高圓圓 范紹豐

我國殘疾人集中就業(yè)扶持政策的演變與優(yōu)化路徑*
——基于政策文本分析方法

高圓圓 范紹豐

就業(yè)是民生之本，特別是對于殘疾人而言，就業(yè)是回歸社會的最佳途徑。建國以來，殘疾人集中就業(yè)扶持政策經(jīng)歷了“建立—發(fā)展—收縮—轉(zhuǎn)型”四個演變階段，具有從政府主導(dǎo)向社會化趨勢演變的特點(diǎn)。當(dāng)前我國仍處于殘疾人就業(yè)方式變革和發(fā)展的關(guān)鍵時期，只有不斷完善殘疾人集中就業(yè)的方式，才能更好地確保其穩(wěn)定就業(yè)。應(yīng)通過建立健全多元主體參與扶持政策體系、確立科學(xué)的政策評估指標(biāo)體系、優(yōu)化政策組合、制定彈性的扶持政策及完善企業(yè)無障礙設(shè)施等措施，促進(jìn)殘疾人集中就業(yè)方式的可持續(xù)發(fā)展。

殘疾人；集中就業(yè)；扶持政策；政策文本

集中就業(yè)一直是殘疾人就業(yè)的主要形式。政府對集中使用殘疾人的用人單位長期采取稅收優(yōu)惠等政策給予扶持，以保障其健康有序地運(yùn)行。但是近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，企業(yè)間競爭越發(fā)激烈，政府對集中就業(yè)扶持政策不斷調(diào)整，殘疾人集中就業(yè)單位出現(xiàn)了運(yùn)營困難等諸多問題，甚至面臨關(guān)閉和停產(chǎn)的尷尬境地，吸納殘疾人就業(yè)的功能逐漸退化，殘疾人集中就業(yè)前景面臨巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，我國殘疾人總?cè)藬?shù)有8502萬人[1]，而2016年我國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為896.1萬人，其中殘疾人集中就業(yè)人數(shù)為23.9萬人[2]。2016年，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)增值稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2016〕52號），同年民政部下發(fā)《關(guān)于做好取消福利企業(yè)資格認(rèn)定事項有關(guān)工作的通知》，這些政策文件的主要內(nèi)容是取消福利企業(yè)資格認(rèn)定，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，標(biāo)志著政府及相關(guān)部門對殘疾人集中就業(yè)方式正在進(jìn)行改革和優(yōu)化。回顧和梳理我國殘疾人集中就業(yè)扶持政策，分析其演變特點(diǎn)及發(fā)展趨勢，有利于促進(jìn)殘疾人集中就業(yè)方式的良性發(fā)展。本文運(yùn)用文本分析的方法，對建國以來殘疾人集中就業(yè)扶持政策文本進(jìn)行縱向梳理，分別從文本類型、發(fā)文主體、政策主題及演進(jìn)階段等維度進(jìn)行分析，歸納扶持政策的演變特點(diǎn)，總結(jié)出我國殘疾人集中就業(yè)扶持政策的若干規(guī)律，以期為我國集中就業(yè)扶持政策的改革和發(fā)展提出新的發(fā)展方向。

作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 貴陽 550025

1.文本獲取的途徑與頻數(shù)統(tǒng)計

1.1 文本獲取途徑

殘疾人集中就業(yè)扶持政策文本，主要是指由全國人大、中共中央、國務(wù)院以及各部委等政策發(fā)布主體為保障集中就業(yè)單位健康發(fā)展，促進(jìn)殘疾人集中就業(yè)而單獨(dú)或聯(lián)合頒布的法律、意見、辦法和通知等體現(xiàn)中央政府指向性的文件。政策文本的獲取途徑主要是：（1）在國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局、民政部等官網(wǎng)中的“政策信息”板塊搜集與集中就業(yè)密切相關(guān)的政策文件。（2）以“殘疾人集中就業(yè)”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)、萬方等數(shù)據(jù)庫搜索相關(guān)學(xué)術(shù)論文，間接獲取扶持集中就業(yè)形式發(fā)展的政策條款。（3）通過查閱與殘疾人就業(yè)相關(guān)的學(xué)術(shù)著作獲得的文本。通過梳理，獲得與支持殘疾人集中就業(yè)單位發(fā)展相關(guān)的有效文本樣本34份，時間跨度為1957年到2017年，總計61年。

