王玉明

洛杉磯位于美國加利福尼亞州西南部，是加州第一大城市。20世紀(jì)30年代末以來，洛杉磯大都市區(qū)發(fā)展迅速，隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)和人口的急劇膨脹，以霧霾為特征的空氣污染問題日益突出。

如今，經(jīng)過數(shù)十年的治理，洛杉磯大都市區(qū)的空氣質(zhì)量得到了有效改善并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。首先，在州政府層面和地方政府層面依法設(shè)立強(qiáng)有力的空氣質(zhì)量管理專門機(jī)構(gòu)；其次，設(shè)立特別區(qū)政府——南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)，推動(dòng)跨區(qū)域空氣污染治理（南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)擁有獨(dú)立的立法、執(zhí)法和監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)全方位統(tǒng)籌洛杉磯大都市區(qū)的空氣污染治理）；再次，在聯(lián)邦、州和地方政府層面制定一系列的法律法規(guī)，為都市區(qū)大氣污染治理提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)；最后，多元主體的合作參與機(jī)制。

一、政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)施空氣污染治理

洛杉磯大都市區(qū)瀕臨太平洋東側(cè)的圣佩德羅灣和圣莫尼卡灣沿岸，主要城市坐落在三面環(huán)山、一面臨海的開闊盆地中，除局部為丘陵外，地面平坦，大都市區(qū)背靠莽莽的圣加布里埃爾山。洛杉磯大都市區(qū)包括洛杉磯縣、橙縣、文圖拉縣、河邊縣以及圣伯納迪諾縣等5個(gè)縣183個(gè)大小市鎮(zhèn)，人口約1800萬，約占加州總?cè)丝诘?0%。該地區(qū)是加州經(jīng)濟(jì)的核心地帶，是美國石油化工、海洋、航天工業(yè)和電子工業(yè)的最大基地。其中，洛杉磯擁有約390萬人口（2014年），是加州第一大城市，也是美國西部最大的城市，美國人口第二大城市。就建成區(qū)來說，洛杉磯大都市區(qū)南北寬80公里，東西長140公里。

20世紀(jì)30年代末以來，大洛杉磯地區(qū)的金礦業(yè)、石油化工、飛機(jī)制造、汽車制造，以及輪胎、紡織、家具等行業(yè)空前發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市迅速擴(kuò)張，新居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)紛紛在遠(yuǎn)郊建立。這一城市化的擴(kuò)張規(guī)模嚴(yán)重蠶食了大量農(nóng)田、牧場、森林，從而使都市區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到破壞。特別是化石燃料的廣泛使用，機(jī)動(dòng)車尾氣排放，每天有1000多噸石油烴廢氣、一氧化碳、一氧化氮、二氧化硫、碳化氫、鉛煙等排入洛杉磯上空。這些化合物在強(qiáng)烈的陽光照射下，與空氣中的其他成分發(fā)生化學(xué)反應(yīng)而產(chǎn)生刺激性很強(qiáng)的淡藍(lán)色光化學(xué)煙霧。由于洛杉磯都市區(qū)地處盆地，這種地理?xiàng)l件使距離地面500-1500英尺的空中形成了一層溫暖、靜止的逆溫層。逆溫層阻擋了外部空氣的流動(dòng)，造成霧霾持久不散，最終引起政府和公眾的關(guān)注。

1946年，為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的霧霾問題，加州簽署法律，成立了洛杉磯縣空氣污染控制區(qū)，這是美國首個(gè)負(fù)責(zé)空氣污染控制的管區(qū)。該機(jī)構(gòu)包括47名職員，其中22名是專職監(jiān)督員，他們有權(quán)對(duì)超標(biāo)排放廢氣的企業(yè)訴諸法律手段。洛杉磯縣空氣污染控制區(qū)成立后，加州都市區(qū)的橙縣、河邊縣和圣伯納迪諾縣也先后成立了相同的機(jī)構(gòu)。1955年，洛杉磯縣率先建立了機(jī)動(dòng)車污染控制實(shí)驗(yàn)室，這是全美第一個(gè)監(jiān)管機(jī)動(dòng)車尾氣排放的專門機(jī)構(gòu)。加州環(huán)境保護(hù)局是加州負(fù)責(zé)管理環(huán)境的最主要機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)直接對(duì)州長負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)環(huán)境法規(guī)制定和修改的行政事務(wù)。環(huán)境保護(hù)局下設(shè)加州能源委員會(huì)、加州公共事務(wù)委員會(huì)和加州空氣質(zhì)量管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。2005年，加州政府又設(shè)立了氣候行動(dòng)小組，由加州環(huán)境保護(hù)局組織領(lǐng)導(dǎo)。行動(dòng)小組成員包括加州所有主要的政府部門，承擔(dān)協(xié)調(diào)跨政府部門的環(huán)境事務(wù)。

