王亞明

法官員額制的結(jié)構(gòu)改革新探

王亞明*

法官員額制從提出到實(shí)踐的歷程中，其改革結(jié)果已經(jīng)發(fā)生變化，最為突出的問題便是職能權(quán)責(zé)不清晰和行政化的干預(yù)，導(dǎo)致法官員額在基層少，在市級以上法院較多，存在員額制與案件數(shù)量不對稱的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此員額制改革應(yīng)該在兩個方面實(shí)現(xiàn)突破：一方面，根據(jù)不同層級法院職能定位來確定員額制結(jié)構(gòu)和員額法官數(shù)量，依據(jù)不同案件類型、數(shù)量確定員額法官人數(shù)；另一方面，員額制改革的核心還在于逐步建立審判事務(wù)與行政事務(wù)的分離模式以及法官身份的認(rèn)同和確認(rèn)機(jī)制，并減少司法行政干預(yù)，尤其是上級法院的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)員額制配置的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

員額制 現(xiàn)狀 原因 結(jié)構(gòu) 出路

一、 員額制改革的現(xiàn)狀分析

本次法官、檢察官員額制改革的一個突出特點(diǎn)是，中央統(tǒng)一確定員額制改革比例的上限：不超過中央政法專項(xiàng)編制的39%，各地可以根據(jù)本地實(shí)際確定員額制改革的目標(biāo)，但可以低于這一比例，不能高于這一比例。關(guān)于這一比例的確定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界也有很多文章對此展開批判，而在員額制改革基本完成的大環(huán)境下，關(guān)于員額制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題則更應(yīng)該值得我們思考。因?yàn)?，對四級法院的職能進(jìn)行分層定位，明確低層級法院的案件分流與相應(yīng)程序，以緩解法官員額制改革所面臨的精英司法與親民司法的緊張關(guān)系，才應(yīng)該是此次員額制改革的關(guān)鍵所在。①傅郁林：《司法改革的整體推進(jìn)》，載《中國法律評論》2014年第1期。

以職能和權(quán)限的區(qū)分作為審判人員分類的基礎(chǔ)，意味著四級法院之間員額法官的比例應(yīng)該不同，對不同級別法官的要求也不同，它們的差異取決于四級法院職能和案件類型的差異。例如，在基層法院，調(diào)解案件、小額案件等案件的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中級人民法院，因此，基層法院所需要的法官結(jié)構(gòu)是不同于中級人民法院和高級人民法院的。②李立新：《法院人員分類管理改革探析——以新一輪司法體制改革為背景》，載《法律適用》2010年第5期。而中級人民法院和高級人民法院承擔(dān)著一審和二審的案件，所需要的法官結(jié)構(gòu)則要取決于多種因素。本文通過調(diào)查了解到江蘇省各級法院的入額人員情況，對江蘇省各級法院入額人員構(gòu)成比例、入額前后審判法官數(shù)量變化、各級法院入額人員數(shù)量對比進(jìn)行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)員額制改革中存在著結(jié)構(gòu)性問題。

（一）江蘇各級法院入額人員構(gòu)成百分比

表一：江蘇各級法院入額人員數(shù)量圖

表二：廣東省中山市中級法院不同部門法官員額比例表③宋遠(yuǎn)升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》，載《政法論壇》2017年第2期。

從以上表格中可以看出，就總體而言，從各級法院入額法官的構(gòu)成來看，審執(zhí)業(yè)務(wù)一線人員仍是入額的主體，占據(jù)了近七成左右，而剩余的三成左右則主要來自審判輔助部門和院領(lǐng)導(dǎo)崗位。我們可以發(fā)現(xiàn)員額制改革的實(shí)際運(yùn)行邏輯在某種程度上背離了員額制改革的制度邏輯。因?yàn)閷徟休o助部門和院領(lǐng)導(dǎo)崗位也占據(jù)了相當(dāng)一部分員額制名額。當(dāng)然，并不是否定這部分人員的辦案能力和水平，因?yàn)檫@部分人員很多是以往經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的一線法官，而員額制改革的目標(biāo)則是增強(qiáng)法官隊伍的專業(yè)化和精英化，集中優(yōu)勢資源審理案件以緩解案多人少的壓力。而這部分人員本身在承擔(dān)著行政職務(wù)和管理工作的前提下，如何能夠?qū)崿F(xiàn)審判職能和管理職能的有效協(xié)調(diào)，則是毋庸置疑的問題。尤其是很多中、基層法院院領(lǐng)導(dǎo)入額占據(jù)了一定比例，但各級法院院領(lǐng)導(dǎo)是很少辦案的。④這一點(diǎn)左衛(wèi)民教授研究得很深入，他認(rèn)為在法院院長（實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)班子成員也一樣）選任過程中，業(yè)務(wù)能力不是最重要的，但對于政治素質(zhì)、溝通協(xié)調(diào)能力和行政管理能力則極度強(qiáng)調(diào)。法院很多人都認(rèn)為，院長不需要有多強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，最重要的是能夠?yàn)榉ㄔ籂幦〉阶銐虻娜藛T和經(jīng)費(fèi)。參見左衛(wèi)民：《中國法院院長角色的實(shí)證研究》，載《中國法學(xué)》2014年第1期。要求院領(lǐng)導(dǎo)做實(shí)質(zhì)意義上的法官，也很難實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上既然員額制改革的目標(biāo)是通過對法官隊伍的篩選來保障法官隊伍的精英化和專業(yè)化，從而使審判人員能夠集中精力審理案件，提高案件審理的效率，那么，員額法官的隊伍選拔就應(yīng)該基本滿足審判業(yè)務(wù)能力強(qiáng)和專業(yè)分工的要求，只有滿足這些條件的人員才應(yīng)該進(jìn)入到員額隊伍中來，而不是不進(jìn)行區(qū)分，只是粗疏地對以往職能分配的簡單復(fù)制照搬，以滿足院領(lǐng)導(dǎo)及綜合部門入額增加收入的目的。

