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公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究

2017-09-15 03:55劉雪露
中國國情國力 2017年9期
關(guān)鍵詞:法人機(jī)構(gòu)事業(yè)單位

◎劉雪露

公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究

◎劉雪露

公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)不僅是文化領(lǐng)域的一項重要改革任務(wù),也是社會文化治理體制下的一項制度創(chuàng)新。本文通過對公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理,對其面臨的問題進(jìn)行分析,設(shè)想了創(chuàng)新機(jī)制下我國公共文化事業(yè)單位法人治理建設(shè)的可能性目標(biāo)模式,并針對性地提供了一些建設(shè)路徑。

公共文化事業(yè)單位;法人治理結(jié)構(gòu);可能性模式

從2006年提出公共文化事業(yè)單位創(chuàng)新治理至今,國家從宏觀層面對我國公共文化事業(yè)單位的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控。由于我國文化內(nèi)容豐富,區(qū)域性特色差異強(qiáng),經(jīng)過多年試點后,公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的改革過程中仍存在組織僵化、效率低下和監(jiān)督缺位等現(xiàn)實問題。因此,2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》提出,創(chuàng)新公共文化管理體制和運(yùn)行機(jī)制,加大公共文化服務(wù)保障力度。這對創(chuàng)新和鞏固現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出了導(dǎo)向性建議。

公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的構(gòu)成

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)由決策層、管理層和監(jiān)督層三者構(gòu)成。決策層即董事會具有對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行導(dǎo)向性和決策調(diào)控的職能,管理層是對企業(yè)的行政、財務(wù)和外事等方面進(jìn)行管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu),監(jiān)督層則是監(jiān)督董事會決策擬定、制定的一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

1.從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看

目前,我國的公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)已經(jīng)具備了相對成熟的組織架構(gòu),其構(gòu)成類型也已經(jīng)從單一化趨向多樣化。因此,下一步我國公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)是建立決策層、管理層和監(jiān)督層各自分離又相互制約平衡的組織框架,根據(jù)文化機(jī)構(gòu)自身的文化特點對決策層、管理層和監(jiān)督層的職能定位、實施操作和財務(wù)管理等方面實現(xiàn)合理配置。

2.從外部結(jié)構(gòu)來看

我國公共文化事業(yè)單位是以提供公益性服務(wù)為前提的,在保證公益性服務(wù)的前提下,其法人治理結(jié)構(gòu)的外部建設(shè)主要體現(xiàn)在三個方面:

(1)對于實行法人治理的文化事業(yè)單位,政府部門實施責(zé)任放權(quán),把行使決策、咨詢和監(jiān)督等職權(quán)委托給對行業(yè)背景更為了解和專業(yè)的理事會,減少政府的行政參與。

(2)外部建設(shè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。政府管理部門通過委派董事會對公共文化事業(yè)單位行使法定負(fù)責(zé)人提名和任命的權(quán)利,并定期進(jìn)行財務(wù)審計等,對公共文化機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。

(3)民主參與渠道不斷拓寬。董事會在進(jìn)行某些重大決策時,按照相關(guān)的規(guī)定,職工代表可參與大會的審議或討論。目前大部分公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理都是以多方位參與、內(nèi)外共建和有據(jù)可依的監(jiān)督體系為建設(shè)目標(biāo),根據(jù)各自的文化內(nèi)容特點選擇治理模式,不再盲從于政策文件或他人經(jīng)驗之舉。

有效解決現(xiàn)實問題的方法建議

建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)是推動公共文化機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制改革的重要手段。從2006年至今,通過對公共文化事業(yè)單位法人治理試點工作的改革軌跡進(jìn)行觀察,可以看出,公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理建設(shè)在取得成績的同時,依然存在需要解決的問題。

1.實行多元化投入方式,緩解資金短缺問題

一個機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行離不開資金的后臺保障,公共文化機(jī)構(gòu)的特點是以公益性服務(wù)為主,因此,其運(yùn)行的主體是政府,那么資金的支持也主要來自國家財政投入。打破國家單一的財政投入方式,推進(jìn)公共文化事業(yè)單位法人治理建設(shè)的有效推進(jìn),關(guān)鍵在于創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制,吸引社會資金注入或有效啟動閑置公共文化資產(chǎn),由“政府單一負(fù)責(zé)制”過渡為“政府保障負(fù)責(zé)制”,這樣既可緩解國家大量財政支出的負(fù)擔(dān),又能合理促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動。

