì)報(bào)告。另一部分為獨(dú)立行政法人財(cái)務(wù)報(bào)表。由于獨(dú)立行政法人是從事與國(guó)家相關(guān)事務(wù)或事業(yè)的法人，其與各省廳存在很大的關(guān)聯(lián)性，因此組成聯(lián)結(jié)財(cái)務(wù)報(bào)告。日本政府的財(cái)務(wù)報(bào)表主要包括以下四部分及其附表：①資產(chǎn)負(fù)債表，主要顯示會(huì)計(jì)年度末資產(chǎn)及負(fù)債的狀況；②業(yè)務(wù)費(fèi)用計(jì)算書，主要顯示實(shí)施業(yè)務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用；③資產(chǎn)負(fù)債差額增減計(jì)算書，主要顯示借貸對(duì)照表中資產(chǎn)、負(fù)債差額增減情況；④分類收支計(jì)算書，按類別分類的財(cái)政資金流。

3、國(guó)有資產(chǎn)特別預(yù)算。根據(jù)《國(guó)有資產(chǎn)法》（1948年）第32條規(guī)定：眾議院、參議院、內(nèi)閣（不包括內(nèi)閣府）、內(nèi)閣府、各省廳、最高法院及會(huì)計(jì)督察院，應(yīng)按照國(guó)有資產(chǎn)的分類、種類建立國(guó)有資產(chǎn)臺(tái)賬，當(dāng)其所管或所屬國(guó)有資產(chǎn)發(fā)生購(gòu)置、轉(zhuǎn)移、處置及其他變化時(shí)，必須及時(shí)計(jì)入臺(tái)賬。第33條、36條規(guī)定：各省廳在每個(gè)預(yù)算年度末，必須編制年度國(guó)有資產(chǎn)增減及存量報(bào)告書、無(wú)償租賃狀況報(bào)告書，并于下一年度7月31日前提交財(cái)務(wù)大臣。財(cái)務(wù)大臣在此基礎(chǔ)上編制國(guó)有資產(chǎn)增量及存量總核算書、國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償租賃總核算書，于下一年度10月31日前一并報(bào)送會(huì)計(jì)檢查院接受審計(jì)。內(nèi)閣則須提交國(guó)會(huì)上述報(bào)表以及會(huì)計(jì)檢查院的審計(jì)報(bào)告接受審議。

（四）預(yù)算公開的責(zé)任機(jī)構(gòu)、公開方式、公開途徑、公開期限與對(duì)話機(jī)制

1、預(yù)算公開的責(zé)任機(jī)構(gòu) 。其一，立法機(jī)關(guān)。根據(jù)日本《憲法》（第60條）規(guī)定：預(yù)算案首先應(yīng)向眾議院提出。眾議院在預(yù)算審議方面具有優(yōu)先權(quán)。眾議院決議的預(yù)算，即便參議院沒(méi)有決議，30天后也將自動(dòng)生效。其中，預(yù)算委員會(huì)發(fā)揮著重要作用。預(yù)算委員會(huì)作為日本國(guó)會(huì)（參眾兩院）常設(shè)機(jī)構(gòu)之一，主要職責(zé)是審議內(nèi)閣提出的預(yù)算案。目前，眾議院預(yù)算委員會(huì)委員50名，參議院預(yù)算委員會(huì)委員45名。因預(yù)算關(guān)系到一國(guó)的國(guó)政，預(yù)算委員會(huì)較其他委員會(huì)受到更大的關(guān)注。

其二，主管部門。在日本，內(nèi)閣總務(wù)省作為中央政府主管地方政府與中央政府事務(wù)協(xié)調(diào)的職能部門，同時(shí)還對(duì)中央政府《信息公開法》實(shí)施負(fù)有行政監(jiān)督權(quán)?？倓?wù)省每年都會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)及獨(dú)立行政法人執(zhí)行信息公開法的情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)查，調(diào)查項(xiàng)目包括：申請(qǐng)信息公開的次數(shù)、公開或不公開件數(shù)、不公開的理由、申請(qǐng)?zhí)幚硖鞌?shù)、不服行政申訴及訴訟等，調(diào)查結(jié)果公布在總務(wù)省官方網(wǎng)站。