（二）入額前后審判法官數(shù)量對比

表三：江蘇各級法院員額制改革前法官數(shù)量圖

表四：江蘇各級法院員額制改革后法官數(shù)量圖

從入額前后實(shí)際審判法官的數(shù)量來看，就總體而言，審判法官的數(shù)量是呈現(xiàn)下降趨勢的，雖然入額總?cè)藬?shù)增加了，但是審判法官崗位的人數(shù)卻是減少了，有一部分原來是審判法官的人員，在此次改革因?yàn)橥ヮI(lǐng)導(dǎo)入額較多，導(dǎo)致實(shí)際在一線法官的數(shù)量減少，入額后法官數(shù)量增加的法院則主要是院領(lǐng)導(dǎo)及綜合部門人員入額導(dǎo)致的。這樣就會出現(xiàn)以下局面：員額數(shù)與實(shí)際辦案人員不一致，實(shí)際辦案人員減少或者說辦案隊伍質(zhì)量和效率并未提高。

（三）入額前后上下級法院受案數(shù)量對比（以山東法院及最高法院為例）⑤陳永生：《法官、檢察官員額制改革的限度》，載《比較法研究》2016年第2期。

表五：2009年山東兩級法院辦案數(shù)對比表

表六：2009年最高法院與山東法院結(jié)案對比表

以上兩個表格清晰表明如下事實(shí)：法院級別越高，法院受理的案件越少，人員編制越多，人均辦案數(shù)越少。但是山東基層法院人均辦案數(shù)除個別法院外都高于中級法院，山東高級法院人均辦案數(shù)低于中級法院，最高法院人均辦案數(shù)少于山東高級法院。

從入額前后各地區(qū)上下級法院員額法官結(jié)構(gòu)和受案數(shù)量對比來看，員額法官的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)倒三角形狀，而就案件數(shù)量來看，則是呈現(xiàn)正三角形狀，這樣的結(jié)構(gòu)對應(yīng)就導(dǎo)致受理案件多、辦案人員少的矛盾，而且這樣的結(jié)構(gòu)也不符合各級法院的職能定位?；鶎臃ㄔ鹤鳛橹袊痉ㄏ到y(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的最主要部分，承擔(dān)了絕大多數(shù)案件的初審工作，而基層法院的民事法官承擔(dān)了基層法院的大部分案件，因此，其具有廣泛的代表性。⑥王靜、李學(xué)堯、夏志陽：《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測量》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第2期。目前，全國共有3117個基層法院，占法院總數(shù)的87.58%；全國共有14.6萬基層法官，占全國法官人數(shù)的76.84%；2012年全國法院共審結(jié)各類一審案件844.3萬件，其中民事案件為731.6萬件，占86.7%。⑦李浩主編：《員額制、司法責(zé)任制改革與司法的現(xiàn)代化》，法律出版社2017年版，第15頁。由于員額制結(jié)構(gòu)設(shè)計在基層法院、中級法院不夠合理，導(dǎo)致全國一些基層法院及中級法院出現(xiàn)了法官離職現(xiàn)象。由于立案登記制與員額制改革的雙重影響，根據(jù)筆者的了解，在江蘇全省各級法院民事審判條線離職人員明顯，各中級法院民事審判條線均有一名副庭長或庭長辭職干律師。應(yīng)當(dāng)說，法官離職不全是員額制目標(biāo)失靈的結(jié)果，但至少這是檢驗(yàn)員額制成效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。⑧同注③。正是在人案矛盾壓力過大、職業(yè)前景不明朗、員額制結(jié)構(gòu)不合理的因素影響下，法官通過離職表達(dá)了對改革不認(rèn)同的訴求。筆者認(rèn)為，不能將離職都認(rèn)為與是否能入額有關(guān)，很多庭長、副庭長能夠入額仍然要離職，主要是對職業(yè)預(yù)期不滿意，認(rèn)為法院工作強(qiáng)度太大，從而喪失了入額的動力。

二、原因分析：司法系統(tǒng)內(nèi)部干預(yù)與壓制

（一）制度設(shè)計的局限性：員額制度預(yù)設(shè)與實(shí)踐偏差

盡管中央對于員額制改革有著理想化的目標(biāo)設(shè)定——讓真正稱職的法官入額辦案，并且，有著防范改革誤入歧途的原則要求——不能讓徒有法官職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者法官自然入額，不能簡單粗暴地剝奪助理審判員們的辦案資格令其“就地臥倒”轉(zhuǎn)任法官助理，但這些顯然遠(yuǎn)不足以防止在具體改革方案的制定和實(shí)施過程中出現(xiàn)游離目標(biāo)之外，規(guī)避原則要求的變通之舉。因?yàn)楦母锓桨傅膮⑴c制定者和組織實(shí)施者，其自身也恰恰是改革的對象。

盡管地方保護(hù)主義話語體系在當(dāng)代中國司法改革中處于主導(dǎo)性地位，一直貫徹司法改革的一個重要理念也是減少地方政府干預(yù)。⑨劉忠：《司法地方保護(hù)主義話語批評》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。但我們應(yīng)該反思的是：我們在一味批判司法地方保護(hù)主義的同時，是否心存“更相信上級法院管理”的觀念？那么，依靠上級法院管理是否能擺脫這種行政化困境，或者說就法院系統(tǒng)內(nèi)部而言，地方政府和上級法院哪一個更容易深入地對審判進(jìn)行干預(yù)，則是一個需要精細(xì)計算的問題，而不應(yīng)該是固有理念和價值的先入為主。正如有的學(xué)者所言：1992年啟動的經(jīng)濟(jì)、社會、政治的結(jié)構(gòu)性變革，使得地方黨政官員進(jìn)行地方保護(hù)主義的激勵逐漸弱化，障礙性條件增多。因此，相比較而言，地方保護(hù)畢竟是低概率、小比例發(fā)生的現(xiàn)象，而研究者顯然對此給予了過度的關(guān)注，上級法院也借此極力地將高概率、大比例發(fā)生的上級法院干預(yù)現(xiàn)象虛化，將其遮蔽于地方保護(hù)主義的陰影之中。⑩同注⑨。

