文/原超 李妮

地方領導小組的運作邏輯及對政府治理的影響

文/原超 李妮

問題的提出

在地方政府推動行政事務和改革工作中，領導小組成為眾多地方政府推動行政事務有效運轉、進行地方治理不可或缺的手段，承擔著地方重大決策的參謀議事、實施過程中的協(xié)調和專項工作的推進等地方治理事務。因此，我們發(fā)現，在一輪大規(guī)模的領導小組裁撤潮后，總會有更多的領導小組取而代之，往復交替，惡性循環(huán)。同時，地方的大部制改革等并沒有帶來地方領導小組的顯著減少，反而在相關專項工作領域的領導小組有增多的趨勢。上述這些存在于地方領導小組的現象都反映了一個現實：大量地方領導小組等非正式序列、非結構性的臨時性組織的創(chuàng)造和生產，其結果并不一定是地方部門間的溝通協(xié)調，反而可能會出現選擇性地棄用制度化協(xié)調機制以及部門間大量“各自為政”的領導小組等現象，在某種意義上阻礙了部門之間的溝通協(xié)調，乃至加快了利益部門化和權力碎片化。

基于此，本文的研究問題是：在地方治理中，地方領導小組的運作邏輯是什么？領導小組機制是如何影響上下級權威關系和地方治理的？文章將借鑒組織經濟學相關理論，為探討地方領導小組的運作邏輯提供組織激勵的分析視角；進而通過S區(qū)領導小組運作的微觀實踐，討論小組機制對地方政府治理和權威關系的影響；最后，文章將對小組機制作為地方政府亞正式治理機制的定位進行總結反思。

“小組機制”的運作邏輯：組織激勵的視角

委托—代理模型本質上是激勵設計的問題。地方領導小組特殊的組織形式是對原有行政組織的一種結構性調適，通過調整原有的委托—代理關系從而形成新的組織激勵。在霍爾姆斯特姆和米爾格拉姆的分析視角影響下，周黎安試圖通過“行政發(fā)包制”的分析框架解釋中國地方政府的激勵問題。在行政發(fā)包制中，委托方擁有正式權威和剩余控制權，而代理人擁有剩余索取權和委托人的強激勵設計。在此基礎上，周雪光和練宏對周黎安的“行政發(fā)包制”模型進行了修正。政府常規(guī)治理失靈時，上級政府將啟動專項治理模式時，委托方將繼續(xù)保留目標設定權、檢查驗收權，同時將回收之前授予代理方的激勵分配權，通過對所有剩余控制權的掌控，進行高度集權和整合，從而通過委托人對激勵分配權的回收和重新設計，通過專項治理模式，對下級代理方實施強激勵。

因而，采取由委托方回收之前授予代理方的激勵分配權的方式來對代理人進行強激勵，地方領導小組的運作正是遵循這樣的激勵設計邏輯。從本質上來說，地方領導小組的運行機制（“小組機制”）即是通過一定的組織結構設計和運行機制，改變原來對地方政府的弱激勵，而轉變?yōu)橐环N以“項目”為載體，用地方政府的“實質權威”取代部門的“正式權威”，輔之以地方黨政精英的監(jiān)督的激勵機制，最終達到對地方政府強激勵的目的。

首先，領導小組的運作依托于“項目”運作，表現為“顯著機制”的強激勵。人們通常對顯著事件賦予較高權重和關注，而對于不明顯的事件賦予較低權重。通過專項治理的“項目”的形式，一方面，通過顯著機制能夠有效地吸引下級政府的關注，向下級政府釋放信號和強激勵，從而進行資源整合和政治支持，同時下級政府也希望通過“項目”作為一個彰顯權力、政治忠誠和凸顯政績的平臺；另一方面，“項目”本身能夠有效整合多任務環(huán)境下的碎片化的指標體系。事實上，專項治理就是將多層級、多任務的日常治理模式轉變?yōu)槎鄬蛹?、單任務的臨時性治理，利用單任務的顯著性帶來的強激勵來解決量化機制失靈而帶來的弱激勵。

