程雨燕

摘要：2015年12月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》擬于5年內(nèi)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。該方案試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一即為“開(kāi)展賠償磋商”。但是，國(guó)內(nèi)外的直接相關(guān)理論卻基本為零，因此有必要盡快完成該制度的具體實(shí)施方案構(gòu)想。首先，解答生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的可行性、性質(zhì)、原則、目標(biāo)等基礎(chǔ)問(wèn)題作為建構(gòu)該制度的基石和指南。其次，明確磋商的當(dāng)事人、內(nèi)容、協(xié)議的效力等，以完成磋商制度的實(shí)體構(gòu)造。再次，明確磋商的啟動(dòng)時(shí)機(jī)、終止情形及后評(píng)估等，以完成賠償磋商制度的程序設(shè)計(jì)。最后，提出磋商制度實(shí)施的初步框架圖。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境 損害賠償 磋商制度

近年來(lái)，人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的嚴(yán)重環(huán)境損害事件頻頻發(fā)生，亟需建立重在強(qiáng)調(diào)環(huán)境自身功能價(jià)值的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。因此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度……”2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》），擬根據(jù)該方案于2015年至2017年，選擇部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，2018年在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，2020年力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。其中試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一即為“開(kāi)展賠償磋商”。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，可以讓賠償權(quán)利人和義務(wù)人在單一的訴訟途徑之外，于司法機(jī)關(guān)介入之前自愿選擇啟動(dòng)協(xié)商機(jī)制，有利于以合作的方式化解爭(zhēng)議、達(dá)成一致并有效履行，從而節(jié)省國(guó)家司法資源并更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪繕?biāo)。然而該《試點(diǎn)方案》并未涉及“賠償磋商”的具體操作辦法和實(shí)施細(xì)則，筆者試圖從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的價(jià)值、性質(zhì)、原則等基礎(chǔ)理論問(wèn)題人手，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐設(shè)計(jì)賠償磋商的具體內(nèi)容和程序規(guī)則，以期形成兼具學(xué)理基礎(chǔ)和具體可操作性的制度構(gòu)想。

一、國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

“環(huán)境損害”包括兩種形態(tài)：環(huán)境侵權(quán)造成的他人損害（環(huán)境侵權(quán)損害）、環(huán)境本身的損害（又稱(chēng)為“純環(huán)境損害”、“生態(tài)損害”）。環(huán)境侵權(quán)損害賠償是指對(duì)因生態(tài)環(huán)境危害行為，即以生態(tài)環(huán)境為媒介而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害和精神損害的賠償救濟(jì)。隨著環(huán)境污染與生態(tài)破壞的程度不斷加劇，生態(tài)環(huán)境本身遭受損害已經(jīng)發(fā)展成為一種較為普遍的新型損害。

根據(jù)《試點(diǎn)方案》的界定，“生態(tài)環(huán)境損害”，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化；“生態(tài)環(huán)境損害賠償”，是指因生態(tài)環(huán)境損害要求賠償?shù)模话ㄉ婕叭松韨?、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)?，也不包括涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那樾?；“磋商”是指在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟之前，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人通過(guò)交換意見(jiàn)達(dá)成賠償協(xié)議的行為。

（一）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

一方面，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境損害賠償法律體系以環(huán)境侵權(quán)損害賠償為核心，存在無(wú)法涵蓋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓逃腥毕?。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也沒(méi)能改變我國(guó)環(huán)境損害賠償法律體系缺失的現(xiàn)狀，該法第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，而《侵權(quán)責(zé)任法》只能解決環(huán)境侵權(quán)損害賠償問(wèn)題?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)》第90條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失……”以及細(xì)化的《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法確認(rèn)，但是僅僅局限于海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

另一方面，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論研究也剛剛起步。與相關(guān)法律制度相對(duì)應(yīng)，大部分研究要么將環(huán)境損害賠償?shù)韧诃h(huán)境侵權(quán)損害賠償，要么將生態(tài)環(huán)境損害賠償局限于海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，真正全面深入論及本文所指生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚撗芯縿t寥寥無(wú)幾。具有代表性的專(zhuān)著有《生態(tài)損害的社會(huì)化填補(bǔ)法理研究》（竺效，2007）；博士學(xué)位畢業(yè)論文有《生態(tài)正義視野下的生態(tài)損害賠償法律制度研究》（殷鑫，2013）；期刊、會(huì)議論文有《破解生態(tài)環(huán)境損害賠償法律難題——以生態(tài)法益為進(jìn)路的理論與實(shí)踐分析》（柯堅(jiān)，2012）、《生態(tài)損害賠償責(zé)任初探》（段小兵，2014）等。其中竺效的專(zhuān)著在該領(lǐng)域作出了較為全面并具有開(kāi)創(chuàng)性的論述，其他論文限于篇幅一般只關(guān)注此問(wèn)題的某一具體方面。整體而言，國(guó)內(nèi)的現(xiàn)有相關(guān)研究從發(fā)表的時(shí)間來(lái)看集中于近幾年，表明研究才剛剛起步；從研究的層面來(lái)看聚焦于宏觀或中觀層面，于具體的微觀、實(shí)施層面則關(guān)注度不夠；從研究的內(nèi)容來(lái)看，對(duì)于本文的研究對(duì)象——賠償磋商制度，則完全沒(méi)有涉獵。 （二）國(guó)外研究現(xiàn)狀 目前世界各國(guó)都尚未建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，相關(guān)理論研究與國(guó)內(nèi)研究情況總體類(lèi)似：大多局限于環(huán)境侵權(quán)損害賠償，或者是國(guó)際法領(lǐng)域中的生態(tài)環(huán)境損害賠償，尤其集中在海上油污引起的賠償。相對(duì)而言，在相關(guān)理論及實(shí)踐領(lǐng)域有所突破并處于領(lǐng)先地位的是美國(guó)和歐盟。