其三，預(yù)算單位。內(nèi)閣官房相關(guān)文件《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》、《關(guān)于預(yù)算執(zhí)行等信息分布的指南》，就財(cái)務(wù)省及各省廳在預(yù)算信息公開方面做出了詳細(xì)要求。涉及預(yù)算概要、公共事業(yè)事項(xiàng)、補(bǔ)助金等事項(xiàng)、委托調(diào)查費(fèi)事項(xiàng)、其他項(xiàng)目事項(xiàng)、公布方法、好的做法的共有等內(nèi)容。預(yù)算單位一般在此框架下實(shí)行。

其四，審計(jì)機(jī)構(gòu)。會(huì)計(jì)檢查院作為日本最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家收支決算進(jìn)行審計(jì)，向內(nèi)閣送達(dá)年度決算審計(jì)報(bào)告。其出具的審計(jì)報(bào)告作為國(guó)會(huì)審議決算的重要參考資料。年度決算審計(jì)報(bào)告具有以下特點(diǎn)：一是內(nèi)容全面。包括審計(jì)結(jié)果及審計(jì)過(guò)程介紹兩個(gè)方面。審計(jì)結(jié)果包括：審計(jì)確認(rèn)的決算、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)事項(xiàng)、審計(jì)要求處理的事項(xiàng)、審計(jì)建議、以往年度審計(jì)結(jié)果的落實(shí)情況、向國(guó)會(huì)及內(nèi)閣報(bào)告的事項(xiàng)、國(guó)會(huì)要求事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果、對(duì)財(cái)務(wù)人員懲戒處分要求及檢查認(rèn)定等。審計(jì)過(guò)程介紹包括：審計(jì)背景、審計(jì)方針、審計(jì)計(jì)劃的制定、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)的單位數(shù)、賬冊(cè)憑證數(shù)等。二是提供的信息具體翔實(shí)。2014年度決算審計(jì)報(bào)告全文長(zhǎng)達(dá)1157頁(yè)，提供的各類信息不僅分類清楚，而且非常詳細(xì)、具體。如，其中第三章按審計(jì)的部門或單位、團(tuán)體，分別列示存在的不當(dāng)事項(xiàng)、審計(jì)要求處理事項(xiàng)、審計(jì)建議、以往年度審計(jì)結(jié)果落實(shí)情況等內(nèi)容。以財(cái)政部存在不當(dāng)事項(xiàng)的稅收項(xiàng)目為例，審計(jì)報(bào)告中敘述了稅收的概況、審計(jì)目標(biāo)、稅收征收不足和征收過(guò)多的問(wèn)題、問(wèn)題發(fā)生的原因等。三是方便閱讀。為便于讀者簡(jiǎn)明扼要地了解情況，審計(jì)報(bào)告第一章“審計(jì)概要”，對(duì)審計(jì)結(jié)果做了歸納總結(jié)。而且，審計(jì)報(bào)告章節(jié)名稱清晰明了，如：審計(jì)確認(rèn)的決算、按被審單位列示的審計(jì)結(jié)果、向國(guó)會(huì)和內(nèi)閣報(bào)告的事項(xiàng)、國(guó)會(huì)要求事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果、國(guó)民高度關(guān)注事項(xiàng)的審計(jì)狀況、對(duì)財(cái)務(wù)人員懲戒處分的要求及檢查等。條理化且全面的信息，便于各類讀者根據(jù)自身需要查閱相關(guān)內(nèi)容。

2、預(yù)算公開方式。其一，主動(dòng)公開。目前，無(wú)論是中央政府部門還是地方政府部門，政府官方網(wǎng)站一般都會(huì)主動(dòng)公開相關(guān)財(cái)政信息。通過(guò)對(duì)中央政府各機(jī)關(guān)電子信息資源的整合，2013年起日本設(shè)立了電子政府綜合窗口e-Gov。網(wǎng)址為：http://www.e-gov.go.jp/。

