鄭曙光 童夢琪

商事主體簡易注銷制度：制度生成邏輯與實(shí)踐創(chuàng)新*

鄭曙光 童夢琪**

商事主體注銷是市場監(jiān)管部門準(zhǔn)許商事主體退出市場的一項(xiàng)監(jiān)管制度。隨著“寬進(jìn)嚴(yán)管”商事登記制度的推行，準(zhǔn)入主體數(shù)量明顯增多，對于“進(jìn)而速退”型的特定類主體設(shè)定簡易注銷制度是提升商事監(jiān)管效率的理性選擇。簡易注銷制度已從地方實(shí)踐證成成為全國統(tǒng)一推行的制度樣本，它與一般注銷制度一起共同構(gòu)成商事主體注銷制度體系。與一般注銷制度相比較，簡易注銷制度在適用條件、運(yùn)作程序、糾偏改錯(cuò)舉措等方面具有自身的特點(diǎn)，成為我國退市制度的新實(shí)踐。簡易注銷制度是新生事物，需要在政策環(huán)境、法律制度上給予其有效的促進(jìn)與規(guī)范。

商事主體 登記制度 簡易注銷

商事主體注銷是市場監(jiān)管部門對準(zhǔn)許商事主體退出市場的一項(xiàng)監(jiān)管行為，也是商事登記管理制度的有機(jī)組成部分。2015年4月，國家工商行政管理總局支持上海市浦東新區(qū)、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市四地啟動(dòng)簡易注銷試點(diǎn)。①參見國家工商總局：《關(guān)于同意上海市等部分地方企業(yè)簡易注銷改革試點(diǎn)方案的批復(fù)》（工商企注字［2015］60號）。同年9月，改革試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到天津、內(nèi)蒙古、浙江等7個(gè)省區(qū)市。②參見國家工商總局：《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)簡易注銷改革試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》（工商企注字［2015］142號）。在此基礎(chǔ)上，國家工商總局于2016年12月作出規(guī)定，自2017年3月起，在全國范圍內(nèi)全面實(shí)行企業(yè)簡易注銷登記改革。③參見國家工商總局：《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（工商企注字［2016］253號）。

商事主體簡易注銷制度與業(yè)已存在的一般注銷制度相比是一項(xiàng)新生事物，其制度能否系統(tǒng)性設(shè)計(jì)考量著國人的智慧，其制度能否實(shí)效運(yùn)作檢驗(yàn)著制度本身所應(yīng)具有的正當(dāng)理性，同樣，其制度能否深入推行需要在政策環(huán)境、法律制度上給予有效的促進(jìn)與規(guī)范。

一、簡易注銷制度：提升監(jiān)管效率的理性選擇

法律制度總是在若干項(xiàng)目標(biāo)價(jià)值的追求中作出決擇，正如龐德所言，“價(jià)值問題雖然是一個(gè)困難的問題，它是法律科學(xué)所不能回避的……在法律史的各個(gè)經(jīng)典時(shí)期，無論在古代和近代世界里，對價(jià)值準(zhǔn)則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學(xué)家們的主要活動(dòng)?！雹埽勖溃萘_·龐德：《通過法律的社會控制·法律的任務(wù)》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書館 1984 年版，第 55 頁?！凹词故亲畲植?、最草率的或最反復(fù)無常的關(guān)系調(diào)整或行為安排，在其背后總有對各種互相沖突和互相重迭的利益進(jìn)行評價(jià)的某種準(zhǔn)則。”⑤同注④。我國在商事主體登記制度發(fā)展過程中，從采取“嚴(yán)管寬進(jìn)模式”到“寬進(jìn)嚴(yán)管模式”，無一不體現(xiàn)著在相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)中對安全價(jià)值和效率價(jià)值如何安排的考量與反思。

當(dāng)商事主體注銷制度注重安全價(jià)值優(yōu)先時(shí)，制度的設(shè)計(jì)者們表現(xiàn)為制定嚴(yán)格的審査程序、苛刻的退市條件以及嚴(yán)厲的懲戒措施；當(dāng)其側(cè)重效率價(jià)值時(shí)，立法則表現(xiàn)為寬松的審査程序、自由的準(zhǔn)入、退出條件和明確的法律責(zé)任。因此，商事登記改革深化過程中簡易注銷制度推行的實(shí)質(zhì)問題即為如何權(quán)衡安全與效率兩者之間的關(guān)系，且如何協(xié)調(diào)并兼顧兩者之間的價(jià)值沖突。

(一）設(shè)定一般注銷程序的正當(dāng)理性與成本考量

科斯認(rèn)為：“在交易成本為零的世界里，也就是在標(biāo)準(zhǔn)理論的假設(shè)里，不管權(quán)利的初始怎么安排，當(dāng)事人之間的談判都會導(dǎo)致那些使財(cái)富最大化的安排?！雹迏⒁娨潞椋骸犊扑苟ɡ戆l(fā)展的理論評述》，載《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2007年第1期。基于此種理論假設(shè)，若商事主體能夠?qū)Y源進(jìn)行無成本的配置，那么關(guān)于商事交易的外部性問題總能得到有效地解決。然現(xiàn)實(shí)并非如此，成本是影響、制約商事活動(dòng)的重要因素。商事主體欲久為商事，成本考量無法避免。

