馬 奔 程海漫 李珍珍

（山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 歷城 250100）

一、引言

協(xié)商民主自20世紀(jì)80年代興起以來，第一代的協(xié)商民主理論家，如哈貝馬斯和羅爾斯等，確立了協(xié)商民主的規(guī)范性，主要論述了協(xié)商民主規(guī)范的正當(dāng)性，認(rèn)為理性溝通的交往形式會帶來偏好的改變，以協(xié)商共識為目的，但未考慮到社會的復(fù)雜性。第二代的協(xié)商民主理論家，如博曼、古特曼和湯普森等，認(rèn)為必須在承認(rèn)文化多元化和社會復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，才能發(fā)展出具有現(xiàn)實(shí)意義的協(xié)商民主，并考慮到了協(xié)商民主的制度化，但是究竟怎么保證在復(fù)雜社會中進(jìn)行協(xié)商民主實(shí)踐，卻沒有提供足夠的細(xì)節(jié)。這些不足被第三代協(xié)商民主理論家所彌補(bǔ)，他們通過大量的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)來尋求使協(xié)商民主運(yùn)作起來的制度類型和方法，也就是說第三代的協(xié)商民主理論家，如巴伯、巴特萊特、歐弗林和帕金森等，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的“經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向”，試圖促進(jìn)協(xié)商民主規(guī)范理論和實(shí)證研究的結(jié)合[1]。

實(shí)際上，第三代協(xié)商民主理論關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)仍然是微觀、孤立和分散的，在經(jīng)驗(yàn)研究中缺乏更為廣闊的視野和方法。因此，有必要從整體上超越孤立或者是單一的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)研究案例，從分散的協(xié)商民主形式朝向“協(xié)商民主體系的轉(zhuǎn)變”，這也預(yù)示著第四代協(xié)商民主的到來[2]。在協(xié)商民主最近的研究中，如哈佛大學(xué)曼斯布里奇等學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商民主的大多數(shù)實(shí)證研究，主要關(guān)注協(xié)商中的單個事件，如一次性的小組討論，研究同一組人或在相同類型機(jī)構(gòu)中的一系列協(xié)商，但是無論擁有怎樣理想化的設(shè)計，沒有一個單一的協(xié)商民主形式可以擁有足夠的能力使民主國家的大部分決策和政策合法化。為了理解協(xié)商的更大目標(biāo)，有必要超越單一機(jī)構(gòu)或過程的分析，去研究協(xié)商民主的各種形式在一個整體體系中的作用和互動，建構(gòu)一個整合的協(xié)商民主體系。

二、協(xié)商民主參與主體和協(xié)商過程的要求

用最簡單的方式描述協(xié)商民主，即：自由而平等的公民通過公共協(xié)商實(shí)現(xiàn)自治[3]，這個定義中協(xié)商民主的參與主體是“公民”。也有學(xué)者把協(xié)商民主界定為：符合所有人共同利益的決策要出自于自由而平等的個體公民之間理性而公平的集體協(xié)商[4]，這里協(xié)商民主的參與主體同樣是“公民”。實(shí)際上，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為協(xié)商民主的“民主”就是指受公共政策影響的所有公民參與集體決策[5]。民主意味著人民主權(quán)，但在選舉民主模式中，人民主權(quán)的行使被簡化為投票，產(chǎn)生的是代議民主；而協(xié)商民主直接訴諸受決策影響的“公民”，通過公民間的協(xié)商來行使人民主權(quán)，是一種直接民主的形式。但在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的參與主體，即“受決策影響的所有公民”是難以落實(shí)的，因此，協(xié)商民主理論家為了避免陷入普遍主義和全體同意這樣不太可能實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)[6]，在協(xié)商民主實(shí)踐中廣泛運(yùn)用隨機(jī)抽樣、利益相關(guān)者代表等方法招募參與協(xié)商人員。因?yàn)榧词乖谛衙竦墓叛诺涑前睿瑢?shí)踐全體公民直接參與的民主也是一個美好的愿望，它的許多關(guān)鍵職能的發(fā)揮是寄托在500人左右的公民微觀協(xié)商組織[7-1]。所以，如果政治單位不能小到足以實(shí)施自治，那么代表就是不可避免的，代表的產(chǎn)生過程就成為協(xié)商民主實(shí)踐中不得不面對的嚴(yán)肅問題，必須要求參與協(xié)商者能充分代表“受決策影響的所有公民”。為了滿足這種“充分代表性”的條件，在協(xié)商的實(shí)踐中，就必須考慮整個公民群體的客觀屬性（如性別、年齡、收入、教育程度等），科學(xué)的抽樣方式就成為確定參與協(xié)商主體的重要選擇。

