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中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中反貧困治理體系的創(chuàng)新維度

2017-11-04 04:59:20
關鍵詞:貧困人口精準體系

左 停 金 菁 李 卓

(中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院,北京 100089)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.05.002

2017-09-05

國務院扶貧辦中國扶貧發(fā)展中心資助項目(2016FPFZDB07)

左停(1964-),男,江蘇濱海人,教授,從事扶貧與社會保障政策研究。

中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中反貧困治理體系的創(chuàng)新維度

左 停 金 菁 李 卓

(中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院,北京 100089)

反貧困治理體系創(chuàng)新既是幫助窮人的民生工程,也是國家治理體系的創(chuàng)新,中國的反貧困正在從臨時的、項目制的治理轉(zhuǎn)向制度性治理。為了提高反貧困治理績效,中國政府在反貧困治理體系方面做了大量創(chuàng)新,其中4個維度的創(chuàng)新對國家治理體系具有重要意義:一是反貧困治理重心的下移,包括扶貧理念貼近群眾、幫扶措施要精準和工作人員下移;二是反貧困協(xié)作治理框架的形成,包括跨部門領導小組及多部門參與反貧困措施和貧困縣涉農(nóng)資金縣級整合;三是反貧困中不同利益主體參與的擴大,包括目標人群、社區(qū)居民、合作社、第三方機構(gòu)、商業(yè)主體的參與;四是反貧困治理工具措施載體的多樣化,針對多樣性的致貧原因?qū)嵤┒鄻踊卫淼墓ぞ?,并探索治理工具的時空組合。當然反貧困治理體系機制改革在這4個維度仍有許多亟待探索研究之處,如基層單位自治能力的提高、長效機制的建立、內(nèi)生動力的強化、商業(yè)盈利與扶貧效果的平衡以及政策實施過程的完善。

貧困治理體系;治理下移;協(xié)作治理;參與式治理;多樣化措施

一、引 言

中國現(xiàn)在正在進行的脫貧攻堅戰(zhàn),是全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興“中國夢”的關鍵,要確保如期建成全面小康社會和“中國夢”的順利實現(xiàn),就必須不斷進行貧困治理體系的改革與創(chuàng)新。經(jīng)過多年的反貧困實踐,我國已經(jīng)取得了舉世矚目的反貧困成就,但面對新形勢下貧困的動態(tài)性和復雜性,中央和各級政府在反貧困治理體系上還必須兼具系統(tǒng)性和全局性,不斷在治理結(jié)構(gòu)、治理主體、制度和管理運行機制等方面進行探索性創(chuàng)新[1]22。傳統(tǒng)的貧困治理模式是一種“家長式”“政府獨攬”及“責任獨擔”的“單中心”政府包辦模式[2],存在諸多弊病,政府扶貧機構(gòu)主導下的反貧困治理結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化[3],而在當前精準扶貧背景下,要想消除這種弊端,就需要不斷探索構(gòu)建政府、社會、非營利組織、貧困者積極參與的府際合作反貧困與“政府—社會”協(xié)同反貧困和多方聯(lián)動的多中心協(xié)同治理體系[1]22。貧困治理體系的創(chuàng)新要求改變以往由政府主導的單中心、項目制的治理方式,構(gòu)建多中心的協(xié)同治理體系,不斷總結(jié)實踐中出現(xiàn)的新模式和新思路,促進精準扶貧工作的有效開展。同時,貧困治理體系的創(chuàng)新不僅是一項惠及貧困人口的民生工程,也是國家治理體系創(chuàng)新的重要內(nèi)容。當前的精準扶貧工作以十八大提出的五大發(fā)展理念為導向,力圖建構(gòu)全面和全程精準化的貧困治理機制,不斷完善政府主導下多元參與的貧困治理格局[4],實現(xiàn)貧困治理方式的轉(zhuǎn)型。推動新一輪扶貧攻堅,構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進國家治理體系創(chuàng)新的重要內(nèi)容[5],制度層面的改革與創(chuàng)新是破解貧困問題的根本出路[6],需要在未來的反貧困實踐中不斷探索,總結(jié)基層經(jīng)驗,努力構(gòu)建更加科學、更加有效的貧困治理體系。