任何制度都會產(chǎn)生社會成本，但當(dāng)社會收益大于社會成本時(shí)，該項(xiàng)制度的存設(shè)則具有一定正當(dāng)性。就一般注銷制度而言，它要解決的是，當(dāng)一個(gè)走向死亡的商事主體準(zhǔn)備讓它退市時(shí)，面對的現(xiàn)實(shí)性問題是，它畢竟從事了相當(dāng)長時(shí)間的經(jīng)營活動(dòng)，涉及全體投資者、債權(quán)人、國家機(jī)關(guān)、企業(yè)員工諸多交錯(cuò)的利益關(guān)系，在國家、投資者、員工、債權(quán)人諸種利益進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡的過程中，創(chuàng)設(shè)出一般注銷制度所特有的一套較為煩雜的程序，以其嚴(yán)格且規(guī)范化的程序確保實(shí)體利益處理的公正。

然而，隨著商事登記制度改革的不斷推進(jìn)，入市門檻大幅降低，我國新設(shè)立的市場主體呈“井噴式”增長。縱觀2015年，全國新設(shè)的市場主體有1479.8萬戶，相較上一年增長21.6%。企業(yè)有443.9萬戶，日均新增數(shù)量是1.2萬戶，超出上年的1萬戶，且對比改革前的日均6900戶有質(zhì)的提升。⑦參見成慧：《去年全國新登記企業(yè)同比增21.6% 平均每天新登記企業(yè)1.2萬戶》， http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/14/c_128625783.htm，2016年11月16日訪問。2016年一整年，新登記市場主體的全國總數(shù)量更是急速上漲，形成商事制度改革以來的一個(gè)高潮。比上年同比增幅達(dá)11.6%，增至1651.3萬戶，日均新增數(shù)量超過4萬戶。企業(yè)有552.8萬戶，增幅達(dá)24.5%，平均每天新設(shè)企業(yè)1.51萬戶。⑧參見林麗鵬：《2016年市場主體保持旺盛生長勢頭 日均新登記企業(yè)超一萬五千戶》， http://zj.people.com.cn/n2/2017/0119/c186806-29616160.html，2017年2月18日訪問。在市場準(zhǔn)入高效便捷的同時(shí),如果退出渠道仍然不暢，注銷企業(yè)程序仍舊按一般程序進(jìn)行，復(fù)雜且耗時(shí)較長,一定程度上則會影響市場機(jī)制運(yùn)行以及商事登記效率。

以公司注銷為例，按一般注銷流程運(yùn)作，法定事由出現(xiàn)公司決議解散，成立清算組，向工商登記機(jī)關(guān)備案，然后是登報(bào)公告45天，公告期滿清算組進(jìn)行清算工作出具清算報(bào)告，經(jīng)公司股東會確認(rèn)后，再向登記機(jī)關(guān)申請注銷登記，一般需要10個(gè)左右的環(huán)節(jié)，需時(shí)日至少為3個(gè)月。⑨參見林楊松：《寧波6月正式試點(diǎn)企業(yè)簡易注銷改革》， http://nb.zjol.com.cn/system/2015/05/27/020671444.shtml，2016年11月20日訪問。與此同時(shí)，根據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，公司申請注銷必須提供一系列法律法規(guī)規(guī)定的文件，如注銷登記申請書、破產(chǎn)裁定文書、解散裁判文書、清算報(bào)告等等。⑩《公司登記管理?xiàng)l例》第 44 條：公司申請注銷登記，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：（一）公司清算組負(fù)責(zé)人簽署的注銷登記申請書；(二)人民法院的破產(chǎn)裁定、解散裁判文書，公司依照《公司法》作出的決議或者決定，行政機(jī)關(guān)責(zé)令關(guān)閉或者公司被撤銷的文件；(三)股東會、股東大會、一人有限責(zé)任公司的股東、外商投資的公司董事會或者人民法院、公司批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案、確認(rèn)的清算報(bào)告；(四)《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》；(五)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。國有獨(dú)資公司申請注銷登記，還應(yīng)當(dāng)提交國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的決定，其中，國務(wù)院確定的重要的國有獨(dú)資公司，還應(yīng)當(dāng)提交本級人民政府的批準(zhǔn)文件。有分公司的公司申請注銷登記，還應(yīng)當(dāng)提交分公司的注銷登記證明。清算期內(nèi)的公告以及稅務(wù)關(guān)系整理完畢等證明文件也需一并提交。

誠然，對于已從業(yè)經(jīng)營一定年限的普通企業(yè)進(jìn)行注銷，需要平衡投資者、債權(quán)人、企業(yè)職工等各方利益得失，從而設(shè)定嚴(yán)格的程序由此產(chǎn)生制度運(yùn)行的社會成本，有其現(xiàn)實(shí)的必要性。然而對于剛?cè)胧胁痪们椅磳?shí)際從事過經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)而言，在注銷環(huán)節(jié)上也要去擔(dān)負(fù)如此高昂的社會成本和瑣雜的程序，則不符合制度理性的基本要求。因而，如何設(shè)計(jì)一種既能減少注銷成本又能體現(xiàn)制度理性的簡易注銷制度考量著國人的智慧。