20世紀(jì)60年代，加州政府不斷完善空氣污染治理的專門機(jī)構(gòu)。1966年，加州頒布《馬爾福德空氣資源法案》，1967年將加州機(jī)動(dòng)車污染控制理事會(huì)和加州空氣衛(wèi)生局及其下屬的實(shí)驗(yàn)室合并，成立加州空氣資源局，標(biāo)志著以空氣資源局統(tǒng)管協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染防治監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系的初步建成。加州空氣資源局專門負(fù)責(zé)全加州的空氣質(zhì)量管理，下轄35個(gè)地方空氣質(zhì)量管理局。

1966年，空氣資源局制定了加州第一部機(jī)動(dòng)車標(biāo)準(zhǔn)，到最近提高汽車燃油效率標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行加州清潔汽車高級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，大力推行減排政策，在機(jī)動(dòng)車燃油標(biāo)準(zhǔn)上不僅比聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，而且是當(dāng)今世界上最嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)。在過去的40多年里，空氣資源局的職能不斷擴(kuò)展，目前該機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)已經(jīng)擴(kuò)大至與空氣質(zhì)量相關(guān)的20多個(gè)領(lǐng)域。2008年，加州空氣資源局編制了界定規(guī)劃，明確如何采用最經(jīng)濟(jì)的方法，最大限度地激發(fā)技術(shù)減排潛力。這一規(guī)劃成為加州實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的具體行動(dòng)框架，為治理空氣污染打下了良好的規(guī)則基礎(chǔ)。

二、設(shè)立特別區(qū)政府，推動(dòng)跨域空氣治理

美國地方政府體制有一個(gè)普遍特征，即地方政府可以聯(lián)合組建各種各樣的特別管轄區(qū)/特別區(qū)，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理跨行政區(qū)的交通、水利、土地利用、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等。特別區(qū)政府具有很大的權(quán)威性和有效性，擁有充分的行政權(quán)和財(cái)政自主權(quán)，其主要職能即協(xié)調(diào)府際利益沖突和提高資源共享性。在洛杉磯大都市區(qū)發(fā)展的過程中，形成了很多針對(duì)環(huán)境資源管理中某一單項(xiàng)問題的特別區(qū)，如空氣質(zhì)量管理區(qū)、水資源管理區(qū)、交通運(yùn)輸管理區(qū)等，其中比較典型的是南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)。

1976年，在美國議會(huì)和加州州長的授權(quán)下，加州將洛杉磯縣、橙縣、河邊縣、圣伯那迪諾縣的空氣治理控制區(qū)合并，成立跨縣市的特別區(qū)政府——南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)（SCAQMD，South Coast Air Quality Management District），通常稱為南加州空氣管理局。

南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的轄區(qū)面積27824平方公里，人口1500萬，其管理的范圍基本上與洛杉磯大都市區(qū)的空間范圍一致。SCAQMD下設(shè)理事會(huì)、執(zhí)行辦公室、法律顧問辦公室、科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步辦公室、工程合規(guī)辦公室、立法與公共事務(wù)辦公室等10個(gè)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)立法、執(zhí)法和監(jiān)測等職能。SCAQMD只對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，具有獨(dú)立于其他政府機(jī)構(gòu)的地位。特別區(qū)運(yùn)作資金來源穩(wěn)定，不受政府換屆影響，擁有數(shù)百名一流的專業(yè)人才。SCAQMD作為區(qū)域大氣污染治理的主體機(jī)構(gòu)，有權(quán)獨(dú)立進(jìn)行立法、執(zhí)法和監(jiān)督，并通過教育、宣傳、技術(shù)改進(jìn)等綜合手段開展工作。加州政府規(guī)定SCAQMD為加州減排行動(dòng)制定全面計(jì)劃，擁有對(duì)轄區(qū)內(nèi)重大環(huán)境保護(hù)問題的最終發(fā)言權(quán)和否決權(quán)。endprint