就協(xié)商的過程而言，由于協(xié)商民主是以話語為中心（talk-centric），而不是強(qiáng)調(diào)以投票為中心（voting-centric）的民主理論，因此，與以投票為中心的“聚合式偏好”選舉民主相比，協(xié)商是一種偏好“融合”和“轉(zhuǎn)化”的過程，強(qiáng)調(diào)的是在協(xié)商過程中溝通、對話、慎思和審議，并假設(shè)協(xié)商者是自由、平等、理性和知情的。這就要求協(xié)商民主的過程必須重視包容，要求協(xié)商者提供理由說服協(xié)商過程中的其他參與者，對其他參與者的理由和觀點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)，并根據(jù)協(xié)商過程提出的觀點(diǎn)和理由修正各種建議以實(shí)現(xiàn)共同接受的決定[8]。由于協(xié)商是非強(qiáng)制性地提出或接受合理的觀點(diǎn)，需要更為實(shí)質(zhì)性的政治平等影響機(jī)會，最好需要協(xié)商者有平等的資源條件和能力，雖然考慮到不可能消滅一些基本的差異，但至少不能讓經(jīng)濟(jì)和能力不平等深刻影響協(xié)商過程，因此，協(xié)商民主的參與主體和協(xié)商過程為協(xié)商民主的實(shí)踐限定了理想的標(biāo)準(zhǔn)，排除了一些協(xié)商的形式，如非正式的公共領(lǐng)域協(xié)商和正式的議會協(xié)商等，這實(shí)際上縮小了協(xié)商民主應(yīng)用的范圍，不利于協(xié)商民主的發(fā)展。

三、分散的協(xié)商民主形式

按照協(xié)商民主參與主體和協(xié)商過程的理想標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)商民主在現(xiàn)實(shí)中得到有效落實(shí)必須把參與和協(xié)商融合起來：保證參與主體的代表性和決策過程的協(xié)商性[9-1]。如果就這種標(biāo)準(zhǔn)來考察，那我們今天所擁有的是各種不完善和分散的協(xié)商民主形式。因?yàn)?，在費(fèi)什金看來，其所蘊(yùn)含的三個核心價值——政治平等、參與和協(xié)商，構(gòu)成了三元悖論，即“努力實(shí)現(xiàn)其中任意兩個價值會阻礙第三個價值的實(shí)現(xiàn)”[10-1]。政治平等指的是平等地反映或代表每個人的觀點(diǎn)和偏好，古雅典是通過抽簽形式，現(xiàn)代民主是通過選舉形式實(shí)現(xiàn)政治平等。參與就是公民通過投票、示威或請?jiān)傅刃袨?，直接或間接地影響政府決策者的人選或政策議程。協(xié)商就是意見篩選和共識達(dá)成的過程，協(xié)商者對公共問題進(jìn)行討論和進(jìn)行深思熟慮的判斷[10-2]。這三個價值分別體現(xiàn)的是：如何計算個體的政治意見、如何讓大眾參與以及如何進(jìn)行協(xié)商。在難以協(xié)調(diào)的情況下，這三個價值會出現(xiàn)三種組合，不同組合體現(xiàn)了不同的優(yōu)缺點(diǎn)（參見表1）。