（二）簡易注銷制度的特有價(jià)值

1.效率優(yōu)先，兼顧安全

“商事交易，固貴敏捷，尤須重安全”。?張國鍵：《商事法論》，臺灣三民書局 1980 年版，第 43 頁。以一般注銷程序?yàn)楹诵牡膫鹘y(tǒng)注銷制度在價(jià)值取向上表現(xiàn)出向交易安全傾斜而基本忽略效率價(jià)值，所需審批和核準(zhǔn)的內(nèi)容繁多。?范健、王建文：《商法基礎(chǔ)理論專題研究》，高等教育出版社2005年版，第338頁。然物極必反，“如果對安全的欲求變得無所不包，那么就會產(chǎn)生這樣一種危險(xiǎn)，即人類的發(fā)展會受到抑制或妨礙，因?yàn)槟撤N程度的壓力、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性往往是作為一種激勵(lì)成功的因素而起作用的?！?［美］ E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)和法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第295頁。商主體在設(shè)立與退出中過于強(qiáng)調(diào)交易安全，增加其設(shè)立與退出的不必要成本支出，則反而達(dá)不到制度設(shè)計(jì)所應(yīng)有的預(yù)期?，F(xiàn)實(shí)中，退市操作中“僵尸企業(yè)”、“歇業(yè)企業(yè)”、“休眠企業(yè)”的大量存在即為例證。

對于那些“速進(jìn)速退”類的商事主體，推行簡易注銷制度彰顯了效率價(jià)值。如在簡易注銷制度中，規(guī)定未開業(yè)企業(yè)在注銷登記過程中不再提交清算組備案證明，提交的多份文書材料合并簡化為全體投資人承諾書；未開業(yè)及開業(yè)但無債權(quán)債務(wù)企業(yè)不再進(jìn)行清算登報(bào)公告，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段進(jìn)行網(wǎng)上申請、審查、登記與信息公示等。這意味著對于那些未開業(yè)和開業(yè)但無債權(quán)債務(wù)的企業(yè)在退出時(shí)可以減少申請材料，簡化注銷步驟，促使其快速簡捷地退出市場。上述舉措比較妥恰地處理了與安全訴求的博弈關(guān)系，在制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向上由安全優(yōu)先向效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變。

2.理性管制，營業(yè)自治

商事登記的目的不僅僅在于強(qiáng)化對市場準(zhǔn)入行為與市場主體運(yùn)行行為實(shí)施必要的監(jiān)管，而且還在于服務(wù)和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。事實(shí)上，在商事活動(dòng)領(lǐng)域，我國長期實(shí)行的是行政主導(dǎo)的管控模式。通過行政許可來對營業(yè)者資格準(zhǔn)入進(jìn)行限制，而非真正依靠市場力量激發(fā)商事主體的活力。?崔文玉：《營業(yè)自由與公司資本制度的變革——以歐洲國家公司法中的營業(yè)自由為研究視角》，載《環(huán)球法律評論》2014年第1期。

簡易注銷制度是建立在對商事登記行為的理性管制基礎(chǔ)之上的。簡易注銷模式的理性在于它通過形式審查完成市場主體的退出程序，較好地解決了對于那些“速進(jìn)速退”企業(yè)經(jīng)登記機(jī)關(guān)備案、公告、清算、申請等一般注銷流程而怠于注銷問題，體現(xiàn)出市場監(jiān)管者尊重市場理性，實(shí)現(xiàn)從規(guī)制型監(jiān)管向服務(wù)型監(jiān)管的理念轉(zhuǎn)變。

簡易注銷制度同樣建立在對商事主體的營業(yè)自治基礎(chǔ)之上。營業(yè)自治是現(xiàn)代商事法中的一項(xiàng)基本制度，它將市場監(jiān)管者的市場監(jiān)管行為與市場經(jīng)營者的自律行為兩者有機(jī)地統(tǒng)一起來，解決了監(jiān)管實(shí)踐中政府對市場監(jiān)管行為的不足與盲點(diǎn)。誠如學(xué)者所言，“制度提供人類在其中相互影響的框架,使協(xié)作和競爭的關(guān)系得以確定,從而構(gòu)成一種社會經(jīng)濟(jì)秩序?！?［美］道格拉斯·諾思：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，厲以平譯，北京商務(wù)印書館1992年版，第195頁?！白杂刹粌H意味著個(gè)人擁有選擇的機(jī)會和承受選擇的負(fù)擔(dān)，它還意味著個(gè)人必須承擔(dān)自由行動(dòng)的后果，并接受對自己行為的贊揚(yáng)或非難。自由與責(zé)任不可分。”?［英］弗雷德里?！W古斯特·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第10頁。