表1 日本國(guó)稅廳網(wǎng)站公布的“意見箱”受理意見及處理情況 （單位：件）

表2 日本國(guó)稅廳的主要改善措施（2013年度）

其二，可申請(qǐng)公開。按照《信息公開法》相關(guān)規(guī)定，可申請(qǐng)公開的財(cái)政信息包括：財(cái)務(wù)省內(nèi)部職員工作中使用、后交由行政機(jī)構(gòu)管理的文件、圖紙、電子記錄等。但市場(chǎng)流通的書籍，博物館、公文書館以及類似機(jī)構(gòu)特別管理的、供一般閱覽的史料等除外。

3、預(yù)算公開途徑。日本政府部門政務(wù)公開的形式多樣。就預(yù)算信息公開途徑來(lái)看，國(guó)會(huì)對(duì)于預(yù)決算的審議（包括中央與地方政府總預(yù)算、部門預(yù)算等）、 財(cái)政大臣的講話、財(cái)政決策、財(cái)政狀況等重要新聞都會(huì)通過(guò)新聞發(fā)布或財(cái)務(wù)省、總務(wù)省等政府網(wǎng)站刊載形式發(fā)布。財(cái)務(wù)省年度的文件、資料都要送國(guó)會(huì)圖書館備份。 因此，國(guó)會(huì)圖書館設(shè)有專門的資料室供查閱和復(fù)印。此外，財(cái)務(wù)省還指定國(guó)家圖書館、東京大學(xué)圖書館等機(jī)構(gòu)保存相關(guān)資料以供查閱。

對(duì)在上述機(jī)構(gòu)查閱不到的資料，可直接向財(cái)務(wù)省申請(qǐng)查閱。申請(qǐng)查閱的程序也很簡(jiǎn)單。申請(qǐng)人在指定的財(cái)政信息公開窗口辦理申請(qǐng)手續(xù)或通過(guò)電子系統(tǒng)提交申請(qǐng)。申請(qǐng)查閱的財(cái)政信息是否可以公開，需經(jīng)財(cái)務(wù)省審核。審核和判斷的標(biāo)準(zhǔn)是《對(duì)財(cái)務(wù)省持有之行政信息公開申請(qǐng)的公開決定相關(guān)的審查標(biāo)準(zhǔn)》（2001年3月30日公布，財(cái)務(wù)省訓(xùn)令第24號(hào)）。該審查標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)則是《信息公開法》及《個(gè)人信息保護(hù)法》。當(dāng)申請(qǐng)人被告知所申請(qǐng)的財(cái)政信息不予公開時(shí)，可向財(cái)務(wù)省大臣提起不服申訴，也可直接向法院提起訴訟。

4、公開期限。日本原則上要求各省廳財(cái)政信息應(yīng)隨時(shí)公布。根據(jù)《關(guān)于預(yù)算執(zhí)行等信息分布的指南》要求：各省廳就相關(guān)事項(xiàng)的詳細(xì)內(nèi)容應(yīng)隨時(shí)公布。對(duì)于“補(bǔ)助金等事項(xiàng)”，要求各省廳每季度末45天內(nèi)公布一次。對(duì)于 “委托調(diào)查費(fèi)事項(xiàng)”，要求各省廳于每季度末72天以內(nèi)公布；對(duì)于“部門經(jīng)費(fèi)及職員差旅費(fèi)”，要求各省廳應(yīng)每季度匯總支出額，于出納整理期截止后45天內(nèi)公布。如果季度支出額占當(dāng)年支出額的比重較上年度增加時(shí)，應(yīng)向國(guó)民明確說(shuō)明理由；對(duì)于“租車費(fèi)”，要求各省廳就每季度的支出情況按預(yù)算類別、組織類別匯總，于年度末72天以內(nèi)公布。相關(guān)信息一般要求登載至少5年。