表1 三元悖論選擇

大眾民主對政治平等進(jìn)行了擴(kuò)展，把以往因種族、宗教、經(jīng)濟(jì)地位和性別等因素被排除在外的人群納入公民的范圍，增加了公民參與的機(jī)會。因此，大眾民主是通過選舉投票形式滿足了政治平等和大眾參與，而忽略了協(xié)商。動員協(xié)商通過提供客觀的資料、培訓(xùn)協(xié)商論壇的主持人以及創(chuàng)建能夠傳播消息、組織地方團(tuán)體網(wǎng)絡(luò)等形式鼓勵大眾參與到協(xié)商論壇中，從而實(shí)現(xiàn)了協(xié)商與大眾參與。但在沒有激勵因素與強(qiáng)制性措施的前提下，將協(xié)商推向大眾參與，可能會遇到對協(xié)商的主題特別感興趣的參與者，從而實(shí)現(xiàn)大規(guī)模民眾的主動參與，但由于參與的民眾不具有代表性，因此違背政治平等的原則。微觀協(xié)商通過隨機(jī)選擇協(xié)商者進(jìn)行面對面協(xié)商，平等考慮了每個協(xié)商者的觀點(diǎn)，達(dá)到了政治平等和協(xié)商，但由于微觀協(xié)商要求保持一個恰當(dāng)?shù)囊?guī)模，就很難實(shí)現(xiàn)大眾參與，協(xié)商民主的很多制度設(shè)計，如公民陪審團(tuán)、協(xié)商式民意調(diào)查和共識會議等就強(qiáng)調(diào)參與協(xié)商人數(shù)的限制。因此，民主價值之間的沖突，主要表現(xiàn)為協(xié)商和參與之間的張力，即“要在政治平等但未經(jīng)深思的民眾偏好與參與不廣泛但相對審慎的精英觀點(diǎn)之間做出選擇”[7-2]。

圖1 參與和協(xié)商

如果把協(xié)商與參與進(jìn)行組合，就會出現(xiàn)四種可能的情況（參見圖1），第一象限代表著大眾參與協(xié)商，第二象限代表著選取群組協(xié)商，第三象限代表著選取群組不參與協(xié)商，第四象限代表著大眾不參與協(xié)商。理想的協(xié)商民主應(yīng)該是第一種情況，大眾參與經(jīng)過協(xié)商后形成深思熟慮的偏好和意見表達(dá)，但規(guī)模與協(xié)商不可兼得，大眾參與的協(xié)商在現(xiàn)實(shí)中是難以實(shí)現(xiàn)的。換句話說，現(xiàn)代民主制度難以同時獲得廣泛性的參與主體（大眾參與）和深思熟慮的公眾意見（協(xié)商）。實(shí)際上在民主實(shí)踐中最經(jīng)常體現(xiàn)的是第二和第四象限所代表的選取群組協(xié)商和大眾不參與協(xié)商，這也對應(yīng)了現(xiàn)實(shí)生活寫照中的兩種最基本的民主形式，即微觀協(xié)商和大眾民主（選舉民主）。因此，協(xié)商民主的落實(shí)，要么對協(xié)商主體進(jìn)行權(quán)衡取舍和科學(xué)抽樣選取出代表；要么降低協(xié)商過程的深思熟慮程度。大眾民主具有每個人都能實(shí)際參與到協(xié)商民主中的包容性，但同時也會引發(fā)理性的無知以及（通常情況下）對冷漠公眾的操縱等情形。隨機(jī)抽樣是將微觀協(xié)商推向大規(guī)模應(yīng)用的一個有力工具，但是隨機(jī)抽樣也有著不可避免的局限性，其劣勢在于沒有參與到協(xié)商中的市民可能會有不同的觀點(diǎn)。不同的協(xié)商模式有不同的適應(yīng)情境，但理想情況下，相較于大眾民主，微觀協(xié)商更具有可行性。通過設(shè)定審議協(xié)商的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如充足且客觀的信息、具有多樣性的代表觀點(diǎn)、實(shí)質(zhì)性的平衡、盡職盡責(zé)地參與、根據(jù)觀點(diǎn)的價值而非參與者的社會地位平等地對待參與者提出的觀點(diǎn)等，以此來實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的基本理念，即讓一個有代表性的樣本人群去實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的審議協(xié)商。