3.誠信推定，背信必懲

誠信推定是指商事主體依法進(jìn)行的申請注銷行為非有相反證據(jù)證實(shí)其違法的，都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是善意和合法的，同樣，在沒有相反證據(jù)可以提出異議的情形下，對于商事監(jiān)管機(jī)關(guān)作出的對某類特殊主體的注銷行為也是善意和合法的，這是一種行為信賴。統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者兩者之間的信賴映射關(guān)系早已在孟子的論述中被闡釋了：“君之視臣如手足，則臣視君如腹心；君之視臣如犬馬，則臣視君如國人； 君之視臣如土芥，則臣視君如寇仇?！?語自孟子，其對于統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者認(rèn)可度相互影響的論斷主要集中在《離婁》下篇，類似的論述還包括“君仁，莫不仁;君義，莫不義”等。參見《孟子》，寧鎮(zhèn)疆注譯，中州古籍出版社 2007 年版，146～147頁。商事主體與商事監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的行為信賴雖然不會帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益，但若缺失了這份信賴則可能帶來不必要的損失。

具體到簡易注銷登記制度而言，這種信賴與信賴背信是通過構(gòu)建“投資者承諾書”“公告的公信力”與“失信制裁”制度來完成的。它們共同維護(hù)著一種公眾與登記機(jī)關(guān)、公眾與注銷申請人、注銷申請人與登記機(jī)關(guān)之間既存的信用關(guān)系，“只有當(dāng)必不可少的信賴被保護(hù)時(shí)，人類才有可能在保障每個(gè)人各得其應(yīng)得者的法律之下和平共處”?［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，臺灣五南圖書出版公1996年版，第392頁。，維護(hù)著交易市場的整體安全。

二、從地方樣本到全國推行：簡易注銷制度的實(shí)踐證成

（一）地方的先試先行與差異化運(yùn)行

2015年4月，國家工商行政管理總局支持上海市浦東新區(qū)、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市四地正式啟動(dòng)簡易注銷試點(diǎn)。?同注①。同年9月，國家工商行政管理總局作出《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)簡易注銷改革試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》），改革試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到天津、內(nèi)蒙古、浙江等7個(gè)省區(qū)市。?同注②。明確提出凡符合《通知》要求，遵循便捷高效、公開透明、控制風(fēng)險(xiǎn)的原則，即可開展簡易注銷改革試點(diǎn)工作。簡易注銷制度由此在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上得到長足推行。

以2015年4月推行的全國四個(gè)“簡易注銷”改革試點(diǎn)區(qū)域之一的寧波市為例，寧波率先開辟“簡易注銷”通道，允許寧波市未開業(yè)的企業(yè)，或無債權(quán)債務(wù)的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、普通合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司合法而快速地退出市場。簡易登記制度推出后，截至2016年5月25日，寧波全市運(yùn)用簡易注銷程序辦理了7119家企業(yè)注銷，其中有限責(zé)任公司注銷 1669家、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)注銷 905 家、普通合伙企業(yè)注銷187 家、個(gè)體工商戶注銷4135戶、其他類企業(yè)注銷223家。?參見毛雷君：《寧波簡易注銷程序?qū)嵤┮荒?注銷7000余家企業(yè)、個(gè)體戶》， http://biz.zjol.com.cn/system/2016/05/31/021171427.shtml，2016年10月26日訪問。

上述試點(diǎn)地區(qū)所推進(jìn)的商事簡易注銷制度是通過制定和頒布相關(guān)規(guī)范性文件，并適用于各自轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行的。在對先試先行地區(qū)一些規(guī)范性文件的比較分析中，我們注意到了各地之間在簡易注銷登記制度設(shè)計(jì)上的異同性問題。

1.對象的適用

在申請簡易注銷的條件認(rèn)定中，除必須是未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)的企業(yè)這個(gè)大前提下，上海市浦東新區(qū)、廣東省深圳市、浙江省寧波市、江蘇省鹽城市、天津市、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市、遼寧省沈陽市、廣西壯族自治區(qū)防城港市等各地試點(diǎn)地區(qū)，對簡易注銷適用的企業(yè)類型作了一些差異性的規(guī)定。如表1所示。

表1：試點(diǎn)地區(qū)對試用對象設(shè)定一覽表

2.注銷申請材料的提交要求

在各試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范性文件中均規(guī)定，簡易注銷申請登記書、授權(quán)委托書、營業(yè)執(zhí)照正副本這三類書面材料是企業(yè)在選擇適用簡易程序時(shí)需要提交的。

但對其他的申請材料，各試點(diǎn)地區(qū)有所不同。比如深圳市，省略企業(yè)清算備案和清算報(bào)告提交，要求額外提供解散決議書、無債權(quán)債務(wù)聲明、責(zé)任承擔(dān)承諾書、注銷公告；鹽城市則對企業(yè)分類提出不同的要求，除均需補(bǔ)充提交企業(yè)無債權(quán)債務(wù)情況說明材料外，合伙企業(yè)還需提交企業(yè)債務(wù)連帶責(zé)任承諾書，公司制企業(yè)則還需提交債務(wù)承擔(dān)承諾書；防城港市對股東決定解散的公司制企業(yè)仍然要求組成清算組清算，但無須清算組向登記機(jī)關(guān)備案登記這一環(huán)節(jié)，清算報(bào)告經(jīng)股東會確認(rèn)后可直接申請簡易注銷登記，其他類型的企業(yè)僅憑解散決定書和清算責(zé)任承諾文書即可申請登記。

