余師芳

（中共南寧市委黨校，南寧 530007）

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上明確指出，“在提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。為貫徹習(xí)近平總書記講話及精神，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕23號(hào)）要求，2014年10月22日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》（簡(jiǎn)稱《指南》），以指導(dǎo)各地建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，簡(jiǎn)稱“海綿城市”。海綿城市是我國提出的與國際接軌的解決城市雨水問題的先進(jìn)理念，是生態(tài)文明在城市雨水管理方面的具體體現(xiàn)。它是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面具有良好的彈性，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。

近年來，在快速城市化的過程中，南寧市也出現(xiàn)了我國當(dāng)前很多城市都具有的共性問題，如城市排水標(biāo)準(zhǔn)不高、排水體系不健全導(dǎo)致的城市內(nèi)澇和城市內(nèi)河水污染、水生態(tài)功能退化等問題?！吨改稀钒l(fā)布之后，南寧市積極響應(yīng)，將此作為一個(gè)契機(jī)，高度重視海綿城市建設(shè)工作，將其列為2015年度工作重點(diǎn)之一；并集全市之力，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究出臺(tái)了《南寧市委、市政府關(guān)于全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)的決定》，對(duì)全市的海綿城市建設(shè)工作進(jìn)行了全面部署和系統(tǒng)安排；同時(shí)，還制訂了《南寧市海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理暫行辦法》，對(duì)全市的海綿城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)提出了全面要求。于2014年11月正式啟動(dòng)了“海綿城市”建設(shè)相關(guān)工作，全面推動(dòng)南寧市海綿城市建設(shè)。2015年1月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部發(fā)布了《財(cái)政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部水利部關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建〔2014〕838號(hào)），接通知后，南寧市決定申報(bào)國家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。

南寧市持續(xù)實(shí)施多年的“中國綠城”、“中國水城”戰(zhàn)略使得南寧市已經(jīng)在水系綜合整治、水城建設(shè)實(shí)施、雨水綜合利用等方面取得了一定成效。南寧市集中打造了民歌湖、相思湖等一大批在國內(nèi)享有一定知名度的集景觀、娛樂、休閑、防洪、調(diào)蓄等多功能于一體的城市河湖水系治理的樣板工程。這些大面積的綠地和河湖濕地等生態(tài)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，可以在下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用，已經(jīng)成為南寧市的“海綿骨架”，是南寧市已經(jīng)形成的“大海綿”，為南寧市建設(shè)海綿城市建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。

一、南寧市創(chuàng)“海綿城市”建設(shè)的意義

（一）是對(duì)南寧市城市發(fā)展戰(zhàn)略的傳承和細(xì)化

海綿城市是在遵循生態(tài)優(yōu)先等原則下，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。從本質(zhì)上來說，海綿城市的建設(shè)是城市雨水管理的生態(tài)化、可持續(xù)化的道路，是和南寧市一直在堅(jiān)持的“水城”、“綠城”戰(zhàn)略是一脈相承的，通過海綿城市建設(shè)解決城市水問題的方案，是生態(tài)文明在城市建設(shè)中的具體體現(xiàn)。

（二）能夠統(tǒng)籌解決水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)的問題

南寧市目前的城市建設(shè)中，存在著排水不暢、城市內(nèi)澇、水體污染、水資源不足等諸多問題。傳統(tǒng)的灰色基礎(chǔ)設(shè)施一般只能單一性地解決水資源、水環(huán)境或水安全的問題。而海綿城市的建設(shè)中，可以統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)給水、排水、水循環(huán)利用等各環(huán)節(jié)，并考慮其復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，統(tǒng)籌解決城市的水安全、水環(huán)境、水資源和水生態(tài)等多重問題，這是非海綿城市建設(shè)途徑不可替代和比擬的。

（三）是治理合流制溢流污染最為經(jīng)濟(jì)、高效、生態(tài)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