貧困治理體系創(chuàng)新的直接績效目標是反貧困,解決具體的貧困問題。但間接而言,貧困治理體系的創(chuàng)新也是改善國家治理體系、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必然之舉,更具有推動未來國家社會治理的長遠意義?,F(xiàn)有貧困研究主要集中探討了精準扶貧在實踐中遭遇的困境與應對策略[7-8]以及精準扶貧的包容性創(chuàng)新機制,認為在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下,形成精準扶貧的包容性機制,可以將社會底層人群納入這一保障機制,減少社會排斥,向貧困群體提供公開參與和公平共享發(fā)展成果的機會[9]。扶貧措施是落實減貧工作的重要載體,但我國扶貧措施供給存在問題,需要實現(xiàn)從數(shù)量多樣化向立體多樣化轉(zhuǎn)變。也有學者對我國的貧困治理體系進行了系統(tǒng)的梳理與總結(jié),認為我國的減貧實踐可以劃分為5個重要階段,尤其是改革開放以來,我國的貧困治理體系不斷完善,治理能力不斷得以提升[10]。但是,在壓力型體制下,自上而下巨大的工作壓力,通常又會導致地方政府在扶貧工作的應對策略背離扶貧工作的初衷,導致政府在貧困治理中的失靈[11]。總體而言,學界對脫貧攻堅戰(zhàn)中的貧困治理體系創(chuàng)新研究和關注較少,為了提高反貧困的實際績效,實現(xiàn)2020年的脫貧目標和全面建成小康社會,本文旨在回顧和總結(jié)當前脫貧攻堅中的一些探索性、前瞻性做法,特別是其中涉及制度創(chuàng)新的有關維度;本文提煉和總結(jié)了精準扶貧背景下貧困治理體系創(chuàng)新的主要內(nèi)容;本文認為精準扶貧實踐的有效開展,對基層政府治理能力的現(xiàn)代化有重要作用,而且還將有助于推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

傳統(tǒng)的扶貧治理體系主要是以政府,尤其是扶貧部門為核心的治理模式。當前的精準扶貧實踐為貧困治理體系的創(chuàng)新和政府治理能力的提升提供了機會和空間。面對新的扶貧挑戰(zhàn),我國的扶貧治理體系盡管仍有運動型、項目制治理的痕跡,但作為制度供給的特點越來越明顯,在治理層次、治理部門、治理主體以及治理工具等維度有所創(chuàng)新,搭建了反貧困治理制度體系的“四梁八柱”,正在向立體化的多維度治理制度體系轉(zhuǎn)變。

二、反貧困治理重心和層次下移,強化“最后一公里”治理

治理層次適度下移,是現(xiàn)代治理理論的一個重要原則。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的不斷深入,反貧困的目標和任務越來越艱巨,傳統(tǒng)貧困治理模式面臨巨大挑戰(zhàn)。為適應反貧困工作的新形勢,各級政府不斷調(diào)整和創(chuàng)新貧困治理方式,優(yōu)化扶貧制度設計,創(chuàng)新貧困治理體系來回應社會治理的需要。治理重心下移是我國探索貧困治理體系創(chuàng)新的主要內(nèi)容之一,主要包括扶貧理念更加貼近群眾、工作要求“精細化”和扶貧治理人員下移等。

1.“以人民為中心”發(fā)展理念的提出

黨的十八大以來,以習近平同志為總書記的黨中央,不斷提出一系列治國理政的新理念、新思想和新戰(zhàn)略,形成了以人民為中心的發(fā)展思想,這一發(fā)展思想要求發(fā)展為了人民,發(fā)展依靠人民和發(fā)展成果由人民共享。但伴隨著中國社會的快速轉(zhuǎn)型,改革開放的全面深化和經(jīng)濟發(fā)展速度進入“新常態(tài)”,中國面臨著前所未有的發(fā)展挑戰(zhàn)和減貧壓力,如何讓發(fā)展的成果惠及貧困人口,實現(xiàn)共同富裕是目前亟須解決的一個難題。在此背景下,我國結(jié)合當前的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況,堅持“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指導思想,適時提出了“六個精準”和“五個一批”的精準扶貧基本戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略強調(diào)以全面建成小康社會為宏偉目標,做到“扶真貧、真扶貧”,保證每一個貧困人口不掉隊,真正實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享。這一扶貧戰(zhàn)略的提出,實現(xiàn)了扶貧理念和扶貧實踐的創(chuàng)新,改變了以往整縣/村推進的“大水漫灌”式扶貧,走向以“戶”為單位的精準幫扶,因人因地施策,實現(xiàn)扶貧資源的精準配置,探索建立高效的扶貧治理體系和長效的脫貧機制。這一扶貧理念更加貼近群眾,體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。