3.公告的形式及時(shí)間要求

在各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐中，企業(yè)注銷公告是企業(yè)簡易注銷的通用方式但不是唯一方式。在天津市，企業(yè)可以選用報(bào)紙或者公示系統(tǒng)進(jìn)行公告；在浙江省，企業(yè)還可以通過浙江省工商行政管理局簡易注銷系統(tǒng)進(jìn)行信息公示；在沈陽市，企業(yè)還可以通過工商登記機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站進(jìn)行信息公示。

公告或公示完成的時(shí)間并不限定為45天，在試點(diǎn)地區(qū)中，僅深圳市和沈陽市仍規(guī)定為公示45日，其他地區(qū)作出了不同幅度的縮短。上海市、呼和浩特市、寧波市均規(guī)定公示時(shí)長為10個(gè)工作日，江西省九江市則僅需7個(gè)工作日公示即可完成。

4.簡易注銷差錯(cuò)的救濟(jì)

為體現(xiàn)有錯(cuò)必糾，天津市和九江市設(shè)置了利害關(guān)系人異議程序，如有利害關(guān)系人提出異議，簡易注銷即告終結(jié)，即進(jìn)入一般注銷的程序回轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。對于企業(yè)惡意注銷、以逃避債務(wù)的情形，天津市、呼和浩特市、寧波市、沈陽市、九江市均賦予利害關(guān)系人通過民事訴訟渠道維護(hù)自身合法利益的權(quán)利。對于企業(yè)利用虛假信息通過簡易程序騙取注銷登記的情形，寧波市、九江市、防城港市還要求工商登記機(jī)關(guān)通過撤銷登記，于企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示等途徑承擔(dān)糾錯(cuò)的職責(zé)。

筆者認(rèn)為，地方樣本運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性意義在于，針對簡易注銷制度的存設(shè)性問題，讓地方先試先行，有所探索、有所創(chuàng)新，為全國性推行總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，以減少全面推行的試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方實(shí)踐樣本中允許各地不固守一個(gè)模式是有其實(shí)際意義的。

（二）全國性簡易注銷制度在制度構(gòu)建上的提升意義

2016年12月，國家工商行政管理總局作出《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（ 以下簡稱《指導(dǎo)意見》），自2017年3月1日起,在全國范圍內(nèi)全面實(shí)行企業(yè)簡易注銷登記改革。這是商事主體簡易注銷制度在地方試點(diǎn)實(shí)踐一年多以來博采眾長的成果。與地方性樣本相比，在簡易注銷設(shè)定的條件上，申請簡易注銷商事主體的大前提仍然是未開業(yè)、無債權(quán)債務(wù)的企業(yè)，在簡易注銷制度功能發(fā)揮的機(jī)制上，仍舊是通過縮短公示時(shí)間，簡化注銷流程，減少申請材料等方面便利符合條件的企業(yè)更快捷地退出市場，釋放市場活力，但在相關(guān)制度的理念與具體操作步驟上則存在異于樣本實(shí)踐的諸多創(chuàng)新點(diǎn)。

1.遵循企業(yè)自由與自治理念

在全國性的簡易注銷制度中，較好地處理了簡易注銷條件設(shè)定與是否必然實(shí)行簡易注銷兩者的關(guān)系。質(zhì)言之，對于具備簡易注銷條件的商事主體是否實(shí)行簡易注銷，遵循企業(yè)自愿。對領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后未開展經(jīng)營活動(dòng)（簡稱未開業(yè)）、申請注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)（簡稱無債權(quán)債務(wù)）的有限責(zé)任公司、非公司企業(yè)法人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)，由其自主選擇適用一般注銷程序或簡易注銷程序。同時(shí)，對于人民法院裁定強(qiáng)制清算或裁定宣告破產(chǎn)的兩類特殊企業(yè)，其清算組、管理人可持人民法院終結(jié)強(qiáng)制清算程序的裁定或終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定，向被強(qiáng)制清算人或破產(chǎn)人的原登記機(jī)關(guān)自主選擇申請，直接辦理簡易注銷登記，不需要前置公告程序。

在企業(yè)選擇適用簡易程序快速退市時(shí)，首先要在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)《簡易注銷公告》專欄主動(dòng)填報(bào)簡易注銷公告，以《全體投資人承諾書》的上傳完成視為公告填報(bào)成功。此時(shí)，《全體投資人承諾書》這一許諾性的自治行為作為工商登記機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督管理的依據(jù)，確保著申請人責(zé)任自擔(dān)性的實(shí)現(xiàn)。在提交簡易注銷公告開始至正式提交簡易注銷登記申請這一期間，企業(yè)還可以有一次主動(dòng)撤銷簡易注銷公告的機(jī)會。

