馮善偉任占斌

我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

馮善偉1任占斌2

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是就業(yè)年齡段智力殘疾人、精神殘疾人和重度肢體殘疾人增權(quán)賦能及融入社會(huì)的重要手段。從2007年開始，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在全國(guó)啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，逐步建立了以居家服務(wù)為基礎(chǔ)、日間照料機(jī)構(gòu)為主體、寄宿制機(jī)構(gòu)托養(yǎng)為依托的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。托養(yǎng)服務(wù)在快速發(fā)展過(guò)程中，還存在行政管理體制亟待規(guī)范完善、專業(yè)人才不足、資金短缺、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡及基礎(chǔ)應(yīng)用研究薄弱等問(wèn)題。本文提出建立托養(yǎng)服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范托養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展及提升托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量，并通過(guò)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)良性運(yùn)行、增加標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和普適性及通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化的推廣和實(shí)施。

殘疾人； 托養(yǎng)服務(wù)；現(xiàn)狀；標(biāo)準(zhǔn)化體系

作者單位：1 中國(guó)殘聯(lián)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心 北京 100037
2 中國(guó)殘聯(lián)教育就業(yè)部 北京 100037

前言

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是為就業(yè)年齡段智力殘疾人、精神殘疾人和重度肢體殘疾人提供生活照料與護(hù)理，提高殘疾人的生活自理能力、生產(chǎn)勞動(dòng)能力和社會(huì)參與能力的基本公共服務(wù)[1]，也是殘疾人賦權(quán)增能促進(jìn)社會(huì)融合的重要手段。從2007年殘聯(lián)系統(tǒng)在廣州召開的全國(guó)第一次殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會(huì)議開始，我國(guó)正式開啟了在全國(guó)范圍內(nèi)開展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的序幕。經(jīng)過(guò)10年的蓬勃發(fā)展，我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)經(jīng)歷了從無(wú)到有，從弱到強(qiáng)，從以護(hù)理照料為主到以促進(jìn)獨(dú)立生活和社會(huì)融入為主，從以陽(yáng)光家園項(xiàng)目為主到托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè)為主的發(fā)展路程，逐步建立了以居家服務(wù)為基礎(chǔ)，日間照料機(jī)構(gòu)為主體，寄宿制托養(yǎng)機(jī)構(gòu)為依托的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。

為促進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展，2013年《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)166-2013）和《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》（殘聯(lián)發(fā)2013[20]號(hào)）出臺(tái)，2016年在這兩個(gè)文件的基礎(chǔ)上，中國(guó)殘聯(lián)出版了《政府購(gòu)買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范》，擬以政府購(gòu)買服務(wù)的形式促進(jìn)托養(yǎng)服務(wù)的資源優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)政府資金效益最大化。各項(xiàng)機(jī)構(gòu)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)促進(jìn)了托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)營(yíng)發(fā)展和服務(wù)能力全面提升。但是總體來(lái)看，目前我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)仍處于起步階段，行政管理體制亟待規(guī)范、專業(yè)人才不足和資金短缺等瓶頸問(wèn)題制約了托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展。更為重要的是，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，對(duì)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。但殘疾人托養(yǎng)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)已納入《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》的任務(wù)目標(biāo)，必將進(jìn)一步推動(dòng)托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范化發(fā)展[2]。作為基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”）將是所有托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和服務(wù)都應(yīng)達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)。本文通過(guò)分析我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀闡明國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生背景，根據(jù)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建要求，提出建立托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的主要內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)及注意事項(xiàng)，文章最后闡述托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推廣、實(shí)施和監(jiān)督的路徑。

1.我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，已經(jīng)基本搭建了服務(wù)體系框架，服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和服務(wù)人數(shù)快速增長(zhǎng)，服務(wù)質(zhì)量也穩(wěn)步提升。但是，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給能力與殘疾人迫切的托養(yǎng)需求相比仍存在較大差距，服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)估體系建設(shè)等亟須進(jìn)一步完善。

1.1 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展成就

根據(jù)殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，31個(gè)?。ㄊ泻妥灾螀^(qū)）和地級(jí)市已實(shí)現(xiàn)了寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的全覆蓋，大部分發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市如上海、廣州和南京等基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道日間照料機(jī)構(gòu)的全覆蓋，正在進(jìn)一步向社區(qū)和農(nóng)村延伸、拓展。截至“十二五”時(shí)期末，我國(guó)已經(jīng)建有托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)6352家，其中寄宿制機(jī)構(gòu)2242家，日間照料機(jī)構(gòu)1971家，兼具寄宿制和日間照料機(jī)構(gòu)的綜合性托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)2139家，從業(yè)人員達(dá)到85546人?！笆濉逼陂g接受服務(wù)的殘疾人達(dá)到423.5萬(wàn)人次，遠(yuǎn)超過(guò)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要規(guī)劃》的200萬(wàn)人次數(shù)目標(biāo)，其中居家服務(wù)人數(shù)增長(zhǎng)最快，2015年已達(dá)到81.5萬(wàn)人，較2011年的44.2萬(wàn)人增長(zhǎng)了88.4%。接受機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人從2007年的2.77萬(wàn)人增長(zhǎng)到2015年的19.1萬(wàn)人，服務(wù)人數(shù)增長(zhǎng)了16.33萬(wàn)人，服務(wù)能力翻了6倍多。（見圖1）

