何東娟

摘要：城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張直接導(dǎo)致了耕地占補不平衡的矛盾進(jìn)一步激化。土地整理作為合理配置土地資源，提高土地綜合生產(chǎn)力，緩解耕地壓力的重要手段，與新農(nóng)村建設(shè)有著密不可分的關(guān)系。要實現(xiàn)建設(shè)新農(nóng)村的歷史重任，就要把農(nóng)民這一最主要的受益主體拉入到土地整理建設(shè)當(dāng)中，從土地整理項目的決策、實施、竣工和后期管護(hù)的全過程都加大農(nóng)民的參與程度，這正實現(xiàn)為民服務(wù)的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶參與度；土地整治項目；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；一體化發(fā)展

1引言

1.1研究背景

土地整治是一項合理規(guī)劃土地資源、提高土地綜合生產(chǎn)力、改善生產(chǎn)生活條件以及景觀生態(tài)環(huán)境的工程技術(shù)手段。土地證理工作是否能夠順利的進(jìn)行直接影響到我國的新農(nóng)村建設(shè)重任。首先，新農(nóng)村建設(shè)要求實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主、生活寬?！钡目傮w目標(biāo)。土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障資料，承載著農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)條件和鄉(xiāng)村面貌，土地整理活動最基本的研究對象是土地涉及土地的開發(fā)、復(fù)墾和利用等。同時，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)最直接的受益主體，也是與土地整治項目實施過程關(guān)系最密切的群體，因此在土地整理過程中建立完善的農(nóng)民參與機(jī)制。土地證理包括土地證理項目的決策過程、實施過程、監(jiān)督管理過程，要建立完善的公眾參與制度，就必須使農(nóng)民全程參與到土地證理項目的整個過程當(dāng)中，從而保證土地整治項目的科學(xué)性、合理性和正確性，進(jìn)而通過土地整治活動引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)。

1.2農(nóng)村建設(shè)與土地整治的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1國外農(nóng)村建設(shè)與土地整治研究現(xiàn)狀

在對土地整治的性質(zhì)及其與農(nóng)村建設(shè)關(guān)系的認(rèn)識上，許多國家都將土地整治看作是一項鄉(xiāng)村發(fā)展活動。葡萄牙學(xué)者JC Coelho、PA Printo等人將土地整治項目（Land Consolidation Project，LCP）解釋為一種鄉(xiāng)村發(fā)展活動，認(rèn)為綜合的土地整治項目在地域上被界定為鄉(xiāng)村土地開發(fā)活動。土地整治項目的實施將引起農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)中各種條件向有利于使可耕地面積增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)戶收入提高的方向發(fā)生變化，從而成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要動力。土地整治在歐洲往往被當(dāng)作是一種關(guān)系鄉(xiāng)村重大發(fā)展的關(guān)鍵性活動。土地整治的政策就是土地資源規(guī)劃當(dāng)中的部分條款，是為了服務(wù)鄉(xiāng)村的景觀生態(tài)建設(shè)。不僅如此，土地整治活動還體現(xiàn)著新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入、促進(jìn)社會進(jìn)步等方面的要求，為新農(nóng)村建設(shè)提供了重大保障。

1.2.2國內(nèi)農(nóng)村建設(shè)與土地整治研究現(xiàn)狀

主要是以高向軍為代表的學(xué)者們，對土地整治與新農(nóng)村建設(shè)二者的關(guān)系、相互促進(jìn)內(nèi)容以及具體實踐中二者的結(jié)合模式等進(jìn)行了理論性的研究。高明秀等通過借鑒農(nóng)村土地整治與國際經(jīng)驗，認(rèn)為土地整治日趨成為農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和手段，新農(nóng)村建設(shè)則成為土地整治的重要任務(wù)和目標(biāo)，并提出了我國土地整治與新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的策略。陶文星認(rèn)為，首先，土地整理的目標(biāo)與新農(nóng)村建設(shè)的總體目標(biāo)是一致的；但是內(nèi)容并不是完全相同，有所交叉；功能上相互促進(jìn)相互彌補；整體呈現(xiàn)出相輔相成的依賴關(guān)系。吳次芳、李展等人針對土地整治的理論體系進(jìn)行了相應(yīng)得研究，并且就土地整治與新農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)系話題展開了實踐探索活動，研究發(fā)現(xiàn)土地整理在新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)中起著關(guān)鍵性的不可替代的作用。