2.精準扶貧理念推動扶貧治理工作要求“精細化”

精準扶貧的基本戰(zhàn)略是對傳統(tǒng)貧困治理方式與理念的超越,變“大水漫灌”為“精準滴灌”,變開發(fā)式扶貧為開發(fā)和保護并舉扶貧。精準扶貧和精準脫貧的基本要求和主要途徑是“六個精準”和“五個一批”?!傲鶄€精準”要求必須改變以往“粗放式”的貧困治理方式,不斷對扶貧開發(fā)制度和貧困治理結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化,“六個精準”是精準扶貧的本質(zhì)要求,是做好精準扶貧工作的關鍵所在[12]?!拔鍌€一批”則需要跨部門、多層級協(xié)同治理才能將這些扶貧措施落到實地,真正實現(xiàn)對貧困人口的精準識別、精準幫扶和精準脫貧。精準扶貧的理念更加注重貧困的多元化,不再單一的以收入指標衡量貧困,而是納入“兩不愁、三保障”等多項指標,關注的層次更微觀、對象更精準,工作方法也更精細化。這就要求政府必須不斷進行治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和制度優(yōu)化,建立精細化的治理體系,例如建立詳細的貧困識別指標體系、劃分不同貧困地區(qū)和貧困群體、設計豐富的扶貧工具等。

3.以駐村幫扶和治理結(jié)構(gòu)調(diào)整為手段解決精準扶貧“最后一公里”

干部駐村是我國農(nóng)村工作的傳統(tǒng)方式之一,國家常借此方法加強基層政權(quán)建設。在當前的精準扶貧背景下,為實現(xiàn)扶貧資源的優(yōu)化配置,強化精準扶貧末端的政策落實能力,我國進一步加強了選派干部駐村幫扶的力度?!吨泄仓醒?、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出要選派“思想好、作風正、能干事”的優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)任職,擔任第一書記和駐村工作隊成員,這表明在新一輪的脫貧攻堅時期,駐村工作隊被賦予了新的歷史使命和社會責任。駐村工作隊和第一書記進入貧困村,不僅可以打破原有行政體制的束縛,實現(xiàn)有效的社會動員[13],而且還可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢,動員更多的資源進入貧困村,在規(guī)定的時期內(nèi)完成脫貧目標,帶領本土干部在實踐中不斷完善村一級的貧困治理結(jié)構(gòu)[14]。下派駐村工作隊不僅是踐行黨的群眾路線的要求,更是加強精準扶貧“最后一公里”監(jiān)管和治理的需要,只有不斷強化精準扶貧的“末梢”治理,才能解決好“誰來扶”和“怎么扶”的重要問題,確保精準扶貧工作的效果和質(zhì)量,確保貧困人口如期脫貧。此外,國家扶貧改革試驗區(qū)探索出扶貧治理結(jié)構(gòu)下移的扶貧治理方式,將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”,片區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu),以下轄的一個或若干村民小組(自然村)為單位設立村委會,管理村莊具體事務。其中村民理事會成員由村民小組黨支部書記、村民小組長以及若干村民代表組成。對于以自然村形成居民點且居民點分布較分散的貧困地區(qū)而言,這種將治理末梢延伸至最基層的行政編組的治理方式,能打破村莊的“原子化”格局,推動扶貧工作的進一步滲透,幫扶過程中更精準地瞄準目標群體并實施對應的幫扶措施。

三、多部門、跨部門協(xié)作,構(gòu)建功能復合型的反貧困治理框架

協(xié)作治理是一種比合作更高形態(tài)的組織間關系,不同于以科層制為基礎的傳統(tǒng)的政府管理,是一種全新的治理理念。在當前中國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中,借助打贏脫貧攻堅戰(zhàn)這一偉大的反貧困實踐,協(xié)作治理正在中國不斷地興起與完善。在中國的語境中,“協(xié)作治理強調(diào)是多元主體按照一定的規(guī)則發(fā)揮各自的特定作用”[15]。在當前的貧困治理實踐中,協(xié)作治理主要表現(xiàn)為跨部門領導小組工作制、多架構(gòu)的反貧困舉措和影響深遠的貧困縣涉農(nóng)資金整合等內(nèi)容。