5、對(duì)話機(jī)制。其一，政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的問(wèn)詢答復(fù)等。如今，官方網(wǎng)站成為日本政府機(jī)構(gòu)公開信息的主要途徑?；旧厦總€(gè)政府網(wǎng)站都專門設(shè)有“意見箱”、“意見、要求”、“商談”等服務(wù)窗口，用戶可通過(guò)點(diǎn)擊相關(guān)鏈接，輸入相關(guān)意見、建議內(nèi)容以及希望提交的部門、個(gè)人聯(lián)系方式等信息，網(wǎng)站將自動(dòng)把輸入的信息轉(zhuǎn)送到相關(guān)部門。一般情況下，相關(guān)部門受理后，會(huì)做出及時(shí)處理并予以回復(fù)。同時(shí)，網(wǎng)站還公布針對(duì)國(guó)民提出的意見、要求等相應(yīng)采取的改善措施及處理情況等。為了保護(hù)國(guó)民的個(gè)人權(quán)益及信息安全，一些政府機(jī)構(gòu)還采用SSL (Secure Sockets Layer)技術(shù)實(shí)行密碼化處理。另外，日本很多政府網(wǎng)站專門設(shè)有“常見Q&A”等窗口，歸納整理國(guó)民相對(duì)關(guān)心或密切相關(guān)的法規(guī)、信息、咨詢等內(nèi)容，方便國(guó)民檢索查閱。表1及表2為日本國(guó)稅廳網(wǎng)站公布的“意見箱”受理情況及處理情況。

其二，居民參與式預(yù)算。參與式預(yù)算也稱市民參與型預(yù)算，是指地方政府在編制預(yù)算時(shí)，轄區(qū)居民參與到預(yù)算決策和編制過(guò)程中。戰(zhàn)后，日本雖然實(shí)行的是地方自治，但中央政府通過(guò)法規(guī)規(guī)制以及轉(zhuǎn)移支付等形式對(duì)地方加以制約。因此，地方政府自由編制預(yù)算的權(quán)限相對(duì)有限。地方議會(huì)雖說(shuō)是居民的代表，但由于預(yù)算編制過(guò)程復(fù)雜且不完全公開，居民對(duì)于預(yù)算的關(guān)心度較低。上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著地方分權(quán)化改革的推進(jìn)，日本中央與地方政府的關(guān)系從過(guò)去的主從關(guān)系開始向?qū)Φ汝P(guān)系轉(zhuǎn)變。中央政府主導(dǎo)的財(cái)政管理體制開始轉(zhuǎn)向居民自治。在此背景下，一些地方政府開始推行市民參與式預(yù)算。主要形式有：詳細(xì)公開預(yù)算編制過(guò)程（包括預(yù)算要求額、審定額等內(nèi)容）；市民委員會(huì)參與編制預(yù)算議案；部分預(yù)算交由所轄區(qū)域部門自主決定，用途不做限制；通過(guò)納稅人投票的方式，將個(gè)人居民稅的1%用于補(bǔ)助NPO組織；預(yù)算編制前接受NPO相關(guān)提案等?？梢哉f(shuō)，居民參與式預(yù)算是日本預(yù)算公開對(duì)話機(jī)制的有效探索。

（五）預(yù)算信息公開的分類

日本政府部門在信息公開方面同時(shí)受 《信息公開法》、《獨(dú)立行政法人持有信息公開的法律》、《關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的法律》等法律的約束和限定。原則上，政府部門、獨(dú)立行政法人等須全面公布其政務(wù)信息。同時(shí)以列舉的形式就政府部門和獨(dú)立行政法人等的“不公開信息”、“部分公開信息”以及“基于公益原因的裁量性公開信息”做出了規(guī)定。