2河北省農(nóng)村建設(shè)與土地整治現(xiàn)狀及存在問題

2.1二者本質(zhì)統(tǒng)一，相互促進(jìn)的認(rèn)識存在不足

土地整治是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)?！吧a(chǎn)發(fā)展”處于第一位，只有生產(chǎn)發(fā)展了，才能為“生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。

新農(nóng)做建設(shè)作為我國的歷史性重任，在政治和社會輿論方面得到了積極的響應(yīng)，土地整治關(guān)乎農(nóng)村的長期繁榮發(fā)展，需要有農(nóng)民的積極參與，新農(nóng)村建設(shè)體現(xiàn)了惠民、利民的政策要求，又與土地整治互動有著密不可分的關(guān)系，在一定程度上為，新農(nóng)村建設(shè)的實施為土地整治互動注入了活力和生機(jī)。當(dāng)下，土地整治活動得到政府和農(nóng)民群眾的鼎力支持，廣泛吸取群眾意見，積極吸納各方人才，為我國的新農(nóng)村建設(shè)提供更廣闊的發(fā)展前景和發(fā)展?jié)摿?，同時也使土地整治活動上升到戰(zhàn)略層面。土地整治是一項全面改善基層基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地綜合生產(chǎn)力，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入等方面的系統(tǒng)工程，涉及田間、水路、交通、村容風(fēng)貌等多方面的綜合整理。

2.2規(guī)劃銜接不到位，聯(lián)動機(jī)制不健全

土地整治、新農(nóng)村建設(shè)都是系統(tǒng)工程，需要國土、水利、交通、農(nóng)業(yè)、電力等部門參與配合，而這些部門條塊分割，缺乏良好的溝通機(jī)制與統(tǒng)一的政策。在實際建設(shè)中，出于部門利益的考慮，部門之間，建設(shè)工程項目之間，缺乏溝通協(xié)調(diào)，以自身利益為的現(xiàn)象比比皆是。就拿電力工程項目來看，經(jīng)常出現(xiàn)土地整治工作成了國土部門的“獨臺戲”；同樣的情況也經(jīng)常發(fā)生在新路由情況變化導(dǎo)致工程建設(shè)效率低下、返工。不可否認(rèn)的是，土地整治活動與新農(nóng)村建設(shè)有著密切的聯(lián)系，但是相關(guān)部門之間無法形成合力，不能有效地撬動聯(lián)合機(jī)制，土地整治的項目管理部門、農(nóng)村基層組織和當(dāng)?shù)卣块T不能有效地銜接起來。

2.3后期管護(hù)不到位

土地整治項目竣工之后，并不代表工程的全部終結(jié)，后期維護(hù)管理是使得土地整治項目效益得以長期保持的重要保證。土地整治項目的綜合效益來說，一般分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。但目前的土地整治活動通常是以提高耕地產(chǎn)出為主要目標(biāo)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，遺留下很多環(huán)境問題，再加上后期管護(hù)不到位的問題，更是加重了土地整治項目“重建設(shè)，輕管護(hù)”的現(xiàn)象。由于土地整理項目的施工地點都是在戶外，經(jīng)常會發(fā)生諸如電線、變壓器等農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施被盜的情況發(fā)生，更有甚者，防護(hù)林中的樹苗也有被盜的情形。這種現(xiàn)象屢屢發(fā)生的根源在于防護(hù)意識薄弱、管理資金缺乏、不已看管等因素。首先，現(xiàn)有的土地整治項目往往注重工程的進(jìn)度而忽視工程質(zhì)量和后期的維護(hù)問題，直接導(dǎo)致資產(chǎn)流失，項目效益下降；其次，土地整治項目的工程款項一般都是由上級政府撥款，數(shù)額有限，如果后期發(fā)生基礎(chǔ)設(shè)施損壞等問題，如果資金不到位，是沒有辦法修復(fù)的，同樣使得項目效益降低；最后，土地整治活動帶來的生態(tài)效益沒能引起足夠的重視，生態(tài)防護(hù)林一般地處偏遠(yuǎn)，長期無人看管，容易荒廢破壞，導(dǎo)致生態(tài)效益無法落實。endprint

