陳曉春，肖 雪

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082)

非營利組織的法治化監(jiān)管

陳曉春，肖 雪

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082)

中國對非營利組織一直采取以政府為主導(dǎo)的行政化監(jiān)管體制，但其局限性也很明顯，比如監(jiān)管制度約束力不足，重資格預(yù)審、輕行為監(jiān)管，公私權(quán)力邊界模糊，社會主體的監(jiān)督地位邊緣化等。突破傳統(tǒng)的行政化監(jiān)管體制，需要結(jié)合中國提出的“全面依法治國”戰(zhàn)略，將非營利組織納入法治框架，堅持社會本位、公私法分治和分類監(jiān)管原則，構(gòu)建起“以法制為基礎(chǔ)，依托大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，形成多元主體聯(lián)動監(jiān)督機制，強化對非營利組織法律責(zé)任的追究，建立司法救濟機制”的法治化監(jiān)管體系，促進非營利組織的依法自治。

非營利組織；法治化；公私法分治；分類監(jiān)管

一、問題的提出

近年來，作為政府與市場之外的第三部門，中國非營利組織在推動經(jīng)濟發(fā)展、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品、促進社會和諧等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，由于中國非營利組織正處于一個發(fā)展的“井噴期”，在實踐中也出現(xiàn)了一些治理的亂象。比如，部分非營利組織為追求私利，從事違法違規(guī)活動，異化非營利組織的公益宗旨；一些“離岸社團”和“山寨社團”利用制度差異和信息的不對稱，在中國境內(nèi)斂取非法經(jīng)濟收入；很多國際非政府組織打著“民主”的旗號，干預(yù)中國內(nèi)政，威脅著中國的國家安全[1]等。這些問題不僅有礙于中國非營利組織的健康有序發(fā)展，對中國社會經(jīng)濟的發(fā)展也造成了負面影響。由此，如何有效監(jiān)管中國非營利組織的行為活動，發(fā)揮其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的“正能量”，成為中國學(xué)界和實踐界的熱點議題。

中國對非營利組織一直采取的是以政府為主導(dǎo)的行政化監(jiān)管體制，但監(jiān)管的成效甚微，甚至出現(xiàn)失靈。在雙重管理時代，政府的監(jiān)管以防范控制為主，這種過于硬化的監(jiān)管方式，反而引發(fā)非營利組織對政府的強行政依附性，非營利部門與公共部門高度融合、重疊，公私權(quán)力邊界模糊，政府對非營利組織的監(jiān)管常常淪為形式。近年來中國各地政府為有效改善這種狀況，推出“直接登記”“備案制”和“去行政化”等一系列改革措施，但仍囿于行政化監(jiān)管體制自身的修補，難以改變政府一元主導(dǎo)的監(jiān)管模式。政府監(jiān)管動力不足，監(jiān)管方式單一，監(jiān)管手段僵化，各監(jiān)管職能部門職責(zé)分割，難以形成監(jiān)管的合力，且作為監(jiān)管依據(jù)的行政規(guī)章制度約束力不足，部分條例甚至出現(xiàn)互相沖突、矛盾的現(xiàn)象。這些問題表明，與其在原有制度的基礎(chǔ)上進行小修小補，不如在頂層設(shè)計上進行一次更為深刻、徹底的革新，從法治的層面予以調(diào)整和規(guī)范。