其次，領導小組通過組織結構和運行方式的作用，利用“實質權威”取代原來的“正式權威”，對下級地方政府進行強激勵。在中國政府治理的經驗世界中，對下級政府的激勵效用表現為：上級黨委激勵＞上級政府激勵＞上級職能部門激勵。這種激勵的強度與其“隸屬單位”有關。層層發(fā)包體制下地方官員存在注意力有限和激勵機制設計的困難?！靶〗M機制”通過“隸屬激勵”的方式，將“條條”范圍內的行政發(fā)包轉化為“塊塊”范圍的發(fā)包，將“政績錦標賽”模型引入到地方政府職能部門和普通官員的治理活動中，引導地方官員的注意力分配，形成上級職能部門對下級政府的強激勵。

最后，領導小組通過其組長的嵌入性身份——地方黨政首長——所具有的無限責任和無限權力所依附的“混合型權威”，對下級政府進行高強度的激勵機制和監(jiān)督機制。地方黨政一把手作為一個強有力的領導者，有足夠的權威和資源整合能力去動員利益相關群體將注意力集中于某一公共議題，并且很自然地賦予其解決問題的合法性。同時，在委托人激勵代理人努力的過程中，委托人將選擇采取各種監(jiān)督機制對代理人的行動進行觀察。在領導小組中，地方黨政首長以“組長”的身份，通過視察、批示的形式對下級政府進行監(jiān)督，在上下級政府“委托—代理”系統(tǒng)中進行政治壓力的非結構化傳遞，從而形成強激勵。

田野觀察：地方領導小組的運作過程

2014年2月-11月，本人對A市和S區(qū)眾多領導小組在專項工作中的運作過程進行了長期田野調查，主要包括創(chuàng)建省級食品安全示范區(qū)領導小組、“美城行動”領導小組和“創(chuàng)建文明城市”領導小組等。

（一）“碎片化”的監(jiān)管困境及“業(yè)務指導權”的弱激勵效應

對于A市市監(jiān)局的食品安全監(jiān)管工作而言，體制困局主要有兩個方面：一個是中國“分段監(jiān)管”的食品安全管理原則；另一個是A市監(jiān)局和下轄各區(qū)縣分局之間的二級管理體制問題。在現有管理體制下，市監(jiān)局縣區(qū)分局實行屬地管理原則，因而A市監(jiān)局對下轄分局僅有業(yè)務上的指導關系，因而A市監(jiān)局無法有效推動食品安全監(jiān)管工作在基層的貫徹落實。

A市監(jiān)局試圖利用食品安全生產委員會（“食安委”）的業(yè)務指導和協(xié)調作用，但是，“食安委”的功能發(fā)揮僅限于食品安全法律法規(guī)和安全知識宣傳教育等“業(yè)務”方面。資源的局限性和權威的有限性，成為了制約A市監(jiān)局推動部門間配合以及下級落實的最大問題。于是，解決方法之一就是借助領導小組的力量去進行資源整合和動員。

（二）“權威依賴”的強激勵

2013年4月，在A市成立了省級食品安全示范市建設工作領導小組后，S區(qū)相應成立了創(chuàng)建省級食品安全示范區(qū)領導小組。領導小組主要負責推進和指導全區(qū)性食品安全示范區(qū)建設工作，協(xié)調解決建設過程中的重大問題，而辦公室則主要負責食品安全示范區(qū)建設工作的組織協(xié)調和監(jiān)督檢查。

1.部門捆綁：領導小組機構的建立

為了保證領導小組在部門協(xié)調、動員部署、監(jiān)督激勵方面的權威性和有效性，一般而言，由地方黨委或政府一把手擔任領導小組組長職務。S區(qū)創(chuàng)建省級食品安全示范區(qū)專項工作中，作為牽頭部門的市監(jiān)局在選取領導小組參與成員的過程中，不僅涉及行政部門系統(tǒng)的分管部門領導，同時還涉及下級黨政系統(tǒng)的鎮(zhèn)街黨政班子代表，這意味著無論是行政部門系統(tǒng)還是下級黨政系統(tǒng)都被納入了以“創(chuàng)建省級食品安全示范區(qū)”專項工作為中心的，以H區(qū)長為組長的新的組織系統(tǒng)內。在一定時間范圍內，領導小組各參與成員單位，均需緊密配合市監(jiān)局圍繞創(chuàng)建省級食品安全示范區(qū)專項工作的主要任務開展工作。

