晏 英

（山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

日本老年人權(quán)益保障的法律體系及其啟示

晏 英

（山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

日本目前已形成了以《老人福利法》《老人保健法》《護理保險法》《國民年金法》四部法律為主體、全方位、多層次的老年人福利法律體系，而我國僅有一部專門性法律，即《老年人權(quán)益保障法》，且散見于各種法律法規(guī)中的相關規(guī)定既不配套，也缺乏強有力的保障措施。因此，可借鑒日本老年人權(quán)益保障的法律經(jīng)驗，在我國大力推進行政法規(guī)、部門規(guī)章向法律的轉(zhuǎn)變，完善立法體系，依法對老年人長期護理進行規(guī)范。同時，還需要在老年人福利人才培養(yǎng)方面，設立專門的法律以確保老年護理人員的職業(yè)待遇和晉升路徑，從而增強老年護理的職業(yè)吸引力。

日本；老齡化；權(quán)益保障；法律體系

據(jù)統(tǒng)計，2000年我國老齡人口占總?cè)丝诒壤秊?%，勞動人口與老齡人口的贍養(yǎng)比為10∶1，可見，我國已進入老齡社會。據(jù)預測，約在2025年上述比例將分別達到14%和5∶1，進入深度老齡社會；約在2040年上述比例將分別達到21%和2∶1，進入超級老齡社會〔1〕。由此可見，我國社會的老齡化程度將不斷加深。目前，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》已經(jīng)施行，國家衛(wèi)生計生委、國家發(fā)展改革委、教育部等13部門又聯(lián)合發(fā)布了《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》，這對于我國積極應對人口老齡化將發(fā)揮極為重要的作用。

日本作為老齡先行國，在這方面積累了許多經(jīng)驗，我國應加以學習和借鑒。如中日兩國同為東方國家，特別是在人口年齡結(jié)構(gòu)變動和發(fā)展趨勢等方面有許多相似之處，盡管兩國在社會體制和經(jīng)濟發(fā)展水平上有著諸多差異，但在應對老齡化的對策方面還是有相互借鑒之處的。日本是在1996年進入老齡社會的，但在大約40年前，日本就開始通過立法來解決老齡化問題了。1988年，日本通過設置厚生省老人保健福利局，加大了對高齡者的權(quán)益保障。本文著眼于分析日本老年人權(quán)益保障的法律體系，闡述其如何應對老齡社會及結(jié)果反饋，以期對我國未來老齡社會的發(fā)展有所啟示。

一、日本老年人權(quán)益保障的法律體系

老年人的合法權(quán)益分為兩大類：一類屬于人人都享有的公民基本權(quán)益，另一類是針對老年人的特殊權(quán)益。因為老年人隨著年齡的增長，其在心理、生理以及政治、經(jīng)濟、社會地位等各方面都發(fā)生了變化，使得老年人的自我保護能力越來越差，相比而言，就成為社會的弱者。所以，有必要通過法令法規(guī)對老年人的特殊權(quán)益加以保護。

日本老年人福利法規(guī)的內(nèi)容不僅包括政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益，同時還包括居住權(quán)益、教育權(quán)益、交通權(quán)益等。日本老年人福利法規(guī)體系經(jīng)歷了一個形成、發(fā)展的過程，現(xiàn)在已經(jīng)基本形成了比較完整的法律體系〔2〕23（如圖1所示）。

根據(jù)各階段老年人狀況和福利事業(yè)發(fā)展的需要，日本及時頒布了《老人福利法》《老人保健法》《護理保險法》《國民年金法》四部重要法律，分別從經(jīng)濟收入、社會福利、醫(yī)療保健、生活護理四個方面著重保障老年人的基本權(quán)益，它們構(gòu)成了老年人福利法律體系的四大支柱，保證了老年人福利機制的良好運作。

