申海燕?萬高梅

[摘 要]土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要途徑。為了引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，應(yīng)該不斷堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置。不斷推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、促進(jìn)“三權(quán)分置”，通過調(diào)研基本摸清了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況、采取主要措施、取得成效和存在問題。

[關(guān)鍵詞]承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)管理；農(nóng)村土地承包法；切實(shí)加強(qiáng)

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 思南縣土地流轉(zhuǎn)基本情況

思南縣地處武陵山區(qū)腹地，是典型的農(nóng)業(yè)大縣，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶數(shù)16.75萬戶，農(nóng)業(yè)人口63.59萬人，農(nóng)村勞動(dòng)力38.84萬人， 其中外出務(wù)工人員18.87萬人，占勞動(dòng)力總數(shù)的48.58%，全縣耕地面積105萬畝。到2016年12月底全縣土地流轉(zhuǎn)面積共38.89萬畝，占全縣耕地面積的37.04%。以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股或股份合作等形式流轉(zhuǎn)。

1.1 規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式多樣化

一是能人大戶經(jīng)營(yíng)模式。思南縣合朋溪鎮(zhèn)秦家寨村種植女能手楊天碧從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地440畝，主要產(chǎn)業(yè)為連片種植茶葉約40畝，辣椒400畝。常年產(chǎn)值50萬元左右，年純收入20萬元以上。

二是家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式。思南縣塘頭鎮(zhèn)蜂桶槽村的奇山農(nóng)場(chǎng)，從本村流轉(zhuǎn)荒山300多畝，建成四季果園，每個(gè)季節(jié)到農(nóng)場(chǎng)游玩都能吃到新鮮水果和蔬菜，還有土雞和蜂蜜。奇山農(nóng)場(chǎng)常年雇工2人，以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，全年家庭農(nóng)場(chǎng)的總收入30萬元左右。

三是農(nóng)民專業(yè)合作社模式。思南縣晨曦生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社（位于思南縣張家寨現(xiàn)代生態(tài)茶示范園區(qū)）成立于2008年，注冊(cè)資金200萬元，是一家以生態(tài)茶園基地建設(shè)及其產(chǎn)品開發(fā)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社。合作社集中規(guī)范流轉(zhuǎn)燕子阡村、大城坨村、映山紅村、箱子溪村土地3080畝。主要種植福鼎大白、茗山131茶、安吉白茶等生態(tài)茶和林下養(yǎng)殖。

四是龍頭企業(yè)基地模式。貴州綠量農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（位于思南縣許家壩高山草原養(yǎng)殖示范園區(qū)）成立于2012年8月，注冊(cè)資金1000萬元，規(guī)范流轉(zhuǎn)耕地、山林面積6067畝。養(yǎng)殖基地位于思南縣許家壩鎮(zhèn)萬塘村種草養(yǎng)殖牛、羊（5000畝），經(jīng)果林基地位于思南縣塘頭鎮(zhèn)穿硐村（1067畝）?，F(xiàn)養(yǎng)殖思南黃牛種牛1200頭，種羊900頭。

五是整村流轉(zhuǎn)土地返租型。如：大壩場(chǎng)鎮(zhèn)小德浩村結(jié)合地理實(shí)際狀況，培育生態(tài)畜牧業(yè)、經(jīng)濟(jì)果林、觀光旅游業(yè)等配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)山頂、山腰、山底、村口的全面開發(fā)。采取“資源分類、資產(chǎn)清算、簽訂協(xié)議、建立臺(tái)賬”四個(gè)步驟，對(duì)農(nóng)民房權(quán)、林權(quán)、地權(quán)、水權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行清算，推動(dòng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”整合，實(shí)行統(tǒng)一收儲(chǔ)，統(tǒng)一管理，為資源入股和抵押提供可靠依據(jù)。

1.2 規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積逐步擴(kuò)大

近幾年，通過土地流轉(zhuǎn)，思南縣孕育了不少的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，這些經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地實(shí)行規(guī)模高效作物種植或?qū)嵭幸?guī)模養(yǎng)殖，從流轉(zhuǎn)規(guī)模分：流轉(zhuǎn)面積80畝以上的有6.45萬畝，80-130畝的有11.64萬畝，130-500畝的有6.51萬畝，500-1000畝的有5.13萬畝，1000畝以上的有4.16萬畝。按流向產(chǎn)業(yè)劃分：糧食面積3.69萬畝，生態(tài)畜牧2.96萬畝，茶葉11.19萬畝，蔬菜3.61萬畝，煙草3.48萬畝，馬鈴薯0.58萬畝，精品果業(yè)3.87萬畝，中藥材0.6萬畝，其他1.27萬畝，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)良好。2012年建立縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)之初，全縣規(guī)模流轉(zhuǎn)面積僅為14.05萬畝，2013年28.41萬畝，2014年達(dá)到31.61萬畝2015年33.18萬畝，2016年達(dá)到33.89萬畝。近年來農(nóng)業(yè)形勢(shì)大好，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)步提高，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道順暢，經(jīng)營(yíng)者大多與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或是外部市場(chǎng)保持著密切的銷售關(guān)系。

1.3 流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷上漲，農(nóng)民收益顯著增加

規(guī)模流轉(zhuǎn)的價(jià)格由前些年的每畝150-400元提高到現(xiàn)在的400-500元，短期流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯高于中長(zhǎng)流轉(zhuǎn)。2014、2015、2016年農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)直接收入分別是6529萬元、 8296萬元、10109.7萬元，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)地打工收入分別是3064.5萬元、3507萬元、4982萬元。