美國(guó)的相應(yīng)制度被稱(chēng)之為“自然資源損害（natural resource damages）”，分散體現(xiàn)在《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任法》《油污法》《清潔水法》《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》《公園資源保護(hù)法》《國(guó)家森林土地恢復(fù)和改善法》中，目前已經(jīng)開(kāi)展了一千多個(gè)污染場(chǎng)地或污染事件的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估，其相關(guān)立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)頗值得借鑒。其中涉及的“合作評(píng)估（cooperative assessments）”制度對(duì)本文所論及的磋商制度具有一定的借鑒意義。歐盟在傳統(tǒng)的環(huán)境損害民事責(zé)任之外，于2004年制定了《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》，專(zhuān)門(mén)就環(huán)境損害的概念、范圍及標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，預(yù)防及補(bǔ)救措施選擇，責(zé)任的主體、類(lèi)型、形式，訴訟途徑等作出了詳細(xì)規(guī)定，但是并未涉及本文所指向的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度。歐盟目前也還未出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境污染事件的損害賠償案例。國(guó)內(nèi)的介紹性論文有蔡守秋、海燕《也談對(duì)環(huán)境的損害——?dú)W盟（預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令）的啟示》、[荷]愛(ài)德華·H.P.布蘭斯《2004年（歐盟環(huán)境責(zé)任指令）下?lián)p害公共自然資源的責(zé)任》等。endprint

由以上研究述評(píng)可知，目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的國(guó)內(nèi)外研究仍然處于初步展開(kāi)的階段，更沒(méi)有具體涉及到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，因此有必要盡快完成該制度的具體實(shí)施方案構(gòu)想。

二、賠償磋商制度的基礎(chǔ)問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的可行性、性質(zhì)、原則、目標(biāo)等基礎(chǔ)問(wèn)題的明確是該制度設(shè)計(jì)的基石和指南，這些問(wèn)題如果不能在學(xué)理上得到充分的論證，磋商制度在具體的實(shí)施過(guò)程中難免陷入困境。 （一）磋商的可行性 論證生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性是開(kāi)展相關(guān)制度設(shè)計(jì)的前提。盡管《試點(diǎn)方案》已經(jīng)將“賠償磋商”作為一種制度創(chuàng)新納入試點(diǎn)內(nèi)容，該制度在法理上的可行性卻仍然存在疑慮。其一，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議進(jìn)行磋商時(shí)，必然以協(xié)議雙方各自擁有所涉利益的完全支配權(quán)或獨(dú)立處分權(quán)為前提，然而賠償權(quán)利人是否可以全權(quán)代表環(huán)境公共利益？其二，即使賠償權(quán)利人有權(quán)代表環(huán)境公共利益，仍然存在代表公共利益的賠償權(quán)利人與代表私人利益的權(quán)利人是否可以通過(guò)協(xié)商進(jìn)行利益交換的問(wèn)題。筆者認(rèn)為上述疑慮可以從理論和實(shí)踐兩方面加以厘清。

首先，環(huán)境公共信托理論可以為賠償磋商中賠償權(quán)利人代表環(huán)境公共利益的可行性提供理論依據(jù)。美國(guó)薩克斯教授于1970年將公共信托理論引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，其創(chuàng)立的環(huán)境公共信托理論目前已被各國(guó)學(xué)者廣泛接受，該理論認(rèn)為：大氣、水流、日光等環(huán)境要素是全體人民的“共有財(cái)產(chǎn)”，共有人為了合理利用和保護(hù)共有財(cái)產(chǎn)，將其委托給國(guó)家保護(hù)和管理；國(guó)家和人民之間的關(guān)系是受托人和委托人的關(guān)系。現(xiàn)有《試點(diǎn)方案》專(zhuān)家釋義中提及的賠償磋商制度設(shè)計(jì)，擬將賠償權(quán)利人限定為“經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府”，根據(jù)環(huán)境公共信托理論，完全可以將其理解為公眾環(huán)境“共有財(cái)產(chǎn)”的受托人，享有相應(yīng)的環(huán)境公共利益處分權(quán)利，從而可以代表公眾就生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w事項(xiàng)與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。但值得注意的是，在賠償磋商的現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，政府出于固有的“經(jīng)濟(jì)人”屬性必然存在自身的特殊需求和專(zhuān)有利益，從而在代表環(huán)境公共利益時(shí)亦有可能出現(xiàn)侵害委托方即社會(huì)公眾的環(huán)境公共利益的情形，對(duì)這種委托權(quán)限必須加以適當(dāng)限制，以防止賠償權(quán)利人過(guò)度處分公眾的環(huán)境公共利益。因此，賠償權(quán)利人有權(quán)基于委托開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，但其權(quán)利范圍是以不損害環(huán)境公共利益為限制的。