所有這些均表明，全國性的簡易注銷制度是以商事主體自主申請為原則、自身許諾為基礎(chǔ)。由此支撐企業(yè)市場退出自主、自治的最本源的維度。

2.區(qū)別對待的審慎監(jiān)管理念

為體現(xiàn)審慎監(jiān)管，在全國性的簡易注銷制度中，明確規(guī)定不適用簡易注銷程序的情形。其中包括：①涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)；②被列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄或嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單的；③存在股權(quán)（投資權(quán)益）被凍結(jié)、出質(zhì)或動(dòng)產(chǎn)抵押等情形；④有正在被立案調(diào)查或采取行政強(qiáng)制、司法協(xié)助、被予以行政處罰等情形的；⑤企業(yè)所屬的非法人分支機(jī)構(gòu)未辦理注銷登記的；⑥曾被終止簡易注銷程序的；⑦法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定在注銷登記前需經(jīng)批準(zhǔn)的；⑧不適用企業(yè)簡易注銷登記的其他情形。

在全國性的簡易注銷制度中，規(guī)定每戶企業(yè)僅允許申請一次簡易注銷登記。企業(yè)類型不符、經(jīng)營異?；驀?yán)重違反失信名錄中被標(biāo)記、公告日期未達(dá)標(biāo)、異議期內(nèi)被提出異議、曾被終止簡易注銷程序等都是工商登記機(jī)關(guān)拒絕企業(yè)選用簡易程序登記注銷的原因。一經(jīng)登記機(jī)關(guān)拒絕申請，該企業(yè)只能選擇一般程序登記注銷退出市場。

3.創(chuàng)設(shè)新型的商事登記審查模式

在國內(nèi)外民商事的相關(guān)登記制度中，有采實(shí)質(zhì)審查主義的，也有采形式審查主義的，還有采折衷主義的。通常，物權(quán)登記采實(shí)質(zhì)審查主義，而商事登記采何種審查主義，目前理論與實(shí)務(wù)界多有爭議。

有學(xué)者所言，“基于公共利益、經(jīng)濟(jì)安全乃至財(cái)政收入的考慮，適度的國家干預(yù)不可或缺，但干預(yù)僅是例外，營業(yè)自由才是一般原則。”?顧功耘、胡改蓉：《營業(yè)自由與國家干預(yù)交織下商主體營業(yè)資格之維度分析》，載《政治與法律》2011年第11期。此次，在國家工商行政管理總局的《指導(dǎo)意見》中明確提出“登記機(jī)關(guān)在收到申請后,應(yīng)當(dāng)對申請材料進(jìn)行形式審查，……對于公告期內(nèi)未被提出異議的企業(yè),登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)依法作出準(zhǔn)予簡易注銷登記的決定?！蓖瑫r(shí)，在《指導(dǎo)意見》中還明確規(guī)定，當(dāng)發(fā)現(xiàn)企業(yè)隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假騙取注銷登記的情形發(fā)生時(shí)，登記機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)進(jìn)行審查，主動(dòng)依法作出撤銷注銷登記等處理。簡易注銷登記制度開啟了既不同于實(shí)質(zhì)審查主義（既審查還擔(dān)責(zé)），又不同于形式審查主義（只審查不擔(dān)責(zé)）的折衷審查主義（有權(quán)審查不擔(dān)責(zé)）模式。

折衷審查主義的主旨是，企業(yè)提交的申請材料，商事登記機(jī)關(guān)僅按照申請文件是否具備文本要求作形式審查，企業(yè)對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，或商事登記機(jī)關(guān)在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)檢索檢查該企業(yè)信息，以形式審查方式認(rèn)定該申請企業(yè)存在“不適用簡易注銷登記條件”“公告期內(nèi)被提出異議”“公告期內(nèi)未被提出異議”相關(guān)情形，分別作出“不符申請條件”“不予簡易注銷登記”“準(zhǔn)予簡易注銷登記”的決定。但當(dāng)發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假騙取注銷登記的情形，登記機(jī)關(guān)主動(dòng)依法作出撤銷注銷登記等處理。此時(shí)登記機(jī)關(guān)同時(shí)享有了實(shí)質(zhì)審查的職權(quán)，而不負(fù)有實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)。折衷審查主義模式實(shí)質(zhì)上以商事登記機(jī)關(guān)以其自身的公信力為公示信息的可信賴性以及申請主體的信用擔(dān)保為基礎(chǔ)運(yùn)行的，是商事登記“依商事企業(yè)自己的自由意志去塑造與他人之間相互法律關(guān)系”?［德］梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第142頁。踐行的結(jié)果。我們認(rèn)為，這種折衷審查形式的開啟對于一般注銷制度也具有借鑒意義。

三、簡易注銷制度有效性運(yùn)行的政策建言

（一）完善簡易注銷與一般注銷制度的對接

由于適用簡易登記注銷的商事主體數(shù)量有限，大量的企業(yè)仍需適用一般注銷程序，據(jù)此而論，簡易注銷登記雖為完善商事主體市場退出機(jī)制開啟航燈，但實(shí)則并未觸及商事主體市場退出機(jī)制的全部內(nèi)容。兩項(xiàng)制度在并行推進(jìn)的同時(shí)，一般注銷制度可以借鑒簡易注銷制度的成功經(jīng)驗(yàn)，做好它們之間的制度對接工作。在當(dāng)前，對接的切入點(diǎn)可以放在適當(dāng)簡化一般注銷制度的相關(guān)內(nèi)容與程序上。