在提供托養(yǎng)服務(wù)的機(jī)構(gòu)中，服務(wù)供給主體呈現(xiàn)多元化特征，其中社會(huì)組織占55%，行政事業(yè)類單位占12%，市場(chǎng)化運(yùn)作比例為10%，另尚有23%的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)行上述歸類，標(biāo)志著社會(huì)組織已成為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的供給主體。服務(wù)主體的多元化有助于滿足殘疾人多層次的托養(yǎng)服務(wù)需求。

1.2 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)存在的問(wèn)題

根據(jù)2015年殘疾人基本狀況與需求調(diào)查數(shù)據(jù)，接受托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人比例約23.4%，而需求比例達(dá)到48.2%，因此，與殘疾人迫切的托養(yǎng)服務(wù)需求相比，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的供給能力仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，部分不發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)縣尚不能提供托養(yǎng)服務(wù)。托養(yǎng)服務(wù)管理體制有待完善、專業(yè)人員不足、服務(wù)資金短缺等問(wèn)題嚴(yán)重制約著托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展，托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，機(jī)構(gòu)分布和服務(wù)水平在城鄉(xiāng)、不同地域間也有較大差距，亟須出臺(tái)國(guó)家服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)估體系，進(jìn)一步規(guī)范機(jī)構(gòu)發(fā)展和服務(wù)能力提升。

1.2.1 行政管理體制有待完善。托養(yǎng)服務(wù)不像醫(yī)療服務(wù)、教育等都有直接、明確的審批、許可、管理等行政管理體系，而托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)大多是通過(guò)其他相關(guān)部門的審批許可開展工作，如民非企社會(huì)組織由民政部門審批，市場(chǎng)化運(yùn)作的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)由工商行政管理部門審批，依托醫(yī)院運(yùn)作的精神殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)主要由醫(yī)療部門審批等。但是從服務(wù)內(nèi)容上，托養(yǎng)服務(wù)主要通過(guò)各級(jí)殘聯(lián)組織推進(jìn)，并逐步形成國(guó)家專門提供給殘疾人的專項(xiàng)公共服務(wù)，但具體實(shí)踐中缺乏與政府部門的管理銜接和政策銜接，也沒(méi)有形成統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重制約了托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的整體發(fā)展。

圖1 殘疾人接受托養(yǎng)服務(wù)的人次數(shù)趨勢(shì)圖（2007—2015年）

1.2.2 專業(yè)人員不足。根據(jù)2015年中國(guó)殘聯(lián)臺(tái)賬，2015年全國(guó)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)共有工作人員85546名，其中研究生及以上學(xué)歷人員比例僅為1%，大專及以上學(xué)歷比例為31%，高中及以下學(xué)歷比例為68%。由于高素質(zhì)專業(yè)人員的缺乏，高質(zhì)量的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展動(dòng)力不足，這與該行業(yè)服務(wù)人員尤其是高學(xué)歷人員的職稱晉升難、收入普遍偏低等關(guān)系個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展問(wèn)題難以解決有密切關(guān)系。

另一方面，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是跨學(xué)科的專業(yè)化服務(wù)，需要社會(huì)工作者、治療師、心理咨詢師、職業(yè)評(píng)估師等專業(yè)人員的團(tuán)隊(duì)化運(yùn)作。在《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》和《政府購(gòu)買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范》中也規(guī)定了管理人員和技術(shù)人員的標(biāo)準(zhǔn)，但是，由于人員流動(dòng)性大，大部分機(jī)構(gòu)并不能達(dá)標(biāo)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外同類機(jī)構(gòu)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，作為資源整合和協(xié)調(diào)的專業(yè)社會(huì)工作者是促進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)化良性運(yùn)行的重要人力資源，在組織托養(yǎng)服務(wù)評(píng)估、轉(zhuǎn)銜和隨訪等專業(yè)化服務(wù)方面都發(fā)揮著不可替代的作用，但他們并沒(méi)有被納入托養(yǎng)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)，這一點(diǎn)應(yīng)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)引起重視。

1.2.3 發(fā)展資金短缺。穩(wěn)定的發(fā)展資金是托養(yǎng)機(jī)構(gòu)持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵因素，尤其對(duì)于社會(huì)組織和市場(chǎng)化運(yùn)作的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展，資金短缺常常是制約服務(wù)質(zhì)量提升的重要制約因素。以南京市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)為例，從2014年開始，南京市委、市政府連續(xù)兩年把“加快殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)”列入全市“幸福都市”工作計(jì)劃，將每個(gè)街道一個(gè)公辦托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為政府硬性考核指標(biāo)加以推進(jìn)，每個(gè)季度進(jìn)行督查跟蹤。截至2015年底，全市街道一級(jí)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)102個(gè)，其中60%獨(dú)立成立，40%依附在民政福利機(jī)構(gòu)，法人、場(chǎng)地和經(jīng)費(fèi)相對(duì)獨(dú)立。運(yùn)營(yíng)方法一般都是公辦民營(yíng)或民非企機(jī)構(gòu)，主要為“三方合作”，即政府提供場(chǎng)所和相關(guān)政策扶持補(bǔ)貼（45%），殘疾人家庭的合理服務(wù)收費(fèi)（25%），另外社會(huì)給予資金扶助及物資募集（30%）。除少數(shù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)與大企業(yè)合作引進(jìn)庇護(hù)工場(chǎng)可保持穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)外，大部分殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)由于需要自行募集30%資金而舉步維艱。