表1 文本類型統(tǒng)計表

1.2 政策文本的頻數(shù)統(tǒng)計

1.2.1 以文本類型為基礎(chǔ)的頻數(shù)統(tǒng)計

從文本類型來看，1957 年以來出臺的34 份國家層面的殘疾人集中就業(yè)扶持政策，其文件類型主要為通知、公告、辦法（見表1）。其中通知共有23份，占所有文件的67.65%，所占比例最大；剩余主要為報告、決定、方案、公告等形式（見表1）。而在立法文本中，例如《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》《企業(yè)所得稅法》及《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)文件中，較少涉及殘疾人集中就業(yè)扶持政策。這說明我國關(guān)于殘疾人集中就業(yè)扶持政策的文本類型主要為通知、公告、決定等政策文本，而具有法律效力的文件比較少。

1.2.2 政策階段與政策主題交互為基礎(chǔ)的頻數(shù)統(tǒng)計

從文本的主題來看，按照文本的時間順序，可將我國殘疾人集中就業(yè)扶持政策劃分為四個階段。在政策建立階段（1957年—1978年），共發(fā)布2份關(guān)于支持集中就業(yè)發(fā)展為主題的政策文本。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府為鼓勵福利生產(chǎn)單位的發(fā)展，在稅收、貸款輔助及產(chǎn)、供、銷等方面制定了強(qiáng)有力的保護(hù)和扶持政策，并將社會福利生產(chǎn)統(tǒng)一納入地方計劃。在政策發(fā)展階段（1979年—1994年），共發(fā)布15份政策文本，主要內(nèi)容為稅收優(yōu)惠政策。其中1990年《中華人民共和國殘疾人保障法》中對保護(hù)和扶持殘疾人集中就業(yè)單位發(fā)展的立法支持以及1994年我國實(shí)行增值稅改革，使我國逐漸確立和完善了以稅收優(yōu)惠為主的集中就業(yè)扶持政策，但是扶持手段依然涉及貸款、原材料供應(yīng)等方面。在政策收縮階段（1995年—2010年），發(fā)布政策文本12份，其中有6份是關(guān)于稅收優(yōu)惠政策的規(guī)定。這一階段的政策主題主要圍繞集中就業(yè)單位運(yùn)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變而有所變化。國家依舊采取稅收優(yōu)惠、貸款、政府采購等扶持手段，但支持力度較以往大大降低；加之政府采購的執(zhí)行力度較低，導(dǎo)致大量民營福利單位紛紛停業(yè)、倒閉。在政策轉(zhuǎn)型階段（2011年至今），共發(fā)布政策文本5份。其中，2016年《財政部、國家稅務(wù)總局〈關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)增值稅優(yōu)惠政策〉的通知》（財稅〔2016〕52號）及《關(guān)于發(fā)布〈促進(jìn)殘疾人就業(yè)增值稅優(yōu)惠政策管理辦法〉的公告》（國家稅務(wù)總局公告2016年第33號）進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范了殘疾人集中就業(yè)單位的稅收優(yōu)惠政策。同年，民政部發(fā)布了《關(guān)于做好取消福利企業(yè)資格認(rèn)定事項有關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2016〕180號），取消福利企業(yè)資格認(rèn)定，由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)按用人單位安置殘疾人的人數(shù)，即征即退增值稅，既簡化了享受政策優(yōu)惠程序，又?jǐn)U大了享受稅收優(yōu)惠企業(yè)的范圍。

1.2.3 以政策發(fā)布主體為基礎(chǔ)的頻數(shù)統(tǒng)計

從政策發(fā)布主體來看，殘疾人集中就業(yè)扶持政策涉及的發(fā)文主體單位較多，且十分零散。為了文本統(tǒng)計上的方便，本文將發(fā)布政策相對較多的幾個單位整理出來，對于原勞動部、原內(nèi)務(wù)部、原供銷合作社、國家計委、殘工委等鮮有發(fā)文的單位一并歸為其他（見表2）。從表2可以看出，除國務(wù)院批（轉(zhuǎn)）發(fā)及聯(lián)合發(fā)文外，單獨(dú)制定扶持政策的部門多達(dá)7個，即全國人大、國務(wù)院、民政部、財政部、稅務(wù)總局、中國人民銀行、中國殘聯(lián)。在政策建立階段，扶持政策體現(xiàn)為聯(lián)合發(fā)布；在政策發(fā)展階段，除聯(lián)合發(fā)文以外，民政部在扶持政策制定中占據(jù)主要位置，單獨(dú)發(fā)文4次，其次是稅務(wù)總局；在政策收縮階段，政策制定依然以聯(lián)合發(fā)文為主，出現(xiàn)歷年來最高值7次，其他發(fā)文單位頒布政策的整體數(shù)量減少；在政策轉(zhuǎn)型階段，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量急劇下降，減少為1次，發(fā)文整體數(shù)量進(jìn)一步減少，只有民政部、稅務(wù)總局、中國殘聯(lián)各發(fā)文1次。