（二）內(nèi)部系統(tǒng)反思：司法行政化與上下級法院關(guān)系

為了增強(qiáng)地方法院的獨(dú)立性，十八屆三中全會確定了“法院人財物省級統(tǒng)管”制度，其核心就是行政權(quán)下放、司法權(quán)上收，從而使行政權(quán)更有效率，司法權(quán)更有權(quán)威。?傅郁林：《法院內(nèi)部改革，責(zé)、權(quán)、利應(yīng)同步推進(jìn)》，載《鳳凰周刊》2017年5月15日。也正如上文所言，強(qiáng)調(diào)司法統(tǒng)一、權(quán)力上收，就大的層面是沒有問題的，但這種權(quán)力上收會出現(xiàn)類似于中央集權(quán)制的弊端，雖然司法受行政干預(yù)少了，但是就法院系統(tǒng)自身而言，則會形成另外一套行政管理體制，也就是上級法院對下級法院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而在我國這樣一個高度行政集權(quán)、政治高度一元化的體制里，司法的多樣性、地方性與統(tǒng)一性則是更為重要的。

除了這些年理論和實(shí)務(wù)界一直在呼吁的減少地方政府干預(yù)，增強(qiáng)司法獨(dú)立性的問題之外，筆者發(fā)現(xiàn)司法在一味強(qiáng)調(diào)擺脫地方干預(yù)之外，還會進(jìn)入另外的困境，就是法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化傾向。它主要體現(xiàn)在兩個方面：一是法院內(nèi)部的管理方面，行政管理擠壓審判空間；二是上下級法院之間的行政化管理關(guān)系。

就第一個問題而言，即法院內(nèi)部管理的行政化問題，已經(jīng)是老生常談，其主要表現(xiàn)是：第一，審判程序的啟動、運(yùn)行、終結(jié)等環(huán)節(jié), 均是以行政命令一以貫之或者干脆就是行政式的復(fù)制；第二，法官選任的非精英化和法官待遇的完全公務(wù)員化；第三，法官的等級化,由普通法官到副庭長到庭長到副院長再到院長的裁判等級體系，以及根據(jù)部級、局級、處級、科級、股級等級別確定法官政治待遇和裁判力高低的法官階位體制。?黃竹勝：《簡論我國行政化司法行為模式的特征與成因》，載《行政與法》2003年第5期。而司法行政化管理的弊端自然而然地滲透在這次員額制改革中，甚至使這次改革目標(biāo)在一定程度上異化為對原有法院內(nèi)部權(quán)力格局的確認(rèn)和鞏固。因?yàn)榫蛦T額法官選任標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和具體入額人員的考核來看，不可能完全脫離現(xiàn)行法院工作實(shí)際，因此必然會導(dǎo)致院庭長隊伍掌握考核過程和結(jié)果的話語主導(dǎo)權(quán)。這就使得本應(yīng)當(dāng)作為一種身份機(jī)制改革的法官員額制，在法官身份“行政化”的現(xiàn)實(shí)情境下，被局限成一種素質(zhì)篩查機(jī)制以及利益分配的鋪墊機(jī)制，因此也就難免在很多試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)法院行政管理領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先納入員額，法院行政領(lǐng)導(dǎo)成為了分享一線法官利益增收的搭便車者。?豐霏：《法官員額制改革的目標(biāo)與策略》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。院庭長和綜合部門占用大量員額名額導(dǎo)致的嚴(yán)重后果主要在于兩點(diǎn)：

其一是員額法官隊伍素質(zhì)相比較以前并沒有增強(qiáng)，并且由于行政事務(wù)占據(jù)的大量時間也使得院庭長隊伍難以集中精力審理案件，或者入額后不辦案、委托辦案、掛名辦案，以聽取匯報、書面審查、審批案件等方式代替辦案。這就導(dǎo)致辦案的壓力集中在那些一線法官身上，即便我們篩選出來的一線法官都是精英化和專業(yè)化的法官，在這樣的壓力下，也難以保障辦案的質(zhì)量，因?yàn)閷徟蟹ü訇犖榈木⒒蛯I(yè)化并不是能夠有效緩解辦案壓力的絕對保障。案多人少壓力的緩解不能僅僅是提高法官隊伍的素質(zhì)，合理地確定法官隊伍的數(shù)量也是必要的。根據(jù)數(shù)據(jù)測算，一名法官在法定工作時間內(nèi)一年最多結(jié)案134件。每天加班2小時，一年也最多結(jié)案168件?？蓪?shí)際情況是，許多法官結(jié)案時達(dá)到了268件，368件，甚至更多。2016年，全國各級法院收案2305萬多件，結(jié)案1979萬多件，但是我們的法官人數(shù)根據(jù)官方給出的數(shù)據(jù)是11萬人，這樣的辦案壓力可想而知。

