◎漆亮亮 陳 瑩

論構(gòu)建稅收共治格局中的黨政領(lǐng)導(dǎo)
—— 以“青島模式”為例

◎漆亮亮 陳 瑩

《深化國稅、地稅征管體制改革方案》提出要構(gòu)建稅收共治格局，以優(yōu)化稅收環(huán)境和強化全社會誠信納稅意識。加強黨政領(lǐng)導(dǎo)對構(gòu)建稅收共治格局起著極為關(guān)鍵的作用。青島市在構(gòu)建稅收共治格局的過程中，注重加強黨政領(lǐng)導(dǎo)，形成了具有特色的“青島模式”?！扒鄭u模式”通過加強黨政領(lǐng)導(dǎo)，建立健全稅收共治的制度規(guī)范、合作機制和激勵機制。

稅收共治；黨政領(lǐng)導(dǎo)；青島模式

2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》首次提出“構(gòu)建稅收共治格局”的主要任務(wù)。青島市在構(gòu)建稅收共治格局的過程中，堅持和加強黨政領(lǐng)導(dǎo)，塑造了稅收共治的“青島模式”，為我國各地構(gòu)建稅收共治格局提供了范例。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)在構(gòu)建稅收共治格局中的關(guān)鍵作用

（一）構(gòu)建稅收共治格局的背景

在我國長期的治稅實踐中，稅務(wù)機關(guān)往往“孤軍奮戰(zhàn)”和“單打獨斗”，幾乎擔(dān)負(fù)了治稅的全部職責(zé)，而其他社會主體則很少參與其中。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，治稅問題日趨廣泛和復(fù)雜，治稅的難度和成本也急劇增加。在此情況下，稅務(wù)機關(guān)“單打獨斗”和“孤軍奮戰(zhàn)”的傳統(tǒng)治稅格局，已難以為繼，加強稅收征管、降低征稅成本和強化納稅意識迫在眉睫。

為走出面臨的困境，很多地方開展了協(xié)稅護稅或綜合治稅等稅收保障工作，但這些工作尚難以構(gòu)建一個良好的稅收共治格局。其原因主要有兩點。一是缺乏可操作性的制度規(guī)范。無論是我國《稅收征收管理法》及其實施細(xì)則，還是各地出臺的相關(guān)辦法或條例，相關(guān)治稅規(guī)定都較為原則，缺乏具體的操作指引。因此，協(xié)稅護稅或綜合治稅等稅收保障工作經(jīng)常處于無規(guī)可依的狀態(tài)。二是缺乏強有力的黨政領(lǐng)導(dǎo)。很多地方的協(xié)稅護稅或綜合治稅等稅收保障工作，多由稅務(wù)機關(guān)牽頭發(fā)起，其他社會主體參與治稅的積極性不高。因此，很多地方的協(xié)稅護稅或綜合治稅等稅收保障工作大都只在基層小范圍內(nèi)開展。

可見，我國亟待構(gòu)建全社會共同參與治稅的新格局，以優(yōu)化稅收環(huán)境和強化全社會誠信納稅意識。故此，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》首次將“構(gòu)建稅收共治格局”作為深化國稅、地稅征管體制改革的主要任務(wù)之一，以“著力解決稅收環(huán)境不夠優(yōu)、全社會誠信納稅意識不夠強等問題”。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵作用

《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確要求“建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局”，從而給出了我國稅收共治格局的目標(biāo)框架。其中，“黨政領(lǐng)導(dǎo)”指黨政機關(guān)（主要指黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)）應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；“稅務(wù)主責(zé)”指稅務(wù)機關(guān)（包括國稅機關(guān)和地稅機關(guān)）應(yīng)擔(dān)負(fù)主要職責(zé)；“部門合作”指相關(guān)部門（指黨政機關(guān)所屬相關(guān)部門和單位）應(yīng)與稅務(wù)機關(guān)密切合作；“社會協(xié)同”是指社會單位（主要指企事業(yè)單位）應(yīng)與稅務(wù)機關(guān)有效協(xié)同；“公眾參與”是指公民群眾應(yīng)積極參與。