表2 發(fā)文主體年度數(shù)量分布表

2.殘疾人集中就業(yè)扶持政策演變進(jìn)程

經(jīng)過以上統(tǒng)計可知，在我國不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，政府相關(guān)部門對殘疾人集中就業(yè)扶持政策是有差異的。以下從政策發(fā)布主體、發(fā)布內(nèi)容、政策變化因素等方面對福利企業(yè)扶持政策進(jìn)行梳理。

2.1 政策發(fā)布主體的演變特點(diǎn)

一是，發(fā)文主體主要是政府的民政部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)。財政部、中國人民銀行、中國殘聯(lián)較少單獨(dú)制定扶持政策，而民政部和稅務(wù)總局在扶持政策制定中則居于主導(dǎo)地位。全國人大、國務(wù)院高權(quán)威層次的機(jī)關(guān)較少參與扶持政策的制定，只是在涉及殘疾人事業(yè)的法律法規(guī)中較少提及針對殘疾人集中就業(yè)單位的扶持政策，且大多法律條款僅涉及稅收優(yōu)惠，較少對政府優(yōu)先采購、貸款等方面給予立法支持。

二是，扶持政策主體還具有政出多門或者聯(lián)合發(fā)布的特點(diǎn)，即全國人大、國務(wù)院及各部委幾乎都單獨(dú)出臺過針對殘疾人集中就業(yè)單位的扶持政策。同時，以聯(lián)合發(fā)文的形式制定扶持政策也是較為顯著的特征。特別是在1995年—2008年間，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量占總體比例達(dá)到58.34%。這表明我國各部門間協(xié)調(diào)合作，提高資源利用效率，以政策協(xié)同共同支持殘疾人集中就業(yè)單位發(fā)展的政策走向。

三是，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量達(dá)到歷史頂峰后驟降，單獨(dú)發(fā)文數(shù)量總體也呈減少趨勢。隨著按比例就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等多種殘疾人就業(yè)形式的不斷發(fā)展，計劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物下的福利生產(chǎn)單位無法適應(yīng)激烈的市場競爭，吸納殘疾人的功能衰退，加之半封閉的環(huán)境在一定程度上阻礙了殘疾人融入社會，因此，近年來國家對集中就業(yè)的重視程度有所降低。

2.2 政策發(fā)布內(nèi)容的演變特點(diǎn)

以時間發(fā)展為依據(jù)，對殘疾人集中就業(yè)政策進(jìn)行縱向比較。我們可以發(fā)現(xiàn)，政策發(fā)布內(nèi)容隨著時間推移產(chǎn)生了一些變化。這些變化主要是圍繞稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠、產(chǎn)供銷計劃等政策措施而展開（見表3）。

表3 新中國成立至今各項集中就業(yè)扶持政策變化情況

2.2.1 稅收優(yōu)惠的演變特點(diǎn)

從扶持對象上看，一是我國對符合享受稅收優(yōu)惠的殘疾人集中就業(yè)單位的范圍不斷放寬。政策享受主體由民政部門、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦的國營、集體企業(yè)擴(kuò)展到由社會各種投資主體興辦的各類所有制內(nèi)資企業(yè)，從而推動社會力量積極發(fā)展殘疾人集中就業(yè)形式。二是逐步規(guī)范殘疾人集中就業(yè)單位享受稅收優(yōu)惠的資格條件。如將安置“四殘”人員擴(kuò)大為包括智力殘疾在內(nèi)的殘疾職工，必須為殘疾職工購買五險，支付不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的報酬以及具備基本的無障礙設(shè)施等。2016年新的稅收優(yōu)惠政策中，則取消了“具備安置殘疾人上崗工作的基本設(shè)施”的規(guī)定。