2.創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制,有效利用和優(yōu)化整合資源

公共文化事業(yè)單位法人治理建設(shè),本質(zhì)上是要建立新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在完善公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中,公共文化事業(yè)單位的法人治理建設(shè)存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺乏,資金和項目投入不集中,具有地方文化特點的資源沒有得到合理運(yùn)用,文化機(jī)構(gòu)的對應(yīng)布局和配置不夠等。因此,建議創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制,優(yōu)化并有效整合社會資源,積極探索公共文化機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的新路徑。

3.開發(fā)新路徑,拓展社會力量參與

(1)建議國家支持并鼓勵依法成立的公共文化服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)、組織或社會團(tuán)體,大力推動我國公共文化服務(wù)的社會化和專業(yè)化。通過法制保障、政策引導(dǎo)等手段充分調(diào)動社會力量的積極性,形成多元互動的供給格局。

(2)注重社會力量與政府部門之間的對接,提高協(xié)同能力。支持社會力量與政府部門合作,共同推動公共文化事業(yè)單位公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。鼓勵有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營和管理,建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。

(3)對通過公益性社會團(tuán)體捐贈財產(chǎn)用于公共文化事業(yè)單位的,將依照相關(guān)法律法規(guī)享受稅收優(yōu)惠條件,從而全面建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)營高效的公共文化服務(wù)體系。

可能性模式與建設(shè)路徑

重新界定政府與公共文化機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,建立一個能夠與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配的現(xiàn)代公共文化管理體制,是我國公共文化機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的目的。確保公共文化機(jī)構(gòu)的公益性、非營利性以及為社會提供公共服務(wù)的屬性; 保證自身的高效率運(yùn)作,構(gòu)建優(yōu)良的外部環(huán)境;多元化采用適合我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的市場運(yùn)行模式;建立政府與公共文化機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系等都是我國公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)發(fā)展所必須遵循的條件。那么,在公共文化機(jī)構(gòu)的既有屬性下,針對如何有效地改善資金短缺、資源如何進(jìn)行整合以及如何提高社會力量參與度,全面提高我國公共文化服務(wù)體系的建設(shè)等問題,筆者提出了在創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制下我國公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)的可能性目標(biāo)模式。

1.獨(dú)立法人性質(zhì)的基金會模式

目前,我國的體制環(huán)境是政府部門或者相關(guān)的行業(yè)主管部門具有投入資金的決定權(quán),因此具有公益屬性的文化事業(yè)單位的法人獨(dú)立性就會受到影響。如何推動社會力量參與,擴(kuò)展形成公共文化服務(wù)多元化格局,可探索構(gòu)建具有獨(dú)立法人性質(zhì)的文化事業(yè)發(fā)展基金會。遵循相關(guān)的法律法規(guī)和程序,申請登記成立具有公募性的文化事業(yè)發(fā)展基金會,通過向支持文化事業(yè)的組織、團(tuán)體和個人募集資金,推動公益性公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展,提高社會效益和群眾滿意度。

(1)新組建的基金會須接受社會公眾及有關(guān)部門監(jiān)督,并由政府委托理事會進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作。理事會作為單位的決策層,對制定單位的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)具有決策職能,在這些特有職能的基礎(chǔ)上,要依照法律法規(guī)對管理層賦予更大的管理權(quán)以及自主權(quán),使其可以更高效地獨(dú)立開展建設(shè)和管理工作,并對管理層進(jìn)行全方位的監(jiān)督。文化事業(yè)單位可通過基層黨組織、職代會、單位年報和信息發(fā)布會等,及時并完整地向社會和理事會公開其自身擬定的發(fā)展規(guī)劃、工作流程、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)收支以及財務(wù)管理的情況,接受理事會與群眾的全面監(jiān)督,有效提高和促進(jìn)公共文化的服務(wù)水平。