其二是人員流失迅速加劇法官離職現(xiàn)象在近兩年成為法律界普遍關(guān)注的一個問題。根據(jù)調(diào)查表明：法官群體離職傾向非常強(qiáng)烈，94.47%的法官考慮過要離開法院,其中 57.37%的法官認(rèn)真考慮過要離開法院，而著手進(jìn)行離職準(zhǔn)備的有 9.81%,從沒有想過離開法院的法官僅占 5.53%。?同注③。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致法官離職現(xiàn)象日益嚴(yán)重的原因非常復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)待遇、司法環(huán)境、工作壓力、個人選擇等諸多因素。但是，自2014年以來，各地法官離職率急劇上升，這與司法改革，尤其是員額制改革的推行有著緊密的關(guān)系。按照司法實(shí)踐中的既往做法，新入職法院的人員，一般先擔(dān)任書記員。幾年之后晉升為助理審判員，若干年后晉升為正式的審判員。而在員額制改革過程中，由于已有法官資格的人都有相當(dāng)比例被降格為法官助理，那么，沒有法官資格的助理審判員以及書記員升任法官的可能性更低。?同注③。而這部分新入職的人員大多是法科高校畢業(yè)生，這就導(dǎo)致法院后備人才的培養(yǎng)和選拔十分困難。除了法院的行政化管理模式之外，員額制改革異化的內(nèi)部原因還在于上下級法院之間的關(guān)系模式上。對于上下級法院關(guān)系,我國《憲法》第127條第2款明文規(guī)定: “最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作?！蔽覈F(xiàn)行司法體制所要建構(gòu)的目標(biāo)是, 要將上下級法院關(guān)系界定在“監(jiān)督與被監(jiān)督”的框架中, 從而有別于上下級行政機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”模式。?廖奕：《司法行政化與上下級法院關(guān)系重塑》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2000年第6期。然而,在“司法行政化”的大環(huán)境下, 這一制度設(shè)計很難做到百毒不侵。一方面，反地方保護(hù)主義,成為上級法院領(lǐng)導(dǎo)下級法院的外觀充分理由。在我國,司法地方化突出表現(xiàn)在:法院財政權(quán)和人事權(quán)受制于地方黨委和政府；各級法院要對同級人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作。在這種情形下,上級法院領(lǐng)導(dǎo)下級法院似乎具有了反地方保護(hù)主義的合理性借口。但由于上級法院同樣受著地方化的干擾,實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)只會使法院審判機(jī)制從一個圍城走向另一個圍城，這就相當(dāng)于給下級法院加上了兩個緊箍咒，分別來自地方政府和上級法院。我們批判地方保護(hù)主義，但上級法院在對下級法院進(jìn)行監(jiān)督和管理的過程中不可避免地又落入了行政化的窠臼。另一方面，我國《人民法院組織法》規(guī)定,“在地方兩次人民代表大會之間,如果本級人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為人民法院院長需要撤換,須報請上級人民法院經(jīng)上級人民代表大會批準(zhǔn)?！边@種規(guī)定為上級法院領(lǐng)導(dǎo)下級法院創(chuàng)設(shè)了有利條件,上級法院對下級法院除了審級監(jiān)督外,在人事任免上也有間接調(diào)控的權(quán)力。?同注?。其次,我國法院系統(tǒng)長期行政化運(yùn)作早已使得上下級法院人事關(guān)系官階化，這一點(diǎn)也與中國司法總體行政化緊密相連。就筆者對某市一基層法院在審判管理、人事任免等方面工作的觀察來看，基層法院在地方政府和上級法院兩者之間，其實(shí)更多的是受制于上級法院。雖然憲法規(guī)定的是監(jiān)督關(guān)系，而在實(shí)踐中則被異化為一種行政管理關(guān)系。這點(diǎn)集中體現(xiàn)在最高人民法院通過這樣一種管理體制傳達(dá)自身司法理念，推動司法改革。而在這其中高度集中統(tǒng)一的行政管理模式就使得基層法院不得不服從于上級法院科層化管理。

（三）四級法院人員分配和職能定位的不對稱

四級法院所承擔(dān)的職能不同意味著所需要的員額數(shù)量的不同，比如，雖然各級法院原則上均需明顯壓縮綜合部門和司法行政管理人員、研究人員，應(yīng)隨其所在法院的職能及實(shí)現(xiàn)方式的變化而逐漸減少上述人員，但在高層法院審判指導(dǎo)職能的實(shí)現(xiàn)方式尚未轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^對具體案件的示范性裁判之前，當(dāng)轉(zhuǎn)型時期司法改革和應(yīng)用法學(xué)仍是高層法院的一項(xiàng)重要職能之時，最高人民法院和高級人民法院對于專職研究人員的合理需求規(guī)模和趨勢與中級人民法院和基層法院顯然不同，因而所占用的法官員額也不可能相同，因此，員額法官和審判人員分類改革的具體方案直接取決于司法改革對于各級法院的職能目標(biāo)定位。?傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。另外，在我國法院系統(tǒng)中，在法院“人員編制內(nèi)”確定法官的員額，還要取決于審判工作與司法行政管理工作的比重關(guān)系。在這一點(diǎn)上，各國法院在不同級別上如何配置審判法官與輔助人員的比例，在數(shù)據(jù)來看并無清晰的共同規(guī)律，但就總體來看，職能分工則是其核心的要素。

我國四級法院的結(jié)構(gòu)從外觀上來看呈現(xiàn)金字塔形。法院體系有最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層法院構(gòu)成。四級法院的職能配置與職能運(yùn)行方式大致相同。比如，四級法院都承擔(dān)一審功能，主要按照爭議金額劃分級別管轄權(quán)；各級法院、各個審級(一審、二審、再審)、各類程序(普通、簡易、小額)的審理范圍都是全面審理( 即事實(shí)審+法律審)；各級法院的審判模式也沒有實(shí)質(zhì)的差異。而且每一級法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也大致相同，各級法院均設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭。另外，還有立案庭、審監(jiān)庭等審判業(yè)務(wù)庭；執(zhí)行庭或執(zhí)行局為并列于審判庭的業(yè)務(wù)庭；還有研究室等業(yè)務(wù)部門。除此之外，各級法院都設(shè)有辦公室、政治部或人事處等非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。但又由于各地區(qū)和各層級司法的多樣性，上下級法院之間卻并未形成這種制度理想下的審判業(yè)務(wù)對口關(guān)系。?王祿生：《法院人員分類管理體制與機(jī)制轉(zhuǎn)型研究》，載《比較法研究》2016年第1期。例如，最高人民法院和大部分高級人民法院各有4個民事審判業(yè)務(wù)庭（以下簡稱民庭），中級人民法院和基層法院的民庭少則3個，多則7個。但各級法院、同級各法院內(nèi)部在劃分各民庭之間的案件管轄權(quán)時標(biāo)準(zhǔn)并不一致，這就導(dǎo)致不同地區(qū)不同級別法院案件數(shù)量和所需要法官人數(shù)要結(jié)合實(shí)際情況來設(shè)置，而不是一種自上而下的整齊劃一的僵化結(jié)構(gòu)。

另外，最高人民法院肩負(fù)著統(tǒng)一法律解釋和司法政策、監(jiān)督和指導(dǎo)全國審判工作、統(tǒng)籌全國司法管理等特殊職能，在職能配置和行使方式上明顯不同于任何其他地方法院，在其職能實(shí)現(xiàn)方式尚未全部轉(zhuǎn)型為以審判作為核心載體之前，其部門結(jié)構(gòu)和人員配置都會受到相應(yīng)影響。?同注⑤。

三、域外視角下法官數(shù)量和結(jié)構(gòu)的考察

（一）員額法官數(shù)量和結(jié)構(gòu)的確定

美國法官人數(shù)是法定的，不得輕易增減。據(jù)美國“國家州法院中心”2010年年度報告反映，當(dāng)年聯(lián)邦法院和州法院共有法官31193名，其中，全國州法院系統(tǒng)共有法官30319名，聯(lián)邦法院系統(tǒng)共有法官874名，州法院法官人數(shù)是聯(lián)邦法官人數(shù)的34.7倍。?陳陟云、孫文波：《法官員額問題研究》，中國民主法制出版社2016年版，第46頁。