雖然理想情境下微觀協(xié)商更具有可行性，但是仍然沒有一種單一的協(xié)商民主形式可以保證同時實(shí)現(xiàn)政治平等、參與和協(xié)商，尤其體現(xiàn)在對參與和協(xié)商的取舍，只能對這些核心價值進(jìn)行妥協(xié)，以分散的協(xié)商民主形式在不同程度上落實(shí)協(xié)商民主。體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中與政治決策機(jī)構(gòu)相關(guān)的，主要有分布式的協(xié)商民主形式、去中心的協(xié)商民主形式和重復(fù)的協(xié)商民主形式[11]。分布式的協(xié)商民主形式強(qiáng)調(diào)一個好的協(xié)商民主實(shí)踐，應(yīng)該滿足公開參與、合理論證、考慮公共利益、相互尊重和致力于達(dá)成理性共識等標(biāo)準(zhǔn)，但是并不存在實(shí)現(xiàn)這些全部協(xié)商美德的單一協(xié)商模式。因此，需要把不同的“協(xié)商任務(wù)分配到不同機(jī)構(gòu)中，不同協(xié)商機(jī)構(gòu)依據(jù)不同的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)或美德，發(fā)揮不同的協(xié)商功能”[12]。如在代議制下所體現(xiàn)的協(xié)商可以分為四個步驟，每個步驟有不同的協(xié)商期望（deliberative expectations），黨內(nèi)會議更傾向于暢所欲言和表達(dá)真實(shí)意見；議會辯論更善于合理論證；選舉活動強(qiáng)調(diào)的是公開參與；政黨之間的討價還價可以達(dá)成雙方都可以接受的妥協(xié)。去中心的協(xié)商民主形式與分布式的協(xié)商民主形式不同，它不是在不同的機(jī)構(gòu)分配不同的協(xié)商功能，而是在許多不同的主體之間創(chuàng)建統(tǒng)一的協(xié)商過程。因此，去中心的協(xié)商民主形式不是對協(xié)商的任務(wù)進(jìn)行分工，而是對協(xié)商者進(jìn)行分工，針對同一個協(xié)商目標(biāo)把不同協(xié)商參與主體整合到同一個協(xié)商過程中。重復(fù)的協(xié)商民主形式突出強(qiáng)調(diào)了動態(tài)的自我修正能力，通常是政治機(jī)構(gòu)提出政策建議給協(xié)商機(jī)構(gòu)，協(xié)商機(jī)構(gòu)在協(xié)商后將修改過的政策版本反饋給政治機(jī)構(gòu)，政治機(jī)構(gòu)再次修正政策并在頒布之前進(jìn)一步提交給協(xié)商機(jī)構(gòu)，采取多次反復(fù)協(xié)商的形式以增加政策制定過程中意見的聽取。

以上不論何種形式與何種程度的協(xié)商民主，它們都有協(xié)商民主的成分，但又不足以構(gòu)成一項(xiàng)完美的協(xié)商民主制度，勢必包含著對廣泛參與和深思熟慮等協(xié)商民主理想標(biāo)準(zhǔn)的妥協(xié)，這些不完善的協(xié)商民主形式散落在政治系統(tǒng)的不同部分。大多數(shù)學(xué)者在論述現(xiàn)實(shí)世界中的協(xié)商民主時，只是專注于討論某種（或幾種）協(xié)商民主形式，在協(xié)商民主及其形式的各種不同表述之間，缺少一個整體性視野與框架系統(tǒng)地納入和考察這些分散的協(xié)商民主形式。因此，從分散的協(xié)商民主形式走向整合的協(xié)商民主體系是協(xié)商民主研究和實(shí)踐深化的必然要求。