三、完善相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)大氣合作治理

洛杉磯大都市區(qū)除了建立空氣治理必需的專門機(jī)構(gòu)或特別區(qū)政府外，還建立了完備的法律法規(guī)，引導(dǎo)和推動(dòng)大氣治理合作。加州經(jīng)歷了50多年的治理法治化進(jìn)程，制定了一系列嚴(yán)格的空氣治理法律法規(guī)，為加州的環(huán)境治理提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，并由此形成了包括聯(lián)邦、加州、SCAQMD和地方政府4個(gè)層級(jí)的空氣污染治理體系。

（一）聯(lián)邦政府的立法

美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，州和地方政府在國家事務(wù)中的權(quán)力非常大，各地自行負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題，聯(lián)邦政府很少直接干預(yù)。但是在跨行政區(qū)的環(huán)境污染問題上，一個(gè)州的治理法令無法約束另一個(gè)州的污染行為。針對(duì)這一掣肘的現(xiàn)實(shí)問題，聯(lián)邦政府開始打破這種治理模式，將政府間的環(huán)境合作列入聯(lián)邦政府的法律和政策之中，同時(shí)重視從全國層面制定相關(guān)環(huán)境的法律法規(guī)，并規(guī)定了跨行政區(qū)合作的具體要求。1955年，美國國會(huì)通過～1955聯(lián)邦空氣污染控制法》，這是聯(lián)邦政府的第一部空氣污染防治法。1970年，聯(lián)邦政府通過《清潔空氣法》。與之前的法律不同，《清潔空氣法》大大加強(qiáng)了聯(lián)邦政府在空氣污染治理中的權(quán)力和責(zé)任，同時(shí)又設(shè)立了美國國家環(huán)保局（EPA）。EPA在美國設(shè)立了263個(gè)州際控制區(qū)和247個(gè)州內(nèi)控制區(qū)，進(jìn)行區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的管控協(xié)作。

（二）加州政府的立法

加州區(qū)域環(huán)境立法過程與監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)同步進(jìn)行。1947年，加州率先通過了《空氣污染控制法》，在加州范圍內(nèi)進(jìn)行空氣污染分區(qū)治理，要求在加州所有58個(gè)縣建立空氣污染控制區(qū)，為空氣質(zhì)量管理的權(quán)責(zé)區(qū)分打下了良好的基礎(chǔ)。1959年，加州制定全州范圍內(nèi)提高空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這是全美第一個(gè)制定大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的州。1967年頒布《馬爾福德空氣資源法案》，組建加州空氣資源管理局，作為加州空氣管理的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。加州空氣資源管理局為全美制定了第一部機(jī)動(dòng)車燃油效率標(biāo)準(zhǔn)，這是美國甚至當(dāng)今世界上最嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)。1969年，加州空氣資源局制定了加州第一部包括一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、總懸浮顆粒物、光化學(xué)氧化劑等5項(xiàng)指標(biāo)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。加州制定的很多有關(guān)空氣污染治理的法律法規(guī)成為聯(lián)邦政府《清潔空氣法》的主要參照范本。

（三）特別區(qū)政府的立法

從以上論述可以看出，南加州空氣管理局/南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)（sCAQMD）擁有區(qū)域立法的權(quán)力。SCAQMD通過區(qū)域立法，對(duì)南加州的空氣污染進(jìn)行規(guī)制和指導(dǎo)，整合區(qū)域資源，解決跨行政區(qū)域的空氣污染問題。1967年，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)頒布《南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)法》，并參與《加州清潔空氣法》，依法規(guī)范、引導(dǎo)區(qū)域達(dá)到聯(lián)邦和州政府的清潔空氣標(biāo)準(zhǔn)。