在我國各地構(gòu)建稅收共治格局的過程中，加強黨政領(lǐng)導(dǎo)起著極為關(guān)鍵的作用。一是建立稅收共治的制度規(guī)范，需要加強黨政領(lǐng)導(dǎo)。完善且具可行性的制度規(guī)范是構(gòu)建稅收共治格局的前提和基礎(chǔ)。在國家相關(guān)法律的基本制度規(guī)范下，地方黨政機關(guān)針對稅收共治出臺的地方性法規(guī)或文件通知可以為構(gòu)建稅收共治格局提供具體可行的制度規(guī)范。二是建立稅收共治的合作機制，需要加強黨政領(lǐng)導(dǎo)。部門合作和社會協(xié)同是稅收共治格局的重要特征，這更需要地方黨政機關(guān)進行有效的組織和協(xié)調(diào)。只有加強稅收共治中的黨政領(lǐng)導(dǎo)，才能有效地組織和協(xié)調(diào)相關(guān)部門和社會單位，使之在依法依規(guī)的前提下與稅務(wù)機關(guān)進行通力合作和有效協(xié)同。三是建立稅收共治的激勵機制，需要加強黨政領(lǐng)導(dǎo)。黨政機關(guān)對相關(guān)主體的稅收共治工作進行考評和獎懲，無疑可以有力促進稅收共治格局構(gòu)建。地方黨政機關(guān)可設(shè)立納入年度財政預(yù)算的稅收共治工作專項資金，以充分保障稅收共治工作經(jīng)費。地方黨政機關(guān)還可將稅收共治工作納入工作考核范圍，并對此進行考評和獎懲?？傊?，構(gòu)建稅收共治格局必須加強黨政領(lǐng)導(dǎo)。

二、“青島模式”：在黨政領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建稅收共治格局

在《深化國稅、地稅征管體制改革方案》出臺之前，青島市已通過開展協(xié)稅護稅和綜合治稅等稅收保障工作，積極構(gòu)建稅收共治格局，形成了具有特色的“青島模式”。其中，注重加強黨政領(lǐng)導(dǎo)是“青島模式”的重要特征。

（一）在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立“地方性法規(guī)＋文件通知”的制度框架

為了給稅收共治建立制度規(guī)范，青島市政府辦公廳先后多次下發(fā)文件通知。在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，青島市人大常委會又出臺了《青島市稅收征收協(xié)助條例》，從而建立了“地方性法規(guī)＋文件通知”的制度框架。

2003年，青島市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于實行社會綜合治稅加強稅源控管工作的通知》，不僅提出要建立以“政府領(lǐng)導(dǎo)、地稅主管、部門配合、司法保障、社會參與”為主要內(nèi)容的社會綜合治稅體系，而且明確了在建立社會綜合治稅工作機制和推動社會綜合治稅工作開展方面的工作要求。該通知成為青島市構(gòu)建稅收共治格局的初步制度規(guī)范。2008年，青島市政府辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于建立完善稅源信息報告制度有關(guān)問題的通知》。要求在全市搭建稅源信息網(wǎng)絡(luò)平臺，明確了建立完善稅源信息報告制度的具體要求。該通知為青島市涉稅信息共享提供了可操作性的制度規(guī)范。2011年，青島市政府辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于進一步加強地方稅收保障工作的通知》，從明確職責(zé)、履行義務(wù)和嚴(yán)格考核等方面進一步完善了青島市地方稅收保障工作中的制度規(guī)范。

2010年，山東省率先出臺地方性法規(guī)《山東省地方稅收保障條例》后，青島市開始積極籌備出臺相關(guān)的地方性法規(guī)。2014年，經(jīng)山東省人大常委會批準(zhǔn)，青島市人大常委會出臺了《青島市稅收征收協(xié)助條例》，青島市成為全國首個對稅收征收協(xié)助出臺地方性法規(guī)的城市。該條例將稅收協(xié)助義務(wù)擴大到青島市行政區(qū)域內(nèi)的所有相關(guān)部門和單位，并明確規(guī)定了稅收協(xié)助的協(xié)調(diào)單位、提供協(xié)助的部門和單位的具體義務(wù)和違規(guī)責(zé)任等。該條例成為青島市構(gòu)建稅收共治格局的主要法規(guī)依據(jù)。為使該條例能夠順利實施，青島市黨政機關(guān)還組織了大量的宣傳和培訓(xùn)活動。針對該條例無法完全覆蓋的個別特殊問題，青島市政府辦公廳出臺文件通知予以規(guī)范。例如，2016年為了加強建設(shè)領(lǐng)域外地施工單位承建工程建設(shè)項目的稅源管理，青島市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步加強建設(shè)領(lǐng)域稅源管理的通知》，在要求政府相關(guān)部門建立工程稅款預(yù)控機制、信息共享機制和多部門聯(lián)合獎懲機制的同時，給出了具體的操作指引。

（二）在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立“職責(zé)明晰＋財政協(xié)調(diào)”的合作機制

為了給稅收共治建立合作機制，青島市不僅對相關(guān)部門和單位給出了明確具體的稅收協(xié)助職責(zé)，而且指定由財政部門具體負(fù)責(zé)稅收協(xié)助工作的協(xié)調(diào)，從而建立了“職責(zé)明晰＋財政協(xié)調(diào)”的合作機制。