四、走向整合的協(xié)商民主體系

從發(fā)展的歷史脈絡(luò)看，協(xié)商民主從理論到實(shí)踐不斷深入，但是“協(xié)商民主決不僅僅只是一些協(xié)商時刻的組合,協(xié)商民主理論最終應(yīng)關(guān)心的是作為整體的民主進(jìn)程，以及進(jìn)程中各部分的相互關(guān)系”[13-1]?！绑w系意味著一組可辨識、可區(qū)分的、但在一定程度上相互依存的部分，它們通常有各自的功能和分工，通過某一種方式連接形成一個復(fù)雜的整體”[13-2]。協(xié)商民主的深化需要從分散的協(xié)商民主形式走向協(xié)商民主體系的構(gòu)建。

從協(xié)商民主體系的角度進(jìn)行思考有很多益處，如規(guī)模問題一直是協(xié)商民主理論面對的一個挑戰(zhàn)，從體系的角度出發(fā)可以在大范圍的社會條件下考慮協(xié)商民主，使之超出分散式協(xié)商民主形式的范圍，有可能逐步擴(kuò)大協(xié)商規(guī)模、提高體系中各個部分相互關(guān)系的復(fù)雜性，能夠在各種各樣的協(xié)商場合和機(jī)制的背景下來思考做出的民主決策，這些場合和機(jī)制相互作用也共同形成了一個健康的協(xié)商民主體系[13-3]。同時，就協(xié)商本身而言，從體系的角度出發(fā)，每一種協(xié)商形式不必全部滿足協(xié)商過程的所有嚴(yán)格要求，可以讓整個協(xié)商民主體系的不同部分在不同程度上有所側(cè)重點(diǎn)地發(fā)揮協(xié)商功能。對協(xié)商民主體系的重視，并不意味著對分散協(xié)商民主形式的排斥，政治體系是需要分工的，協(xié)商民主體系不會使協(xié)商的決策和合法性的重?fù)?dān)落在某個單一的協(xié)商論壇或機(jī)構(gòu)上，而是讓不同部分在不同情況下、按照不同的協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)來共同承擔(dān)。協(xié)商民主體系還強(qiáng)調(diào)要把孤立的協(xié)商民主形式放在整個政治體系中去考量，因?yàn)槊恳环N協(xié)商民主的形式都在協(xié)商體系中發(fā)揮著獨(dú)特作用，但是具體的協(xié)商過程是無法脫離體系制約的，無法同時滿足所有的協(xié)商民主要求，需要超出特定的協(xié)商場合來了解每個協(xié)商情境是怎樣被協(xié)商體系各部分之間互動影響的。

從分散的協(xié)商民主形式到整合的協(xié)商民主體系可追溯到哈貝馬斯的“雙軌”協(xié)商民主模式。在這種模式下的協(xié)商民主存在于兩個層次：非正式的公共領(lǐng)域和正式的國家領(lǐng)域。公共領(lǐng)域協(xié)商的目的在于“形成輿論”（opinion formation），并把輿論傳輸?shù)絿易h會的正式協(xié)商中，后者為廣泛分散于公共領(lǐng)域中的非集中的交往提供了一個制度性焦點(diǎn)，由此潛在地把所有公民都包括進(jìn)來[9-1]，其目的在于“形成意志”（will formation），也就是立法或制定政策。曼布斯里奇在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，認(rèn)為協(xié)商民主體系主要包括四種協(xié)商情境：國家的約束性決定，為制定這些約束性決定所做的直接相關(guān)的協(xié)商活動，與這些約束性決定相關(guān)的非正式討論，以及不致力于形成國家約束性決定而又對普遍關(guān)注議題進(jìn)行的正式或非正式的討論。曼布斯里奇的重點(diǎn)不是試圖連接不同形式的協(xié)商，她強(qiáng)調(diào)的是一個由多個協(xié)商領(lǐng)域組成的協(xié)商體系。在她看來，協(xié)商體系的一端是非正式的公民日常談話和社會運(yùn)動，另一端是發(fā)生在公共集會和議會中的正式?jīng)Q策。公共協(xié)商發(fā)生在各種各樣的機(jī)構(gòu)、社會生活領(lǐng)域中，考慮到現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性和多元性，這是對實(shí)踐中的各種協(xié)商更加現(xiàn)實(shí)的描述。