總體來(lái)看，“不公開信息”大致分為三類：一類是涉及隱私權(quán)的個(gè)人、法人等信息；二類是涉及國(guó)家利益與安全的信息；三類是有損于決策中立性，可能導(dǎo)致誤解或混亂的信息。在此基礎(chǔ)上，一些政府部門出臺(tái)有特殊規(guī)定。就預(yù)算信息公開來(lái)看，根據(jù)《有關(guān)充實(shí)預(yù)算執(zhí)行信息公示的指南》規(guī)定：如果因信息公示而有可能給行政執(zhí)行造成影響，各省廳可自行判斷，不公示相關(guān)信息。此種情況，應(yīng)說(shuō)明不公示的原因。以財(cái)務(wù)省信息公開為例，財(cái)政信息原則上都公開?！安还_信息”由財(cái)務(wù)省內(nèi)主管部門負(fù)責(zé)人依據(jù)相關(guān)法律做出判斷，對(duì)此行政權(quán)力的約束由財(cái)務(wù)省召集的“信息公開和個(gè)人信息保護(hù)審查委員會(huì)”實(shí)行。“部分公開信息”主要是指當(dāng)被申請(qǐng)公開的相關(guān)信息中含有“可識(shí)別特定個(gè)人信息”時(shí)，可通過(guò)剔除這些信息中能識(shí)別姓名、出生年月日及其他特定個(gè)人信息的內(nèi)容，并判斷即使公開也將不會(huì)對(duì)個(gè)人權(quán)利和利益產(chǎn)生損害時(shí)，剔除上述信息后可公開。“基于公益原因的裁量性公開信息”是指：即使申請(qǐng)公開的政務(wù)信息記載有“不公開信息”，如果基于公益必要，可對(duì)申請(qǐng)者公開該信息。

二、日本政府預(yù)算公開的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）健全和完善法律體系，進(jìn)一步細(xì)化“信息”分類，便于實(shí)際操作和運(yùn)用

日本政務(wù)公開、預(yù)算信息公開是建立在完善的法律體系基礎(chǔ)之上的。日本在規(guī)范預(yù)算信息公開方面，除了受《信息公開法》、《獨(dú)立行政法人持有信息公開的法律》、《關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的法律》等法規(guī)的制約和規(guī)范外，還出臺(tái)有專門的法規(guī)。如，《關(guān)于充實(shí)預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》、《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》以及部分政府部門出臺(tái)的有關(guān)信息公開的指南、目錄等。同時(shí)，部分地方政府在其財(cái)政相關(guān)法規(guī)中專門就預(yù)算信息公開做出相應(yīng)規(guī)定。如，《大阪府財(cái)政運(yùn)營(yíng)基本條例》（大阪府條例第136號(hào)，2011年12月28日）。

日本政府信息公開“以公開為原則，以不公開為例外”為基本原則，將政務(wù)信息分為“不公開信息”、“部分公開信息”和“基于公益原因的裁量性公開信息”三大類，并針對(duì)不同類型的政府機(jī)構(gòu)（包括行政部門、獨(dú)立行政法等）在適用三類信息時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)以列舉的形式做出了原則性規(guī)定。同時(shí)，也允許部門有一定的自主決定權(quán)。規(guī)定如果因信息公示而有可能給行政執(zhí)行造成影響，各省廳可自行判斷，不公示相關(guān)信息。但此種情況，應(yīng)說(shuō)明不公示的原因。

目前，我國(guó)涉及公民知情權(quán)的法律僅有《政府信息公開條例》（2008年5月1日起施行）一部，還沒(méi)有形成一個(gè)有關(guān)公民知情權(quán)的法律體系。根據(jù)該條例規(guī)定：我國(guó)政府信息劃分為三類，即主動(dòng)公開的政府信息、依申請(qǐng)公開的政府信息與不予公開的政府信息。其中，關(guān)于“不予公開信息”，僅規(guī)定涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息不得公開。關(guān)于“依申請(qǐng)公開信息”，規(guī)定：行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定。就條例上述內(nèi)容來(lái)看，特別是信息公開的范圍規(guī)定顯得過(guò)于含糊，信息公開“例外事項(xiàng)”的規(guī)定太籠統(tǒng)、不夠細(xì)化，缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，不便于實(shí)務(wù)部門的實(shí)踐操作及應(yīng)用。同時(shí)，“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”這一關(guān)于獲取信息要求的限制性解釋，很可能導(dǎo)致政府部門不確定地使用這些特殊情況規(guī)定。