1.2.4 服務(wù)質(zhì)量不高。從服務(wù)質(zhì)量看，2015年全國(guó)寄宿制托養(yǎng)機(jī)構(gòu)共服務(wù)殘疾人數(shù)為46872人，實(shí)現(xiàn)輔助性就業(yè)人數(shù)為2500人，支持性就業(yè)人數(shù)956人，分別占服務(wù)人數(shù)的5.3%和2%；日間照料機(jī)構(gòu)共服務(wù)殘疾人數(shù)53781人，實(shí)現(xiàn)輔助性就業(yè)人數(shù)為9259人，支持性就業(yè)人數(shù)983人，分別占服務(wù)人數(shù)的17.2%和1.8%。以上數(shù)據(jù)反映了目前提供的托養(yǎng)服務(wù)距離托養(yǎng)服務(wù)融合就業(yè)的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，但總體而言，日間照料機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力遠(yuǎn)好于寄宿制機(jī)構(gòu)，這可能也與大部分日間照料機(jī)構(gòu)托養(yǎng)人員的自理能力更好有關(guān)。

1.2.5 區(qū)域及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。從全國(guó)范圍來(lái)看，東部、中部和西部地區(qū)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡。根據(jù)2014年各省托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量與殘疾人數(shù)量比例（殘疾人人均機(jī)構(gòu)擁有率）制作地形圖，顏色越深代表相對(duì)本地區(qū)殘疾人數(shù)量的機(jī)構(gòu)數(shù)量越多，反之顏色越淺。圖2表明東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量普遍多于中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地區(qū)，更多于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。但遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和云南省的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展也較快速，殘疾人人均機(jī)構(gòu)擁有率較高。另外，目前托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和居家服務(wù)主要集中于資源豐富的大中城市，而殘疾人人口數(shù)量居多、對(duì)托養(yǎng)服務(wù)更迫切需求的廣大農(nóng)村地區(qū)機(jī)構(gòu)更加少，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平衡狀態(tài)。

圖2 2014年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量與殘疾人比例地形圖

1.2.6 研究不足。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在國(guó)內(nèi)是新開發(fā)的事業(yè)，雖然在推動(dòng)殘疾人及其家庭生活質(zhì)量提升、增進(jìn)社會(huì)融入等方面起到了重要作用，但是并沒(méi)有成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的整體布局、發(fā)展目標(biāo)和方向、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定及效果評(píng)估等方面都沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)研究，從而很難在理論和實(shí)踐中引領(lǐng)托養(yǎng)服務(wù)的良性發(fā)展。

綜上所述，我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)仍然處于探索階段，在目前現(xiàn)實(shí)情況下，急需出臺(tái)具有約束力的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的整體提升。另一方面，2015年中國(guó)殘聯(lián)出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2015〕27號(hào)），鼓勵(lì)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)開展輔助性就業(yè)，通過(guò)政府給予機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購(gòu)買專業(yè)人員服務(wù)、享有各種稅收優(yōu)惠政策等緩解資金壓力。這可能會(huì)促進(jìn)社會(huì)組織的快速發(fā)展，從而推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的出臺(tái)和實(shí)施。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立可進(jìn)一步創(chuàng)新托養(yǎng)服務(wù)的供給機(jī)制和方式，促進(jìn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置，提高政府投入服務(wù)資金的使用效益，同時(shí)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)可以規(guī)范、優(yōu)化服務(wù)流程，提升托養(yǎng)服務(wù)的社會(huì)化、專業(yè)化和市場(chǎng)化水平，從而推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的可持續(xù)發(fā)展。

2.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

根據(jù)《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第2部分標(biāo)準(zhǔn)體系》（GB/T24421.2—2009），服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系總體結(jié)構(gòu)包括服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系和服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系3大子體系，其中服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系是基礎(chǔ)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系是支撐，服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系可促進(jìn)服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系的完善。本文按照該標(biāo)準(zhǔn)化工作指南對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)和評(píng)估分別闡述。

2.1 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)通用標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)GB/T24421.2—2009，服務(wù)通用標(biāo)準(zhǔn)體系主要包含標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)則、術(shù)語(yǔ)與縮略語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)、符號(hào)與標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)值與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、量和單位標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)6個(gè)部分。本文主要強(qiáng)調(diào)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的基本術(shù)語(yǔ)概念及其服務(wù)原則。

2.1.1 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的對(duì)象

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的對(duì)象為就業(yè)年齡段的智力殘疾人、精神殘疾人和重度肢體殘疾人，而非所有殘疾類別和所有年齡段殘疾人。托養(yǎng)服務(wù)對(duì)象的殘疾類別確立有其歷史原因。以往這三類殘疾人的獨(dú)立生活能力和就業(yè)能力不足或缺失，常需要家人專職終生照顧和供養(yǎng)，給家庭造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神壓力。很多殘疾人家庭聯(lián)名上書希望國(guó)家給出相應(yīng)政策和措施保障殘疾人及其家庭的基本生活質(zhì)量。經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和港澳臺(tái)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，最終確立了以這3類殘疾人為托養(yǎng)對(duì)象的服務(wù)，目標(biāo)是促進(jìn)他們的獨(dú)立生活能力和就業(yè)能力，減輕家庭和社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

2.1.2 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是專業(yè)性基本公共服務(wù)

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是專業(yè)化的基本公共服務(wù)，為滿足殘疾人實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合目標(biāo)，托養(yǎng)服務(wù)常需要跨專業(yè)的服務(wù)提供者，主要包括專業(yè)的社會(huì)工作者、治療師、職業(yè)康復(fù)師等團(tuán)隊(duì)合作，其中社會(huì)工作者主要承擔(dān)服務(wù)資源協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)銜和隨訪，治療師主要指導(dǎo)殘疾人的運(yùn)動(dòng)康復(fù)和社會(huì)康復(fù)，職業(yè)康復(fù)師主要負(fù)責(zé)殘疾人職業(yè)能力評(píng)估、規(guī)劃和就業(yè)支持等。對(duì)于精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，還需要有精神病?？漆t(yī)生的參與。除此之外，托養(yǎng)服務(wù)還需要大量的護(hù)理人員提供日常的照顧和護(hù)理服務(wù)，一般比例不低于1：7。