亨德里克斯在哈貝馬斯和曼布斯里奇研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了一個整合性的協(xié)商民主體系（Integrated Deliberative System），提倡協(xié)商民主場域的多樣性，同時重視這些協(xié)商民主場域之間的連接[14]。整合性的協(xié)商民主體系所包含的領(lǐng)域稱為“協(xié)商領(lǐng)域”，一個“健康”的協(xié)商民主體系包含大量的協(xié)商領(lǐng)域：如正式的微觀協(xié)商領(lǐng)域、非正式的宏觀協(xié)商領(lǐng)域和兩者結(jié)合起來的混合協(xié)商領(lǐng)域。在亨德里克斯提出的整合性的協(xié)商民主體系中，協(xié)商領(lǐng)域可以被理解為任何一種公共話語所發(fā)生的場域，包括了議會、委員會會議、利益相關(guān)者的圓桌會議、專家委員會、社區(qū)論壇、公共研討會等。大多數(shù)領(lǐng)域都有其主要的交流方式，如科學(xué)探究、爭論、談判、共識或?qū)徸h。在這些協(xié)商領(lǐng)域中，某些領(lǐng)域比其他領(lǐng)域更加結(jié)構(gòu)化，某些領(lǐng)域更具有公共和包容性，有些領(lǐng)域是國家發(fā)起的，有些則是公民社會發(fā)起的。在整合的協(xié)商民主體系中，微觀協(xié)商領(lǐng)域指正式的結(jié)構(gòu)化場所，如專家委員會、大會與調(diào)查委員會等，典型主體有議員、政府官員、專家、法官與仲裁員等；宏觀協(xié)商領(lǐng)域更多涉及非正式的公共輿論和討論，如動員對話、抗議與聯(lián)合抵制等，典型主體有非政府組織、積極分子、利益團(tuán)體、社團(tuán)、媒體與意見領(lǐng)袖等；混合協(xié)商領(lǐng)域至關(guān)重要，它把正式和非正式的協(xié)商領(lǐng)域結(jié)合起來，同時也連接著微觀協(xié)商領(lǐng)域和宏觀協(xié)商領(lǐng)域，如協(xié)商設(shè)計、有專人協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)會議與公共研討會，典型主體有混合的個體公民、利益團(tuán)體代表、積極分子、專家、媒體、政府官員與議員。微觀協(xié)商領(lǐng)域與混合協(xié)商領(lǐng)域鑲嵌在宏觀協(xié)商領(lǐng)域中，宏觀協(xié)商領(lǐng)域與混合協(xié)商領(lǐng)域比微觀協(xié)商領(lǐng)域更具有開放性。

協(xié)商民主體系如何在實(shí)踐中落實(shí)？帕金森基于英國微觀協(xié)商和宏觀協(xié)商的案例（如貝爾法斯特公民陪審團(tuán)、英國國民健康保險制度的協(xié)商式民意調(diào)查、關(guān)于與萊斯特郡醫(yī)院的辯論、英國國民健康保險制度計劃的制定等），分析這些協(xié)商形式在合法性方面的優(yōu)缺點(diǎn)，認(rèn)為不同的主體和機(jī)構(gòu)可以在不同的方面共同促進(jìn)政策的合法性。早期協(xié)商民主理論家所設(shè)定的嚴(yán)格的制度限制可以被放松，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)一個廣闊的協(xié)商民主體系中的多重協(xié)商時刻（deliberative moments），協(xié)商的合法性只有通過許多不同的參與者和協(xié)商過程才能實(shí)現(xiàn)。在協(xié)商民主體系中，不同組成部分有不同的協(xié)商特色，每一個要素在代表性、如何看待專家與普通民眾、協(xié)商正式程度上各不相同[15-1]，需要認(rèn)真考慮三個協(xié)商領(lǐng)域：更具有創(chuàng)造力和更貼近民眾的非正式協(xié)商領(lǐng)域，能夠匯集不同觀點(diǎn)和制定有約束力決策的正式協(xié)商領(lǐng)域，以及連接上述二者的中介協(xié)商領(lǐng)域[15-2]。如果結(jié)合現(xiàn)實(shí)的政治決策過程，協(xié)商民主體系中不同主體在政治過程中不同階段的角色有所區(qū)別（參見表2）。需要指出的是，如果不是每個公民都能進(jìn)入制定約束性決策的協(xié)商過程，那么就要確保決策者能為他們所代表的公民說話，這種聯(lián)系可以通過委托—代理、信息公開等方式建立[15-3]。