而作為規(guī)范預(yù)算信息公開的部門性法規(guī)，《財(cái)政部政務(wù)公開規(guī)定》、《財(cái)政部機(jī)關(guān)政府信息公開實(shí)施暫行辦法》、《財(cái)政部政府信息公開指南》、《財(cái)政部政府信息公開目錄》中關(guān)于“不予公開信息”的規(guī)定與《條例》一致，并未做進(jìn)一步細(xì)化和解釋，而《條例》中關(guān)于“不予公開信息”的規(guī)定又過(guò)于籠統(tǒng)，使得基層財(cái)政部門在確定是否可以公開相關(guān)預(yù)算信息時(shí)，往往缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于把握不準(zhǔn)的部分信息，只能向上級(jí)部門請(qǐng)示，不僅增加了行政成本，也影響了信息公開的效率。因此，今后財(cái)政部門有必要修訂上述規(guī)章，盡可能明確和細(xì)化信息的公開范圍并做必要的列舉，為實(shí)際操作和應(yīng)用提供有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（二）國(guó)家層面對(duì)預(yù)算信息公開做統(tǒng)一規(guī)范，發(fā)揮地方政府和部門的自主能動(dòng)性

日本地方政府在政務(wù)公示、預(yù)算信息公開等方面早于中央政府,且表現(xiàn)出較大的主動(dòng)性。早在國(guó)家《信息公開法》出臺(tái)前的20世紀(jì)80年代，許多地方政府都出臺(tái)有相關(guān)信息公開的條例。如，山形縣金山町于1982年、神奈川縣和琦玉縣于1983年頒布有《關(guān)于信息公開的實(shí)施條例》。在《信息公開法》出臺(tái)前，地方政府信息公開在制度上與中央政府最大的不同是：地方以政令、條例的形式對(duì)信息公開加以制度化規(guī)定，而中央政府則是通過(guò)法律的形式對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定。如今，日本所有的都道府縣都制定了信息公開條例，也制定了執(zhí)行機(jī)關(guān)（知事部局）、公安委員會(huì)、警察本部長(zhǎng)、議會(huì)等的信息公開程序。另外，幾乎全部的市町村、特別區(qū)、廣域連合、部分事務(wù)組合都制定了信息公開條例和規(guī)定，以及執(zhí)行機(jī)關(guān)和議會(huì)信息公開的手續(xù)。中央政府信息公開法制定并實(shí)施以后，各地方政府信息公開條例的內(nèi)容幾乎與《信息公開法》相同，但也有個(gè)別地方政府，如逗子市制定了獨(dú)自條例，設(shè)立了信息公開審查委員會(huì)制度。

不同部門在推進(jìn)電子政務(wù)、信息公開等方面的進(jìn)程不盡相同，且預(yù)算信息公開的程度和內(nèi)容存在較大差異，2010年內(nèi)閣官房國(guó)家戰(zhàn)略室發(fā)布《有關(guān)充實(shí)預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》，就預(yù)算信息公開的形式、時(shí)間、內(nèi)容等做出了規(guī)范性要求。特別就政府采購(gòu)、公共事業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施、補(bǔ)助金的撥付等預(yù)算執(zhí)行中較為重要的決策信息公開做出了原則性規(guī)定。要求各部門在有關(guān)經(jīng)費(fèi)的信息公開中，應(yīng)包括向公益法人的支出情況、委托調(diào)查費(fèi)以及出租車費(fèi)等信息。該指南要求：各省廳以本指南為最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)本部門公示信息進(jìn)行適當(dāng)整理、避免重復(fù)，盡可能提高信息的一覽性和檢索的便利性。公示信息應(yīng)定期更新、連續(xù)公示（至少每季度一次）。該指南強(qiáng)調(diào)：預(yù)算信息的公開不是為公開而公開，而是盡量以國(guó)民容易獲取的形式，立足于提高財(cái)政透明度和效率化的信息公示。各省廳網(wǎng)站公布信息或數(shù)據(jù)，一般應(yīng)以PDF、Excel等多種格式公示，便于國(guó)民獲取相關(guān)信息；同時(shí)，提出建設(shè)“預(yù)算執(zhí)行信息公示一體化操作系統(tǒng)”，各省廳網(wǎng)站應(yīng)設(shè)計(jì)一體化的端口。從各省廳網(wǎng)站主頁(yè)可直接鏈接到端口頁(yè)面，或者可直接鏈接到有關(guān)預(yù)算、決算的端口頁(yè)面。另外，應(yīng)在財(cái)務(wù)省網(wǎng)站及e-Gov（電子政府綜合窗口）設(shè)置有關(guān)全部省廳預(yù)算執(zhí)行信息的一體化端口。各省廳公示的相關(guān)信息，可通過(guò)財(cái)務(wù)省網(wǎng)站鏈接檢索。