2.1.3 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)秉持促進(jìn)殘疾人發(fā)展理念

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)以提升殘疾人獨(dú)立生活能力和社會(huì)融入能力為中心，為殘疾人賦權(quán)增能，最終實(shí)現(xiàn)就業(yè)。由于智力殘疾人、精神殘疾人和重度肢體殘疾人存在身心障礙，在成長(zhǎng)過(guò)程中，常遭遇監(jiān)護(hù)人的拋棄、放棄、溺愛或其他不正確的教養(yǎng)方式等，沒(méi)有養(yǎng)成良好的生活自理能力和社會(huì)適應(yīng)能力，以致生活不能自理。另一方面，社會(huì)也沒(méi)有及時(shí)給予他們適當(dāng)?shù)慕逃熬蜆I(yè)等支持，使得普遍教育程度低和就業(yè)困難。根據(jù)“如果能正確提供支持，每個(gè)人都有自立能力和就業(yè)潛力”的理念，如果給予殘疾人正確的專業(yè)化支持，殘疾人可以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立和體面就業(yè)的愿望[2-4]。國(guó)內(nèi)外眾多社會(huì)實(shí)踐證實(shí)了這一理念是可行的，它不但促進(jìn)殘疾人自立、維護(hù)尊嚴(yán)，更為社會(huì)積累了可觀的社會(huì)財(cái)富[2]。

2.1.4 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的原則

與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的目標(biāo)相適應(yīng)，在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)實(shí)施過(guò)程中應(yīng)遵循的基本原則包括：自立性原則、個(gè)性化原則、優(yōu)勢(shì)視角原則和參與性原則。

自立性原則。自立是托養(yǎng)服務(wù)的第一原則，是指為殘疾人提供的所有服務(wù)都僅是協(xié)助和支持，而不是由專業(yè)人員包辦、代替。隨著殘疾人能力的增強(qiáng)，協(xié)助與支持的頻率和強(qiáng)度逐漸減少，直至退出。

個(gè)性化原則。因?yàn)闅埣差悇e、殘疾程度、能力及性情稟賦的不同，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)每個(gè)托養(yǎng)對(duì)象都應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估，提供個(gè)性化的托養(yǎng)服務(wù)方案，促進(jìn)功能提升。

優(yōu)勢(shì)視角原則。優(yōu)勢(shì)視角是殘疾人工作的重要原則，也是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的核心原則。在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)評(píng)估開始及過(guò)程中，都應(yīng)遵循殘疾人優(yōu)勢(shì)視角原則，即關(guān)注殘疾人有什么優(yōu)勢(shì)，而不是關(guān)注他們有什么缺陷和進(jìn)行缺陷補(bǔ)償，實(shí)際操作中應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短，促進(jìn)能力提升。

參與性原則。國(guó)際社會(huì)對(duì)殘疾人政策制定和服務(wù)秉持的基本原則之一便是“Nothing about us without us”，意思是“沒(méi)有我們的參與就不能做出有關(guān)我們的決定”，這一原則適合所有殘疾人和所有服務(wù)，托養(yǎng)服務(wù)也是如此。作為服務(wù)的需求方，殘疾人及其家庭的需求應(yīng)放在重要地位，殘疾人直接參與評(píng)估、計(jì)劃制定與實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。

2.2 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的保障標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全與應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、人力資源標(biāo)準(zhǔn)及托養(yǎng)服務(wù)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)等。

2.2.1 環(huán)境。根據(jù)《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，考慮到殘疾人的身心狀況，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立在方便殘疾人出入、公共交通便利的地段。由于托養(yǎng)服務(wù)開始時(shí)主要在大中城市提供，所以此建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要考慮了市區(qū)或近郊區(qū)的機(jī)構(gòu)建設(shè)，忽略了廣大農(nóng)村托養(yǎng)服務(wù)的需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村殘疾人需求的增加，應(yīng)因地制宜，根據(jù)殘疾人的成長(zhǎng)環(huán)境和能力特點(diǎn)，考慮在殘疾人廣泛分布的農(nóng)村建立托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，讓農(nóng)村殘疾人也能就近就便得到合適的托養(yǎng)服務(wù)，機(jī)構(gòu)地點(diǎn)可以選擇交通相對(duì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地或其他交通便利區(qū)域。

為滿足殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的基本要求，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)寄宿制或日間照料機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)的場(chǎng)地。寄宿制機(jī)構(gòu)總床位要求在10張以上，基本具備起居室、食堂以及開展生活自理和適應(yīng)能力訓(xùn)練和職業(yè)康復(fù)的場(chǎng)地等。日間照料機(jī)構(gòu)除不提供住宿外，應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容提供相應(yīng)的場(chǎng)地和設(shè)施設(shè)備，尤其是提供日間職業(yè)康復(fù)訓(xùn)練或輔助性就業(yè)場(chǎng)所。

考慮到殘疾人的身心障礙特點(diǎn)及托養(yǎng)目標(biāo)要求，室內(nèi)外環(huán)境及設(shè)備均需要無(wú)障礙設(shè)計(jì)，顯示更多人文關(guān)懷。如用清晰易懂的符號(hào)代替殘疾人難以讀懂的文字，配備機(jī)構(gòu)內(nèi)外暢通無(wú)阻的無(wú)障礙設(shè)施等。