從扶持內(nèi)容上看，其一，我國對殘疾人集中就業(yè)單位實(shí)行稅收減免的稅種逐漸減少。建國初期，我國對福利生產(chǎn)單位實(shí)行免征工商業(yè)稅，即免征由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、土地增值稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅、契稅、煙葉稅等16種稅種。隨著1994年和2007年的稅制改革以及隨后實(shí)行的營業(yè)稅改增值稅政策后，我國對于殘疾人集中就業(yè)單位的稅收優(yōu)惠政策逐漸限定為增值稅的減免。其二，稅收優(yōu)惠程度逐漸降低。改革開放前，我國對福利生產(chǎn)單位一律不征收工商稅。改革開放以后，逐漸根據(jù)集中就業(yè)單位安置殘疾人的比例確立稅收減免額度。財稅〔1994〕001號文件規(guī)定：安置“四殘”人員在 35% 以上的企業(yè)，暫免征收企業(yè)所得稅；達(dá)到 10% 以上不足35% 的，減半征收企業(yè)所得稅。財稅［2007］92號文件則統(tǒng)一了享受稅收優(yōu)惠的認(rèn)定條件，企業(yè)實(shí)際安置的殘疾人占職工總數(shù)的比例必須達(dá)到 25%以上，安置的每位殘疾人每月可退還的增值稅具體限額為當(dāng)?shù)刈畹凸べY的6倍，最高不超過3.5萬元。以“補(bǔ)企業(yè)”到“補(bǔ)人頭”為核心的稅收優(yōu)惠政策的轉(zhuǎn)變[3]，使僅能維持生存的企業(yè)單位處于瀕臨停業(yè)的境地。到2016年，財稅〔2016〕52號文件將實(shí)際安置的每位殘疾人每年可退還的增值稅或減征的營業(yè)稅的具體限額按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的6倍標(biāo)準(zhǔn)降低為4倍，同時取消了每人每年不超過3.5萬元的規(guī)定[4]?？梢钥闯?，隨著目前各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，同財稅［2007］92號文件退稅標(biāo)準(zhǔn)相比，按新政策享受的退稅額有所提高。但財稅〔2008〕151 號文件和 2008 年新的《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，集中就業(yè)單位所享受的這部分退稅和減稅收入，也要按照企業(yè)所得征收 25% 的企業(yè)所得稅，使得稅收優(yōu)惠程度較以往依然有較大幅度的下降[5]。

2.2.2 貸款優(yōu)惠的演變特點(diǎn)

從表3可以看出，計劃經(jīng)濟(jì)時期政府雖然明文規(guī)定對福利生產(chǎn)單位給予貸款支持，但并未明確指出貸款的詳細(xì)事宜，比如貸款額度、貸款利率等等。改革開放以后，國家陸續(xù)通過一些文件，對殘疾人集中就業(yè)單位的貸款優(yōu)惠做出較為詳細(xì)的規(guī)定。民福發(fā)[1992]1號文件指出，從1991年開始，每年由中募委資助1000萬元用于集中就業(yè)單位技改貸款的貼息，同時還給予殘疾人集中就業(yè)單位按中國人民銀行貸款利率下調(diào)20%的優(yōu)惠。但是因該時期出現(xiàn)較多假冒福利單位騙取國家貸款優(yōu)惠的事件，國家隨即對貸款方面進(jìn)行了嚴(yán)格管理。為促進(jìn)城鎮(zhèn)下崗人員、就業(yè)困難人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)，2002年我國開始實(shí)施小額擔(dān)保貸款，后根據(jù)《殘疾人就業(yè)條例》的相關(guān)規(guī)定，將小額擔(dān)保貸款范圍增加到集中安置殘疾人就業(yè)的單位，全國大部分省市地區(qū)都相繼出臺了小額擔(dān)保貸款實(shí)施辦法。比如湖北、湖南、河南、貴州等地規(guī)定，集中安置殘疾人就業(yè)的福利型單位，可以向經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)申請額度在20萬元以內(nèi)的小額擔(dān)保貸款，兩年之內(nèi)用殘疾人就業(yè)保障金50%貼息。但是，無論是技改貸款還是小額擔(dān)保貸款，都只覆蓋到城市的殘疾人集中就業(yè)單位。為推動農(nóng)村殘疾人就業(yè)，2008年，中國殘聯(lián)下發(fā)《關(guān)于康復(fù)扶貧貸款管理體制改革的通知》（殘聯(lián)發(fā)〔2008〕13號），規(guī)定對于集中安置殘疾人就業(yè)企業(yè)的項目貸款按年利率3%給予貼息。2011年，中國殘聯(lián)、國務(wù)院扶貧辦、財政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善康復(fù)扶貧貸款和貼息資金管理有關(guān)政策的通知》（殘聯(lián)發(fā)〔2011〕6號），進(jìn)一步提高了康復(fù)扶貧項目貸款的貼息力度，將原3%提高到按年利率5%給予貼息[6]。

2.2.3 政府采購的演變特點(diǎn)