總體來(lái)看，在日本，預(yù)算主管部門（財(cái)政部門）、地方與中央事務(wù)協(xié)調(diào)部門（總務(wù)部門）等直接涉及預(yù)算編制、協(xié)調(diào)的部門，其預(yù)算公開程度高于其他政府職能部門。另外，各省廳對(duì)地方相關(guān)預(yù)算單位發(fā)揮著指導(dǎo)性作用，這使得地方在預(yù)算信息公開方面得以進(jìn)一步推進(jìn)和深入。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，今后我國(guó)在政務(wù)信息、預(yù)算信息公開方面應(yīng)允許地方政府先行先試，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)和做法，將便于全國(guó)統(tǒng)一和規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)允許不同政府部門根據(jù)自身的業(yè)務(wù)內(nèi)容，就部門信息公開給予一定的自主決定權(quán)。

（三）在保證國(guó)家政務(wù)安全的前提下，加強(qiáng)對(duì)公民隱私權(quán)、商業(yè)秘密等保護(hù)的立法建設(shè)

現(xiàn)代憲政理念賦予了公民獲得政府信息的權(quán)利。政府在信息公開方面，不是以行政權(quán)力為基礎(chǔ)，而是以保障民眾權(quán)利為前提的。因此，各國(guó)信息公開法大多是以保護(hù)信息公開申請(qǐng)人獲得公共機(jī)構(gòu)信息的權(quán)利為宗旨。就日本政務(wù)信息公開相關(guān)法規(guī)中關(guān)于豁免公開的規(guī)定來(lái)看，將涉及國(guó)家安全和外交的信息、商業(yè)秘密、公民隱私等界定為“不公開信息”。

目前，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中雖然將個(gè)人隱私、商業(yè)秘密作為“不公開信息”的內(nèi)容之一，同時(shí)規(guī)定公民有復(fù)議、訴訟等權(quán)益。但由于這些規(guī)定很籠統(tǒng)，沒(méi)有建立追責(zé)機(jī)制和賠償機(jī)制，使得這一規(guī)定不免流于形式。而且，“個(gè)人隱私權(quán)、商業(yè)秘密的保護(hù)”是一個(gè)涵蓋內(nèi)容非常寬泛的概念，僅靠《條例》這一行政性法規(guī)很難做到并全面落實(shí)。因此，今后，我國(guó)應(yīng)盡快制定出臺(tái)《個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)法》等法規(guī)，明確有關(guān)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)適應(yīng)新形勢(shì)的需要修訂《國(guó)家保密法》等法律，科學(xué)界定公開與保密的關(guān)系。從不同角度規(guī)范政府信息公開，形成政府信息公開和公民權(quán)利保障的法律規(guī)范體系。使對(duì)公民隱私權(quán)、商業(yè)秘密等的保護(hù)上升到法律層面，使實(shí)務(wù)部門有法可依。

（四）有效的監(jiān)督機(jī)制不僅確保了政府信息公開的法治化，同時(shí)也為公民提供了有效的監(jiān)督途徑

盡管信息公開立法的首要目的是在信息的公開與其他社會(huì)公共利益保護(hù)之間尋求平衡，但不可忽視的是，信息的公開也可能會(huì)對(duì)特定的權(quán)利或利益造成損害，尤其是在涉及商業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人隱私時(shí)表現(xiàn)得較為明顯。為此，就需要建立起規(guī)范政府信息公開裁量權(quán)、保障公民正當(dāng)權(quán)益的制度體系。綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家，有效的訴訟機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制是這些國(guó)家信息公開法治化的重要基礎(chǔ)。日本設(shè)有獨(dú)立的“情報(bào)公開審查會(huì)”，專門處理有關(guān)信息公開中的行政不服案件。而“情報(bào)公開審查會(huì)”成員并不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，而是由法官、律師、社會(huì)人士、學(xué)者等組成，目的在于從獨(dú)立第三者的視角來(lái)做出判斷。有效的監(jiān)督機(jī)制不僅有力地保障了公民對(duì)信息的知情權(quán)，同時(shí)也為保護(hù)公民隱私權(quán)和商業(yè)秘密等提供了有力的制度保障。