圖1 日本老年人福利法律體系

（一）《老人福利法》

早在1963年，日本政府就制定了《老人福利法》。這是日本第一部關于老年人福利的法律，首次明確了老年人享受福利的權(quán)利與義務，因此被譽為“老年人憲章”，后來，又歷經(jīng)1986年、1989年、1990年三次修改。該法的主要內(nèi)容有：為了服務于智力低下、臥床不起等體弱老年人，政府出資修建特別養(yǎng)老院；為了發(fā)揮老年人富有經(jīng)驗與知識的優(yōu)勢，強調(diào)制定老年人參與福利社會建設機制，為健康而有工作意愿的老年人創(chuàng)造就業(yè)機會；明確家庭福利服務的工作內(nèi)容，如派遣家庭協(xié)助服務員協(xié)助處理老年人的洗浴、飲食、排泄等生活問題；捐贈或租借保健護理器械和生活用品；加快家庭福利服務人才的培養(yǎng)和組織建設；為了吸引老年人參與社會活動，組織“老年人俱樂部”；強調(diào)國家、地方政府和社會福利法人在保障老年人各項權(quán)益方面應擔負的責任。

（二）《老人保健法》

繼《老人福利法》之后，1982年，日本又頒布了一部有關老年人福利的大法即《老人保健法》，目的在于重視醫(yī)療和保健之間的協(xié)調(diào)平衡關系?！独先吮＝》ā穼】道先撕突疾±先瞬扇〔煌恼撸谥攸c關注老人的同時也照顧到中年人的身體保健。《老人保健法》強化以防御為主的保健事業(yè)，提出了“40歲保健，70歲醫(yī)療”的原則，規(guī)定70歲以上的老年人以醫(yī)療為主，在支付必要的醫(yī)療費用的基礎上享受免費醫(yī)療的同時，40歲以上的國民則以保健為主，免費享受疾病預防保健的診斷、檢查和治療，提早預防老年后可能出現(xiàn)的各種疾病。該法力圖改變過去只重視醫(yī)療而出現(xiàn)的預防不力、醫(yī)療一邊倒，最終導致老年人醫(yī)療費劇增、財政不堪重負的局面。所以，保健事業(yè)的內(nèi)容也劃分為醫(yī)療和保健兩大類，根據(jù)《老人保健法》規(guī)定，建立了老年人保健事業(yè)體系〔2〕37（如圖2所示）。

圖2 日本老年人保健事業(yè)體系

保健事業(yè)中的醫(yī)療事業(yè)是指區(qū)別于一般公民醫(yī)療保險的特殊醫(yī)療待遇，它僅限于70歲以上的老年人，其醫(yī)療費用按照法律規(guī)定以特定的方式進行支付。需要注意的是，被收養(yǎng)在福利設施中的老年人同樣享受特定的醫(yī)療費用支付制度。醫(yī)療外保健事業(yè)是指對40歲以上的國民進行定期的免費健康體檢，并記錄在健康手冊上，同時還免費提供體能訓練、健康指導、健康咨詢、健康調(diào)查等服務。醫(yī)療保險機構(gòu)不負擔醫(yī)療外保健事業(yè)的費用，全部由國家和各級地方政府負擔，中央、省、縣（市）政府各負擔其中的1/3。

《老人保健法》規(guī)定，向老人提供從疾病預防到完全康復的全部醫(yī)療服務；廢除老人醫(yī)療免費制度，老年人也需要承擔部分醫(yī)療費用，以實現(xiàn)費用負擔的公平化以及合理就診；老年人的醫(yī)療費用將由國家、地方政府和醫(yī)療保險制度的保險者共同分擔；明確了日本的醫(yī)療保健服務將逐漸由“國家包攬型”向“地方分權(quán)型”轉(zhuǎn)換的主旨，表明日本的老人保健福利將由“設施福利型”向“居家福利型”轉(zhuǎn)化。