日本法官的種類比較復(fù)雜，既有最高法院法官與下級法院法官之分，又有高等法院法官與簡易法院法官之分，在高等法院法官中又有院長、法官、候補(bǔ)法官之分。候補(bǔ)法官無權(quán)單獨(dú)審理案件。目前，日本全國共有法官2919人，其中，最高法院法官15人，高等法院院長8人，法官1360人，候補(bǔ)法官699人，簡易法院法官794人。?［日］六本佳平：《日本法與日本社會》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第181頁。需要說明的是，候補(bǔ)法官雖然不能單獨(dú)審判案件，但在法官統(tǒng)計中，將之統(tǒng)計在法官人數(shù)范圍內(nèi)。

和美國一樣，澳大利亞也有聯(lián)邦和各州兩套法院系統(tǒng)。根據(jù)聯(lián)邦高等法院提供的數(shù)據(jù)，2013至2014年，聯(lián)邦法院總共有147名法官，其中包括7名高等法院法官、47名聯(lián)邦法院法官、62 名聯(lián)邦巡回法院法官、32名家庭法院法官。?張千帆：《如何設(shè)計司法——法官、律師與案件數(shù)量比較研究》，載《比較法研究》2016年第1期。

根據(jù)印度最高法院編輯的季度公報，印度最高法院規(guī)定職數(shù)31位大法官，高等法院應(yīng)有 906名法官，地區(qū)法院應(yīng)有1.97萬名法官，但是各級法院都存在不少空缺。截至2014年6月30日，最高法院實(shí)際職數(shù)只有25名大法官，高等法院641名法官，地區(qū)法院1.54萬名法官，各級法院加起來總共1.6萬名法官，隊伍非常精簡。?周道鑾：《外國法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000版，第167頁。

德國不同級別和不同審級的法院因承擔(dān)的審判功能差異，法官員額的比例也存在明顯的差異。例如，德國的初審法院包括地方法院（local court）、地區(qū)法院（regional court）。

2012年蘭德市地方法院司法人員總數(shù)為49119人，其中法官8014人，法官員額比例為16.3%，地區(qū)法院司法人員總數(shù)為14286人，法官人數(shù)為4916人，員額占34.4%，地區(qū)高等法院總數(shù)為6507人，員額比例為28.4%，這種差異的原因在于德國地方法院的案件類型明顯不同于地區(qū)法院和高等法院。有比例很高的非訴案件是由審判輔助人員承擔(dān)的，因此員額法官比例較小。?同注?。雖然德國也是聯(lián)邦制，但是司法體制比美國和澳大利亞簡單，全國只有一套法院系統(tǒng)。和單一制的中國相仿，德國的聯(lián)邦法院就是國家的最高法院。根據(jù)聯(lián)邦司法局的統(tǒng)計，截至2012年底，德國共有聯(lián)邦法官459人，各州法官19922人，法官總數(shù)加起來20381人。2012年德國人口為8052萬，折合每萬人2.5名法官。

墨西哥法院包括聯(lián)邦法院體系（聯(lián)邦最高法院、聯(lián)合巡回法庭和獨(dú)任巡回法庭間隔、大區(qū)法庭）和州法院體系（高等法院和初審法院），聯(lián)邦最高法院由21名正式大法官和5名候補(bǔ)法官，全國共有70個聯(lián)邦巡回法庭和30個獨(dú)任巡回法庭；有198名聯(lián)合巡回法庭法官和30名獨(dú)任巡回法庭法官；獨(dú)任巡回法庭下設(shè)大區(qū)法庭，即初審法院，全國共155名大區(qū)法庭法官。而州高等法院由46名大法官組成，初審法院有300名初審法官。?同注?，第48頁。通過對比可以發(fā)現(xiàn)各國員額法官結(jié)構(gòu)的確定，雖然不存在什么固定的規(guī)律，但有一點(diǎn)可以肯定的就是根據(jù)各級法院的職能定位和案件數(shù)量來確定員額法官的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。而對比我國則發(fā)現(xiàn)我國的員額結(jié)構(gòu)不是呈現(xiàn)一個正三角形狀，也就是法院級別越高，員額法官的數(shù)量和比例相應(yīng)的就越少，而我國的員額法官結(jié)構(gòu)，則正好與之相反：案件較少的最高院和各省高級法院員額法官數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中院和基層法院。

（二）審判事務(wù)與行政事務(wù)的分工明確化

正如上文所提到的問題：院庭長占用員額法官名額、員額制改革行政化現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，集中概括起來就是審判事務(wù)與行政事務(wù)混合，行政事務(wù)壓制審判事務(wù)空間所導(dǎo)致的審判效率低下的問題。對于這種現(xiàn)象，各國法院都在一定程度上存在著。同時，一定的行政事務(wù)也是保障審判得以有效運(yùn)行的保障，法院行政管理制度的設(shè)置有其設(shè)置的合理性，但法院行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度。譬如美國，其法院內(nèi)部治理的制度設(shè)計就是通過加強(qiáng)專業(yè)化的分工來使審判事務(wù)盡量少受行政事務(wù)的干擾。

一方面，法院院長也承擔(dān)著一定的管理職能。這是因?yàn)?，現(xiàn)實(shí)中的法院都由人( 法官以及其他輔助人員) 組成，財政預(yù)算和支出還必然涉及有其他辦公室的工作，因此，總是會有法院內(nèi)部的行政管理事務(wù)。一般說來，這些事務(wù)性工作至少有一部分是由或必須由法院自己承擔(dān)。?同注③。即使在關(guān)于美國司法的著作中被當(dāng)作純粹司法之標(biāo)志的美國聯(lián)邦首席大法官和大法官們，也仍然要履行著某種行政管理職能。以首席大法官為例，除了要負(fù)責(zé)最高法院案件的上訴狀清單，主持最高法院的會議，把握時間，以及當(dāng)其屬于多數(shù)意見派之際，有權(quán)分配法院意見的撰寫這類與司法有關(guān)但又顯然具有行政性的事務(wù)之外，他還要負(fù)責(zé)最高法院的其它行政管理。作為法院內(nèi)部分權(quán)治理的結(jié)果之一，美國在法院組織管理中基本實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化的運(yùn)作。?同注③。在司法審判事務(wù)中，基于美國法院內(nèi)部在司法審判事務(wù)方面各個審判團(tuán)隊只是協(xié)作式關(guān)系，法院院長也無權(quán)通過行政管理功能實(shí)現(xiàn)對審判權(quán)的控制，因此在司法審判事務(wù)方面也形成了專業(yè)化的運(yùn)作。