2.2.2 安全與應(yīng)急。由于殘疾人存在身心障礙，托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的安全與應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)顯得非常重要，主要包括環(huán)境安全、人身安全與醫(yī)療衛(wèi)生安全。如公共區(qū)域要安裝實(shí)時(shí)監(jiān)控裝置，實(shí)施出入證制度，安裝防護(hù)欄，藥品代管和發(fā)放等都需要明確規(guī)定。

2.2.3 財(cái)務(wù)管理。按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)決策、籌資渠道和成本核算等管理標(biāo)準(zhǔn)化，制定營(yíng)運(yùn)資金管理標(biāo)準(zhǔn)、利潤(rùn)分配管理標(biāo)準(zhǔn)，保障機(jī)構(gòu)良好運(yùn)行。在財(cái)務(wù)管理中，建議將殘疾人交納的托養(yǎng)費(fèi)用和獲得的勞動(dòng)及就業(yè)報(bào)酬分開管理，既尊重托養(yǎng)服務(wù)工作人員的付出及勞動(dòng)，也體現(xiàn)殘疾人的勞動(dòng)價(jià)值與尊嚴(yán)。

2.2.4 人力資源。人力資源是發(fā)展托養(yǎng)服務(wù)的決定性資源，是反映托養(yǎng)服務(wù)水平的重要標(biāo)志。要提高托養(yǎng)服務(wù)的工作效益，合理科學(xué)地配置人力資源非常重要和必要。在托養(yǎng)機(jī)構(gòu)中，人力資源主要分為管理人員、技術(shù)人員和護(hù)工。其中管理人員負(fù)責(zé)整個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理，其能力和水平往往決定機(jī)構(gòu)的生死存亡，需要具備一定的管理經(jīng)驗(yàn)和與托養(yǎng)服務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。

如前所述，托養(yǎng)服務(wù)是多學(xué)科合作，需要包括社會(huì)工作者、職業(yè)康復(fù)師、治療師、醫(yī)務(wù)人員，還可配備特殊教育和心理咨詢師等，各個(gè)崗位人員至少具備該專業(yè)大專以上學(xué)歷。在目前職業(yè)和職稱認(rèn)定沒(méi)有解決之前，可不做該方面的硬性規(guī)定，但需要加強(qiáng)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。其中社會(huì)工作者和職業(yè)輔導(dǎo)員必須是專職工作人員，其他技術(shù)人員可通過(guò)合作或者兼職模式提供服務(wù)。除此之外，托養(yǎng)服務(wù)需要大量的護(hù)工提供日常的照顧和護(hù)理服務(wù)，一般寄宿制機(jī)構(gòu)殘疾人與護(hù)工比例不低于1:5，日間照料機(jī)構(gòu)不低于1:10。必須強(qiáng)調(diào)的是，所有崗位的工作人員都需要接受崗前培訓(xùn)，學(xué)習(xí)如何正確與殘疾人相處及如何提供適當(dāng)服務(wù)。

2.2.5 托養(yǎng)服務(wù)協(xié)議。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)協(xié)議是托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)與殘疾人本人或其監(jiān)護(hù)人簽署的具有法律效力、權(quán)責(zé)明晰的協(xié)議，一般一年一簽。基本內(nèi)容需包括協(xié)議生效和終止的時(shí)間，服務(wù)評(píng)估結(jié)果、服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)時(shí)間及付費(fèi)方式，爭(zhēng)端解決辦法等。

2.3 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系

服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系是托養(yǎng)服務(wù)的核心組成部分，根據(jù)托養(yǎng)服務(wù)性質(zhì)主要分為托養(yǎng)服務(wù)流程、服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)4部分。

2.3.1 托養(yǎng)服務(wù)流程。托養(yǎng)服務(wù)流程貫穿整個(gè)托養(yǎng)服務(wù)過(guò)程，包括接待殘疾人及其家屬、托養(yǎng)服務(wù)需求評(píng)估和能力評(píng)估、簽訂托養(yǎng)服務(wù)協(xié)議、實(shí)施個(gè)性化托養(yǎng)服務(wù)及托養(yǎng)服務(wù)評(píng)價(jià)等。有條件的地方應(yīng)根據(jù)殘疾人能力的不同進(jìn)行不同機(jī)構(gòu)間的轉(zhuǎn)銜。例如，若殘疾人自理能力較差，經(jīng)評(píng)估后入住寄宿制托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)生活自理能力訓(xùn)練自理能力提升后可以轉(zhuǎn)銜至合適的日間照料機(jī)構(gòu)進(jìn)一步開展社會(huì)適應(yīng)能力及職業(yè)康復(fù)能力訓(xùn)練，經(jīng)評(píng)估合格的可以輔助性就業(yè)或支持性就業(yè)，促進(jìn)就業(yè)。在這個(gè)過(guò)程中，若殘疾人生活自理能力或職業(yè)能力退步，經(jīng)評(píng)估后可轉(zhuǎn)回寄宿制機(jī)構(gòu)。如此，可以提供給殘疾人更專業(yè)化和個(gè)性化的服務(wù)，這一點(diǎn)在團(tuán)隊(duì)合作指導(dǎo)下可得到較好的實(shí)現(xiàn)。