（三）《護理保險法》

護理保險制度是日本社會保險體系中歷史最短的保險制度，也是應對老齡化社會的重要舉措之一。日本是繼德國之后在世界上第二個建立護理保險制度的國家。隨著日本醫(yī)療保險水平的不斷提高和經(jīng)濟高漲期種種樂觀制度的設計，大量的醫(yī)療資源流向老年人。但是，從醫(yī)療需求的實際情況看，該人群主要分為兩類：一類是因病而需要治療的，另一類是因衰老而需要護理的。后一類即一些在醫(yī)學上并不需要住院的老人，只是為了得到護理而住院，這種狀況不僅大大推高了日本老年人的醫(yī)療費用，而且這些并非醫(yī)療目的的護理與康復活動消耗了大量的醫(yī)院資源，進而導致那些確實需要醫(yī)療服務的住院患者卻得不到高水平的醫(yī)療服務。

在上述背景下，日本于1997年制定了《護理保險法》，于2000年4月1日起正式實施。該制度規(guī)定，凡年滿40歲的公民必須加入護理保險，并繳納保險費。當被保險者需要護理時，經(jīng)過申請和認定，可以得到制度規(guī)定的各種護理服務。覆蓋對象分為40歲到64歲、65歲以上兩類人群，即分別為第二號被保險者和第一號被保險者。財源的分擔方式是：由三級政府、保險費共同承擔，各自負擔其中的50%，其中保險組織使用保險費支付的部分，22%來源于第一號被保險者，另外28%來自第二號被保險者。公費負擔的部分，按照2∶1∶1的比例由國家、都道府縣、市町村各自負擔其中的25%、12.5%、12.5%〔3〕。

為了防止過度使用護理服務現(xiàn)象的發(fā)生，《護理保險法》規(guī)定，投保人在接受護理服務時需承擔護理費用的10%。此外，入住者的伙食費不含在保險費中。為了平衡各市町村的支付能力，國家拿出其負擔資金的1/5作為調(diào)整補助金，交付給那些低收入老年人或高齡老年人多的市町村。

（四）《國民年金法》

1958年，日本頒布的《國民年金法》由總則、保險者資格及加入方法、個人繳納保險金標準、老齡基礎年金（養(yǎng)老）、障礙基礎年金（傷殘賠付）、遺族基礎年金（死亡賠付）等六大項構(gòu)成。該法規(guī)定，原則上保險費的繳納期間與減免期間之和為25年以上以及年滿65歲之后，才可以根據(jù)繳納年金額和繳納年限領取相應的年金。而經(jīng)過對年金制度的改革，從2017年8月開始，保險費的繳納期間與減免期間再加上空白期間之和為10年以上〔4〕，在65歲以后即可取得相應年金。繳納保險金額規(guī)定有最低限和最高限，如果生活水準在貧困線以下者，可以享受減免措施。另外還規(guī)定年金實施浮動制，隨著物價的波動而調(diào)整〔5〕。

除此之外，日本在構(gòu)建全方位老年人福利體系的同時，加緊了對社會福利專業(yè)人才培養(yǎng)的立法。1987年，日本政府頒布了《社會福利士及看護福利士法》，1992年制定了《福利人才確保法》。前者推出了資格證書制度，規(guī)定看護福利士應具備協(xié)助福利對象進行洗浴、排泄、飲食，以及向福利對象進行看護指導和訓練的工作能力及相關專業(yè)知識；后者秉著為福利對象提供高質(zhì)量福利服務的宗旨，明確了創(chuàng)建有利于優(yōu)秀人才輩出的工作制度和社會環(huán)境的方針，保證了老年人福利服務人才的供給。這樣，在一整套法律制度的保障下，日本老年人服務及其福利人才建設都得到了快速發(fā)展。

二、對我國老年人權(quán)益法律保障的啟示

隨著我國老齡化趨勢的日益嚴重，老年人的很多權(quán)利，無論是物質(zhì)的還是精神的權(quán)益保障都出現(xiàn)了新的變化。1996年，我國出臺了《老年人權(quán)益保障法》，它是我國老年人事業(yè)發(fā)展的一個里程碑，集中體現(xiàn)了老年人享有的基本權(quán)利?！独夏耆藱?quán)益保障法》是我國老年人權(quán)益保障的基本法律，此外，在憲法、部門法、行政法規(guī)和部門規(guī)章中也都有一些關于老年人權(quán)益保障的相關規(guī)定。目前，我國在老年人福利法治建設方面已取得了很大的成就，但現(xiàn)有的有關老年人福利的法令還不具有權(quán)威性和系統(tǒng)性。因此，可以借鑒日本老年人權(quán)益保障法律體系的建設經(jīng)驗，促進我國養(yǎng)老事業(yè)的不斷發(fā)展。