1.重塑復合型、樞紐型的扶貧治理核心體系,改進治理方式和治理結(jié)構(gòu)

在多年的反貧困實踐中,我國已經(jīng)基本形成了從中央到地方的扶貧開發(fā)領導小組工作制度,以此來協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌扶貧開發(fā)工作。該制度的建立和實施使我國的反貧困工作取得了巨大成就。但隨著我國進入脫貧攻堅階段,減貧工作時間緊、任務重,需要政府在繼續(xù)發(fā)揮和強化扶貧開發(fā)領導小組制度優(yōu)勢的基礎上,處理好政府部門間的關系,優(yōu)化跨部門協(xié)作治理的結(jié)構(gòu),合作共治社會公共事務,從而實現(xiàn)社會的整體躍進[16]。在當前的貧困治理體系中,黨政主要領導擔任組長的扶貧開發(fā)領導小組的作用進一步凸顯,其動員能力和協(xié)調(diào)能力進一步增強,在一定程度上打破了以往科層制的局限,成為復合型、樞紐型的扶貧治理的“總指揮部”,實現(xiàn)了政府間的跨部門協(xié)作治理,而小組下的扶貧辦公室淡化了部門特點,成為扶貧治理的“總參謀部”,整體上革新了政府治理的理念與模式。在基層實踐中,也出現(xiàn)了復合型、樞紐型治理創(chuàng)新的案例,如貴州省黔西南州J鎮(zhèn),在脫貧攻堅中不斷探索貧困治理機制,推行“全科扶貧專干”工作制,在鎮(zhèn)政府服務大廳為每一個村莊設立辦事處,并由全科專干負責處理扶貧、民政和醫(yī)保等各項事宜。這種設置打破了常規(guī)的部門化管理,是一種跨部門、多層次的協(xié)作治理,改變了傳統(tǒng)的“家長式”和“單中心”的服務模式,既方便群眾,又提高工作效率,也加快了政府職能和服務方式的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)了“管制型政府”到“服務型政府”的轉(zhuǎn)變,使基層治理方式和治理結(jié)構(gòu)進一步得到優(yōu)化。

2.多部門共擔的反貧困舉措構(gòu)建多維貧困治理網(wǎng)絡

我國經(jīng)過多年的反貧困實踐,已經(jīng)基本上消滅了絕對貧困。進入新的社會經(jīng)濟發(fā)展階段后,相對貧困人口成為主要的貧困治理對象,貧困的理解更為深入,貧困的表征和致貧原因更加復雜多樣,貧困人口的發(fā)展需求也更趨于多元,傳統(tǒng)的貧困治理體系已經(jīng)很難適應當前的貧困治理需要,因而需要創(chuàng)新貧困治理體系和治理機制。我國在進入脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝階段后,投入了大量的人力、物力和財力,從中央到地方不斷進行貧困治理體系和治理機制創(chuàng)新,紛紛出臺了多層次的扶貧政策,中央政府做好扶貧攻堅的頂層設計和宏觀布局,提出了“六個精準”和“五個一批”等一系列實現(xiàn)精準脫貧的基本要求和基本路徑,各部委和地方政府結(jié)合各自優(yōu)勢出臺了具體的脫貧攻堅措施,逐漸形成了多層級、跨部門的多維貧困治理網(wǎng)絡。這一多維的貧困治理網(wǎng)絡針對不同貧困人口的不同致貧原因,制定幫扶對策,實現(xiàn)了扶貧資源“因人因戶”的精準配置,努力實現(xiàn)扶貧資源效益的最大化。同時,兼顧不同貧困人口的發(fā)展需求。這種多架構(gòu)和多層次反貧困探索,正在不斷構(gòu)建一張多維的貧困治理網(wǎng)絡,讓每一個貧困人口都能夠在其中找到屬于他們的安全位置,不讓每一個貧困人口掉隊,真正實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享。