第一，簡化注銷公告形式。隨著企業(yè)信息公示平臺的建立與不斷完善，現(xiàn)《公司法》和其他企業(yè)法中所規(guī)定的向社會登報(bào)公告的做法可以采用在企業(yè)信息平臺中進(jìn)行注銷公告或公示。這樣做的意義在于，改變現(xiàn)有的公告與公示的亂象，從注重形式走向注重實(shí)效；進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)信息平臺的作用，真正使企業(yè)信息平臺為社會所關(guān)注。

第二，省略商事主體注銷環(huán)節(jié)。按現(xiàn)有的《公司法》或其他法律規(guī)定，在一般注銷程序上，企業(yè)需提交清算報(bào)告、投資人決議、清稅證明、清算組備案證明、刊登公告的報(bào)紙樣張等材料；而在簡易注銷環(huán)節(jié)上，將全體投資人作出解散的決議(決定)、成立清算組、經(jīng)其確認(rèn)的清算報(bào)告等文書合并簡化為全體投資人簽署的《全體投資人承諾書》，用一張紙涵蓋了全體投資人決定企業(yè)解散注銷、組織并完成清算工作等內(nèi)容。由于一般注銷制度適于已開展過經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)，在注銷環(huán)節(jié)上應(yīng)注重解散清算程序無可厚非，但基于注銷申請人與清算義務(wù)人對債權(quán)債務(wù)清理文件與材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)的要求，除保留清算報(bào)告外，諸如清稅證明、清算組備案證明、刊登公告等相應(yīng)程序可作必要的刪減。

第三，設(shè)立特別清算、強(qiáng)制注銷環(huán)節(jié)。與簡易注銷程序不同的是，在一般注銷程序上，對諸如被吊銷營業(yè)執(zhí)照后未實(shí)施清算、被主管機(jī)關(guān)依法撤銷發(fā)生清算障礙、普通清算過程中存在虛假清算，司法解散公司后未經(jīng)清算的，應(yīng)構(gòu)建特別清算制度，在司法機(jī)關(guān)和債權(quán)人的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)行清算,并向登記機(jī)關(guān)報(bào)送清算報(bào)告，申請注銷登記。

（二）強(qiáng)化社會共治體系建設(shè)

“政治權(quán)力是每個(gè)人交給社會的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力,由社會交給它自己設(shè)置的統(tǒng)治者,附以明確的或默許的委托”?［美］約翰·洛克：《政府論兩篇》，趙伯英譯，陜西人民出版社2004年版，第184～185頁。，社會管理過渡到社會共治，其實(shí)質(zhì)是從由上而下的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、國家與社會相結(jié)合的治理模式。商事行為引入社會共治理念，從“政府管”轉(zhuǎn)身政府、市場主體、相關(guān)利益者共同參與治理，這是市場監(jiān)管理念的一大轉(zhuǎn)變，簡易注銷制度與傳統(tǒng)的一般注銷制度相比，在引入社會共治理念方面的突出點(diǎn)體現(xiàn)在兩大方面：

一是強(qiáng)化了公告異議的社會公眾參與功能。如在注銷公告期內(nèi)，有關(guān)利害關(guān)系人及相關(guān)政府部門可以在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)《簡易注銷公告》專欄中提出異議并簡要陳述理由。在公告期滿后，有關(guān)利害關(guān)系人也可向工商管理部門書面提交異議申請。

二是強(qiáng)化了登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管職能。對于被提出異議的企業(yè)，登記機(jī)關(guān)依法作出不予簡易注銷登記決定。企業(yè)對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，如有債權(quán)人、相關(guān)利害關(guān)系人舉報(bào)反映市場主體在辦理注銷登記過程中隱瞞事實(shí)，提交虛假材料，造成其合法利益受到損害的，登記機(jī)關(guān)將撤銷其注銷登記，并將其列入經(jīng)營異常名錄，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示。

但是，簡易注銷制度在引入社會共治方面，還需要建立起企業(yè)的商事誠信獎(jiǎng)懲體系與社會責(zé)任制度體系。共治的前提是企業(yè)對社會責(zé)任的切實(shí)履行。沒有一整套企業(yè)內(nèi)生的對利益相關(guān)者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任約束體系，社會治理方案設(shè)計(jì)得再好，也難以真正起到實(shí)效。

簡易注銷制度中所引入的社會共治理念及相應(yīng)的社會責(zé)任體系建設(shè)同樣可以適用于一般注銷程序。

（三）增強(qiáng)注銷提示功能

據(jù)報(bào)道，北京市交通管理局為了督促駕駛?cè)俗N到期駕駛證以及辦理其他相應(yīng)手續(xù)，通過郵政商業(yè)信函局定期向逾期駕照的駕駛?cè)税l(fā)放信函的方式，用信件提醒當(dāng)事人及時(shí)辦理駕駛證注銷手續(xù)。?參見白冰：《交管寄信通知車輛報(bào)廢》，http://news.sina.com.cn/c/2005-08-04/14347412747. shtml，2014年8月28日訪問。北京市交管局的做法對于商事登記機(jī)關(guān)而言也不失為一種值得借鑒的思路。