1990年代前，SCAQMD制定的地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)包括3大領(lǐng)域：全面并不斷更新的各種可燃物燃燒排放污染物的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化到含有汽油的燃料燃燒后的空氣排放物總量標(biāo)準(zhǔn)；各類使用燃料的器具、車輛空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)于各類固定空氣污染源，如工廠、賓館的空氣污染總量或平均若干時(shí)段空氣污染的標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)環(huán)境許可證的規(guī)定。1991年，SCAQMD主導(dǎo)制定《空氣質(zhì)量管理規(guī)劃》。1993年，經(jīng)美國環(huán)境保護(hù)署審查，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)通過區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場項(xiàng)目。該項(xiàng)目包括氮氧化物和二氧化硫的總量控制和排放交易制度，其目標(biāo)是促使管理區(qū)域內(nèi)空氣污染嚴(yán)重的地區(qū)盡快達(dá)到加州和聯(lián)邦政府規(guī)定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

四、多元主體合作，參與區(qū)域空氣污染治理

（一）政府間的合作行為

空氣污染具有流動(dòng)性和跨界性，單純依靠一個(gè)城市的力量是無法解決的。最初，洛杉磯及其鄰近區(qū)域?qū)Νh(huán)境政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，以期控制大都市區(qū)的空氣污染，結(jié)果收效甚微。事實(shí)表明，洛杉磯大都市區(qū)空氣污染的治理除了依靠州、地方政府以及部門的協(xié)調(diào)與合作，還需要得到聯(lián)邦政府的大力支持，這一點(diǎn)突出表現(xiàn)在南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)在實(shí)施空氣質(zhì)量計(jì)劃中，地方政府之間的合作，通過建立伙伴關(guān)系并取得了良好的治理效果。

如前所述，在加州空氣質(zhì)量管理計(jì)劃的制定中，包含著大量的政府及部門之間的合作。計(jì)劃草案由南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)、南加州政府聯(lián)合會(huì)、加州空氣資源局合作起草。其中，SCAQMD對(duì)制定空氣標(biāo)準(zhǔn)負(fù)主要責(zé)任，南加州政府聯(lián)合會(huì)作為南加州的區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在南加州的6個(gè)城市實(shí)施聯(lián)邦政府和加州授權(quán)的規(guī)劃職能，整合各城市在土地使用、交通、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的問題和需求。這種合作存在于縣政府之間和市政府之間。

此外，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)還建立了地方政府關(guān)系項(xiàng)目，幫助城市、縣、特別區(qū)以及其他地方政府機(jī)構(gòu)處理空氣質(zhì)量事務(wù)。SCAQMD幫助地方政府改善當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量。這個(gè)項(xiàng)目為地方政府所提供的服務(wù)包括sCAQMD的立法議程、立法概要和實(shí)況報(bào)道；使用諸如SCAQMD指南文件的規(guī)劃工具來對(duì)城市、縣以及學(xué)區(qū)提供政策建議；低排放量汽車的購置，資金資源以及建立相關(guān)信息；幫助解決可能引起社區(qū)居民健康危害的地方空氣質(zhì)量問題，鼓勵(lì)地方政府向SCAQMD報(bào)告所有的空氣質(zhì)量投訴；參與社區(qū)和企業(yè)活動(dòng)，市議會(huì)會(huì)議以及其他地方和區(qū)域論壇。

2006年，SCAQMD與空氣資源管理局，加州政府聯(lián)合會(huì)以及環(huán)境團(tuán)體共同推動(dòng)了加州議會(huì)32號(hào)令的出臺(tái)，為配合這一法令還推出了加州參議院375號(hào)法令、加州議會(huì)1493號(hào)法令等具體執(zhí)行法令。SCAQMD和空氣資源管理局、南加州政府聯(lián)合會(huì)制定了洛杉磯地區(qū)的地方法令、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃。在洛杉磯都市區(qū)的污水處理中，政府間簽訂合約促進(jìn)都市區(qū)污水處理的區(qū)域協(xié)調(diào)，如洛杉磯在籌建污水處理廠時(shí)與周邊城市進(jìn)行了廣泛磋商，最終與29個(gè)城市簽訂合約。洛杉磯市投資46億美元，興建日處理能力為4.5億加侖的污水處理廠，其他29個(gè)城市有償共享這項(xiàng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）社會(huì)主體的協(xié)同參與