目前我國(guó)的《政府信息公開條例》雖然設(shè)有保護(hù)第三方合法權(quán)益的規(guī)定（第23條），要求書面征求第三方的意見，第三方不同意公開的，不得公開。對(duì)于公民（法人或者其他組織）不依法履行政府信息公開義務(wù)或存在侵權(quán)行為不服時(shí)，可采取向主管部門舉報(bào)、依法申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟。但就具體的申訴、訴訟程序及救濟(jì)途徑等并未做進(jìn)一步規(guī)定。同時(shí)，也沒(méi)有涉及保護(hù)第三方權(quán)益及其對(duì)行政決定不服時(shí)的救濟(jì)途徑等。另外，我國(guó)對(duì)政府信息公開工作的監(jiān)督機(jī)關(guān)規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)和上級(jí)行政主管部門。但由于就具體的監(jiān)督職責(zé)、調(diào)查處理方式、程序等并未做出明確規(guī)定，使得監(jiān)督職能流于形式，不便于實(shí)踐操作。因此，今后在我國(guó)政府信息公開相關(guān)法規(guī)體系中，應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)行政決定不服時(shí)的申訴、訴訟等權(quán)限的行使程序，明確對(duì)第三方權(quán)益的保障措施和救濟(jì)途徑，包括明確在信息公開過(guò)程中，由于行政機(jī)關(guān)的違法給申請(qǐng)人或第三方造成損失的經(jīng)濟(jì)賠償和責(zé)任追究等。從強(qiáng)化外部監(jiān)督、增強(qiáng)公民自身維權(quán)意識(shí)、保障公民享有獲取政府信息公開權(quán)益等角度出發(fā)，促進(jìn)政府合法、合規(guī)履行政務(wù)信息公開的義務(wù)。同時(shí)，今后還應(yīng)在有關(guān)政府信息公開的司法解釋中明確信息公開例外的裁量基準(zhǔn)，明確規(guī)定“公共利益”和“損害”測(cè)試中應(yīng)考慮和不應(yīng)考慮的因素。在“公共利益”測(cè)試中不僅要反面列舉無(wú)涉公共利益的因素，還需正面列舉與公共利益相關(guān)的因素。在“損害”測(cè)試中，明確“損害”必須在“明顯而且重大可能性”的情況下才可成立。如此，既為政府機(jī)關(guān)裁量是否公開相關(guān)信息提供了指導(dǎo)性準(zhǔn)則，又為法院審查相關(guān)行政行為是否明顯不當(dāng)提供了參考依據(jù)。■

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

注釋：

①2001年日本中央省廳改革，在新設(shè)的內(nèi)閣府內(nèi)設(shè)置的機(jī)構(gòu)。

②根據(jù) 《關(guān)于行政機(jī)構(gòu)政策評(píng)價(jià)的法律》（2001年法律第86號(hào)）實(shí)施的公共事業(yè)的評(píng)價(jià)對(duì)象。

③同注②。

④對(duì)于無(wú)法進(jìn)行費(fèi)用收益分析的，設(shè)定單獨(dú)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

[1]白景明.為什么要強(qiáng)力推進(jìn)政府預(yù)算公開?[J].中國(guó)財(cái)政，2016，（21）.

[2]李紅霞.讓政府預(yù)算在陽(yáng)光下運(yùn)行：預(yù)算公開透明的思考[J].財(cái)政研究，2011，（01）.

[3]宋健敏.日本：如何讓公眾讀懂政府預(yù)算信息[J].團(tuán)結(jié)，2010，（03）.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）