我國殘疾人集中就業(yè)單位享受政府采購的政策在2007年國務(wù)院通過的《殘疾人就業(yè)條例》中才得以確立?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》第十八條規(guī)定，在同等條件下，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買集中使用殘疾人的用人單位的產(chǎn)品或者服務(wù)[7]。全國部分省市地區(qū)根據(jù)《殘疾人就業(yè)條例》的規(guī)定，相繼制定享受政府優(yōu)先采購的辦法。比如福建省比照之前出臺的中小企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策，政府采購政策主要涉及殘疾人集中就業(yè)單位的界定、低價中標(biāo)法時的價格扣除、綜合評標(biāo)法的加分幅度等內(nèi)容[8]。浙江省寧波市在殘疾人就業(yè)相關(guān)實(shí)施意見中增加了優(yōu)先采購殘疾人集中就業(yè)單位產(chǎn)品和服務(wù)的條款。上海市規(guī)定，殘疾人集中就業(yè)單位在政府采購招投標(biāo)評分體系中給予加分照顧。但是，在中央層面發(fā)布的政策文件中，只有《殘疾人就業(yè)條例》有明確規(guī)定。在2009年至2017年中，沒有進(jìn)一步頒發(fā)相關(guān)政策文本，而且政府采購的相關(guān)政策文本中，如《政府采購管理暫行辦法》等，并沒有與殘疾人集中就業(yè)單位優(yōu)惠政策相關(guān)的明確規(guī)定。

2.2.4 產(chǎn)供銷計劃的演變特點(diǎn)

1957年，內(nèi)務(wù)部、國家經(jīng)委、商業(yè)部、供銷合作總社等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于解決烈屬、軍屬、殘廢軍人、貧民生產(chǎn)原料困難問題的聯(lián)合通知》，規(guī)定地方各有關(guān)部門在原材料、產(chǎn)品銷售方面對福利生產(chǎn)單位給予支持，并將社會福利生產(chǎn)統(tǒng)一納入地方計劃。到了60年代中期，產(chǎn)、供、銷、勞動工資等也納入計劃軌道[9]。1979年，國家計委、民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實(shí)安排好民政部門社會福利生產(chǎn)單位產(chǎn)供銷計劃的通知》，又一次提出要將福利生產(chǎn)單位的產(chǎn)供銷納入地方計劃，各地有關(guān)部門要同民政部門協(xié)作安排好福利生產(chǎn)單位的生產(chǎn)，產(chǎn)供銷存在困難的福利生產(chǎn)單位要改產(chǎn)?？梢钥闯觯诋a(chǎn)供銷方面，政府對民政部門所屬的福利生產(chǎn)單位給予了極大支持。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸確立以后，改制后的福利企業(yè)在生產(chǎn)、原材料、銷售等方面實(shí)行自主安排，國家減輕了對殘疾人集中就業(yè)單位產(chǎn)供銷方面的支持力度，僅有部分政策如《殘疾人就業(yè)條例》（以下簡稱《條例》）第十七條規(guī)定，在生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)、資金、物資、場地使用等方面給予殘疾人集中就業(yè)單位扶持。但是，各省市相關(guān)部門根據(jù)《條例》也出臺了產(chǎn)供銷方面的政策，比如上海市民政局、財政局等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于扶持本市福利企業(yè)專產(chǎn)專營的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》對國有企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營方面幫扶殘疾人集中就業(yè)單位做出了規(guī)定，并進(jìn)行專產(chǎn)專營方面的扶持[10]。

第三,合理利用市場機(jī)制。十八大以來,中國在生態(tài)文明建設(shè)上所采取的措施主要體現(xiàn)在全方位加強(qiáng)了政府監(jiān)管。生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展,而要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展的雙贏,僅依靠政府的行政推動和監(jiān)管加強(qiáng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,需要建立完善的市場機(jī)制和激勵機(jī)制[注]李萌:《突出三大導(dǎo)向,深化生態(tài)文明體制改革》,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》,2018年第5期,第22頁。 ,但是中國當(dāng)前在這方面的工作有待加強(qiáng),這也是未來生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)之一。

2.3 政策階段的變化因素

自新中國成立后殘疾人集中就業(yè)扶持政策經(jīng)歷的每個階段，其政策的內(nèi)容均發(fā)生一定的變化，而變化的主要因素是我國經(jīng)濟(jì)體制的變革。當(dāng)然，這也與殘疾人各類就業(yè)單位規(guī)模的擴(kuò)大，乃至其他就業(yè)方式的發(fā)展有關(guān)。但是，主要因素在于經(jīng)濟(jì)體制變革所帶來的政府部門與集中就業(yè)單位之間關(guān)系的變化。一方面，政府從行政化管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌O(jiān)管；另一方面，政府從包攬所有生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┒愂辗龀帧?/p>