(2)該模式的優(yōu)勢在于,一是使公共文化事業(yè)單位自身所屬的財產(chǎn)和政府投入的財產(chǎn)進(jìn)行有效的分離。若想確保公共文化事業(yè)單位的獨(dú)立性,政府要對公共文化事業(yè)單位進(jìn)行放權(quán)和賦權(quán),即對其投入的資金要進(jìn)行放權(quán),對公共文化事業(yè)單位的直接管理和控制權(quán)要賦權(quán),政府和公共文化事業(yè)單位相互之間的權(quán)利關(guān)系和職能分配可通過法律和擬定合同的方式加以確定。二是公共文化事業(yè)單位首先要通過政府提供的基本出資保障公共文化事業(yè)單位的法人進(jìn)行設(shè)立并啟動機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)作,后續(xù)資金可通過設(shè)立相關(guān)的公共文化公益基金,交由基金管理公司進(jìn)行專業(yè)操作,從而投放到資本市場獲取發(fā)展所需要的資金。這種做法既確保了公共文化機(jī)構(gòu)“公益性”和“非營利性”等屬性,還獲得了可靠的資金保障。三是政府是設(shè)立公共文化事業(yè)單位法人的主要執(zhí)行者,在公共文化事業(yè)單位進(jìn)行管理層選任、制定發(fā)展章程和管理條例方面都具有一定的決定性作用。因此,政府對公共文化事業(yè)單位的有效驅(qū)動有利于我國公益性公共文化服務(wù)體系的全面發(fā)展和對其進(jìn)行合理的宏觀管理。

2.股份制模式

公共文化事業(yè)單位主要以公益性為目的,所以非經(jīng)營性資產(chǎn)所占比例非常大,流動資產(chǎn)的流動比率相對較低。因此,應(yīng)逐步把公共文化事業(yè)單位推向市場,實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營,從而對文化事業(yè)單位進(jìn)行股份制改造。

(1)對公共文化事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營主要趨向于采用政、企、事分開的方法,由政轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)機(jī)制,創(chuàng)新建立企業(yè)化經(jīng)營機(jī)制,公共文化事業(yè)單位逐步形成為自我承擔(dān)、自我發(fā)展的市場主體。一是公共文化事業(yè)單位要按照股份制企業(yè)發(fā)展的具體要求,根據(jù)發(fā)展屬性,對其自身發(fā)起企業(yè)屬性的機(jī)制改革、對人員進(jìn)行重新分配,要擬定一條適合公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)的新軌道。二是加速制度改革創(chuàng)新,有效引用股份制經(jīng)營模式,對公共文化事業(yè)單位的所有制結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革創(chuàng)新以及對經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換進(jìn)行職能的分配創(chuàng)新。三是對公共文化事業(yè)單位進(jìn)行股份制改造,要使其成為依照法律法規(guī)能夠自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧的主體,并成為能夠享有民事權(quán)利和獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實體。

(2)該模式的優(yōu)勢在于,一是勞動者出資入股,企業(yè)職工不僅是企業(yè)的勞動者還是企業(yè)的出資人,從而對文化事業(yè)單位的資金來源有所幫助。二是股份制模式主要實行的是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的企業(yè)法人財產(chǎn)制度。企業(yè)具有法人財產(chǎn)權(quán),以其全部資產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任,股東以其出資額對企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。三是股東與職工民主管理相結(jié)合。可實行股權(quán)平等的股東大會制度,由它選舉出董事會,并由董事會決定經(jīng)營權(quán);在擬定改制、經(jīng)營以及規(guī)章制度等重大問題時可通過職工代表大會決定,并聽取職工意見和建議。四是從公共文化事業(yè)單位實施企業(yè)化經(jīng)營的分配制度上看,股份制單位可將按勞分配與按生產(chǎn)內(nèi)容分配相結(jié)合,以按勞分配為主。通過對其進(jìn)行股份制改造,最終使公共文化機(jī)構(gòu)從根本上轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,順應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會化大生產(chǎn)的要求。

3.托管模式

如何在新的歷史條件下對文化事業(yè)單位進(jìn)行新的管理模式轉(zhuǎn)化,托管模式無疑是一種有效的可行性方案。它將單位職能和權(quán)力進(jìn)行整合,具有向新的管理模式過渡的價值。托管即委托管理,在法律上,托管是一種信托關(guān)系。