鑒于我國企業(yè)法人注銷登記的啟動(dòng)，在多數(shù)情形下實(shí)行的是申請主義，因而，注銷申請是登記機(jī)關(guān)履行注銷登記程序的初始程序。企業(yè)未進(jìn)行注銷申請，登記機(jī)關(guān)不能依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行注銷?，F(xiàn)實(shí)生活中，既存在一些“僵尸”“歇業(yè)”“休眠”企業(yè)怠于注銷后退市，也存在一些經(jīng)營期限屆滿后未能及時(shí)注銷而滯留在市場之中，此時(shí)，登記機(jī)關(guān)的注銷提示職能顯得尤為重要。

增加注銷提示功能，這既是工商登記機(jī)關(guān)服務(wù)企業(yè)的有效方式，也是登記機(jī)關(guān)利用信息平臺的優(yōu)勢所在。從原先的企業(yè)年檢制度轉(zhuǎn)向年度經(jīng)營申報(bào)與公示制度以來，工商登記機(jī)關(guān)建立起了企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，與之相聯(lián)系，工商登記機(jī)關(guān)可以通過建立企業(yè)信息電子數(shù)據(jù)庫，關(guān)注企業(yè)經(jīng)營信息的變化。倘若發(fā)現(xiàn)企業(yè)有退出市場的法定情形，應(yīng)以信函等方式善意地提醒企業(yè)及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的注銷程序，告知其不辦理注銷登記的法律后果。這既有利于企業(yè)，也有利于監(jiān)管，可謂一舉兩得。為保障注銷提示督促企業(yè)退市效果的實(shí)現(xiàn)，在注銷提示制度構(gòu)建上，善意提醒的次數(shù)以兩次為限。倘若企業(yè)經(jīng)登記機(jī)關(guān)兩次提醒仍未辦理注銷申請的，登記機(jī)關(guān)可通過相關(guān)規(guī)定將該企業(yè)列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄或嚴(yán)重違法失信名單予以懲戒，情況嚴(yán)重的可直接實(shí)施強(qiáng)制注銷程序。

（四）對有效債權(quán)設(shè)定追訴制度

適用簡易注銷登記的一個(gè)前提是對外無債權(quán)債務(wù)。依筆者理解，此處所謂的“對外無債權(quán)債務(wù)”應(yīng)是指企業(yè)的對內(nèi)對外債務(wù)，包括企業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)債權(quán)。一旦該企業(yè)按簡易注銷登記進(jìn)行注銷，如果企業(yè)與勞動(dòng)者之間尚有未清的債權(quán)債務(wù)，勞動(dòng)者的合法權(quán)益就很難得到保障。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，無論是簡易注銷程序還是一般注銷程序，要有效認(rèn)定債權(quán)債務(wù)已清結(jié)這一事實(shí)并不容易。最有效的制度設(shè)計(jì)在于引入追訴機(jī)制。在兼顧效率與安全的前提下，針對所存在的未清結(jié)債權(quán)情形，應(yīng)對提交虛假證明材料者以及清算義務(wù)人予以懲處。美國特拉華州《公司法》規(guī)定，公司經(jīng)法定事由解散后并不意味著公司法人人格的消滅，公司實(shí)體還可以再延續(xù)3 年，主要用于處理之前的民事、刑事、行政案件糾紛以及與利害關(guān)系人逐步終止原業(yè)務(wù)關(guān)系，處理債權(quán)債務(wù)清償事宜；在紐約州，在合同糾紛的6年追訴期內(nèi)，民事侵權(quán)

的3年追訴期內(nèi)，經(jīng)法定事由解散的公司仍然可以作為民事案件的當(dāng)事人被提起訴訟。?魏磊：《著眼主體資格和經(jīng)營資格分離重構(gòu)市場主體退出機(jī)制——以公司為例》，載《中國工商報(bào)》2016年12月22日。根據(jù)我國現(xiàn)有企業(yè)法之規(guī)定，企業(yè)一旦注銷，意味著企業(yè)主體資格即消滅，以美國法中的解散后的公司仍可作為追訴主體顯然與我國法律規(guī)定相悖，但可以為我國所借鑒之處在于，設(shè)定一個(gè)注銷后的追訴期，對那些為逃避債務(wù)利用虛假信息騙取登記機(jī)關(guān)注銷登記的，債權(quán)人以及相關(guān)利害關(guān)系人在追訴期內(nèi)可以要求提交虛假證明材料者、清算義務(wù)人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2013年國家社科基金年度重點(diǎn)項(xiàng)目“中小企業(yè)促進(jìn)法立法評估與修訂研究”（項(xiàng)目編號：13AFX017）。

**作者簡介：鄭曙光，寧波大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；童夢琪，寧波大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。