3河北省農(nóng)民參與土地整治現(xiàn)狀及存在問題

3.1參與土地整治項目的時間點晚

一般情況下，村支書等村干部會在土地整治項目的項目決策階段就得知了該村會進(jìn)入土地整治階段，這部門村干部占到農(nóng)村人口的14%；還有一小部分農(nóng)民是在土地整治項目的設(shè)計規(guī)劃階段得知消息的，可以對相應(yīng)的規(guī)劃提出自己的建議；50%的被調(diào)查農(nóng)民是在工程項目施工階段知道，這一階段，多數(shù)被調(diào)查農(nóng)民只是好奇關(guān)注，真正提出問題和建議或者參與的農(nóng)民數(shù)量很少；18%的被調(diào)查農(nóng)民在竣工驗收階段才知道土地整治工程?！白钕Ｍ裁磿r間開始參與土地整治”的調(diào)查結(jié)果顯示，58%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為在立項階段最合適，30%選擇規(guī)劃階段，10%選擇建設(shè)階段，2%選擇驗收階段。

3.2參與渠道及方式單一

農(nóng)民參與土地證理活動的方式有很多，比如說在項目決策設(shè)計階段可以提出建議，在土地整治活動的實施過程中通過做義工的方式也可以達(dá)到參與的目的，還可以在項目的后期管護(hù)當(dāng)中，一起監(jiān)督管理。通常參與土地整治活動的方式就三種，一是提出建議，二是做義工，三是監(jiān)督管理。這三種方式的人員占總?cè)藬?shù)的百分比分別是45%、33%和10%。從中可以看出，提建議的方式是一種比較受到大家認(rèn)可的最簡便的方法，能夠最直接的反映農(nóng)民的真實意愿。

3.3參與人員結(jié)構(gòu)不合理

土地證理不僅僅涉及到振幅，更多的是一項惠民政策，所以農(nóng)民應(yīng)當(dāng)盡其所能地參與到土地整治項目中來，無論男女老少，都可以參與進(jìn)來。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成年男子、婦女以及老年人的占比分別是68%、25%和7%。另外，土地整治參與人員中，村干部比例70%，有外出打工經(jīng)歷者占了40%。從中可以看出，土地整治項目中，雖然有公眾參與，但是大多局限于村干部和男性村民，對婦女和老粘人的關(guān)注不夠。

3.4渴望成立統(tǒng)一組織

我國目前的土地整治項目都是由上級政府參與投資，涉及到村的，一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣級國土資源部門提出土地整治規(guī)劃建議，然后再一級一級自上而下的開展。村集體、農(nóng)民一般無機(jī)會也無力提出。在針對“是否有必要成立土地整治農(nóng)民組織，讓農(nóng)民自己決定土地整治事宜”的調(diào)查中，87%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為有必要成立土地整治農(nóng)民組織。如果成立土地整治農(nóng)民組織，60%的被調(diào)查農(nóng)民選擇愿意參加，36%選擇不愿參加，但可以推選別人?！皯?yīng)該通過何種途徑推選土地整治組織代表”的調(diào)查結(jié)果顯示，62%的被調(diào)查農(nóng)民選擇通過選舉推選代表，35%選擇自愿參加。由此可見，絕大多數(shù)農(nóng)民希望有自己的組織決定自己的事情，參與土地整治決策、實施、監(jiān)督等，更方便、真實、充分地反映自己的愿望，保障自己的權(quán)益。但只有35%的農(nóng)民愿意參加組織，這可能與當(dāng)前農(nóng)民收入較低、更關(guān)注家庭經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)。