2.新責任—利益紐帶：領導小組工作責任制

在S區(qū)創(chuàng)建省級食品安全示范區(qū)專項工作中，在領導小組推動下，建立起一套新的“責任—利益”共同體——區(qū)、鎮(zhèn)二級示范工作體系。在《S區(qū)建設省級食品安全示范區(qū)工作實施方案（2013-2015年）》中，S區(qū)“創(chuàng)建工作”領導小組工作責任制也得以通過紅頭文件的形式確定下來?！秾嵤┓桨浮芬?guī)定：“將食品安全工作納入經濟社會發(fā)展目標和領導班子、領導干部實績考核內容，建立年度考核制度。”S區(qū)的各部門主要負責人和下轄鎮(zhèn)街黨政一把手被納入責任人，使得市監(jiān)局的責任得以分擔同時得到區(qū)鎮(zhèn)兩級各部門的支持，在考核指標方面，食品安全監(jiān)管工作被納入地方經濟社會發(fā)展目標和S區(qū)鎮(zhèn)領導干部實績考核內容，因此，區(qū)局與分局的關系，實際上由原來的業(yè)務上的指導關系導致的“弱命令—低服從”轉變?yōu)閷嵸|意義上的上下級“強命令—高服從”關系。

3.責任制的再發(fā)包：精英個體的政治壓力傳遞

“領導批示”是S區(qū)在“創(chuàng)建工作”中的重要治理工具，L市長、S區(qū)長等黨政領導的個體政治壓力通過批示的形式，自“市—縣區(qū)—鎮(zhèn)街”的層面逐級進行非結構化傳遞。由于現有分段監(jiān)管帶來的部門職能交叉重疊、模糊不清，因此，在專項工作推進過程中遇到了大量的部門間協(xié)調問題。此時，S區(qū)的“批示”將成為部門的“尚方寶劍”和推進部門工作的重要依據。在一定程度上領導的批示表明了領導個人態(tài)度和意見解決方式的傾向性，實質上是通過“批示”的方式，將領導的個人權威和政治壓力附加于公文系統(tǒng)，傳遞給部門領導。

擴展討論：“小組機制”對地方治理的影響

（一）新碎片化：地方領導小組的“政策空間”競賽

從委托—代理的視角來看，每個上級都試圖通過進行激勵設計競爭下級的注意力，上級對下級貫徹政策意圖進行強激勵，相當于對下級關注其他上級的投入進行懲罰。在地方治理中，職能部門成立領導小組是為了通過“政治發(fā)包”的形式，打破固有的地方行政承包制形式下的弱激勵，通過“隸屬激勵”的強激勵形式，競爭基層政府的注意力和政策資源，從而推動職能部門開展工作和獲得部門發(fā)展的競爭優(yōu)勢。

地方政治精英注意力的有限性及政策資源的固定性決定了當“小組機制”為部門帶來潛在政治資源和部門領導晉升激勵差異化時，那些“被吸納”入領導小組的部門都必須耗費本部門的人員、精力和資源去貫徹執(zhí)行其他職能部門成立領導小組的專項工作，不僅無法從專項工作中“受益”，還需要承擔由于專項工作給本部門帶來的責任和風險。

當地方領導小組的數量增多時，事實上，原來的領導小組的動員能力和資源整合的優(yōu)勢慢慢減弱，原來部門之間的協(xié)調問題轉化為部門作為牽頭單位成立的地方領導小組運作中的協(xié)調問題，部門原來存在的“政策空間”競賽轉變?yōu)楦黝I導小組之間的“政策空間”競賽，甚至新的這種“政策空間”競賽由于“加權”了地方政治精英的權威而變得更加難以解決。