2.3.2 托養(yǎng)服務(wù)供給。提供合適的托養(yǎng)服務(wù)是整個(gè)服務(wù)的中心環(huán)節(jié)，無(wú)論是寄宿制機(jī)構(gòu)還是日間照料機(jī)構(gòu)，提供的主要內(nèi)容均為生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力訓(xùn)練及職業(yè)康復(fù)與就業(yè)能力訓(xùn)練等內(nèi)容，或者以某些方面的能力培養(yǎng)為重點(diǎn)，寄宿制機(jī)構(gòu)對(duì)自理能力差的殘疾人一定時(shí)期內(nèi)還需提供生活照料和護(hù)理等內(nèi)容。

生活自理能力訓(xùn)練是殘疾人社會(huì)融合的前提。應(yīng)在模擬家庭環(huán)境和勞動(dòng)環(huán)境中進(jìn)行訓(xùn)練，指導(dǎo)殘疾人掌握洗臉、刷牙、洗澡及如廁等基本生活能力，在協(xié)助和指導(dǎo)下完成煮飯、整理床鋪、洗衣服、打掃衛(wèi)生等日?；顒?dòng)；與其家屬或監(jiān)護(hù)人保持溝通，以便回家時(shí)在家庭生活場(chǎng)景中重復(fù)訓(xùn)練，鞏固所學(xué)。

社會(huì)適應(yīng)能力訓(xùn)練是社會(huì)融合的基礎(chǔ)。通過(guò)普及簡(jiǎn)單的禮儀知識(shí)、兩性知識(shí)等，讓殘疾人逐漸掌握基本社會(huì)行為準(zhǔn)則和常識(shí)。可先在模擬超市、銀行、醫(yī)院、郵局、公共交通等簡(jiǎn)單社會(huì)場(chǎng)景中進(jìn)行社會(huì)適應(yīng)性訓(xùn)練，然后逐漸在真實(shí)環(huán)境中訓(xùn)練，提高其參與社會(huì)生活的能力。規(guī)定每年舉辦1—2次的外出拓展訓(xùn)練、社會(huì)開放日等活動(dòng)，增強(qiáng)殘疾人的社會(huì)適應(yīng)能力。

職業(yè)康復(fù)與就業(yè)能力訓(xùn)練。無(wú)論是輔助性就業(yè)還是支持性就業(yè)，均是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的最終目標(biāo)。廣州市康園多年經(jīng)驗(yàn)表明，職業(yè)康復(fù)得當(dāng)可促進(jìn)部分殘疾人實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)[5]。職業(yè)康復(fù)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)殘疾人的能力，聯(lián)系附近需要外加工產(chǎn)品的企業(yè)提供來(lái)源，也可由市、區(qū)殘聯(lián)統(tǒng)一組織加工貨源，邊培訓(xùn)邊實(shí)踐，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜循序漸進(jìn)，盡可能滿足康復(fù)訓(xùn)練的需要。有條件的機(jī)構(gòu)應(yīng)開設(shè)庇護(hù)工場(chǎng)或與愛心企業(yè)等社會(huì)力量合作建立職業(yè)康復(fù)車間，使部分服務(wù)對(duì)象實(shí)現(xiàn)輔助性就業(yè)，獲得一定的勞動(dòng)收入。為條件適宜的殘疾人提供支持性就業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)性就業(yè)。在此過(guò)程中，需要職業(yè)指導(dǎo)師提供職業(yè)介紹及職業(yè)評(píng)估等服務(wù)?！蛾P(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2015〕27號(hào)）明確規(guī)定殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)將引進(jìn)輔助性就業(yè)，達(dá)到雙促進(jìn)雙提升目標(biāo)，促進(jìn)殘疾人就業(yè)。

2.3.3 托養(yǎng)服務(wù)運(yùn)行管理。為保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營(yíng)，應(yīng)制定運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)，充分整合、利用資源，實(shí)現(xiàn)最佳的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。主要包括工作人員管理、與殘疾人及其監(jiān)護(hù)人的溝通管理、志愿者管理、信息管理、投訴管理及退出管理等。

2.3.4 服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)。服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)是對(duì)服務(wù)有效性、適用性和殘疾人及其監(jiān)護(hù)人滿意度做出的評(píng)估，有利于合理配置托養(yǎng)服務(wù)資源，全面提升機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)行效率，提升托養(yǎng)服務(wù)水平。主要包括機(jī)構(gòu)自我評(píng)價(jià)、第三方評(píng)估和殘疾人滿意度調(diào)查。機(jī)構(gòu)自評(píng)和第三方評(píng)估均需從機(jī)構(gòu)基本條件（包括機(jī)構(gòu)資質(zhì)、人員、場(chǎng)地、設(shè)備和規(guī)范管理）、服務(wù)規(guī)范（包括服務(wù)流程、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)管理）、服務(wù)成效（包括滿意度調(diào)查、結(jié)果性成效）3方面進(jìn)行評(píng)估。

3.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)施建議

標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施在整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化工作中是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。要解決好標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，應(yīng)把握幾個(gè)重要方向：標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施依賴大部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，處于良性運(yùn)行狀態(tài)；標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施要體現(xiàn)權(quán)威性和普適性，但又要鼓勵(lì)引領(lǐng)性指標(biāo)；通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的公共性、公平性、回應(yīng)性和長(zhǎng)效性[6]。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施依賴托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行

3.1.1 明確托養(yǎng)服務(wù)的主責(zé)部門。無(wú)論是社會(huì)組織、市場(chǎng)或政府相關(guān)部門作為服務(wù)提供主體，都應(yīng)納入標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施范圍，此時(shí)政府需要明確托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的主責(zé)部門，便于對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的督查。若短期內(nèi)不能明確政府主責(zé)部門，建議民政、衛(wèi)計(jì)委、工商行政部門、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委和殘聯(lián)等部門聯(lián)合發(fā)文，委托其中一家負(fù)責(zé)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和評(píng)估。