2003年，青島市政府辦公廳在下發(fā)的《關(guān)于實行社會綜合治稅加強稅源控管工作的通知》中，給出了市工商局等22個相關(guān)責(zé)任部門在與地稅機關(guān)合作中的職責(zé)和分工。2014年出臺的《青島市稅收征收協(xié)助條例》則進一步明確了相關(guān)部門和單位的具體職責(zé)和工作要求，為構(gòu)建稅收共治格局，對相關(guān)部門和單位分別提出了“先稅后證”、“先完稅后變更”、“先票后貸”、“先完稅后執(zhí)行”等具體要求。實踐中的做法有：青島市工商部門建立了股東股權(quán)變更稅源管理備案制度，將企業(yè)股東股權(quán)變更的所有事項全部納入稅源監(jiān)控范圍；青島市國土部門土地和房產(chǎn)登記建立了“先稅后證”的協(xié)稅護稅機制；青島市中級法院建立了企業(yè)破產(chǎn)、拍賣依法征稅的執(zhí)法聯(lián)動機制；青島地鐵集團建立了地鐵建設(shè)項目協(xié)稅護稅工作機制，確保承建青島市地鐵建設(shè)項目的外地施工、設(shè)計及監(jiān)理企業(yè)在青島市完稅；青島國際機場建立了膠東國際機場建設(shè)項目稅收協(xié)助機制，確保承建膠東國際機場建設(shè)項目的外地施工企業(yè)在青島市納稅等。由于相關(guān)部門和單位的職責(zé)明晰，所以其參與治稅的效果大大提升。2014和2015年度，青島市稅務(wù)機關(guān)利用上述稅源控管機制分別新增稅收14.17億元和11億元。

為加強對社會綜合治稅工作的領(lǐng)導(dǎo)，青島市在2003年建立了社會綜合治稅工作聯(lián)席會議制度，并將社會綜合治稅工作聯(lián)席會議辦公室設(shè)在市地稅局。市工商局等22個相關(guān)責(zé)任部門各明確一名工作人員負(fù)責(zé)社會綜合治稅工作的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。2014年出臺《青島市稅收征收協(xié)助條例》后，青島市開始指定由財政部門具體負(fù)責(zé)稅收協(xié)助工作的協(xié)調(diào)，并將原社會綜合治稅工作聯(lián)席會議辦公室改為財源建設(shè)辦公室，設(shè)在財政部門。青島市財政部門不僅要會同青島市稅務(wù)機關(guān)制定具體涉稅信息目錄，還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)青島市稅務(wù)機關(guān)與25個市直、中央和省駐青單位進行涉稅信息共享的協(xié)調(diào)工作。青島市稅務(wù)機關(guān)則根據(jù)涉稅信息目錄，進一步明確涉稅信息提供的要求，告知相關(guān)部門和單位。目前，青島市編制的《涉稅信息采集目錄》已將19個部門51類新增涉稅信息納入財源建設(shè)信息平臺，要求相關(guān)部門嚴(yán)格按照目錄要求提供涉稅信息，使相關(guān)數(shù)據(jù)更趨標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，從而為青島市構(gòu)建稅收共治格局提供有力的數(shù)據(jù)支撐。相關(guān)部門和單位的涉稅信息與稅務(wù)機關(guān)共享帶來了明顯的治稅效果。

（三）在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立“經(jīng)費掛鉤＋執(zhí)法檢查”的激勵機制

為了給稅收共治建立激勵機制，青島市政府對政府相關(guān)部門和單位實施專項經(jīng)費與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法。青島市人大常委會還對《青島市稅收征收協(xié)助條例》的實施情況進行執(zhí)法檢查，從而建立了“經(jīng)費掛鉤＋執(zhí)法檢查”的激勵機制。

根據(jù)《山東省地方稅收保障條例》的規(guī)定，各級政府應(yīng)將地方稅收保障工作納入工作考核范圍，對相關(guān)部門、單位和個人參與稅收協(xié)助的情況和成效進行考評和獎懲。青島市政府要求各級政府將地方稅收保障工作納入政府工作考核范圍，對相關(guān)部門和單位參與稅收協(xié)助的情況和成效進行考評。為了建立健全相應(yīng)的激勵機制，青島市對相關(guān)部門和單位采取專項經(jīng)費補助與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法。為此，青島市財政部門根據(jù)青島市政府的要求，在2011年制定了財源建設(shè)工作經(jīng)費保障制度，并設(shè)立了財源建設(shè)工作專項資金。各級政府根據(jù)考評結(jié)果和所需要的獎勵資金，納入同級財政年度預(yù)算予以保障。經(jīng)費掛鉤辦法大大增強了相關(guān)部門和單位參與治稅的積極性。