3.“縣級涉農(nóng)資金整合”探索建立資金統(tǒng)籌整合使用制度化體系

經(jīng)過近幾年的不斷探索,我國在反貧困實踐中已經(jīng)逐漸形成了專項、行業(yè)和社會“三位一體”的大扶貧格局,為進一步提高資金的使用效益,保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰(zhàn),國務院辦公廳出臺了《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》,要求優(yōu)化整合貧困縣的各類涉農(nóng)資金,撬動金融資本和社會資金注入扶貧開發(fā),形成資金合力,激發(fā)貧困縣的內(nèi)生動力,確保如期完成脫貧攻堅任務。開展貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用試點探索,下放了資金和項目審批權(quán)限,增強了縣級的決策權(quán)和自主權(quán)[17]。這不僅有利于優(yōu)化整合貧困縣的涉農(nóng)資金,還調(diào)動了縣級工作的積極性,還有利于多方整合、多渠道和多層次安排涉農(nóng)資金助力脫貧攻堅。同時,這一試點工作的開展,也是在落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的精神,探索我國縣級財政涉農(nóng)資金供給機制的改革方向,著力解決涉農(nóng)資金“零、亂、散”等問題,進一步完善涉農(nóng)資金管理制度,使涉農(nóng)資金管理逐漸走上規(guī)范化、精細化管理的軌道,形成制度化、常態(tài)化的涉農(nóng)資金管理機制,提高財政資金的使用效益,保障精準扶貧的成效和質(zhì)量。

四、多元主體參與,促進政府、企業(yè)和社會組織間的扶貧合作

為進一步加快貧困地區(qū)的發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會,中央中央和國務院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》,《綱要》指出未來十年我國將堅持“政府主導、農(nóng)民主體、部門聯(lián)動和社會參與”的基本原則,構(gòu)建“三位一體”的大扶貧格局。強調(diào)政府職能和服務方式的轉(zhuǎn)變,變“主導”為“引導”,變“單中心”為“多元參與”,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,催生了不同利益主體的參與,包括目標人群、第三方專業(yè)機構(gòu)和商業(yè)主體的參與等,而扶貧措施的實施主體依據(jù)貧困戶特征和地區(qū)特色決定。

1.鼓勵貧困人群直接參與共建,激發(fā)貧困社區(qū)脫貧的內(nèi)生動力

精準扶貧的工作理念與傳統(tǒng)的扶貧理念有所不同,要求精準識別貧困人口,精確把握致貧原因,并對目標人群進行“滴灌式”精準幫扶,而最終實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享。精準幫扶貴在精準,重在幫扶。但幫扶不應該是單向度的努力,而是外力幫助與內(nèi)在行動間的合作。換言之,貧困人口既是扶貧對象也應該是扶貧主體。因此,如何激發(fā)目標人群的積極性和內(nèi)生動力是保證精準幫扶和長效脫貧的關鍵。各地在精準扶貧實踐中已經(jīng)提煉和總結(jié)出了很多工作方法,來確保貧困人口參與共建,如貴州省黔西南州在易地扶貧搬遷中總結(jié)出的“四方五共”工作法,即“由政府、群眾(搬遷戶)、共商聯(lián)盟、社會中介組成‘四方聯(lián)盟’,涉及用權(quán)和各方利益的工作,均由‘四方聯(lián)盟’通過共商、達成共識、合力共建、發(fā)展共享和責任共擔來實現(xiàn)四方聯(lián)動”;又如山東省臨沂市在貧困村設立村級扶貧理事會,由貧困戶、老黨員和婦女代表等組成理事會成員,對村級扶貧資金的使用、項目管理和村莊事務進行監(jiān)督。這些探索性的舉措都旨在確保貧困戶的參與權(quán),激發(fā)貧困人口實現(xiàn)脫貧的內(nèi)生動力,讓他們在參與共建中獲得更多的存在感和幸福感,提升他們的主人翁意識和自我發(fā)展能力,從而確保2020年減貧目標的順利實現(xiàn)。