洛杉磯大都市區(qū)的霧霾僅靠政府治理是不夠的，還需要得到社會(huì)各方的支持和積極參與。

1.科學(xué)家的參與endprint

為了揭示洛杉磯霧霾產(chǎn)生的原因，政府、非政府組織和科學(xué)家們積極行動(dòng)，除了來自南加州大學(xué)、加州大學(xué)、斯坦福大學(xué)頂尖科學(xué)家的積極參與，還有許多科學(xué)家、工程師自愿投身到空氣污染的治理中。

1948年，丹麥裔化學(xué)家海根斯密特開始著手研究洛杉磯的霧霾問題，最終結(jié)論指向汽車尾氣。此后，拉森領(lǐng)導(dǎo)下的洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)開始把工作重點(diǎn)放在汽車尾氣和石油企業(yè)的廢氣治理上。為研究霧霾形成的原因，先后有98個(gè)實(shí)驗(yàn)室以及美國化學(xué)協(xié)會(huì)、企業(yè)化學(xué)家協(xié)會(huì)、美國醫(yī)療協(xié)會(huì)和其他的一些科學(xué)組織參與其中。

2.企業(yè)界的參與

除了科學(xué)家的積極參與，一些企業(yè)也積極參與其中。例如，大型電力企業(yè)——南加州愛迪生公司，從環(huán)境污染者變成了環(huán)保行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者。1955年，愛迪生公司因違反有關(guān)區(qū)域清潔空氣的法規(guī)受到處罰。此后，該公司撥款進(jìn)行設(shè)備改造，先后更換了啟動(dòng)控制裝置和其他一些設(shè)備，并要求供應(yīng)商提供燃燒更加充分的天然氣以代替火力發(fā)電；福特、克萊斯勒、通用等大牌汽車企業(yè)也積極行動(dòng)，減少碳?xì)浠衔锱欧?，提高汽車單位耗油量行駛里程。此外，還有一些南加州的企業(yè)積極參與空氣污染排放交易，排放指標(biāo)在芝加哥期貨市場公開掛牌，進(jìn)行交易，目前的年交易額已經(jīng)高達(dá)10億美元。

3.社會(huì)公眾的參與

加州市民很早就意識(shí)到了空氣污染的危害，為此他們不斷向政府施壓。加州市民還積極參與南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的決策。SCAQMD通過召開聽證會(huì)、研討會(huì)等形式，廣泛聽取市民意見。在聽證會(huì)上，任何人都可以作證或者提交書面批評(píng)意見，投票決定采用建議的規(guī)則或修改。SCAQMD還建立了精確的公眾記錄，以便公眾查閱。

區(qū)域環(huán)境治理既需要政府部門之間的緊密合作，也非常需要民間團(tuán)體的監(jiān)督。南加州的環(huán)保組織對(duì)空氣質(zhì)量非常重視，SCAQMD主動(dòng)與環(huán)保團(tuán)體共同推進(jìn)了加州議會(huì)32號(hào)令的出臺(tái)。該法令提出，到2020年加州及其下屬各地方的溫室氣體排放必須下降到1990年的水平。由于公眾和民間團(tuán)體的支持，這一激進(jìn)目標(biāo)因此在法令中被保留下來。2010年，近千家大學(xué)、企業(yè)和商業(yè)機(jī)構(gòu)自發(fā)成立了民間組織——加州環(huán)境行動(dòng)注冊(cè)會(huì)。注冊(cè)會(huì)鼓勵(lì)會(huì)員制定切實(shí)可行的節(jié)能減排計(jì)劃，制作空氣排放清單，核算空氣污染和溫室氣體排放總量，并且共享有關(guān)數(shù)據(jù)，以便第三方核查和監(jiān)督。

（責(zé)任編輯：李靜敏）endprint