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，集中就業(yè)扶持政策主要是以行政化管理為主。在這個階段，國家和政府對經(jīng)濟(jì)活動采取直接指令性行政管理方式，統(tǒng)包統(tǒng)攬，實(shí)行壟斷式經(jīng)營。因此，殘疾人集中就業(yè)單位作為由政府直接管理的經(jīng)濟(jì)體，日常經(jīng)營活動主要是執(zhí)行政府既定的生產(chǎn)計劃。因此，政府對福利生產(chǎn)單位采取了較為全面的扶持措施，包括稅收、貸款、產(chǎn)供銷等優(yōu)惠政策，而以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的政府采購形式此時尚未出現(xiàn)（見表3）。在這一時期，由于國家和政府對殘疾人集中就業(yè)單位給予較大的支持，特別是在產(chǎn)供銷、稅收優(yōu)惠兩項政策方面，福利生產(chǎn)單位得到迅速的發(fā)展。截止到1994年，我國共有福利企業(yè)6萬家，安置殘疾職工達(dá)90.9萬人[11]。

從1995年開始，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸確立，國家對經(jīng)濟(jì)活動不再實(shí)行直接干預(yù)，它強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)地位，政府采購形式在部分地區(qū)開始試點(diǎn)。2002年《政府采購法》的出臺標(biāo)志著我國政府采購制度體系初步形成。隨后，政府除稅收、貸款和產(chǎn)供銷扶持外，還增加了政府優(yōu)先采購以扶持福利企業(yè)發(fā)展。但這一時期，由于受亞洲金融危機(jī)和我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的影響，我國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，國內(nèi)有效需求不足，改制后的福利生產(chǎn)單位經(jīng)營遇到嚴(yán)重困難。因此，盡管殘疾人集中就業(yè)單位在稅收、貸款、政府采購、產(chǎn)供銷方面享受一定的優(yōu)惠，但由于扶持水平不高、可操作性不強(qiáng)等因素，導(dǎo)致扶持政策未能形成合力，難以改變福利生產(chǎn)單位衰退的趨勢。到2010年，福利企業(yè)僅存2.2萬家[12]，僅相當(dāng)于1994年的36.67%。

進(jìn)入新世紀(jì)的第二個十年，集中就業(yè)扶持政策迎來了政策轉(zhuǎn)型。2011年起，國家的殘疾人集中就業(yè)資格單位扶持政策主要是以稅收優(yōu)惠為主，其他扶持手段相對弱化。而以2016年取消福利企業(yè)資格認(rèn)定為標(biāo)志，政府部門調(diào)整配套實(shí)施殘疾人集中就業(yè)政策，進(jìn)一步完善殘疾人就業(yè)政策。2016年10月，為了響應(yīng)財政部、國家稅務(wù)總局提出的“調(diào)整殘疾人集中就業(yè)單位的稅收優(yōu)惠政策”，民政部發(fā)布了《關(guān)于做好取消福利企業(yè)資格認(rèn)定事項有關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2016〕180號），取消福利企業(yè)資格認(rèn)定。由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)按用人單位安置殘疾人的人數(shù)，即征即退增值稅，既簡化了享受政策優(yōu)惠的程序，又?jǐn)U大了享受稅收優(yōu)惠企業(yè)的范圍。

3.殘疾人集中就業(yè)扶持政策演變特點(diǎn)

通過對集中就業(yè)扶持政策主題、政策內(nèi)容和變化因素進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，在演變過程中存在著較顯著的變化特點(diǎn)。一是扶持政策主體主要是政府機(jī)關(guān)和相關(guān)社會團(tuán)體，二是政策內(nèi)容是以稅收優(yōu)惠為主和其他政策替換形成的政策組合，三是政府不斷推動殘疾人集中就業(yè)單位的社會化發(fā)展。

3.1 政府主導(dǎo)政策為主

作為公共政策的公共法權(quán)主體，政府在公共政策的制定和實(shí)施過程中起著決定性的作用。政府部門根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，通過自上而下的形式出臺殘疾人集中就業(yè)扶持政策。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，通過制定稅收、貸款、產(chǎn)供銷計劃等政策，對福利生產(chǎn)單位實(shí)行嚴(yán)密的指令性計劃。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,公共政策制定過程本質(zhì)上是多元利益主體之間的利益博弈過程，這種博弈體現(xiàn)在公眾與政府以及利益訴求不盡相同的公眾團(tuán)體之間[13]。因此，當(dāng)政府扶持政策力度減輕后，不少民營的殘疾人集中就業(yè)單位紛紛宣布退出市場。但由于我國傳統(tǒng)的政治文化環(huán)境，政府在扶持政策的制定與執(zhí)行過程中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，慈善組織、基金會等社會力量較少主動對殘疾人集中就業(yè)單位給予支持，殘疾人集中就業(yè)單位在扶持政策中更多地處于被動接受的地位。