2.社會組織參與扶貧,發(fā)揮第三方機構(gòu)等的專業(yè)作用

社會組織一直是我國扶貧事業(yè)的重要主體之一,對中國的減貧事業(yè)做出了重要貢獻。在以往的扶貧工作中,社會組織主要通過直接干預的方式參與扶貧事業(yè),社會組織直接為窮人提供服務,與扶貧對象是點對點的直線關系。但在扶貧新階段中,社會組織參與扶貧的方式趨于多樣化,既可以直接參與,也可以為政府提供專業(yè)的評估和咨詢等有償服務參與扶貧事業(yè),新的參與方式會提高社會組織參與扶貧事業(yè)的深度和廣度。在“三位一體”大扶貧格局下,社會組織是社會力量參與精準扶貧的典型形態(tài),是我國貧困治理的重要參與主體。近年來,我國社會組織的數(shù)量不斷增加,動員和整合資源的能力也在不斷增強,專業(yè)程度不斷提高,在當前的脫貧攻堅階段,要想實現(xiàn)2020年的脫貧目標,就必須引導和利用好社會組織這股力量。讓第三方專業(yè)機構(gòu)參與精準扶貧評估,更好地發(fā)揮第三方機構(gòu)的專業(yè)功能和作用,監(jiān)督扶貧工作,促進我國減貧事業(yè)向更好的方向發(fā)展。在大扶貧格局背景下,國家社會協(xié)同推進扶貧開發(fā)的宏觀環(huán)境在不斷改變,政府購買公共服務的體制和機制在不斷完善,這便為社會組織參與精準扶貧提供了良好的條件。因此,在脫貧攻堅階段,政府要積極引導社會組織參與精準扶貧,為社會組織搭建好平臺和提供信息服務,但同時也要加強監(jiān)督和管理,確保社會組織有序參與精準扶貧,更好地發(fā)揮社會組織的力量。

3.商業(yè)組織助力精準扶貧,發(fā)揮自身優(yōu)勢并踐行企業(yè)社會責任

在當前的大扶貧格局下,政府、市場和社會協(xié)同推進精準扶貧,多方聯(lián)動才能最大限度地發(fā)揮扶貧資源的效用,實現(xiàn)扶貧資源的精準配置。同時,商業(yè)組織參與精準扶貧也是踐行企業(yè)社會責任的表現(xiàn),企業(yè)社會責任要求商業(yè)組織在創(chuàng)造利潤,對員工和股東承擔有法律責任的同時,還必須承擔對消費者、社區(qū)和環(huán)境的責任。商業(yè)組織參與精準扶貧可以有效發(fā)揮自身的優(yōu)勢,有效利用扶貧資源,既可以幫助貧困村制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,還可以建立企業(yè)生產(chǎn)基地,吸納貧困人口就地就業(yè),同時還可以將異地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設緊密結(jié)合在一起,彌補政府和社會力量的短板。雖然,在各地的反貧困實踐中,商業(yè)組織參與貧困治理的成功案例很多,成功的經(jīng)驗固然值得總結(jié)和借鑒,但是,也要看到其中存在的潛在風險,失敗的教訓更值得反思。在時間緊、任務重的階段,應該更加注重引導和利用好商業(yè)組織的力量,在實現(xiàn)企業(yè)利潤增長的同時,更好地踐行企業(yè)社會責任。市場力量在參與精準扶貧時,政府必須發(fā)揮引領作用,正確引導市場資本進入扶貧領域,既要充分調(diào)動市場力量參與貧困治理,又要提供法治保障和規(guī)范參與的運行機制,形成扶貧的良性循環(huán)。

五、反貧困治理工具措施的多樣化

貧困問題具有復雜性,幫扶措施作為反貧困治理的工具載體,直接作用于目標群體。雖然從頂層設計上,國家給出了多樣的幫扶措施選擇,但當前我國扶貧實踐中,多數(shù)地區(qū)是“一對一”的單一幫扶,即針對目標群體的致貧原因采取對應幫扶措施,這從各地貧困戶的扶貧檔案中可見一斑。反貧困治理效果提升需要在反貧困治理工具上有所突破。

1.治理工具載體的數(shù)量多樣化

中國的精準扶貧是以戶為單位識別貧困對象,戶往往是由多個個人組成,其扶貧需求會比個人的扶貧需求要更為多面,戶與戶之間的扶貧需求也存在差異,這決定了扶貧措施要多樣化供給,這是保證扶貧措施供給立體多樣化的基礎。而扶貧措施多樣化具體應該包括兩個層面:一是幫扶措施供給在類型上的多樣化。筆者通過對國家東部扶貧改革試驗區(qū)的扶貧創(chuàng)新實踐的研究,發(fā)現(xiàn)東部扶貧改革試驗區(qū)在扶貧措施供給多樣化建設方面做了較為全面的、多架構(gòu)的探索,具體涉及產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、資產(chǎn)收益分紅、金融、生態(tài)、保險、服務供給、低保等(表1)。二是某類幫扶措施內(nèi)部的多樣化,即就某一措施設置多樣化的子措施,盡可能保障不同特征的貧困人口在某類措施中都有可行方案。東部改革試驗區(qū)立足多樣化的幫扶措施,在同類措施內(nèi)進行了架構(gòu)組合,提高扶貧措施的適用性。例如宿遷市實施的“青年創(chuàng)業(yè)+家門口就業(yè)+公益性崗位”的三層次就業(yè)扶貧體系,使就業(yè)扶貧的適用對象覆蓋青年、留守婦女、中老年以及部分喪失勞動能力的特殊群體。