（一）進一步完善我國老年人權(quán)益保障立法體系

目前，我國在老年人權(quán)益保障方面，除僅有的一部專門性法律即《老年人權(quán)益保障法》之外，其他的相關規(guī)定均散見于各種法規(guī)規(guī)章中。也就是說，在老年人的醫(yī)療保健、生活保障、社會福利等諸多方面缺乏相應配套、行之有效的法律。而日本通過《老人福利法》《老人保健法》《護理保險法》《國民年金法》四部法律分別從經(jīng)濟保障、醫(yī)療保健、社會福利和生活護理等方面為老年人提供了全方位、多元化、多層次的制度保障，構(gòu)成了老年人社會保障和社會福利的基礎。與日本相比，我國老年人權(quán)益保障的立法體系仍不完善，缺乏系統(tǒng)性。我國應形成以《老年人權(quán)益保障法》為核心，其他法律和法規(guī)相協(xié)調(diào)、配套的完善的老年人權(quán)益保障立法體系。

（二）推進行政法規(guī)、部門規(guī)章向法律的轉(zhuǎn)變

由于法律效力高于行政法規(guī)和地方性法規(guī)，是由國家制定的，并由國家強制力保證在全國范圍內(nèi)實施，在各行各業(yè)中均適用，所以運用法律能更好、更全面地保障老年人在各方面的權(quán)益。目前，我國雖然在行政法規(guī)和部門規(guī)章中均有涉及對老年人權(quán)益的保障，在實踐過程中也起到了一定的作用。但是，由于專門性法律的缺失，上述行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章導致的局限性難以克服。而日本在老年人收入保障、福利保健和醫(yī)療保險等方面均具備行之有效的法律規(guī)定。為此，應推進行政法規(guī)、部門規(guī)章向法律的轉(zhuǎn)變，以更好地保障老年人應得的福利。

（三）應制定專門的“護理保險法”

我國雖然在《老年人權(quán)益保障法》中首次規(guī)定“國家逐步開展長期護理保障工作，保障老年人的護理需求”，在“十三五”規(guī)劃中也明確提出“探索建立長期護理保險制度”，但目前并沒有制定類似日本的專門性法律即《護理保險法》，而僅僅是幾個法條的規(guī)定。隨著我國失能老人、高齡老人的逐年增多，患有長期慢性疾病的老年人及其家屬的經(jīng)濟負擔和精神負擔將越來越沉重，迫切需要有專門的法律對老年人長期護理進行規(guī)范，需要制定專門的“護理保險法”。

（四）依法保障老年護理人員的職業(yè)發(fā)展平臺

在我國，雖然規(guī)定只有通過國家人社部指定的老年護理專業(yè)培訓，并考取了《老年護理員》資格證書方能上崗，但是，目前全國取得老年護理員職業(yè)資格證書的人員僅有5萬余人〔6〕，不少養(yǎng)老機構(gòu)的老年護理員等工作人員都沒有職業(yè)準入制度，導致在實際操作中出現(xiàn)許多不規(guī)范行為。老年人是一個特殊群體，老年護理的服務內(nèi)容應從疾病擴展到老年人群的身心健康等各方面，這些都需要老年護理人員具有扎實的專業(yè)知識和熟練的老年護理技能。我國可以借鑒日本經(jīng)驗，設立專門的法律確保老年護理人員的職業(yè)待遇、職業(yè)發(fā)展、職稱晉升等，制定優(yōu)惠政策，以增強老年護理的職業(yè)吸引力。