2014年出臺《青島市稅收征收協(xié)助條例》后，青島市人大常委會對該條例的實施情況進行執(zhí)法檢查。根據(jù)《山東省地方稅收保障條例》的規(guī)定，如果相關(guān)部門無正當(dāng)理由拒絕稅收協(xié)助，由本級政府依規(guī)對相關(guān)部門及其責(zé)任人員做出處理?！肚鄭u市稅收征收協(xié)助條例》的規(guī)定則更為明確和嚴(yán)格：如果相關(guān)部門和單位不依法履行稅收協(xié)助義務(wù)，由有關(guān)機關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。2016年，青島市人大常委會組建執(zhí)法檢查組，就《青島市稅收征收協(xié)助條例》的貫徹實施情況進行執(zhí)法檢查。檢查組對全市10個區(qū)（市）、33個相關(guān)部門和單位進行了為期兩個月的實地檢查，其間先后召開了4次有105人參加的座談會。檢查完畢后，青島市人大常委會將執(zhí)法檢查報告及審議意見轉(zhuǎn)送青島市政府，要求市政府針對《青島市稅收征收協(xié)助條例》執(zhí)行中的難題進行研究并提出改進措施。通過執(zhí)法檢查，不僅有利于根據(jù)實際問題針對性改進稅收協(xié)助工作，而且有力督促了相關(guān)部門和單位更好地履行稅收協(xié)助義務(wù)。

三、“青島模式”的啟示

（一）加強黨政領(lǐng)導(dǎo)，建立健全稅收共治的制度規(guī)范

一是出臺稅收共治的地方性法規(guī)。雖然我國目前已有很多省、自治區(qū)和直轄市出臺了有關(guān)地方稅收保障的文件通知，但除山東省和青島市外，只有少數(shù)幾個省市出臺了有關(guān)稅收保障的地方性法規(guī)。各地應(yīng)依據(jù)我國《稅收征收管理法》及其實施細(xì)則的基本精神，遵照我國《立法法》的規(guī)定，在黨政領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，出臺有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)，從而為稅收共治建立基本的制度框架。二是在黨政領(lǐng)導(dǎo)下，出臺稅收共治的補充性文件。由于治稅問題較為復(fù)雜，即使各地出臺了有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)，也不可能完善解決治稅中遇到的所有問題。針對出現(xiàn)的新情況和特殊問題，還需要由黨政機關(guān)不斷出臺補充性的文件予以規(guī)范。

（二）建立健全稅收共治的合作機制

一是建立涉稅信息共享的平臺或機制。提供涉稅信息是相關(guān)部門和單位參與治稅的重要手段。各地應(yīng)在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立統(tǒng)一規(guī)范的涉稅信息共享平臺或機制，從而為構(gòu)建稅收共治格局提供有力的信息數(shù)據(jù)支撐。二是明確相關(guān)部門、單位和個人的具體職責(zé)和分工。各地在黨政領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)充分明晰相關(guān)部門和單位涉稅信息的提供要求以及具體的協(xié)助義務(wù)和職責(zé)，以增強相關(guān)部門和單位參與治稅的能力和效果；還應(yīng)將稅法作為國家普法教育和國民教育體系的重要內(nèi)容，以強化公眾參與治稅的理念和能力。三是設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)稅收共治的工作機構(gòu)。黨政機關(guān)應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的要求加強對稅收共治工作的領(lǐng)導(dǎo)，牽頭組織相關(guān)部門和單位成立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)稅收共治工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，或指定由地方財政部門具體負(fù)責(zé)稅收共治工作的協(xié)調(diào)。

（三）建立健全稅收共治的激勵機制

一是對相關(guān)部門、單位和個人參與稅收共治的情況和成效進行考評和獎懲。對相關(guān)部門和單位，將稅收共治工作納入其工作考核范圍；對個人，應(yīng)對其參與治稅（如舉報稅務(wù)違法行為）情況進行必要的獎勵。我國《稅務(wù)違法案件舉報管理辦法》就規(guī)定，稅務(wù)違法案件舉報中心對舉報人有進行保護和獎勵的職責(zé)。二是建立稅收共治的經(jīng)費保障。應(yīng)設(shè)立專項資金，納入同級財政年度預(yù)算，以保障相關(guān)工作經(jīng)費和獎勵資金。工作經(jīng)費應(yīng)和稅收共治工作考評結(jié)果掛鉤。三是定期開展執(zhí)法檢查。在各地出臺稅收共治的地方性法規(guī)后，各地的人大常委會應(yīng)定期對相關(guān)地方性法規(guī)的執(zhí)行情況進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，并督促相關(guān)部門和單位更好地履行治稅義務(wù)。

責(zé)任編輯：江生亮

韓國強·書法作品

F812.42

A

2095―7270(2017)09―0054―04

“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助”項目（編號：20720171012）階段性成果。

（本文作者：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系副主任；福建省人民政府法律顧問律師）