其次，和諧語(yǔ)境下法律糾紛解決多元化的趨勢(shì)可以為賠償磋商中公共利益與私人利益進(jìn)行交換的可行性提供實(shí)踐依據(jù)。和諧語(yǔ)境下法律糾紛解決多元化的趨勢(shì)表現(xiàn)為：在“構(gòu)建和諧社會(huì)以謀求共同發(fā)展”的共識(shí)下，人們?cè)絹?lái)越傾向于采用高效、靈活、和平、實(shí)用的方式化解矛盾，在純粹追求公平之外同等關(guān)注效益，倡導(dǎo)非訴訟的協(xié)商性糾紛解決文化，并且逐漸將這種理念從傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域擴(kuò)展到公法領(lǐng)域。大多數(shù)公法學(xué)者開(kāi)始支持公共利益與私人利益具有可交換性的觀點(diǎn)，并且贊同這種交換的積極效果：“公共利益與私人利益的妥協(xié)和交換可以達(dá)到社會(huì)利益的最大化”。2012年《刑事訴訟法》增加了刑事和解的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，2015年《行政訴訟法》去除了“不適用調(diào)解”原則，公共利益與私人利益不可交換的絕對(duì)禁令隨之動(dòng)搖。同理，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V前磋商是公平與效益的統(tǒng)一，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化：一是符合效益的價(jià)值，成功的磋商將避免冗長(zhǎng)的訴訟程序，通過(guò)賠償義務(wù)人的主動(dòng)履行來(lái)有效控制污染或侵害的擴(kuò)大，從而及時(shí)地恢復(fù)生態(tài)并填補(bǔ)損害；二是在追求效益的同時(shí)并不必然以犧牲公平為代價(jià)，因?yàn)榧词故窃谄毡檎J(rèn)為更為符合公平價(jià)值的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，由于鑒定及執(zhí)行的困難，法律及技術(shù)的障礙，損害結(jié)果及恢復(fù)費(fèi)用的不確定性等因素，絕對(duì)公平也仍然是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度涉及環(huán)境公共利益與私人利益的交換而否定其可行性。 （二）磋商的性質(zhì) 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)是開(kāi)展相關(guān)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，目前《試點(diǎn)方案》只是初步涉及，尚留有較大的完善空間。筆者認(rèn)為可以從以下三方面界定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)。

首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是當(dāng)事人有權(quán)選擇的非必經(jīng)程序?！对圏c(diǎn)方案》已經(jīng)明確規(guī)定：賠償權(quán)利人既可以直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，也可以先行開(kāi)展磋商，在磋商未達(dá)成一致時(shí)及時(shí)提起訴訟。此處不再贅述。

其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是兼具和解與調(diào)解特征的行為。《試點(diǎn)方案》之所以使用“磋商”這一立法中尚未明確內(nèi)涵和外延的詞匯，而沒(méi)有使用已經(jīng)得到普遍認(rèn)可的法律術(shù)語(yǔ)，同樣包含“協(xié)商解決矛盾”意思的“和解”或“調(diào)解”，其原因即在于“磋商”并不等同于現(xiàn)有法律概念中的“和解”或“調(diào)解”。通說(shuō)認(rèn)為，“調(diào)解”是指在第三方主持下，雙方依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政策以及社會(huì)公德達(dá)成協(xié)議、解決糾紛，強(qiáng)調(diào)第三方具有影響力的介入，并側(cè)重法律上的正確解決；“和解”是指在雙方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議、解決糾紛，更強(qiáng)調(diào)以自愿和效率的方式解決問(wèn)題。二者都包含訴訟內(nèi)和訴訟外兩種方式?！按枭獭眲t具有以上兩個(gè)概念的混合特征：一是以雙方當(dāng)事人協(xié)商為核心，以自愿、平等、效益為追求目標(biāo)，使其似乎更類(lèi)似于“和解”；二是因?yàn)樯婕碍h(huán)境公共利益，牽涉面甚廣且問(wèn)題復(fù)雜，在實(shí)踐中既不排斥政府或環(huán)境公益組織等第三方的居中調(diào)停，也不必然要求第三方的介入，從而不同于人民調(diào)解、行政調(diào)解等；三是根據(jù)《試點(diǎn)方案》的制度定位，作為訴訟前的非必經(jīng)程序，只能是訴訟外的非司法性質(zhì)的行為，不同于訴訟內(nèi)的民事調(diào)解、行政和解、刑事和解等。因此，“磋商”是現(xiàn)有法律術(shù)語(yǔ)“和解”與“調(diào)解”的交叉概念，等同于訴訟外的“和解”加“調(diào)解”，并在價(jià)值取向上偏于“和解”之意。