（三）“以案定人”與“以職分人”

各國的各級法官數(shù)量一直保持著這樣的一個固定結(jié)構(gòu)，就是上下級法院法官數(shù)量依據(jù)案件數(shù)量和職能定位來決定，而且案件數(shù)量更是一個核心因素。而正如我們所看到的那樣，目前國內(nèi)對法官員額的研究走向了兩個極端：一是宏觀列舉，要求在進(jìn)行法官員額測算時應(yīng)當(dāng)考慮到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口、轄區(qū)面積等等因素，但這并不能窮盡各種因素，且無法把握各因素之間的相互關(guān)系；二是微觀計算，通過靜態(tài)的“標(biāo)桿案件”和“標(biāo)準(zhǔn)工作時間”測算法官工作量，繼而確定法官員額。這種方式無法體現(xiàn)出案件的難易程度，往往“只見樹木不見森林”。在包羅萬象的宏大理論構(gòu)建和圍繞案件進(jìn)行微觀定量研究之間，需要中層理論進(jìn)行必要的過渡與溝通。默頓指出，中層理論既非日常研究中廣泛涉及的微觀但必要的工作假設(shè)，也不是盡一切系統(tǒng)化努力而發(fā)展出來的用以解釋所能觀察到的社會行為、社會組織和社會變遷的一致性的統(tǒng)一理論，而是介于這兩者之間的理論。?［美］羅伯特·K·默頓：《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心譯，譯林出版社2006年版，第23頁。從人口之維考察法官員額，一方面可以避免大而無當(dāng)?shù)睦碚擄L(fēng)險，另一方面又可以避免靜止孤立的哲學(xué)尷尬。人口不但生成了糾紛的數(shù)量，它還影響到糾紛的性質(zhì)和案件的難易程度。?婁必縣：《法官員額的人口之維——對10個基層法院的橫向考察》，載《武陵學(xué)刊》2016年第4期。而對比我國則發(fā)現(xiàn)我國的員額結(jié)構(gòu)不是呈現(xiàn)一個正三角形狀，而且正好與之相反：案件較少的最高院和各省高級法院員額法官數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中院和基層法院。

四、員額制改革的出路

（一）不同層級法院設(shè)置不同的員額結(jié)構(gòu)

最高法院在“四五”綱要中提出，根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級法院的法官員額。在不同審級的法院中，法官員額比的設(shè)計并不是固定的。在我國四級三審制的結(jié)構(gòu)中，基于具體的地方性糾紛解決機(jī)制的需求及審理目標(biāo)的差異，不同審級法院對法官需求量是不同的。以山東Z區(qū)基層法院為例，根據(jù)Z法院所在市的中級法院規(guī)定，從2015年開始，3000萬以下的民事、經(jīng)濟(jì)案件歸基層法院審理，結(jié)果導(dǎo)致Z區(qū)法院受理案件數(shù)量大增。Z區(qū)基層法院有中央政法編制法官140人，需要年審結(jié)10000多件案件，而中級法院有中央政法編制法官300多個，只需要審結(jié)8000多件案件。?同注⑤。因此，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地分配給Z區(qū)基層法院更多的法官員額。由于我國三大訴訟法對中級以上法院的管轄范圍作出了嚴(yán)格的限制，因而中級以上的法院法官人均辦案數(shù)比基層法院少得多，而且法院級別越高，人均辦案數(shù)越少，就山東省三級法院以及最高人民法院而言，基層法院每年人均辦案數(shù)是80.5件，中級法院每年人均辦案數(shù)是28.6件，只有基層法院的1/3左右，高級法院為17.2，只有基層法院的1/5左右，最高人民法院的人均辦案數(shù)是10.7，只有基層法院的1/8左右。?同注⑤。雖然不能簡單對比數(shù)量，但數(shù)量反應(yīng)了一個法官的工作強(qiáng)度。

就最高人民法院而言，在我國目前還未確立由審判方式來指導(dǎo)下級法院的體制下，最高人民法院主要是通過發(fā)布司法解釋的方式，但是這種方式在向去行政化逐漸過渡的趨勢下，這種改革應(yīng)該漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)兩個方面的轉(zhuǎn)變：一是區(qū)分審判職位上的大法官與其他職位上的普通法官；二是非審判部門應(yīng)該嚴(yán)格壓縮。第一項(xiàng)改革是為了突出審判法官的角色，促進(jìn)最高人民法院的統(tǒng)一司法和審判指導(dǎo)職能的實(shí)現(xiàn)方式逐步由抽象司法解釋向個案審判示范轉(zhuǎn)型；第二項(xiàng)改革是為了壓縮非審判人員的同時，整合研究室、司改辦、審管辦、法學(xué)研究所等研究部門，增強(qiáng)司法研究和審判管理的一體化。同時也有利于實(shí)現(xiàn)我國最高人民法院實(shí)現(xiàn)從普通案件的全面審理轉(zhuǎn)向具有法律價值或結(jié)構(gòu)性意義的典型案件的審理；有利于實(shí)現(xiàn)從發(fā)布抽象的法律解釋文件和個案匯報批復(fù)模式轉(zhuǎn)向通過審理形成典型裁判規(guī)則的模式。?同注?。另外，最高人民法院不僅應(yīng)該控制進(jìn)入本院的案件量，而且應(yīng)當(dāng)有效制約高級人民法院自行出臺此類措施，促使高級人民法院原則上成為各省的監(jiān)督法院和終審法院，而不是將案件推向中級人民法院。