表2 協(xié)商民主體系：不同決策階段的角色

因此，協(xié)商民主的深化，即下一代的協(xié)商民主需要走向協(xié)商民主體系[16]。協(xié)商民主體系包含各種不同類型、不同程度的協(xié)商形式，每一種協(xié)商形式都實(shí)現(xiàn)不同的目的，都有其正當(dāng)性。協(xié)商民主形式分散于整個政治體系之中，成功的協(xié)商民主形式是內(nèi)嵌于整個政治體系中，并能克服體系的弱點(diǎn)且從中受益。當(dāng)然，由于每一種協(xié)商民主形式實(shí)現(xiàn)的目的不同，需要在不同協(xié)商民主形式之間做出權(quán)衡，最好使它們互補(bǔ)。但從總體上看，協(xié)商是存在于民主國家治理的多種價值中的一種[17]，對協(xié)商民主體系的推動也是為了使整個國家治理體系更具有協(xié)商性和包容性。

五、構(gòu)建中國的協(xié)商民主體系

從分散的協(xié)商民主形式到構(gòu)建整合的協(xié)商民主體系，有利于增強(qiáng)協(xié)商民主的合力，這不僅是西方協(xié)商民主深化的重要內(nèi)容，實(shí)際上對中國同樣重要。自2001年哈貝馬斯訪華發(fā)表了“民主的三種規(guī)范模式”演講以來，協(xié)商民主開始進(jìn)入我國學(xué)界的視野[18]。十余年來協(xié)商民主不但逐漸成為國內(nèi)學(xué)界研究的熱點(diǎn)，也進(jìn)入了黨和國家的施政綱領(lǐng)。黨的十八大和十八屆三中全會對推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展做出了基本部署，強(qiáng)調(diào)拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商。2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確了社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵，闡述了加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序，對新形勢下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等提出了明確要求，是指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

從我國對協(xié)商民主發(fā)展的部署來看，協(xié)商民主的形式是多樣的，既有國家制度層面的立法協(xié)商和行政協(xié)商，也有黨派之間民主協(xié)商和參政協(xié)商；既有接地氣的基層協(xié)商，也重視人民團(tuán)體的協(xié)商和公共領(lǐng)域的社會組織協(xié)商，這些分散的協(xié)商民主形式是構(gòu)建中國協(xié)商民主體系的重要組成部分。雖然這些協(xié)商民主形式都體現(xiàn)了人民主權(quán)的要求，在本質(zhì)上沒有任何一個具有顯著的優(yōu)先性，但是根據(jù)我國的政治體制、現(xiàn)實(shí)需要和推進(jìn)難度的大小，這些協(xié)商民主形式落實(shí)的優(yōu)先性會有所變化。更為重要的是，政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商雖屬于不同的領(lǐng)域，但這些協(xié)商領(lǐng)域并不是孤立的，這些協(xié)商民主形式之間關(guān)系的處理同樣重要，如怎樣才能通過制度化和規(guī)范化的形式把社會范圍內(nèi)的宏觀協(xié)商與制度性的人大、政府協(xié)商連接起來？這需要每一個協(xié)商領(lǐng)域發(fā)揮作用外，更應(yīng)該從體系的角度出發(fā)，把這些協(xié)商民主的形式整合起來，構(gòu)建完整的協(xié)商民主體系，充分發(fā)揮協(xié)商民主的合力，這是保證中國未來協(xié)商民主質(zhì)量的重要議題。