3.1.2 拓寬對(duì)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的籌資渠道。持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的保障，需要運(yùn)用政府投資、就業(yè)保證金、社會(huì)資本和殘疾人家庭繳費(fèi)相結(jié)合的發(fā)展路徑，形成多層次的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)資金籌集渠道。

加大政府投資。在托養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中，民辦公助或公辦民營(yíng)等社會(huì)組織承辦的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)已經(jīng)是服務(wù)主體，主要資金來(lái)源于政府，但仍存在較大缺口。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)普遍實(shí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和服務(wù)補(bǔ)貼制度，減少機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)和人員等方面的資金壓力，我國(guó)在托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展過(guò)程中可借鑒這一做法，從而促進(jìn)服務(wù)均等化，使政府投資大約占到機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資金的70%—80%。另一方面，通過(guò)家庭家計(jì)調(diào)查對(duì)于托養(yǎng)的殘疾人確定補(bǔ)貼金額，如低收入家庭費(fèi)用全免，其他收入狀況可不同程度減免托養(yǎng)費(fèi)用，減輕殘疾人及其家庭的負(fù)擔(dān)。財(cái)政資金投入在實(shí)施過(guò)程中可實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)原則。尤其要注意的是，對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加大中央投資力度，建立持續(xù)增長(zhǎng)的制度性投資，促進(jìn)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在全國(guó)的均衡發(fā)展。

充分利用就業(yè)保障金。鼓勵(lì)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)積極開展職業(yè)康復(fù)、輔助性就業(yè)和支持性就業(yè)，依法合理利用就業(yè)保障金補(bǔ)貼輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用，通過(guò)購(gòu)買就業(yè)的專業(yè)專職服務(wù)人員，緩解資金及人員壓力，促進(jìn)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展。

積極吸納社會(huì)資本。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作資金需求量大，單靠財(cái)政投入不能滿足托養(yǎng)服務(wù)工作的資金需求，要以政策引導(dǎo)、稅費(fèi)優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。一方面吸納社會(huì)資本直接投入托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，另一方面可促進(jìn)企業(yè)與托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作建立輔助性就業(yè)車間或?qū)ｉT工廠，促進(jìn)殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)。

適當(dāng)收取殘疾人家庭費(fèi)用。根據(jù)殘疾人家庭經(jīng)濟(jì)狀況適當(dāng)收取托養(yǎng)費(fèi)用，主要根據(jù)殘疾類別和殘疾等級(jí)進(jìn)行評(píng)估后收取，政府補(bǔ)貼按照費(fèi)隨人走的原則，利于殘疾人選擇發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的機(jī)構(gòu)。

3.1.3 建立健全人才培養(yǎng)機(jī)制。實(shí)施持證上崗制度，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員參與社會(huì)職業(yè)能力評(píng)定和職稱評(píng)定，并與薪酬掛鉤。對(duì)于高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求配置的人員，政府可實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)聘用高層次人才。國(guó)家每年對(duì)專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作人員的社會(huì)責(zé)任感和職業(yè)認(rèn)同感，不斷優(yōu)化殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作人員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，提高殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作人員隊(duì)伍的專業(yè)化水平。根據(jù)殘疾人的不同殘疾類型、不同殘疾等級(jí)、不同經(jīng)濟(jì)狀況、不同托養(yǎng)需求提供差別化、個(gè)性化的托養(yǎng)服務(wù)，使殘疾人獲得質(zhì)量較高的服務(wù)。

3.1.4 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和減小地區(qū)間差異。托養(yǎng)服務(wù)不僅要尊重不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)差異這一現(xiàn)實(shí)，更要注意體現(xiàn)其均等化的終極目標(biāo)，體現(xiàn)不同地區(qū)之間服務(wù)水平的趕超性。全面推廣殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，逐步形成覆蓋面廣、城鄉(xiāng)一體、服務(wù)規(guī)范、管理科學(xué)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成持續(xù)、有效、可行性高、社會(huì)效益大的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。鼓勵(lì)各個(gè)機(jī)構(gòu)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立符合自身特色的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提供更高質(zhì)量的服務(wù)，促進(jìn)托養(yǎng)服務(wù)健康發(fā)展。

3.2 保證標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和普適性

建議將國(guó)家托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，要求每個(gè)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)必須遵循服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，凡不執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的機(jī)構(gòu)，都將依法承擔(dān)法律責(zé)任，因此必須要保證標(biāo)準(zhǔn)具有權(quán)威性和普適性。2014年財(cái)政部、中國(guó)殘聯(lián)等多部門出臺(tái)《關(guān)于做好政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》，將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)納入服務(wù)購(gòu)買范圍。中國(guó)殘聯(lián)2015年印制了《政府購(gòu)買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)各地托養(yǎng)服務(wù)購(gòu)買經(jīng)驗(yàn)，整合托養(yǎng)服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧東中西部不同區(qū)域及不同托養(yǎng)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，利于下一步托養(yǎng)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)作為購(gòu)買服務(wù)的準(zhǔn)則。標(biāo)準(zhǔn)制定后要挑選典型機(jī)構(gòu)試行，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾正。當(dāng)然，標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性主要還來(lái)自國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委的正式批準(zhǔn)。