就各高級人民法院而言，應(yīng)當(dāng)在案件監(jiān)督和消化再審案件方面承擔(dān)起更多責(zé)任，成為原則上終結(jié)審判程序的終審法院。這就要求高級法院在員額法官的設(shè)置上也要明顯不同于中級法院和基層法院。由于高級法院的主要職能定位是指導(dǎo)下級法院，因此在員額制結(jié)構(gòu)的設(shè)置上，一方面要滿足消化再審案件和二審案件的基本要求。另外，對于高級法院的非審判部門的入額應(yīng)實(shí)現(xiàn)審判職能和管理職能的有機(jī)結(jié)合，不能只履行管理職能不履行審判職能而占用員額名額，否則應(yīng)當(dāng)退出員額，而且這種類型入額人員不得超過總體入額的3%～5%。同時由于司法改革形成的省級統(tǒng)管模式，高級法院承擔(dān)這項(xiàng)新職能需要增設(shè)一兩個員額法官為審判管理職能。此外，還應(yīng)該建立高級法院員額法官與下級法院的互動交流機(jī)制，高級法院員額法官應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)到中級法院和基層法院掛職鍛煉，特別是審理疑難復(fù)雜案件，這樣有利于促進(jìn)上級法院對下級法院的指導(dǎo)和監(jiān)督，也避免對員額名額的浪費(fèi)。

中級人民法院的職能定位于專業(yè)性、重大復(fù)雜案件。特別是隨著民事案件一審級別管轄逐年下沉的趨勢，中級人民法院成為絕大多數(shù)案件的終審法院和大多數(shù)重大復(fù)雜專業(yè)案件的一審法院。因此，中級人民法院的審判資源配置應(yīng)該成為司法改革的重中之重。?同注?。而法官員額制所包含的司法精英化也是以中級人民法院為重心的。然而，中級人民法院在審判職能和程序安排上，沒有得到獨(dú)立的考量和科學(xué)的安排。具體而言，由于中級法院一審案件大都涉及復(fù)雜重大的訴訟案件，而由法官助理在員額法官的監(jiān)督下相對獨(dú)立行使有限審判權(quán)的審判輔助事務(wù)依然存在，比如在程序事項(xiàng)上主持審前證據(jù)交換、在實(shí)體事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)事人請求和法官決定調(diào)取證據(jù)，以及主持和進(jìn)行審前調(diào)解等。但是這類事務(wù)究竟由法官助理承擔(dān)，還是由書記員承擔(dān)，取決于對不同級別的員額法官、法官助理的定位，比如中級人民法院的法官助理是否應(yīng)當(dāng)由與基層法院員額法官同樣資歷的人員擔(dān)任，或者兩級法院的法官助理均不是員額法官，但各自被“限定的權(quán)限”并不相同。同樣，中級人民法院的二審案件則更多是須由法官行使完整審判權(quán)的事項(xiàng)，而且書面審查和裁判文書的起草工作較多，那么這部分工作可否也有部分可以由法官助理替代? 這也直接決定法官助理與員額法官的配比。

（二）不同類型案件設(shè)置不同員額結(jié)構(gòu)

自20世紀(jì)80年代改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，與之相應(yīng)，民事案件急劇增加，由于審理民事案件法官的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上民事案件的增長速度，導(dǎo)致審理民事案件法官的辦案壓力最大，而行政訴訟由于由中級法院統(tǒng)管，因而行政訴訟案件數(shù)量很少，法官人均辦案數(shù)很低，刑事案件介于這兩者之間。譬如2007年，全國法院共審理民事一審二審案件5108391件，全國審理民事案件的法官共65843人，人均辦案數(shù)為77.6件；全國法院共審理刑事一審二審案件812177件，全國審理刑事案件的法官共1.9萬人，人均辦案數(shù)為42.7件; 全國法院共審理一審二審行政案件130669件，全國審理行政案件的法官共8482人，人均辦案數(shù)為15.4件。從以上數(shù)據(jù)來看，審理民事案件的法官的辦案壓力大致是審理刑事案件的法官的2倍，是審理行政案件的法官的5倍。?同注⑤。因此就員額法官數(shù)量和結(jié)構(gòu)的配置上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同類型案件設(shè)置不同的法官員額數(shù)，以案件來決定法官員額數(shù)，而不是根據(jù)崗位部門均等化地分配員額法官的人數(shù)。而且，針對不同案件對員額法官的精英化和專業(yè)化程度也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，例如中級人民法院和專門法院審理的多為疑難案件和專業(yè)類型案件（商事糾紛和知識產(chǎn)權(quán)糾紛），應(yīng)該提高專業(yè)化和精英化法官的比例，必要時可以通過吸收專家人士作為陪審員隊伍。雖然陪審員不是作為員額法官，但這樣的方式和員額制改革精英化和專業(yè)化的目標(biāo)是一致的。我們不能把員額制改革作為一個封閉的區(qū)域，只埋頭于從現(xiàn)有體制內(nèi)部篩選和一味加強(qiáng)法官培訓(xùn)等，而對于優(yōu)勢的體制外的社會資源棄之不理。對于基層法院而言，雖然我們一再強(qiáng)調(diào)，只要審判人員精英化和專業(yè)化之后，審理案件效率就能大幅度提高，而這樣一種設(shè)想其實(shí)不符合基層實(shí)際。一方面，大多數(shù)基層法院的案件類型都是較為簡單的，或者更需要審判人員經(jīng)驗(yàn)豐富，特別是更為“鄉(xiāng)土化”的法官，而不是大量的精英法官。我們雖然不能放棄對于法官專業(yè)化的追求，但是也應(yīng)該結(jié)合不同級別法院的實(shí)際，總體而言，四級法院的功能定位大致可進(jìn)行如下偏重: 基層法院定位于親民司法，中級人民法院定位于專業(yè)司法，高級人民法院定位于監(jiān)督司法，最高人民法院定位于指導(dǎo)司法。?同注?。法官員額制必須根據(jù)具體法院的案件數(shù)量和類型、審級職能以及轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及人口狀況，合理評估法官工作量及審判輔助人員配置條件等，并結(jié)合法院職能轉(zhuǎn)型和內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)性的合理設(shè)置。?同注?。同時，為了滿足基層法院對于精英法官的一定需求，除了要提高基層法官自身的專業(yè)化水平之外，還應(yīng)該建立中級法院和基層法院的互動交流機(jī)制，可以通過對于案件類型、案件數(shù)量等的設(shè)置逐步建立中級法院法官到基層審理案件，如定期到基層法院審理一定數(shù)量的典型案件、疑難案件，這些案件的評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是綜合性的，不應(yīng)當(dāng)僅僅是標(biāo)的額較大，人數(shù)較多，而應(yīng)當(dāng)是結(jié)合案件類型、案件的指導(dǎo)意義和示范作用，防止只審簡單案件、掛名審案、形式審案現(xiàn)象的出現(xiàn)。