2.治理工具載體的立體多樣化

基于多樣化的扶貧數(shù)量,構(gòu)建立體多樣化的扶貧方式。這是一種更高層次的多樣化含義,具體指實施路徑多樣、措施空間組合多樣和措施結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。針對貧困戶的不同特征和實際發(fā)展需求,應實施多樣化的幫扶措施,措施之間相互呼應和配套,每項措施的實施力度和實施時間可根據(jù)實際情況而有所不同,大小結(jié)合、快慢結(jié)合、難易結(jié)合。例如淄博市針對留守婦女和貧困老人創(chuàng)新出“養(yǎng)老+扶貧”模式,即貧困留守婦女為貧困老年人提供照料服務,政府以購買服務的方式給貧困留守婦女發(fā)放工資。這既能緩解貧困老年人的照料困難,也能解決貧困家庭留守婦女的就業(yè)問題。三明市借助“沙縣小吃”的產(chǎn)業(yè)品牌優(yōu)勢,給貧困人口提供相關技能培訓和金融貸款優(yōu)惠,通過“產(chǎn)業(yè)+金融+就業(yè)”的組合推動貧困人口穩(wěn)定就業(yè)和長效脫貧。立體多樣化的扶貧措施需要借助多元主體協(xié)同開展,如此更有助于幫扶工作實現(xiàn)從“一對一”的單一化幫扶模式向“多對多”的復合結(jié)構(gòu)性幫扶模式轉(zhuǎn)變,推動扶貧的精準、有效以及長效。

扶貧措施的立體多樣化供給就是形成有機的扶貧措施供給系統(tǒng),在此系統(tǒng)中,多樣化的扶貧措施是基礎,在此基礎上可依據(jù)不同貧困戶的特征有機組合不同的幫扶措施,不同的供給主體也能夠根據(jù)貧困戶的實際需求而組合實施不同的幫扶措施,并協(xié)調(diào)不同措施的實施時間以及實施力度,幫助貧困戶建立起穩(wěn)固的生計系統(tǒng),實現(xiàn)長效脫貧。雖然國家扶貧改革試驗都是在相對比較發(fā)達的東部地區(qū)實施的,但東部地區(qū)試驗的經(jīng)驗對西部地區(qū)扶貧具有重要的前瞻意義、引領意義。為預防貧困的發(fā)生和防止返貧現(xiàn)象的出現(xiàn),西部在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)過程中,也要學習東部扶貧改革的經(jīng)驗和其他地區(qū)的經(jīng)驗,在扶貧措施供給多樣化的基礎上提升扶貧的精準性,并注重不同措施在時間空間上的有機組合,如此才能在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時,建立穩(wěn)定脫貧的長效機制,提升貧困人口發(fā)展的可持續(xù)性。

表1 2016年東部扶貧改革試驗區(qū)扶貧改革試驗研究案例識別和收集情況

資料來源:課題組根據(jù)東部扶貧改革試驗區(qū)實地調(diào)研資料整理所得

六、結(jié)論與討論

上文從治理重心、治理部門、治理主體和治理措施4個維度對當前的反貧困治理創(chuàng)新進行了研究,筆者認為盡管傳統(tǒng)的壓力型、運動型的治理做法仍在延續(xù),但扶貧治理的制度化建設也在不斷前進,而且很多領域體現(xiàn)了國家治理的創(chuàng)新。貧困治理體系在多方面進行實踐、探索和創(chuàng)新,逐漸形成了大扶貧治理格局,其中治理重心下移、多元主體協(xié)同共治、多元利益主體參與共建和扶貧措施的多樣化組合等都是貧困治理體系創(chuàng)新的主要內(nèi)容。這些創(chuàng)新不僅提高了貧困治理的實際績效,有助于2020年順利實現(xiàn)減貧和全面建成小康社會目標。同時,這些實踐也是探索基層治理體系創(chuàng)新和國家治理體系創(chuàng)新的一部分,有助于促進國家治理能力現(xiàn)代化和基層治理能力現(xiàn)代化的提升。中國政府雖已在諸多反貧困治理的上述4個維度進行了探索創(chuàng)新,但在現(xiàn)實中反貧困治理仍面臨一些挑戰(zhàn)需要進一步深入研究。