4河北省創(chuàng)新模式

4.1成立土地整治農(nóng)民組織，完善組織保障

河北省土地整治中心已經(jīng)著手準(zhǔn)備推行建立土地整治農(nóng)民組織，該組織由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、國土整理行政主管部門、相關(guān)業(yè)務(wù)部門、村委會、普通農(nóng)民代表構(gòu)成，主體是項目區(qū)農(nóng)民，國土及相關(guān)業(yè)務(wù)部門作為業(yè)務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)。旨在通過進(jìn)一步培育和完善土地整理項目中的利益相關(guān)者，借助投票選拔制度選拔出相關(guān)的利益代表，由這些利益代表組成利益團(tuán)體，參與到土地整治的全過程當(dāng)中，充分表達(dá)利益相關(guān)者的利益訴求，通過構(gòu)建有效地溝通渠道，進(jìn)一步促進(jìn)利益表達(dá)的有效性和及時性。以有組織的力量形成一定意義上的“壓力集團(tuán)”，只有把農(nóng)民集中到一起，聆聽公眾的意見，才能保證農(nóng)民的利益不受侵害。

4.2建立農(nóng)民全程參機(jī)制

在土地整治項目的決策階段，所有參與土地整治過程的農(nóng)民在政策允許范圍內(nèi)集中到一起，由自發(fā)組成的農(nóng)名組織充分發(fā)表自身意見。

在土地整治項目的實施階段，參與進(jìn)來的農(nóng)民有權(quán)知道具體項目的設(shè)計方案、進(jìn)度安排和資金去向等問題，起到真正的工程監(jiān)工的監(jiān)督作用。甚至可以把一些技術(shù)含量不高的工作分包給農(nóng)民自己，這種方法既可以提高農(nóng)民的參與積極性，又可以適當(dāng)增加農(nóng)民的外來收入。

在竣工驗收階段，土地整治項目的驗收組是由各個承包單位和本村農(nóng)民共同分派不同的人員共同租車，從受益者、經(jīng)營者兩個角度對工程項目進(jìn)行驗收。

后期管護(hù)階段，土地整治農(nóng)民組織作為直接受益群體，承擔(dān)項目區(qū)內(nèi)各單項工程的管護(hù)責(zé)任；同時，在專業(yè)人員技術(shù)指導(dǎo)下，建立耕地管護(hù)、農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)、道路工程管護(hù)、農(nóng)田防護(hù)設(shè)施管護(hù)、村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)等相關(guān)制度，在制度指導(dǎo)下，落實管護(hù)責(zé)任。

4.3規(guī)劃銜接

新農(nóng)村建設(shè)與土地整治在規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃方法設(shè)計等方面都有很大的區(qū)別，兩者的協(xié)調(diào)規(guī)劃卻很重要。在項目規(guī)劃的安排上，將兩者在用地數(shù)量上捆綁，即在土地整治項目規(guī)劃中，確定搬遷村莊和安置村莊的位置、規(guī)模，掌握新增耕地的數(shù)量和分布情況，一個做大，一個做小。村莊內(nèi)部的規(guī)劃和布局交由建設(shè)局領(lǐng)導(dǎo)辦公室負(fù)責(zé)。而在農(nóng)田溝渠、道路規(guī)劃與村莊內(nèi)部給排水和道路規(guī)劃等方面需要統(tǒng)一規(guī)劃，密切協(xié)調(diào)。這樣可以保證國土部門和建設(shè)部門發(fā)揮優(yōu)勢，各司其職，各盡其能。

結(jié)論：土地整治和新農(nóng)村建設(shè)都是我國現(xiàn)階段針對現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)問題提出的重大決策。土地整治是一項利民惠民的緊要工程，必須建立農(nóng)民參與機(jī)制，廣泛跳動農(nóng)民的積極性，撬動新農(nóng)村建設(shè)和土地整治活動之間的聯(lián)合機(jī)制，優(yōu)化兩者的運行模式，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村整體生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境改善，從而推動社會主義發(fā)展。endprint