南寧市目前存在較高比例的合流制排水管網(wǎng)，目前合流制截留倍數(shù)一般都在2以內(nèi)，截流倍數(shù)低，加之南寧市降雨頻繁，合流制截留管道頻繁溢流，嚴(yán)重污染了城市水體。尤其是南寧市的南湖，處于城市中心城區(qū)，南湖西岸有5個(gè)溢流口，降雨時(shí)對(duì)南湖水體環(huán)境影響很大。治理這些合流制溢流污染的技術(shù)，包括雨污分流改造，建設(shè)調(diào)蓄隧道和城市低影響開發(fā)技術(shù)等。其中，雨污分流改造實(shí)施難度很大，而且容易分流不徹底。建設(shè)調(diào)蓄隧道是倫敦、芝加哥等地應(yīng)對(duì)合流制溢流污染的做法，投資大，見效慢，工程實(shí)施難度大。而基于城市低影響開發(fā)的合流制溢流污染控制，是美國費(fèi)城、華盛頓、紐約、洛杉磯等地的成熟經(jīng)驗(yàn)。美國諸多城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，海綿城市建設(shè)中的低影響開發(fā)技術(shù)，是應(yīng)對(duì)合流制溢流污染最為經(jīng)濟(jì)、高效和生態(tài)的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（四）能夠有效提高南寧市排水防澇能力

通過海綿城市的建設(shè)，將能有效降低城市降雨的雨水徑流總量和雨水徑流的峰值流量。通過滲、滯、蓄、凈、用、排等綜合手段，南寧市將能大幅度降低城市雨水徑流的徑流總量，延緩匯流時(shí)間，使得城市開發(fā)后的水文條件盡可能地接近城市開發(fā)前，從而有效提高南寧市的排水防澇能力。

二、南寧市創(chuàng)“海綿城市”建設(shè)的困境

（一）城市河流水系沒有得到充分的保護(hù)

改革開放以來，南寧市城市建設(shè)迅猛發(fā)展，中心城區(qū)每年平均新增建設(shè)用地約11平方公里。在如火如荼的城市開發(fā)建設(shè)過程中，地方政府在城市河湖水系的保護(hù)整治方面做了大量的工作，但是和全國很多城市存在的問題一樣，南寧市的河湖水系的保護(hù)與城市的發(fā)展還有很大差距、工作還有欠缺，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是部分河湖水系被侵占，被填埋，部分明河變成暗河、暗溝，破壞了原有的水文特征，影響了城市排水防澇安全；如流經(jīng)安吉蘇盧村的黃泥溝，由于河道兩側(cè)岸線亂搭亂建擠占河道，河床淤積嚴(yán)重，致使黃泥溝逐步喪失了內(nèi)河該有的排水防澇功能，每逢大雨，黃泥溝的水漲速快且排洪緩慢，鄰近的市場(chǎng)倉庫基地等地方時(shí)有水澇隱患。二是城市藍(lán)線管理制度不全，管理不嚴(yán)。在南寧市快速城鎮(zhèn)化的過程中，城市規(guī)劃、建設(shè)速度很快，雖然南寧市在2006年制訂了城市藍(lán)線劃定的技術(shù)規(guī)程，但缺乏相關(guān)的藍(lán)線管理辦法和制度，因而無法在城市規(guī)劃建設(shè)過程中有效地保護(hù)南寧市原有的河湖水系。三是城市內(nèi)河駁岸被硬化，河道不生態(tài)。南寧市在城市建設(shè)過程中，部分河道為了防洪，片面地將河道進(jìn)行硬化，處理成了“三面光”的河道，這種河道功能單一，景觀效果差，生態(tài)功能退化，和海綿城市的建設(shè)要求尚有較大差距。

（二）城市過度硬化，排水標(biāo)準(zhǔn)低，內(nèi)澇頻發(fā)