1.進一步提高基層單位的自治能力

在脫貧攻堅戰(zhàn)中,政府下派了駐村工作隊、第一書記等一批年輕有為的干部駐村進行結(jié)對幫扶,雖起到了良好的效果和作用,但基層自治單位的治理能力、治理結(jié)構(gòu)并沒有得到實質(zhì)性的提高,尚未形成長效的治理機制,當駐村工作隊和第一書記完成脫貧任務,撤離村莊之后,基層治理原來的短板又將暴露出來,實際上村社除了自治機制之外,基本公共服務仍需要公共部門的服務供給,需要考慮如何實現(xiàn)村社基本公共服務供給的長期化、機制化這一問題。

2.形成穩(wěn)定的、長效的扶貧治理機制

當前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有運動式治理的特點,但在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時,要考慮建立穩(wěn)定脫貧的長效機制。在多部門參與的同時要認真落實“以人民為中心”的發(fā)展理念,把扶貧理念在部門工作中主流化,把支援式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)化包容性的扶貧,在這一方面,大農(nóng)口、民生口的政府部門和宏觀經(jīng)濟部門尤其要做到把對窮人的關注轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)工作的基本原則,形成一個包容性的經(jīng)濟增長體系。

3.強化目標群體的內(nèi)生主體性和參與能力,平衡商業(yè)盈利與扶貧效果之間的關系

目前,雖已形成了“三位一體”的大扶貧格局,社會組織廣泛參與精準扶貧,但是參與的社會組織都是“外來”組織,村莊內(nèi)部發(fā)育的村民自組織卻很少。而且政府在扶貧當中依舊起著主導作用,貧困人口的內(nèi)生能力并沒有得到真正提升,在此輪脫貧攻堅戰(zhàn)中可以借助部分地區(qū)的實踐創(chuàng)新,激發(fā)農(nóng)民自主脫貧的內(nèi)生動力,提升他們的自我發(fā)展能力。此外實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),很多地方的企業(yè)參與精準扶貧,確實能很好地配置扶貧資源,幫助當?shù)匕l(fā)展產(chǎn)業(yè)和吸納貧困人口就業(yè)。但是,其中的問題也不少,如農(nóng)戶只是拿到最基本的分紅收益,在自身脫貧能力提升方面收獲較少;部分企業(yè)的運作不規(guī)范,尚未形成科學的、制度化的管理制度,如何保證企業(yè)規(guī)范參與精準扶貧,保證扶貧資金不流失,讓貧困戶長久受益也是需要關注的問題之一。

4.強化反貧困的治理與政策實施過程的一致性和完整化

當前國家的反貧困政策具有明確的定位和目標,但由于國家大、涉及部門和政府層級多,從時間和層序來講政策過程都很冗長,政策實施過程的協(xié)調(diào)一致、不走樣與地方適應性一直存在挑戰(zhàn),政策的規(guī)范性和靈活性、多樣化一直難以平衡。當前的反貧困政策評估體系和監(jiān)督機制也正在建設,進而難以促進政策落實的有效性,治理過程中的政策制定、實施、監(jiān)測、評估、反饋之間的良性互動有待于形成。因此,如何完善反貧困政策過程、落實各級政府權(quán)責分工以及強化反貧困政策工具力量是未來反貧困工作需要解決的重要難題。

總之,在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中,我國的反貧困治理體系在諸多方面進行了探索創(chuàng)新,但在實踐中仍然面臨諸多挑戰(zhàn)需要進一步深化研究,在脫貧攻堅的同時需要著眼于2020年后甚至更長一段時期研究反貧困治理體制的現(xiàn)代化問題。以上幾個方面的問題是需要進一步研究的重點內(nèi)容,只有提升貧困戶的自我發(fā)展能力,處理好不同層級和不同部門政府間的關系和提升基層政府的治理能力,平衡好商業(yè)組織與精準扶貧效果之間的關系,才能確保2020年減貧目標的順利實現(xiàn),如期建成小康社會。

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D631.1;F323.8

A

1671-4970(2017)05-0006-07

(責任編輯:吳 玲)

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