（二）權威依賴的棘輪效應：“小組治理”的常態(tài)化運作

1.“小組機制”的強激勵失靈

作為一個決策者注意力分配系統(tǒng)，組織注意力的聚焦將會帶動對該議題的資源投入，并相應減少對其他議題的資源投入。當地方黨政精英主動或者被動被納入各種不同領導小組時，其注意力已經被分散到各個不同議題，這使得領導人的重視程度也隨之被分攤到不同的領導小組專項工作中，職能部門通過“隸屬激勵”和“責任重新發(fā)包”的激勵效力隨之降低，無法充分激勵和動員下級政府。

同時，地方領導小組的泛化成立帶來了更多的指標的“困擾”。被科層制所吸納的專項治理成為了需要常規(guī)完成的“數字游戲”并失去應有的效果。地方領導小組的運作邏輯是將行政問題轉化為政治問題，將橫向的組織協(xié)調問題轉化為縱向的組織激勵問題，通過“政治發(fā)包”和“隸屬激勵”形式，達到對下級政府的一種強激勵，從而增進地方治理的有效性，但是隨著這種強激勵的廣泛使用，致使激勵效果和動員能力的弱化，重新陷入了原來的地方治理的弱激勵困境中。而由“小組治理”帶來的“指標考核”的激增更加弱化了對地方治理的激勵效果。

2.地方治理的“棘輪效應”

威廉姆斯認為，在多種激勵機制并存的情況下，有可能出現激勵機制不兼容，這種不兼容性將影響到注意力分配的穩(wěn)定性?！靶〗M機制”的常態(tài)化運作帶來了對“權威依賴”帶來的強激勵的追逐，這種追逐雖然能夠在短期內解決職能部門的治理困局，但是，也會帶來一系列的治理問題，主要表現在兩個方面：

一方面，“權威依賴”的強激勵的常態(tài)化將導致地方政治精英個人政治壓力傳遞的效用遠遠大于制度性的壓力傳遞對于地方部門的激勵作用，“領導批示”和“領導視察”將會作為精英個體政治壓力的傳遞途徑，取代了“規(guī)章和制度”，成為地方政府開展治理工作的指導準則和激勵機制，不利于地方治理的制度化發(fā)展。

另一方面，地方政治精英注意力的有限性決定了地方領導小組的“常規(guī)化”運作，不僅將給部門協(xié)調和治理帶來非可持續(xù)性的風險，同時也容易使地方治理逐漸走向一種“權威依賴”的棘輪效應，主要表現為“專項治理”取代常規(guī)治理成為地方治理的中心工作。

總結：地方治理中的“小組機制”

按照諾斯的定義，制度是社會的博弈規(guī)則，其定義和限制了個人的決策集合；機制所表述的則是博弈規(guī)則的事實問題。“小組機制”即是這樣一種建立在新的“責任—利益”紐帶和責任包干體制的基礎上的亞正式治理機制。一方面，“治理機制”具有高度的靈活性和創(chuàng)新性。在受到外界環(huán)境約束的情況下，能夠適時地創(chuàng)造出新的組織運行機制以實現地方政府或部門的組織調適和適應性治理。另一方面，“治理機制”的創(chuàng)新是在常規(guī)的治理制度的運行體系方面進行的機制性調整，是對原有組織的權力要素和程序進行重塑，并非獨立創(chuàng)造。但是，“機制”是依托于“制度”而對其不足進行有效補充，二者并不是一個相互平衡的“雙軌”。治理機制不能“喧賓奪主”，從而取代常規(guī)治理制度在地方政府治理中的重要角色。

作為治理機制的典型——“小組機制”而言，地方領導小組的泛化應用消解了治理機制的靈活性作用，同時還由于對組織機制的追崇而壓縮了制度化轉型的發(fā)展空間。在這種治理過程的“棘輪效應”中，地方治理轉型最終將逐步走向一種“內卷化”，而并非是制度化轉型。

（原超系山西大學政治與公共管理學院講師，李妮系珠海廣播電視大學公共管理系講師；摘自《公共管理學報》2017年第1期；原題為《地方領導小組的運作邏輯及對政府治理的影響——基于組織激勵視角的分析》）