根據(jù)國土部門最新的土地利用類型、現(xiàn)狀分布調(diào)查，對(duì)南寧市中心區(qū)內(nèi)環(huán)以內(nèi)100平方公里用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)城市開發(fā)建設(shè)用地面積接近80%，硬化面積比例大，水域、綠地等調(diào)蓄和透水下墊面比例過低。根據(jù)每類土地利用類型的徑流系數(shù)，估算綜合徑流系數(shù)，經(jīng)過估算，南寧市中心城區(qū)內(nèi)環(huán)內(nèi)城市綜合徑流系數(shù)高達(dá)0.72。根據(jù) 2014年編制完成的《南寧市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃（2014－2030）》中對(duì)排水管網(wǎng)評(píng)估的結(jié)果，南寧市中心城區(qū)65%的排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)重現(xiàn)期低于2年一遇。此外，南寧市尚未建立其基于源頭減量、管網(wǎng)排放、末端蓄排的大、小排水系統(tǒng)結(jié)合的城市排水防澇工程體系。

基于上述原因，南寧市在遇到強(qiáng)降雨時(shí)，市區(qū)多個(gè)路段經(jīng)常發(fā)生內(nèi)澇，造成交通阻斷、車輛被淹等問題，對(duì)市民的出行和財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。根據(jù)2006年以來的記錄，南寧市幾乎每年都會(huì)出現(xiàn)城市內(nèi)澇，中心城區(qū)共有55處主要的易澇點(diǎn)。比如，2011年6月7日，南寧突降大雨，多條路段發(fā)生內(nèi)澇，由于雨量較大，仙葫大道出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇，路面積水長(zhǎng)達(dá)200米，水深0.5米左右，造成該路段堵車近4小時(shí)。2012年8月21日22時(shí)許，一場(chǎng)雷電暴雨開始襲擊南寧市，造成城區(qū)多個(gè)路段嚴(yán)重內(nèi)澇，一時(shí)間交通癱瘓，眾多夜歸人被困歸途，江南區(qū)一個(gè)工地發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，30多名工人被困水中。2013年11月10日至11日，受臺(tái)風(fēng)“海燕”影響，南寧市區(qū)降下大雨，出現(xiàn)了多個(gè)積水路段。據(jù)南寧市城市管理局提供的數(shù)據(jù)，葛村路延長(zhǎng)線下穿鐵路臨時(shí)便道積水深約50厘米，秀靈北路延長(zhǎng)線、明秀西路深約40厘米，北湖立交橋下、友愛立交橋下深約30厘米。2014年6月9日傍晚，南寧普降暴雨，市區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇，積水時(shí)間長(zhǎng)達(dá)3個(gè)小時(shí)，造成民族大道、快環(huán)廂竹－長(zhǎng)湖立交下穿節(jié)點(diǎn)、月灣路－云景路、鳳嶺南路、仙葫大道等主要道路交通癱瘓，車輛被淹。

（三）城市內(nèi)河內(nèi)湖水體污染嚴(yán)重，水生態(tài)功能退化

在城市污水處理廠出水標(biāo)準(zhǔn)不高、城市上游地區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染、城市初期雨水徑流污染和合流制溢流污染等多方面因素的綜合作用下，南寧市的18條內(nèi)河中，除八尺江為Ⅴ類水體外，其余17條內(nèi)河為劣Ⅴ類水體。城市主要內(nèi)湖中，除了南湖為Ⅴ類水體外，民歌湖、相思湖也均為劣Ⅴ類水體。

城市水體環(huán)境的嚴(yán)重污染，不僅嚴(yán)重影響了城市水體景觀效果和水體的水性，更嚴(yán)重影響了水體的生態(tài)功能。南寧市內(nèi)河內(nèi)湖水體水質(zhì)的現(xiàn)狀，距離南寧市“中國水城”的定位和南寧市廣大人民群眾對(duì)于水體水質(zhì)的訴求之間尚有較大差距，這也是南寧市在可持續(xù)發(fā)展的道路上不得不面臨的一個(gè)重大問題。