3.2 扶持政策以稅收減免為主

稅收優(yōu)惠、貸款、政府采購等形式的政策組合構(gòu)成了我國殘疾人集中就業(yè)扶持政策的基本內(nèi)容。稅收政策居于首要地位，國家從建國以來一直通過減免稅的優(yōu)惠形式保證殘疾人集中就業(yè)單位的健康運(yùn)行。但近年來稅收優(yōu)惠程度較以往有所降低，且在專項貸款、政府采購等方面的扶持力度還不夠。目前的殘疾人集中就業(yè)單位多為勞動密集型小微企業(yè)，存在設(shè)備陳舊、產(chǎn)品質(zhì)量較低等問題，嚴(yán)重影響了殘疾人集中就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。

3.3 社會化程度逐漸加強(qiáng)

隨著按比例就業(yè)和殘疾人自主創(chuàng)業(yè)形式的不斷完善，集中就業(yè)形式在殘疾人就業(yè)模式中的作用逐漸降低，按比例就業(yè)形式和殘疾人創(chuàng)業(yè)越來越符合當(dāng)前殘疾人就業(yè)的發(fā)展趨勢，政府對福利生產(chǎn)單位由計劃經(jīng)濟(jì)時代的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧機(jī)制下的社會化管理。2016年，政府將福利企業(yè)轉(zhuǎn)型為安置殘疾人就業(yè)的單位，明確了其“企業(yè)”定位，社會化程度進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.殘疾人集中就業(yè)扶持政策的優(yōu)化路徑

4.1 建立多元主體參與扶持政策體系

積極建立健全政府、社會組織、殘疾職工等多元主體參與對殘疾人集中就業(yè)單位的扶持機(jī)制，推動責(zé)任主體間的協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)參與共治。政府在多元參與模式中處于主導(dǎo)地位，必須進(jìn)一步明確政府主體責(zé)任，加大對殘疾人集中就業(yè)單位的支持力度。慈善機(jī)構(gòu)、基金會等社會組織為其提供物質(zhì)、資金、技術(shù)人員等方面的資助。社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)定期對企業(yè)管理人員和殘疾職工開展提高職業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)。殘疾職工要通過自身努力提升勞動技能，提高適應(yīng)工作環(huán)境的能力，增強(qiáng)對企業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感。

4.2 優(yōu)化政策組合

一是政策制定部門之間要完善信息共享機(jī)制，加強(qiáng)各扶持政策之間的銜接，使政策形成合力，促進(jìn)集中就業(yè)單位的發(fā)展。二是拓展扶持手段，打破僅限于稅收優(yōu)惠、貸款等政策扶持工具的格局，在財政補(bǔ)貼、政府采購、專項資金等方面給予殘疾人集中就業(yè)單位支持。三是借鑒國外稅收政策，在直接減免稅外，適當(dāng)引入提取特別準(zhǔn)備金、投資抵免、再投資退稅等稅收優(yōu)惠形式。四是提高政策優(yōu)惠水平，建立殘疾人集中就業(yè)單位退稅額的自然增長機(jī)制，并在其他稅費(fèi)如城建稅、資源稅等方面予以適當(dāng)減免。

4.3 制定彈性扶持政策

新的稅收優(yōu)惠政策將每月可退還的增值稅具體限額以當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的4倍確定。由于當(dāng)前地域、城鄉(xiāng)之間存在差距，各個地區(qū)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別。比如2016年，上海市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為2190元，經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)如昆明為1570元，相差620元。因而不同地區(qū)的殘疾人集中就業(yè)單位獲得的退稅額將有所差別，影響了扶持政策的公平性。建議改變?nèi)珖粯?biāo)準(zhǔn)的退稅工作辦法，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的不平衡，有區(qū)別、有傾斜地制定差異化扶持政策。對于一些生產(chǎn)效益較好的企業(yè)，應(yīng)給予產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面的扶持政策，促進(jìn)其由勞動密集型產(chǎn)業(yè)向知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

4.4 確立科學(xué)的扶持政策評估指標(biāo)體系

公共政策評估體系是由政策評估主體、評估客體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法等要素組合而成。目前，在殘疾人集中就業(yè)扶持政策評估體系中，政府處于壟斷地位，使政策效果的公正性大為降低。有必要引入第三方機(jī)構(gòu)（第三部門、社會團(tuán)體等），改變單一政策評估主體的局面，以企業(yè)的年收入、資產(chǎn)總額、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、安置殘疾人人數(shù)等作為政策評估指標(biāo)， 采用價值評估、數(shù)理統(tǒng)計等多種評估方法，在分析殘疾人集中就業(yè)扶持政策效果的基礎(chǔ)上，提出完善的解決對策，促進(jìn)扶持政策逐漸走向科學(xué)合理。