再次，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是涉及公法元素的特殊民事行為?，F(xiàn)有制度設(shè)計(jì)將賠償權(quán)利人限定為經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府，那么其作為行政機(jī)關(guān)在賠償磋商中是否仍然扮演環(huán)境行政管理角色？如果是，那么“磋商”將定位為“行政磋商”，相應(yīng)的磋商協(xié)議也將定位為不同于普通合同的行政合同，行政主體對(duì)于合同的履行將享有優(yōu)益權(quán)，雙方當(dāng)事人因?yàn)槁男行姓贤l(fā)生爭(zhēng)議時(shí)也將受行政法調(diào)整并通過(guò)行政救濟(jì)方式解決。由此可見(jiàn)，只有準(zhǔn)確回答這一問(wèn)題，才能厘清相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)?！按枭獭钡恼麄€(gè)過(guò)程既伴隨行政主體的介入，又牽涉公共利益的衡量，具有相當(dāng)?shù)墓ㄒ蛩兀辉偈莻鹘y(tǒng)的、單純的私法領(lǐng)域問(wèn)題，有學(xué)者將其理解為行政磋商。但是，盡管生態(tài)環(huán)境損害是典型的公法問(wèn)題，具體到生態(tài)環(huán)境損害賠償則屬于公法問(wèn)題中的私法問(wèn)題，因?yàn)椤百r償”是民事責(zé)任的承擔(dān)方式，“磋商”是生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟的前置程序，正如有學(xué)者指出：“生態(tài)損害實(shí)質(zhì)上涉及的是公法問(wèn)題，只不過(guò)在這類(lèi)公法中保留了一些私法概念，如因違反以環(huán)境保護(hù)為目的之法的賠償責(zé)任。”與此同時(shí)，如果將磋商定位為行政磋商，將把“賠償”這樣以填補(bǔ)為核心的責(zé)任方式與行政的懲戒性責(zé)任相混淆，從而動(dòng)搖建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為責(zé)任人承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任補(bǔ)充的初衷。因此，筆者認(rèn)為，“賠償磋商”的本質(zhì)屬性仍然是民事行為，只是因?yàn)楣ㄔ氐慕槿攵哂辛艘欢ǖ奶厥庑?，賠償權(quán)利人在開(kāi)展磋商時(shí)必須放下其環(huán)境行政管理角色并不得運(yùn)用行政權(quán)力，從而與賠償義務(wù)人處于完全平等的地位。 （三）磋商的原則 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是現(xiàn)代民主法治觀念下契約精神的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)遵行平等、自愿、合法等通行原則，但是除此之外還有必要特別引入公眾參與原則。根據(jù)上文提及的環(huán)境公共信托理論，賠償權(quán)利人基于委托代表公眾就環(huán)境“共有財(cái)產(chǎn)”發(fā)生損害的賠償問(wèn)題與責(zé)任人展開(kāi)磋商，理應(yīng)對(duì)委托人負(fù)責(zé)。更何況盡管?chē)?guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府作為受托人在大多情形下與委托人的利益需求是一致的，但是仍然可能因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義、政績(jī)競(jìng)賽等原因而存在自身的私益需求，從而在賠償磋商的過(guò)程中必須由委托人即公眾加以監(jiān)督。公眾行使監(jiān)督權(quán)的主要方式和途徑就是公眾參與，因此需要在賠償磋商的制度設(shè)計(jì)中引入公眾參與原則，并且在該原則的指引下作出相應(yīng)的具體規(guī)定：一是保障公眾在賠償磋商過(guò)程中的環(huán)境信息知情權(quán)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查報(bào)告、鑒定評(píng)估報(bào)告、賠償磋商進(jìn)度、賠償磋商協(xié)議內(nèi)容、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果報(bào)告等；二是保障公眾參與賠償磋商的途徑，規(guī)定應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)專(zhuān)家和公眾參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)或者賠償磋商工作，設(shè)置社會(huì)公眾評(píng)議環(huán)節(jié)；三是保障公眾參與賠償磋商的效果，規(guī)定相關(guān)部門(mén)處理公眾反饋意見(jiàn)和建議的具體要求，再根據(jù)這些具體規(guī)定進(jìn)一步明確相應(yīng)的期限、程序及未履行的責(zé)任追究。 （四）磋商的目標(biāo) 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》確立的損害擔(dān)責(zé)原則，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任并修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而破解生態(tài)環(huán)境不斷惡化的困局。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商因涉及環(huán)境公共利益，其目標(biāo)不再僅僅局限于一般私益協(xié)商的定分止?fàn)?、達(dá)成一致意見(jiàn)，而是必須形成有質(zhì)量的賠償協(xié)議——在不損害生態(tài)環(huán)境修復(fù)底線的前提下解決賠償爭(zhēng)議。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理想應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)有效救濟(jì)、綜合填補(bǔ)和充分預(yù)防三重目標(biāo)，既要能夠體現(xiàn)對(duì)已有生態(tài)環(huán)境損害實(shí)行有效救濟(jì)這一最基本的要求，即責(zé)任人承諾的賠償金額覆蓋到位，可以確保替代修復(fù)的實(shí)現(xiàn)；也要能夠體現(xiàn)對(duì)已有生態(tài)環(huán)境損害的綜合填補(bǔ)，通過(guò)不限于貨幣賠償?shù)亩鄻踊?zé)任承擔(dān)方式，例如“復(fù)種補(bǔ)綠”等行為補(bǔ)償，形成全方位、多面向的綜合生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)方案；還要能夠體現(xiàn)對(duì)未來(lái)生態(tài)環(huán)境損害的充分預(yù)防，在協(xié)議中應(yīng)當(dāng)要求責(zé)任人在合理期限內(nèi)采取有效整改措施并消除環(huán)境污染危險(xiǎn)源，防止責(zé)任人在滿(mǎn)足賠償權(quán)利人現(xiàn)有損害賠償要求后繼續(xù)產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境損害。endprint