（四）城市合流制截流倍數(shù)低，雨污分流改造困難

目前南寧市舊城區(qū)尚有大量的雨污合流制管網(wǎng)，且合流制排水管網(wǎng)的截流倍數(shù)較低，如南湖附近的截流倍數(shù)僅為1.3左右，管道設(shè)計(jì)容量小。強(qiáng)降雨天氣條件下很容易造成污水外溢，污染物地表徑流直接排入城市內(nèi)河，造成內(nèi)河的污染。此外，南寧市老城區(qū)街道狹窄、人口密集，排水系統(tǒng)的改造必須與房屋、道路改造同步進(jìn)行，因而南寧市實(shí)現(xiàn)完全雨污分流改造難度很大。面對(duì)如此迫切的水環(huán)境的改善需求，南寧市必須探索出一條操作性強(qiáng)的合流制改造的道路來。

（五）城市水資源利用率不高，非常規(guī)水資源利用有待加強(qiáng)

南寧市水資源總量豐富，但用水效率總體不高，水資源浪費(fèi)情況普遍存在。水資源利用效率還有提升的空間。此外，南寧市在城市雨水利用和再生水利用方面的比例都還比較低，如何加強(qiáng)這些非常規(guī)水資源的利用，減少新鮮水的取用，也是當(dāng)前南寧市城市節(jié)水工作必須面臨的一個(gè)重要問題。

三、南寧市加快創(chuàng)“海綿城市”建設(shè)的建議

（一）轉(zhuǎn)變舊觀念

南寧市海綿城市建設(shè)要貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。在城市建設(shè)過程中優(yōu)先保護(hù)原有生態(tài)系統(tǒng)；對(duì)已經(jīng)受到破壞的水體及其他自然環(huán)境，運(yùn)用生態(tài)的手段進(jìn)行恢復(fù)和修復(fù)；創(chuàng)新城市雨水管理理念，改變過去“快排”的做法，按照海綿城市建設(shè)要求，落實(shí)“蓄、滯、滲、凈、用、排”六位一體的生態(tài)化、綜合化排水理念，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)原有水生態(tài)環(huán)境的破壞，最終將南寧建設(shè)成具有自然積存、自然滲透、自然凈化功能的海綿城市。

（二）注重發(fā)揮規(guī)劃先行的作用

南寧市海綿城市建設(shè)要以規(guī)劃為綱領(lǐng)，不同層次規(guī)劃合理提出相應(yīng)的控制要求，結(jié)合實(shí)際情況，確定近遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)。在城市總體規(guī)劃的編制中，落實(shí)海綿城市建設(shè)的目標(biāo)、原則、指標(biāo)、建設(shè)策略等，著重在用地空間布局和相關(guān)的專業(yè)規(guī)劃中落實(shí)海綿城市建設(shè)的各項(xiàng)要求；專項(xiàng)規(guī)劃中要全面落實(shí)海綿城市建設(shè)的理念和要求，進(jìn)一步明確近遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)，細(xì)化優(yōu)化各類低影響開發(fā)設(shè)施的布局；控制性詳細(xì)規(guī)劃中，統(tǒng)籌布局雨水滲、滯、蓄、凈、用、排等用途的低影響開發(fā)設(shè)施用地，結(jié)合建筑密度和綠地率等約束性指標(biāo)，提出各個(gè)地塊單位面積的控制容積、下沉式綠地率及其下沉要求、透水鋪裝率、綠色屋頂?shù)戎笜?biāo)，納入控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制指標(biāo)中。同時(shí)，南寧市還應(yīng)盡快啟動(dòng)《南寧市海綿城市建設(shè)總體規(guī)劃》，對(duì)全市的海綿城市建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，頂層設(shè)計(jì)。

（三）及時(shí)總結(jié)示范區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣

海綿城市建設(shè)實(shí)施期為2015－2017年，南寧市在海綿城市建設(shè)中要充分結(jié)合城市的基礎(chǔ)和特點(diǎn)，在海綿城市建設(shè)總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，合理確定年度目標(biāo)。結(jié)合年度目標(biāo)，科學(xué)制定年度工程實(shí)施方案，同時(shí)實(shí)現(xiàn)資金有效配置，保障實(shí)施期內(nèi)工程有序、有效開展。從時(shí)間維度來說，為期3年的海綿城市建設(shè)期結(jié)束后，還要繼續(xù)在全市繼續(xù)投入，及時(shí)推廣海綿城市試點(diǎn)建設(shè)中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)海綿城市的建設(shè)。從空間維度來說，除了納入試點(diǎn)范圍的60.18平方公里外，還要在全市其他區(qū)域推行海綿城市的建設(shè)。