三、余論

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的關鍵時期，也是我國老齡人口增長迅速、老齡化壓力逐年加大的階段。為積極應對人口老齡化，日前，國家衛(wèi)生計生委、國家發(fā)展改革委、教育部等13部門聯(lián)合發(fā)布的《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》指出，要以維護老年健康權(quán)益和滿足老年健康服務需求作為出發(fā)點和落腳點，實現(xiàn)發(fā)展方式由以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行模阵w系由以提高老年疾病診療能力為主向以生命全周期、健康服務全覆蓋為主的轉(zhuǎn)變〔7〕。

當前，失能老人的供養(yǎng)和護理主要依靠家庭成員，可是家庭規(guī)模的小型化使得傳統(tǒng)家庭照護模式已經(jīng)不能適應我國當前的經(jīng)濟社會發(fā)展要求，即使和子女生活在一起的失能老人，有時也很難得到家庭成員的精心照護；加之，長期照料護理老人需要具有較高專業(yè)性、規(guī)范性的人員。所以，完善老年人長期護理保障制度，對于保障每個人老年后生活、減輕老年人的家庭負擔、促進社會和諧和穩(wěn)定有著重大意義。為此，我國新修訂的《老年人權(quán)益保障法》第30條規(guī)定：“國家逐步開展長期護理保障工作，保障老年人的護理需求，對生活長期不能自理、經(jīng)濟困難的老年人，地方各級人民政府應當根據(jù)其失能程度等情況給予護理補貼”，首次規(guī)定了長期護理保障制度。

以上這些健康老齡化理念與日本早期應對老齡化思路非常契合。日本在促進健康老齡化方面比較注重對老年人生活習慣病的干預，在2006年對護理保險制度進行修訂時，更加重視事先的“疾病預防”，構(gòu)建以預防為主的地區(qū)護理體系，主張公共衛(wèi)生的重點是對不良生活習慣的干預，而不是對具體疾病的預防。我國《老年人權(quán)益保障法》中的原則性規(guī)定，為今后借鑒日本經(jīng)驗，逐步構(gòu)建以社會福利、醫(yī)療保健、生活護理和經(jīng)濟收入四個方面為支柱，政府公助、家族自助、社會共助、全社會參與的老年人基本權(quán)益保障法律體系奠定了基礎，有利于更好地保障老年人各方面的權(quán)益。

〔1〕張雪弢.我國正在進入老齡化社會養(yǎng)老問題引兩會關注〔EB/OL〕.（2015-03-16）.http：//gongyi.sina.com.cn/gyzx/2015-03-16/100752016.html.

〔2〕沈 潔.日本老人福利制度〔M〕.上海：上海遠東出版社，1997.

〔3〕厚生労働省.介護保険制度の見直しについて〔EB/OL〕.（2017-06-05）.www.mhlw.go.jp/topics/2017/01/dl/tp0117-k01-05-02p.

〔4〕まぐまぐニュース.年金が「最低10年加入」に短縮へ専門家が分析した衝撃の受給額〔EB/OL〕.（2016-09-28）.www.mag2.com/p/news/221457mag2news.

〔5〕宋健敏.日本社會保障制度〔M〕.上海：上海人民出版社，2012：126.

〔6〕鄒春霞，李澤偉.中國養(yǎng)老人才缺口巨大持證養(yǎng)老護理員僅5萬余人〔EB/OL〕.（2013-07-15）.http：//www.chinanews.com/sh/2013/07-15/5042462.shtml.

〔7〕國家衛(wèi)生計生委.關于印發(fā)“十三五”健康老齡化規(guī)劃的通知〔EB/OL〕.（2017-03-17）.http：//www.nhfpc.gov.cn/jtfzs/jslgf/201703/63ce9714ca164840be76b362856a6c5f.shtml.

責任編輯 李 雯

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1009-1203（2017）05-0091-04

2017-08-10

晏 英（1968-），男，江西高安人，山西大學政治與公共管理學院講師，公共管理學博士，主要研究方向為中日社會保障制度比較。