三、賠償磋商制度的實(shí)體構(gòu)造

在解答生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的上述基礎(chǔ)問(wèn)題之后，還必須進(jìn)一步明確磋商的當(dāng)事人、磋商的內(nèi)容以及磋商協(xié)議的效力等實(shí)體內(nèi)容，以完成磋商制度的核心構(gòu)架。

（一）磋商的當(dāng)事人

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的當(dāng)事人包括賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人以及第三方。

首先，可以適當(dāng)擴(kuò)大賠償權(quán)利人的范圍。上文提及，現(xiàn)有的初步制度設(shè)計(jì)將賠償權(quán)利人限定為國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府，在體現(xiàn)出國(guó)家開(kāi)展生態(tài)損害賠償制度的慎重態(tài)度的同時(shí)可能不免過(guò)于局限；現(xiàn)有學(xué)理討論中有觀點(diǎn)認(rèn)為，“生態(tài)損害受償主體分為國(guó)家環(huán)境管理機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織兩大類(lèi)”，范圍不免過(guò)大。筆者認(rèn)為應(yīng)該取乎其中，適當(dāng)擴(kuò)大現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中的賠償權(quán)利人范圍，在省級(jí)人民政府之外還應(yīng)當(dāng)包括其環(huán)境職能部門(mén)，但是不必包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織：一是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計(jì)初衷主要是填補(bǔ)制度空白，解決政府作為索賠主體對(duì)國(guó)有自然資源行使權(quán)利，從而有效履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的問(wèn)題。二是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織發(fā)展?fàn)顩r參差不齊，大多生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織實(shí)力有限，技術(shù)、設(shè)備和人員等要素都無(wú)法承受索賠所需要耗費(fèi)的大量人力、物力和時(shí)間成本，至于已經(jīng)達(dá)到索賠客觀能力的生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織則完全可以通過(guò)環(huán)境公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)賠償請(qǐng)求，從而無(wú)需將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的賠償權(quán)利人范圍特別擴(kuò)大到生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織。三是因?yàn)榭梢耘c海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以政府及其相關(guān)職能部門(mén)作為索賠主體的規(guī)定相銜接?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：“……行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！?010年《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》第3條則進(jìn)一步將其具體為：“縣級(jí)以上人民政府海洋與漁業(yè)行政主管部門(mén)代表國(guó)家向造成海洋生態(tài)損害和引起海洋生態(tài)損失的單位、個(gè)人提出海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償要求?！彪m然《試點(diǎn)方案》指出目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)并不適用于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償，但是基于二者的同源性，在制度設(shè)計(jì)時(shí)保持一致還是十分必要的。

其次，明確賠償義務(wù)人的三種類(lèi)型，除了包括危害責(zé)任人即實(shí)際造成生態(tài)損害的公民、法人或其他組織之外，根據(jù)正在推行的“環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”以及擬設(shè)定的“生態(tài)損害填補(bǔ)基金”等，還可能包括賠償責(zé)任人——保險(xiǎn)人，補(bǔ)償責(zé)任人——基金組織等。

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度將成為未來(lái)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金籌措的重要渠道之一，從而保險(xiǎn)人作為賠償責(zé)任人也可能被納入賠償義務(wù)人的范圍。早在2007年我國(guó)部分地區(qū)就開(kāi)始試行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，近年來(lái)中央和地方則密集出臺(tái)相關(guān)政策和法規(guī)，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出把與公眾利益關(guān)系密切的環(huán)境污染等領(lǐng)域作為責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展重點(diǎn)；2015年《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出深化環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)；2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度；2015年《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第61條規(guī)定：“本省建立和實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度”?？梢?jiàn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度正逐漸從試點(diǎn)走向成熟。

生態(tài)損害賠償基金已經(jīng)在海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域?qū)嵤沂玖松鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度的未來(lái)發(fā)展方向，從而基金組織作為補(bǔ)償責(zé)任人也可能被納入賠償義務(wù)人的范圍。我國(guó)于2012年頒布實(shí)施《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，2015年成立船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，目前大約有14起油污事故需要?jiǎng)佑么坝臀蹞p害賠償基金進(jìn)行賠償或補(bǔ)償，涉及金額1.6556億元?！按坝臀蹞p害賠償基金”作為行業(yè)性及專(zhuān)門(mén)性的基金通過(guò)補(bǔ)充性賠償，為受影響的海洋生態(tài)環(huán)境及公眾生命健康的保護(hù)和恢復(fù)提供了更為充分的保障。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度借鑒該基金的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而設(shè)立綜合性的生態(tài)損害賠償基金也將是大勢(shì)所趨，正如某些學(xué)者主張：“必須建立相應(yīng)的生態(tài)損害填補(bǔ)基金保障制度，在一定范圍內(nèi)根據(jù)一定條件對(duì)生態(tài)損害責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)充?！?/p>