(1)文化事業(yè)單位實施托管模式需要滿足兩個條件,一是委托方和受托方須為同一類型的文化類機(jī)構(gòu),二者在行業(yè)類型、經(jīng)營范圍等方面要有高度相似的關(guān)聯(lián)性;二是委托方和受托方在技術(shù)、資本以及產(chǎn)業(yè)集中度上面也要具有一定相關(guān)性。這類文化事業(yè)單位在進(jìn)行托管模式時,主要是剝離自身的薄弱板塊,增強(qiáng)同類機(jī)構(gòu)之間的相互合作,提高自身在市場經(jīng)濟(jì)上的競爭力。

(2)文化事業(yè)單位可實施的托管模式有董事會托管模式、高層托管模式和全面托管模式。董事會托管模式,是指托管單位的決策層并不參與具體事務(wù)的管理,身份類似企業(yè)的股東或投資者,實踐中董事會托管模式往往達(dá)到實際的預(yù)想效果。高層托管模式,是指事業(yè)單位管理層對日常事務(wù)決策和經(jīng)營管理進(jìn)行托管的模式,這種模式可減輕原單位的管理負(fù)擔(dān),積極落實董事會下達(dá)的各項經(jīng)營目標(biāo),帶動企業(yè)的發(fā)展活力。全面托管模式,是指決策層、管理層以及工作人員全部進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整,引入受托方的經(jīng)營理念,改變原單位的整體格局和管理方式,這種模式一旦實施,受托方單位會發(fā)生巨大的變化。

4.公私合作模式

公私合作是指公共部門為更好發(fā)揮其公共職能,通過與私人部門合作,由私人部門提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種方式。目前公私合作主要存在外包、特許經(jīng)營以及混合所有三種模式。

(1)目前,西方國家以實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與公共政策為目標(biāo),公私合作是其主要采用的運(yùn)作模式。對于公共文化機(jī)構(gòu)的建設(shè),產(chǎn)權(quán)須歸公共文化事業(yè)單位所有,以確保公共文化事業(yè)單位的公益屬性和國有屬性。對于公共文化事業(yè)單位購置的貴重設(shè)施,可以采取與私營部門共同出資進(jìn)行合作融資租賃的方式。也可以將其視為城市的一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在實踐中采取特許經(jīng)營模式,以最大限度引入私人資本,高品質(zhì)地完成項目建設(shè)。對于公共文化事業(yè)單位的具體運(yùn)作,還可以采用外包模式,優(yōu)化資源配置,如政府可通過向私人購買特定的服務(wù),實現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)作。由于公私合作模式的特殊性,因此政府對私營部門的遴選資質(zhì)要求非常高,通常建立起來的合作關(guān)系都是長期的。政府部門也可建立長期合同和有效的問責(zé)機(jī)制,從而最大限度地保障合作方式。

(2)該模式的優(yōu)勢在于,一是擴(kuò)大公共文化機(jī)構(gòu)的資金來源,有利于緩解政府財政壓力;二是可以借助私人部門的盈利特點,改變政府投放的公共文化事業(yè)單位發(fā)展運(yùn)作不計成本的模式,從而促進(jìn)資源的優(yōu)化配置;三是私人資本的進(jìn)入有利于消除文化事業(yè)單位在特定領(lǐng)域的壟斷,從而可以構(gòu)建更有序的競爭環(huán)境。

構(gòu)建公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的可能目標(biāo)模式,是一個關(guān)乎公益性公共文化機(jī)構(gòu)變革發(fā)展的根本性制度創(chuàng)新的設(shè)計問題。創(chuàng)新建設(shè)我國公共文化機(jī)構(gòu)的主要途徑,就是要實現(xiàn)對政府職能的二次轉(zhuǎn)變;進(jìn)一步合理地進(jìn)行簡政放權(quán),減少公共文化機(jī)構(gòu)行政管理色彩,有效吸引社會資本進(jìn)入公共文化服務(wù)體系,鼓勵社會力量參與,大力整合社會有效資源等。在社會資源中完善公共文化機(jī)構(gòu)法人治理建設(shè)所需的有利條件,從而有效減輕政府財政和管理負(fù)擔(dān),全面促進(jìn)我國公共文化服務(wù)體系的發(fā)展建設(shè)。

■ 誅佞進(jìn)賢 傅小海/攝

★本文系國家行政學(xué)院文化政策與管理研究中心課題《分類推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究》(編號:1092333)的階段性成果。

(作者單位:國家行政學(xué)院社會和文化教研部)

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.012 ■ 編輯:張涵

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