除了根據(jù)不同案件設(shè)置不同員額外，還應(yīng)當(dāng)建立員額動態(tài)平衡機(jī)制，即員額比例初次設(shè)定后不能“一勞永逸”。要建立不同地區(qū)、不同類型法院法官員額的動態(tài)平衡機(jī)制，由省級法院在全省統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件數(shù)量、人員進(jìn)出情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成內(nèi)外循環(huán)與上下循環(huán)的良性機(jī)制。具體來說，上級法院法官員額富余的，應(yīng)當(dāng)選派一批員額法官到下級法院掛職辦案，同樣，上級法院員額法官不足時，應(yīng)從下級法院遴選產(chǎn)生，同級法院之間受理案件數(shù)量發(fā)生巨大差異時，除了及時進(jìn)行員額調(diào)整外，上級法院可以通過指定管轄，實(shí)現(xiàn)員額法官的均衡辦案，既防止了忙閑不均，也防止員額法官在各級法院之間人為地隔離開來，使員額法官不僅人員可以流動，案件也可以流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)審判資源的動態(tài)合理配置。?同注⑦。

（三）減少行政干預(yù)對員額改革的影響

正如上文所言，員額制改革成果的關(guān)鍵在于減少行政化的滲透，因?yàn)樵趩T額人數(shù)總數(shù)不變的情況下，員額隊伍行政化滲透越多，意味著實(shí)際審判案件的法官越少，而且改革之前的法官助理等人員也因?yàn)檫@個原因未能入額單獨(dú)審理案件，這就會造成員額制改革后，審判法官的辦案壓力更大，因?yàn)榉ü僦碓趩T額制改革后只能從事輔助性事務(wù)，不能再實(shí)際審理案件，而院領(lǐng)導(dǎo)和行政管理人員占用員額卻因?yàn)榇罅啃姓聞?wù)不能有效審理案件，造成大量員額名額的浪費(fèi)。在既有的改革狀況下，我們應(yīng)當(dāng)建立區(qū)分管理人員和審判人員的分類職務(wù)序列薪酬標(biāo)準(zhǔn)，推行雙軌制的模式，也即在員額法官的遴選過程中，對于本身承擔(dān)一定行政職務(wù)的人員，應(yīng)當(dāng)尊重其自身意愿，如果加入審判人員隊伍就應(yīng)該集中審理案件，而不能再審判和行政混合，行政事務(wù)擠壓審判事務(wù)空間，否則的話，應(yīng)當(dāng)退出員額隊伍。而對于法院的管理階層（院領(lǐng)導(dǎo)隊伍）而言，一方面，他們本身所承擔(dān)的行政事務(wù)不可能完全卸下，一定的行政管理是法院審判工作得以有效運(yùn)行的保障；另一方面，他們本來也都是從各個崗位提拔上來的業(yè)務(wù)骨干，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，所以對于院領(lǐng)導(dǎo)隊伍應(yīng)該結(jié)合這部分群體的實(shí)際設(shè)置單獨(dú)序列。同時，應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)院領(lǐng)導(dǎo)辦案和逐漸減少院領(lǐng)導(dǎo)隊伍對行政晉升的依附。

就落實(shí)院領(lǐng)導(dǎo)辦案方面，最根本的舉措在于增強(qiáng)院領(lǐng)導(dǎo)隊伍的緊迫感和危機(jī)感：一方面，在辦案數(shù)量和案件質(zhì)量上采取嚴(yán)格考核機(jī)制，防止只審簡單案件和形式審、掛名審現(xiàn)象，而且應(yīng)當(dāng)著重審理疑難復(fù)雜案件，難以達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)退出員額隊伍；另一方面，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于確立審判崗位的尊榮感，減少院領(lǐng)導(dǎo)階層對行政級別的依附，法官員額制改革要從“利益分配邏輯”轉(zhuǎn)向“身份塑造邏輯”，在未來的實(shí)踐中將改革重心放在“去行政化”的核心目標(biāo)上，處理法官員額的稀缺性與開放性、法官身份的終身性與流動性的矛盾，逐步實(shí)現(xiàn)人員身份安排上“行政管理/案件審判”的“分離模式”和通過確立法官身份從而塑造法官獨(dú)立性和權(quán)威性的“ 去行政化”方向與趨勢。?同注?。而目前的兼顧模式嘗試通過對從事審判活動“量”的劃分來區(qū)別對待司法行政人員與審判人員。該模式的優(yōu)勢在于以較小的利益波動使得法官們對“以審判活動為中心”的職業(yè)特征有所認(rèn)知，但是其存在的嚴(yán)重劣勢在于并不對司法活動“行政化傾向”產(chǎn)生顯著觸動，甚至這種“案數(shù)指標(biāo)的量化分配”更進(jìn)一步強(qiáng)化了審判人員對從事司法行政領(lǐng)導(dǎo)工作的追求，反而對“行政化傾向”有所加劇。?同注?。所以，法官員額制應(yīng)當(dāng)破除的是法官職業(yè)行政化的制度情境，實(shí)現(xiàn)法官身份的“去行政化”。

五、結(jié)語

從案件審理的工作量考慮，應(yīng)當(dāng)將絕大多數(shù)的法官員額提供給中、基層法院，只有這樣才能保障絕大多數(shù)案件得到及時的審理和高質(zhì)量的裁判。因?yàn)樵谖覈ㄔ后w系中，基層法院和中級法院受理了絕大部分的案件數(shù)量，承擔(dān)了主要的審判工作任務(wù)。不管從理論還是實(shí)踐層面來看，審級越高的法院受理的案件越少，審理的案件也應(yīng)更專業(yè)，工作量也越少。?同注?，第95頁。為了緩和內(nèi)部矛盾，各級法院都按照統(tǒng)一的員額比例確定法官，是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，也不可能完成審判任務(wù)，很多院領(lǐng)導(dǎo)即使加入員額，也不能完成辦案任務(wù)，加重了一線員額法官的負(fù)擔(dān)。

王亞明，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院教授，南京市建鄴區(qū)人民法院法官，法學(xué)博士。