最后，應(yīng)當(dāng)允許第三方的存在，即在賠償磋商過(guò)程中當(dāng)雙方協(xié)商一致時(shí)可以根據(jù)需要引入調(diào)解或是代履行第三方。調(diào)解第三方可以是行業(yè)協(xié)會(huì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織、權(quán)威專(zhuān)家等，憑借雙方對(duì)其的信任，保持中立以平衡利益、提供咨詢(xún)以平衡信息從而促成協(xié)議的達(dá)成。代履行第三方可以是今后具體承接修復(fù)業(yè)務(wù)的公司，憑借其專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，在危害責(zé)任人缺乏生態(tài)修復(fù)能力時(shí)，直接參與磋商協(xié)議的制定以提供具體可行的修復(fù)方案或賠償請(qǐng)求，使得賠償磋商協(xié)議更具備科學(xué)性和可操作性。 （二）磋商的內(nèi)容 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下幾個(gè)方面：一是賠償義務(wù)人生態(tài)環(huán)境損害行為的情況，即損害的事實(shí)。二是生態(tài)環(huán)境損害行為可能造成的危害和損失，即損害的程度。三是賠償義務(wù)人愿意承擔(dān)的賠償方式或數(shù)額以及啟動(dòng)時(shí)限，即主要責(zé)任承擔(dān)的方式。四是賠償義務(wù)人可以采取的其他積極消除、減輕生態(tài)環(huán)境損害后果的措施，即輔助責(zé)任承擔(dān)的方式。五是賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)涵蓋三個(gè)層次：第一個(gè)層次是最為直接的、緊迫的費(fèi)用，即為控制、減輕、清除生態(tài)損害而產(chǎn)生的處置措施費(fèi)用，以及由處置措施產(chǎn)生的次生污染損害消除費(fèi)用，可以用于避免新的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生；第二個(gè)層次是最為基本的填補(bǔ)損害的費(fèi)用，即將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平恢復(fù)到基線條件的費(fèi)用，替代恢復(fù)方式的費(fèi)用，增加的行政管理措施費(fèi)用，還有生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)測(cè)調(diào)查、鑒定評(píng)估、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)等合理費(fèi)用；第三個(gè)層次是更為隱性的費(fèi)用，包括過(guò)渡期的即生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間暫時(shí)服務(wù)功能的損失，以及無(wú)法彌補(bǔ)的即生態(tài)環(huán)境永久性服務(wù)功能的損失。六是磋商協(xié)議履行的保障措施等，例如可以嘗試設(shè)定檢查督促條款，規(guī)定自協(xié)議簽訂之日起每隔一段時(shí)限就必須向有關(guān)部門(mén)報(bào)告磋商協(xié)議的履行情況，并附當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告。七是約定一方不履行磋商協(xié)議或履行不符合約定所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。 （三）協(xié)議的效力 上文提及，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的可行性源于環(huán)境公共信托理論，性質(zhì)是涉及公法元素的特殊民事行為，這決定了磋商協(xié)議的效力。endprint

一方面，盡管省級(jí)人民政府及其環(huán)境職能部門(mén)基于委托可以代表公眾行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)，但是必須以不損害環(huán)境公共利益為限度，因此磋商制度除了需要在宏觀層面引入公眾參與原則加以監(jiān)督之外，還需要在具體操作層面由“確認(rèn)機(jī)關(guān)”針對(duì)“可能?chē)?yán)重?fù)p害環(huán)境公共利益的磋商協(xié)議”加以審查。至于確認(rèn)機(jī)關(guān)，不妨設(shè)定為相應(yīng)級(jí)別的人大及其常務(wù)委員會(huì)，因?yàn)楦鶕?jù)環(huán)境公共信托理論，應(yīng)當(dāng)由委托方即公眾行使是否損害環(huán)境公共利益的最終的、全面的監(jiān)督審查權(quán)，而相應(yīng)級(jí)別的人大及其常務(wù)委員會(huì)正是人民的代議機(jī)關(guān)。至于什么是“可能?chē)?yán)重?fù)p害環(huán)境公共利益的磋商協(xié)議”，一是可以從磋商所涉事項(xiàng)的影響力來(lái)判斷，當(dāng)所涉賠償數(shù)額、公眾人數(shù)、地域面積和時(shí)間長(zhǎng)短超過(guò)某一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，即視為需要特別審查的重大事項(xiàng)；二是可以從磋商協(xié)議與磋商預(yù)期的差距來(lái)判斷，當(dāng)磋商協(xié)議所商定的賠償數(shù)額低于索賠預(yù)期一定比例，完成修復(fù)的時(shí)間長(zhǎng)于修復(fù)預(yù)期一定比例時(shí)，即視為存在需要審查的重大方面。如果重大事項(xiàng)或涉及事項(xiàng)重大方面的磋商協(xié)議未經(jīng)確認(rèn)程序應(yīng)視為無(wú)效；如果確認(rèn)機(jī)關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)磋商協(xié)議嚴(yán)重有損于環(huán)境公共利益，亦可以宣布該磋商協(xié)議無(wú)效。

另一方面，盡管磋商具有一定的行政屬性，但仍然是一種民事行為，因此磋商協(xié)議的效力等同于一般民事合同的效力，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行，然而不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。賠償權(quán)利人和義務(wù)人之間就磋商協(xié)議的履行或者內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，既可以由任一方就合同爭(zhēng)議本身向法院提起訴訟，也可以由賠償權(quán)利人繼續(xù)就生態(tài)環(huán)境損害賠償向法院提起訴訟，因?yàn)槠滟r償請(qǐng)求在經(jīng)歷磋商這一非司法救濟(jì)之后，根據(jù)司法最終解決原則仍然具有可訴性。但是，此時(shí)賠償磋商制度節(jié)約成本、追求效益的目標(biāo)將最終落空。因此，筆者建議效仿《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定，設(shè)立一個(gè)選擇性的“司法確認(rèn)”程序。如果磋商當(dāng)事人希望進(jìn)一步避免后續(xù)爭(zhēng)議的發(fā)生，更加高效徹底地解決紛爭(zhēng)，也可以在協(xié)議達(dá)成的一定期限內(nèi)共同向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，磋商協(xié)議被確認(rèn)為有效時(shí)將獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。