4.5 完善殘疾人集中就業(yè)單位無障礙設(shè)施

無障礙設(shè)施是增強(qiáng)殘疾職工融入工作環(huán)境的重要工具。以往政府將無障礙設(shè)施作為政策優(yōu)惠的資格條件，這促進(jìn)了殘疾職工的崗位流動，但增加了企業(yè)的用工成本。財稅〔2016〕52號文件則取消了具備無障礙設(shè)施的規(guī)定，這意味著今后殘疾人集中就業(yè)單位可以減少無障礙設(shè)施的投入，增加了殘疾人職工在工作中面臨行動不便等障礙的可能性，阻礙了殘疾人就業(yè)能力的提高。因此，應(yīng)該由政府出資為企業(yè)進(jìn)行無障礙環(huán)境改造，給殘疾人集中就業(yè)單位發(fā)放無障礙環(huán)境改造補(bǔ)貼，并將其列入政府財政預(yù)算，促進(jìn)企業(yè)積極地為殘疾職工創(chuàng)造更便利的工作環(huán)境。

[1]2010年末全國殘疾人總數(shù)及各類、不同殘疾等級人數(shù),中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站.http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/201206/t20120626_387581.shtml,2012-06-26.

[2]中國殘疾人聯(lián)合會.2016年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報.http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201703/t20170331_587445.shtml,2016-04-01.

[3]黃淑敏.福利企業(yè)在殘疾人就業(yè)中的作用分析.社會工作,2007(1):30—32.

[4]國家稅務(wù)總局.關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)增值稅優(yōu)惠政策的通知.http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c2138740/content.html,2016-05-05.

[5]劉菁.時立榮.從稅制改革看我國福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策.新疆大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文社會科學(xué)版)，2014（3）:36.

[6]關(guān)于進(jìn)一步完善康復(fù)扶貧貸款和貼息資金管理有關(guān)政策的通知.中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站.http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201110/t20111027_38449.shtml,2011-10-27.

[7]殘疾人就業(yè)條例.http://www.gov.cn/flfg/2007-03/05/content_542693.htm,2007-03-05.

[8]肖玨.政采“陽光”何時普照福利企業(yè).中國財經(jīng)報，2010-09-15.

[9]楊立雄.中國福利企業(yè)發(fā)展研究.中國經(jīng)濟(jì)問題,2009(4):49.

[10]市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局等關(guān)于扶持本市福利企業(yè)專產(chǎn)專營意見.http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw11494/nw12331/nw12343/nw29399/u26aw31303.html,2012-03-30.

[11]1994年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告,http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801000094239.shtml,1995-01-04.

[12]2010年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml,2011-06-10.

[13]王洛忠.我國轉(zhuǎn)型期公共政策過程中的公民參與研究.中國行政管理,2005(8):86—88.

Evolution and Development Trend of Supporting Policies of Collective Employment for the Disabled in China: Based on the Policy Text Analysis Method

GAO Yuan-yuan, FAN Shao-feng

Employment has a vital influence on the people's livelihood.Especially for the disabled, employment has an important effect on returning to society and realizing social integration as soon as possible.Since the foundation of the People's Republic of China, the concentrated employment for the disabled have been the main form of employment.Supporting policies of Collective Employment has experienced four stages, "establishment—development—contraction—transformation".It is characterized by the transformation from government dominance to socialization.At present, China is still in a critical period of reform and development of the employment mode of the disabled.It is necessary to constantly improve the centralized employment mode of the disabled so as to ensure the stable employment.In order to provide the easy access to the sustainable development of the centralized employment system for the disabled, the government needs to establish and improve the policy system of multi subjects' participation, build a scientific policy evaluation index system, optimize policy combinations, formulate flexible support policies, and promote the accessibility facilities of enterprises.

Disabled people; Collective employment; Supporting policies; Policy texts

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0049-08

國家社科基金青年項目“開發(fā)性福利對殘疾人就業(yè)能力的作用機(jī)制研究”（14CSH053）；教育部人文社會科學(xué)基金青年項目“我國殘疾兒童福利制度評估與轉(zhuǎn)型研究——基于培育殘疾兒童參與社會能力的視角” （12YJC630052）；貴州省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“積極福利視角下殘疾人居家就業(yè)的困境及對策研究”（2017ssd05）

高圓圓 副教授 碩士生導(dǎo)師；研究方向：社會保障理論與政策

范紹豐 碩士研究生；研究方向：社會保障理論與政策