1.4 土地流轉(zhuǎn)行為逐步規(guī)范

近年來，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織堅(jiān)持對(duì)土地流轉(zhuǎn)多宣傳、多指導(dǎo)、多服務(wù)。全縣制定了規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同樣本，鄉(xiāng)村兩級(jí)及時(shí)服務(wù)到位，指導(dǎo)幫助雙方就達(dá)成的流轉(zhuǎn)事宜簽訂書面合同。目前全縣流轉(zhuǎn)土地合同簽訂面積12.32萬畝，其中合同備案面積7.25萬畝。流轉(zhuǎn)雙方有了穩(wěn)定的合同關(guān)系，可以避免今后流轉(zhuǎn)期間的矛盾糾紛。

2 制約思南縣農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)的原因和問題

（1）當(dāng)前，我縣普遍存在干部群眾對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、政策學(xué)習(xí)不夠。有的干部、群眾認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是對(duì)承包地的重新調(diào)整，是把農(nóng)民已承包的土地進(jìn)行打亂重新承包，因而有的地方不敢進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。有的農(nóng)民已長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商，而且農(nóng)民種糧的各種負(fù)擔(dān)已取消，寧愿讓自己的土地荒蕪，也不愿把土地流轉(zhuǎn)給別人，認(rèn)為土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流轉(zhuǎn)后掉了自己的飯碗等。

（2）土地流轉(zhuǎn)的行為不規(guī)范。一是土地流轉(zhuǎn)隨意性大。許多流轉(zhuǎn)都沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，流轉(zhuǎn)期限短，不利于改善耕地、提高土壤肥力。二是流轉(zhuǎn)沒有簽訂合同或合同不規(guī)范。大部分農(nóng)戶通常用口頭協(xié)議的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，即使有合同，也存在權(quán)利義務(wù)表述不清，利益分配不規(guī)范等不完善之處，造成土地糾紛隱患增加，造成事后解決糾紛無依據(jù)，解決問題無憑證。

（3）信息市場(chǎng)尚未建立、完善，供需雙方信息難以及時(shí)交換，并且形成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的機(jī)制同樣不夠完善。常常出現(xiàn)農(nóng)民有出售土地意向卻找不到合適的買方，而需要購買土地的人也找不到一個(gè)合適的賣方，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格常有較大的起伏，生產(chǎn)要素受這些因素影響了其合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。

3 土地確權(quán)迎來“三權(quán)分置” 土地流轉(zhuǎn)更順暢

3.1 三權(quán)分置：穩(wěn)定承包權(quán)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，而經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以流轉(zhuǎn)。其旨在最大程度解放農(nóng)村生產(chǎn)力，即在保證土地集體所有制不變的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，我們應(yīng)該繼續(xù)維持農(nóng)戶承包權(quán)，放松土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)能夠發(fā)展，為推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也使得多方共贏的新局面的形成。讓農(nóng)民集體、承包土地農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的利益共同發(fā)展，通過實(shí)施 “三權(quán)分置”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)化配置的范圍將不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的個(gè)體農(nóng)戶將大規(guī)模減少，而新型農(nóng)業(yè)主體將不斷增加，思南縣的農(nóng)業(yè)將大幅度提高，競(jìng)爭(zhēng)力也隨之提高。

3.2 土地確權(quán)：給承包土地農(nóng)民的“定心丸”

最重要的是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中脫離出來，在現(xiàn)有制度下，土地才能夠集中耕種、實(shí)現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)，人才能走出小耕地、逐漸向城市轉(zhuǎn)移。在這一過程中，土地確權(quán)是關(guān)鍵一環(huán)。 “確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，確認(rèn)土地承包權(quán)是農(nóng)民的，是一直不變的，讓農(nóng)民放心明白不管是外出務(wù)工，在家耕種，還是自己家庭經(jīng)營(yíng)，或者將經(jīng)營(yíng)權(quán)交由其他主體經(jīng)營(yíng)，土地承包權(quán)始終屬于他們。

4 加強(qiáng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)促進(jìn)“三權(quán)分置”的建議

一是要繼續(xù)進(jìn)行理論研究。學(xué)習(xí)中央文件初步明確的 “三權(quán)”的權(quán)能內(nèi)涵以及“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑。然后，針對(duì)社會(huì)各界提出的問題，繼續(xù)研究農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體在土地承包和土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生關(guān)于權(quán)能的各種問題，理清“三權(quán)”的邊緣問題，理清關(guān)系。

二是要加強(qiáng)工作基礎(chǔ)的建設(shè)。通過推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)的工作，強(qiáng)化工作監(jiān)督，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)和對(duì)成果的正確應(yīng)用。加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系和交易市場(chǎng)建設(shè)，拓展市場(chǎng)服務(wù)功能，使市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范不斷健全；加強(qiáng)管理土地流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同文本的使用不斷規(guī)范。

三是要加強(qiáng)實(shí)踐指導(dǎo)。一方面要充分保障廣大農(nóng)民的權(quán)益，另一方面又要充分利用土地，因此政府要盡快出臺(tái)承包地管理辦法。完善融資配套制度，推進(jìn)抵押貸款試點(diǎn)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押不斷健全，切實(shí)解決金融信貸需求問題，滿足新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。

四是要強(qiáng)化政策指導(dǎo)。各類新型經(jīng)營(yíng)主體如家庭農(nóng)業(yè)等是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中流砥柱。在“三權(quán)分置”指導(dǎo)下，從投入政策、補(bǔ)貼政策、金融保險(xiǎn)政策等方面，進(jìn)一步健全扶持政策體系，加大扶持力度，不斷引領(lǐng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育壯大，更好地提升發(fā)展質(zhì)量。

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