四、賠償磋商制度的程序設(shè)計(jì)

（一）磋商啟動(dòng)的時(shí)機(jī)

《試點(diǎn)方案》僅僅指明在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟之前可以由雙方當(dāng)事人自愿展開(kāi)磋商，但是并沒(méi)有規(guī)定最早可以引入磋商的時(shí)機(jī)。一般認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商涉及環(huán)境公共利益而區(qū)別于當(dāng)事人具有完全意思自治的普通訴訟外和解或調(diào)解，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置非必經(jīng)程序，雖然是非必經(jīng)程序，但仍然是附帶于訴訟程序的向前延伸部分，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境損害行為、事實(shí)、因果關(guān)系及歸責(zé)都已經(jīng)十分明確，生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估已經(jīng)基本完成，只是未經(jīng)過(guò)訴訟庭審質(zhì)證的情況下啟動(dòng)賠償磋商機(jī)制，雙方僅需就賠償?shù)木唧w內(nèi)容、方式、期限等進(jìn)行磋商。但是，出于磋商制度節(jié)約訴訟成本、追求解紛實(shí)效的初衷，筆者認(rèn)為該制度的啟動(dòng)時(shí)機(jī)還可以上溯到兩個(gè)特殊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，當(dāng)然此時(shí)磋商的內(nèi)容、方式和側(cè)重點(diǎn)也將會(huì)有所不同。

其一，考慮將磋商機(jī)制的引入時(shí)機(jī)上溯到生態(tài)環(huán)境損害的行為、事實(shí)、因果關(guān)系及歸責(zé)都已經(jīng)十分明確，但是在生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估尚未全面展開(kāi)之時(shí)即引入磋商機(jī)制，由賠償權(quán)利人與義務(wù)人合作完成評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成磋商協(xié)議?！昂献髟u(píng)估”的具體做法可以借鑒美國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，先是1980年《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任法案》和1990年《油污染法》都在程序上作出規(guī)定，為當(dāng)事人采用和解結(jié)案的方式預(yù)留了空間；再是1990年《油污染法》的1996年NR.DA規(guī)則繼續(xù)鼓勵(lì)采用合作模式取代以訴訟為導(dǎo)向的模式，要求受托人給責(zé)任方參與損害估算的機(jī)會(huì)。損害責(zé)任方和賠償請(qǐng)求方往往互不信任，為了取得對(duì)自己有利的證據(jù)，將各自展開(kāi)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估研究，其結(jié)果是：一方面，必然導(dǎo)致金錢(qián)、時(shí)間和人力成本的重復(fù)支出；另一方面，可能導(dǎo)致評(píng)估過(guò)程中某一方出于自身利益需求而干預(yù)評(píng)估以至影響研究報(bào)告的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。引入合作評(píng)估可以避免上述情況的發(fā)生，從而減少磋商爭(zhēng)議，降低訴訟幾率，并有利于盡快進(jìn)入生態(tài)修復(fù)的實(shí)質(zhì)階段，因此將成為更具效益的選擇。

其二，更為大膽的設(shè)想，是在生態(tài)環(huán)境損害行為、事實(shí)、因果關(guān)系及歸責(zé)的有關(guān)證據(jù)并不十分完備時(shí)即引入磋商機(jī)制，由于涉及環(huán)境公共利益，此時(shí)雙方的磋商將類(lèi)似于控辯交易，磋商的內(nèi)容將包括通過(guò)降格對(duì)損害責(zé)任人的賠償請(qǐng)求，換取損害責(zé)任人對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為、事實(shí)的承認(rèn)。估且將這一過(guò)程表達(dá)為“賠償交易”，其可行性表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面，在我國(guó)公法領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)控辯交易制度的萌芽，因此“賠償交易”雖然涉及環(huán)境公共利益，其實(shí)施并不存在絕對(duì)的制度障礙。近年來(lái)，我國(guó)刑事訴訟實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)以《刑事訴訟法》第173條第2款所賦予檢察機(jī)關(guān)的“酌定不起訴”權(quán)力為依據(jù)的不起訴式的控辯交易，還有量刑減讓式的控辯交易，即被稱(chēng)為國(guó)內(nèi)控辯交易第一案的“孟廣虎故意傷害案”。這表明我國(guó)雖然尚未正式建立控辯交易制度，但是已經(jīng)形成較為寬松、包容的制度環(huán)境。更何況“賠償交易”只是涉及公法因素，其本質(zhì)仍然是如何認(rèn)定民事違法行為的“交易”，因此應(yīng)當(dāng)能夠被現(xiàn)有的法律制度所接受。