協(xié)商民主體系的構(gòu)建會重新定義公共權(quán)力行使的方式，使之更加重視協(xié)商的作用。協(xié)商民主體系的構(gòu)建對不同的國家而言，應(yīng)該鑲嵌到一個國家現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)、行政體系、文化、意識形態(tài)和權(quán)力關(guān)系中[19]。如何構(gòu)建中國的協(xié)商民主體系是一個新命題，這里僅做一些初步的思考（參見圖2）。

圖2 構(gòu)建中國協(xié)商民主體系的初步設(shè)想

首先，要對政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商的類型進(jìn)行區(qū)分。政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商和社會組織協(xié)商主要是咨詢型的協(xié)商，其協(xié)商實(shí)踐形成的意見或建議可以為決策提供參照；人大協(xié)商、政府協(xié)商主要是決策型的協(xié)商，其不僅可以做出有約束力的決策，并且有制度作為支撐；基層協(xié)商更多的是自治協(xié)商，兼有咨詢型協(xié)商和決策型協(xié)商的特點(diǎn)。三種不同的協(xié)商形式涉及不同層面的協(xié)商和決策的分工問題，即便不以同樣的方式進(jìn)行，但保證了公民或其代表都有機(jī)會參與到協(xié)商中去[9-2]。其次，要把決策型的協(xié)商和咨詢型的協(xié)商進(jìn)行有效的銜接。如人大協(xié)商會涉及立法的內(nèi)容，政府協(xié)商會涉及政策的調(diào)整。在我國現(xiàn)有體制中，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商具有制度化的平臺，可以和立法與政府協(xié)商實(shí)行對接，但是如何把人民團(tuán)體、社會組織的咨詢協(xié)商與人大、政府的決策協(xié)商進(jìn)行銜接還受到制度化程度的約束。需要使人民團(tuán)體的協(xié)商和社會組織的協(xié)商與實(shí)際決策者的協(xié)商之間形成制度化的聯(lián)系，提高協(xié)商參與者的積極性，激發(fā)出具有代表性、信息充分的公眾的“聲音”[10-3]。再次，要補(bǔ)齊協(xié)商形式的短板，這主要體現(xiàn)在社會組織協(xié)商方面。當(dāng)前我國社會組織雖然有了長足的發(fā)展，但是社會組織在理性協(xié)商和討論公共議題的主動性、程序化等方面還存在局限，難以依據(jù)協(xié)商原則形成理性公共輿論，根據(jù)“木桶理論”，只有補(bǔ)齊社會組織協(xié)商的短板，才能提高整個協(xié)商體系的水平。最后，要以基層協(xié)商民主為突破口，在地方層面先探索協(xié)商民主體系的構(gòu)建。社區(qū)和村的協(xié)商民主是基層群眾自治的最生動實(shí)踐，最具有生命力和創(chuàng)造力。基層協(xié)商民主的一個顯著特點(diǎn)就是以解決問題和化解沖突為導(dǎo)向，但是問題雖在基層，許多問題產(chǎn)生的根源卻在于政府部門的不作為、政策不實(shí)際、法規(guī)老化等，因此對問題的解決僅僅靠基層協(xié)商是無法完成的。而人大代表是以基層為單位選舉的，理應(yīng)反映基層的民意和納入基層的協(xié)商活動；政協(xié)委員也往往在社區(qū)層面設(shè)有工作室；很多社會組織活動的協(xié)商議題或場域也在基層。因此，探索一個能夠納入人大、政府、政協(xié)、社會組織和基層民意的地方協(xié)商體系是非常重要的，也可以為更高層面協(xié)商民主體系的建立提供經(jīng)驗(yàn)。