根據(jù)規(guī)劃區(qū)特點(diǎn)，規(guī)劃區(qū)海綿城市建設(shè)共劃分為六個(gè)示范區(qū)，包括生態(tài)保護(hù)與修復(fù)示范區(qū)、內(nèi)河水體污染綜合治理示范區(qū)、雨水資源綜合利用示范區(qū)、高強(qiáng)度開發(fā)海綿工程示范區(qū)、山地開發(fā)海綿工程示范區(qū)和大型居住區(qū)海綿工程建設(shè)示范區(qū)。南寧市海綿城市建設(shè)中要針對(duì)每個(gè)示范區(qū)亟需解決的問題，優(yōu)化不同類型海綿工程措施的空間布局，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)工程設(shè)施布局最優(yōu)化，海綿工程種類多樣化，工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)積累最大化。不同類型海綿工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)在一定區(qū)域內(nèi)要實(shí)現(xiàn)可移植、可復(fù)制，便于其他示范區(qū)海綿工程建設(shè)順利開展。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)

南寧市海綿城市建設(shè)計(jì)劃有6個(gè)項(xiàng)目采用PPP投融資模式，包括那考河綜合治理與開發(fā)、沙江河綜合治理與開發(fā)、石門森林公園、南湖水質(zhì)改善項(xiàng)目、五象湖公園提升工程和良慶河及楞塘沖綜合整治二期工程。目前，那考河綜合治理與開發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)成功簽約，合同金額10.01億元，這對(duì)于創(chuàng)新環(huán)境治理模式具有重要的示范意義。南寧市海綿城市建設(shè)要通過創(chuàng)新PPP投資模式，積極拓寬投融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立科學(xué)合理的海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品及服務(wù)定價(jià)。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會(huì)可承受的原則加強(qiáng)成本監(jiān)測(cè)，建立定期審價(jià)制度，完善價(jià)格調(diào)整辦法，合理確定產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格。

完善投資回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制。一是政府投資可采取補(bǔ)助、貼息或參股等形式，加大對(duì)社會(huì)投資的引導(dǎo)，降低社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)；二是通過政府購買服務(wù)，以及通過配置符合監(jiān)管要求的廣告、商鋪、冠名等經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加企業(yè)收入；三是明確海綿城市建設(shè)項(xiàng)目中的公益項(xiàng)目部分，企業(yè)承擔(dān)該公益性項(xiàng)目造成經(jīng)濟(jì)損失的，政府應(yīng)依法給予相應(yīng)補(bǔ)償。

（五）鼓勵(lì)老舊小區(qū)海綿化改造

成立“老舊小區(qū)海綿化改造”管理辦公室，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，組織匯總南寧市老舊小區(qū)海綿化改造總體規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；組織研究制定多渠道籌集資金的相關(guān)措施；依據(jù)海綿化改造工作需要，研究提出制訂或修訂本市相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的建議；組織匯總各單項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，施工流程和技術(shù)指南并監(jiān)督實(shí)施。市發(fā)展改革、國土、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門應(yīng)當(dāng)在符合工程建設(shè)法律法規(guī)的前提下，簡(jiǎn)化審批程序，提高工作效率，改善服務(wù)方式，對(duì)符合相關(guān)規(guī)定的老舊小區(qū)海綿化改造項(xiàng)目，限期完成項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃許可、土地使用、施工許可等審批手續(xù)。明確市財(cái)政補(bǔ)助的比例、規(guī)模、方式及對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，落實(shí)年度市級(jí)補(bǔ)助資金計(jì)劃，優(yōu)先支持積極響應(yīng)的老舊小區(qū)。

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