另一方面，在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中絕對(duì)公平往往難以實(shí)現(xiàn)，而“賠償交易”有利于尋求公平與效率的最佳平衡點(diǎn)，從而符合磋商制度的價(jià)值追求。生態(tài)環(huán)境損害的隱蔽性、跨域性、間接性、復(fù)雜性及不確定性等特點(diǎn)使得生態(tài)損害事實(shí)看似十分明確，其賠償案件的調(diào)查取證卻非常困難，要達(dá)到司法程序中勝訴所需的證據(jù)要求則更是難上加難，因此在犧牲效率的同時(shí)，絕對(duì)公正卻未必可以實(shí)現(xiàn)。這也正是需要建立訴前磋商制度的原因所在。但是，如果磋商同樣必須在生態(tài)環(huán)境損害行為、事實(shí)、因果關(guān)系及歸責(zé)都充分確定的情況下展開(kāi)，實(shí)際上所能節(jié)省的取證成本已經(jīng)較為有限了，并且完全可能因?yàn)樽C據(jù)認(rèn)定上的爭(zhēng)議而仍然進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。如果將磋商的啟動(dòng)時(shí)機(jī)提前到“賠償交易”階段，則可以在實(shí)現(xiàn)效益的同時(shí)保證相對(duì)公平，從而不失為一種更優(yōu)選擇。 （二）磋商終止的情形 為了避免因生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商久拖不絕而導(dǎo)致喪失生態(tài)修復(fù)最佳時(shí)機(jī)的情形發(fā)生，必須明確設(shè)定磋商終止的情形?？梢砸?guī)定在出現(xiàn)下列情形之一時(shí)，磋商將自行終止。endprint

一是未能在一定期限內(nèi)達(dá)成磋商協(xié)議的。賠償磋商是訴訟外制度，所以既不能借鑒《海事訴訟特別程序法》第57條規(guī)定的海事強(qiáng)制令——海事法院根據(jù)海事請(qǐng)求人的申請(qǐng)，為使其合法權(quán)益免受侵害，責(zé)令被請(qǐng)求人作為或者不作為的強(qiáng)制措施；也不能借鑒英美法系的禁止令——由法官簽發(fā)令狀禁止被告為一定行為，從而在賠償磋商的進(jìn)行階段無(wú)法通過(guò)法律強(qiáng)制力要求損害責(zé)任人停止侵害，生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生仍將繼續(xù)。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件往往牽連甚廣，又必須為磋商過(guò)程保留充分的時(shí)間，否則欲速則不達(dá)。因此，達(dá)成賠償磋商的期限設(shè)定至關(guān)重要，可以嘗試根據(jù)案件的復(fù)雜程度、危害程度和緊迫程度的低、中、高三級(jí)，分類(lèi)劃定為1個(gè)月、3個(gè)月和6個(gè)月，并授予某一部門(mén)可以視情況批準(zhǔn)一定時(shí)段延期的權(quán)力。

二是磋商中有行賄受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假，互聯(lián)串通損害環(huán)境公共利益等違法行為發(fā)生的。如果涉及行政違法或者刑事犯罪，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政法、刑法予以處罰。在實(shí)際的賠償磋商過(guò)程中，磋商雙方都是具體的個(gè)人，一方是公務(wù)人員，直接代表其所屬的政府及其環(huán)境職能部門(mén)，間接代表公眾就環(huán)境公共利益進(jìn)行協(xié)商；另一方則是公民、法人或其他組織的代表就其私益進(jìn)行協(xié)商。在重重代表的過(guò)程中，個(gè)人私益、行政機(jī)關(guān)公益、行政機(jī)關(guān)私益、環(huán)境公益、法人私益彼此之間都可能發(fā)生沖突，因此通過(guò)該條款設(shè)置磋商行為的底線十分必要。

三是磋商破裂，即一方或雙方明確表示放棄磋商的。磋商制度以自愿為基本原則，一方或雙方有權(quán)決定是否選擇該程序，也有權(quán)在選擇該程序后又基于種種原因而選擇放棄。 （三）磋商的后評(píng)估 為防止以磋商方式規(guī)避生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情況發(fā)生，還需要在雙方履行磋商協(xié)議后，對(duì)生態(tài)修復(fù)的完成情況及效果進(jìn)行追蹤，即開(kāi)展后評(píng)估。后評(píng)估是指在項(xiàng)目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時(shí)間后，對(duì)項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過(guò)程、效益、作用和影響進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的分析和總結(jié)的一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商旨在修復(fù)生態(tài)環(huán)境，保障公眾健康，因此后評(píng)估的內(nèi)容既包括客觀評(píng)價(jià)，即生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)完成狀況；也包括主觀評(píng)價(jià)，即社會(huì)公眾、賠償權(quán)利人及賠償義務(wù)人對(duì)賠償磋商協(xié)議履行效果的認(rèn)同度。后評(píng)估的方式可以包括專(zhuān)家評(píng)估、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估和民眾測(cè)評(píng)等。如果后評(píng)估結(jié)論為不合格，即磋商協(xié)議履行遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到生態(tài)環(huán)境損害賠償預(yù)期目標(biāo)的，賠償權(quán)利人仍然可以就賠償義務(wù)人未能按照磋商協(xié)議實(shí)現(xiàn)賠償?shù)牟糠痔崞鹪V訟，并可以視情況追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。如果后評(píng)估結(jié)論為合格的，則標(biāo)志著整個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的順利完結(jié)。如果后評(píng)估結(jié)論為優(yōu)秀的，可對(duì)其成功經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，為今后的賠償磋商提供借鑒。因此，磋商后評(píng)估具有補(bǔ)救、糾錯(cuò)、完結(jié)和榜樣的功能，應(yīng)當(dāng)被設(shè)定為磋商制度的最終環(huán)節(jié)。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)施的初步框架大致可以用下圖予以說(shuō)明：endprint