國(guó)家托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為行業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，是全國(guó)所有托養(yǎng)機(jī)構(gòu)從事托養(yǎng)服務(wù)必須要達(dá)到的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，但為了促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的提升，應(yīng)積極鼓勵(lì)各地區(qū)、各機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的實(shí)際情況增加引領(lǐng)性指標(biāo)。引領(lǐng)性指標(biāo)具有面向質(zhì)量的提升性、對(duì)未來(lái)發(fā)展的預(yù)測(cè)性和服務(wù)理念的前瞻性。引領(lǐng)性指標(biāo)不僅是對(duì)量的提升，而且更注重質(zhì)量的進(jìn)步性，是一種戰(zhàn)略引領(lǐng)。如對(duì)殘疾人社會(huì)適應(yīng)能力訓(xùn)練后人際關(guān)系和自我決定能力等的主客觀評(píng)價(jià)，職業(yè)康復(fù)的評(píng)估及就業(yè)率的提升都可以作為引領(lǐng)性指標(biāo)。

3.3 政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施監(jiān)督

標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督是一項(xiàng)龐雜的任務(wù)，單靠機(jī)構(gòu)自我約束不能充分保證標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效果?！吨腥A人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第十八條規(guī)定，“縣級(jí)以上政府標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查”，明確規(guī)定政府部門有責(zé)任對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)。為改變我國(guó)“重制定、輕實(shí)施、無(wú)監(jiān)督”的現(xiàn)象，建議利用政府購(gòu)買服務(wù)為“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)施的抓手，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的政府實(shí)施監(jiān)督。標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督包括對(duì)標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行情況的督促、檢查、處理等環(huán)節(jié)，按形式可劃分為結(jié)果監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督和綜合監(jiān)督。監(jiān)督目的在于推進(jìn)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行的效果，考核標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性和合理性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題，糾正偏差，為進(jìn)一步修訂標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)、政府部門調(diào)整經(jīng)營(yíng)或監(jiān)管決策提供依據(jù)，并促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效益的提升。

小結(jié)

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是促進(jìn)殘疾人能力提升和社會(huì)融合的基本公共服務(wù)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施是規(guī)范托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升的重要手段。但是目前托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)評(píng)估都沒(méi)有按照殘疾類別、殘疾人功能進(jìn)行類別化和個(gè)性化服務(wù)，需要在今后的服務(wù)發(fā)展過(guò)程中不斷細(xì)化。

另外，目前殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的重點(diǎn)仍然是就業(yè)年齡段的智力殘疾人、精神殘疾人和重度肢體殘疾人，目標(biāo)是促進(jìn)生活自立和實(shí)現(xiàn)就業(yè)。但是在托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展過(guò)程中，就業(yè)年齡段仍有較多殘疾人由于殘疾程度重、沒(méi)有合適的社會(huì)支持提供等原因不能接受托養(yǎng)服務(wù)和達(dá)到托養(yǎng)服務(wù)目標(biāo)，國(guó)家提供的基本社會(huì)保障也常不能維持基本的家庭生活，給家庭造成很大壓力，也急需國(guó)家為他們提供在機(jī)構(gòu)或社區(qū)內(nèi)的安養(yǎng)或供養(yǎng)服務(wù)，進(jìn)一步拓展托養(yǎng)服務(wù)的外延和內(nèi)涵。另一方面，隨著就業(yè)年齡段殘疾人逐步進(jìn)入老齡化，殘疾老齡化的養(yǎng)老和普通養(yǎng)老存在較大不同，也需要托養(yǎng)服務(wù)增加老齡殘疾人養(yǎng)老服務(wù)?？傊?，隨著社會(huì)發(fā)展和生活水平的提升，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)涵和外延都會(huì)不斷發(fā)生變化，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，但是無(wú)論社會(huì)如何變遷，對(duì)價(jià)值尊嚴(yán)和生活質(zhì)量的追求都將是永恒的目標(biāo)。

[1]張海迪.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本讀本.華夏出版社.2012.

[2]“十三五”殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作計(jì)劃.中國(guó)殘聯(lián)網(wǎng)站 http://www.cdpf.org.cn/ghjh/syfzgh/ssw/201611/t20161103_572325.shtml.

[3][美]布萊恩·達(dá)格（著）, 李超（譯）.美國(guó)佛蒙特州融合就業(yè)的發(fā)展歷程.殘疾人研究，2017，2：44—48.

[4]Parmenter, T.R.(2011).Promoting training and employment for people with intellectual disabilities: International experiences.Working Paper #103.Geneva: International Labour Organisation.

[5]符大偉.促進(jìn)智力和精神殘疾人輔助性就業(yè)的實(shí)踐探索——以廣州市康園工療服務(wù)機(jī)構(gòu)為例 2015，3：23—27.

[6]李春田.綜合標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實(shí)意義.中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2011，12:41—45.

Current Situation and National Standard System of Care and Supportive Service for Persons with Disabilities in China

Feng Shan-wei, Ren Zhan-bin

Care and supportive service is an important means of empowerment and inclusion into the society for persons with disabilities during their employment age.Since 2007, the service started and promote the life levels of persons with disabilities in the whole country.After 10 years development, we have gradually established home service, day care center and care institution service system for persons with disabilities.During the process of rapid development, there are still problems to be dealt with.The problems are which department will be responsible for the service, lack of professionals, lack of funds and unbalanced development between urban and rural areas.So the establishment of national standards system care and supportive services is necessary and can enhance service quality.By increasing the authority and general mechanism of benign operation, national standardization can implement through government purchase of services.

Persons with Disabilities; Care and Supportive service; Current Situation; National Standard System

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0013-09

馮善偉 副研究員 博士；研究方向：兒童殘疾及殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

任占斌 副巡視員；研究方向：殘疾人社會(huì)保障政策