歐美發(fā)達國家基于對結(jié)社自由權(quán)普遍的認知和保護，從一開始就強調(diào)弱化政府的行政規(guī)制，很多國家并不強行要求非營利組織進行登記，只是將登記注冊作為其獲得免稅資格的依據(jù)。在德國，非營利組織登記后，包括地方法院在內(nèi)的行政機構(gòu)基本上沒有更多的行政管理，也沒有年檢。[2]但是這些國家在很早便通過法律來規(guī)范公民的結(jié)社行為和非營利組織的活動，比如英國的《慈善用益法》(1601)，法國的《非營利性社團法》(1901)，德國的《聯(lián)邦德國結(jié)社法》(1964)，俄羅斯的《非營利組織法》(1996)、《慈善活動和慈善組織法》(1995)。非營利組織一旦被發(fā)現(xiàn)從事違法活動，將會受到嚴厲的懲戒并取消其免稅資格。不同于歐美國家，日本對非營利組織的監(jiān)管經(jīng)歷了從嚴格的行政規(guī)制到限制政府干涉的轉(zhuǎn)變。1998年，日本政府以民法之特別法的形式出臺《特定非營利活動促進法》(下文簡稱《NPO法》)，將“許可制”轉(zhuǎn)為“認證制”，還允許“任意社團”的存在。由此可見，運用法律手段來強化非營利組織的自律，同時將行政部門的行政自由裁量權(quán)盡可能地控制在最小范圍內(nèi)，已成為境外一些公民社會發(fā)展較為成熟的國家和地區(qū)的共識。

中國黨和政府在多個文件中提出要“實現(xiàn)全面依法治國”及“加強社會組織的立法，實現(xiàn)依法自治”。2016年，醞釀10年之久的《慈善法》終于面世，緊接著，作為非營利組織監(jiān)管特殊分支的《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》(下文簡稱《境外NGO法》)也于同年頒布實行，非營利組織的法制進程邁出歷史性的一步。2016年3月17日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2016年立法工作計劃的通知》(國辦發(fā)[2016]16號)將制定非營利組織法確定為34件有關(guān)保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會治理的立法研究項目之一，并明確由民政部起草。[3]可見，在建設(shè)現(xiàn)代法治化國家的時代背景下，必須轉(zhuǎn)變過去“家長式”的管理理念，將非營利組織的發(fā)展納入法治的框架，以法律的權(quán)威來規(guī)范非營利組織的行為，整合各行政部門的監(jiān)管資源，統(tǒng)一協(xié)作，同時尋求社會多元主體共同參與監(jiān)督，以監(jiān)管與發(fā)展并重的理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式手段，在追究非營利組織違法行為法律責(zé)任的同時，為其提供一定的司法救濟。

二、中國現(xiàn)行非營利組織行政化監(jiān)管體制的局限性

在中國非營利組織快速發(fā)展的30年里，政府對其實行的管理體制大致經(jīng)歷了三個階段：一是放任管理階段，二是雙重管理階段，三是后雙重管理階段。這三個階段對非營利組織的監(jiān)管理念經(jīng)歷了從放任、控制到以發(fā)展為主的轉(zhuǎn)變，形成了以“三大條例”為基礎(chǔ)的行政化監(jiān)管體制。其主要特點是以政府為主導(dǎo)，以行政規(guī)制為主要方式，形成一種自上而下的監(jiān)管路徑，強調(diào)對準(zhǔn)入階段的嚴格控制與審查，以行政區(qū)域作為監(jiān)管范圍的劃分依據(jù)。但這種監(jiān)管制度存在一定的局限性，比如法律位階過低，約束力不足；嚴格的準(zhǔn)入制度衍生出大量的“法外”組織；監(jiān)管部門職責(zé)分割、各自為政，監(jiān)管資源分散，監(jiān)管能力無法適應(yīng)現(xiàn)實的監(jiān)管需求；公私權(quán)力邊界模糊，監(jiān)管淪為形式等?？傮w而言，行政化監(jiān)管體制的局限性主要體現(xiàn)在下面幾點上：

1.監(jiān)管制度的約束力不足

截至目前，中國對非營利組織的監(jiān)管依據(jù)，主要是以“三大條例”為基礎(chǔ)的行政法規(guī)，法律位階過低，缺乏足夠的約束力。[4]據(jù)了解，在非營利組織領(lǐng)域的司法案件中，幾乎沒有一例以這些條例作為判決的依據(jù)。[5]此外，由于缺乏上位法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，現(xiàn)行的規(guī)章制度中經(jīng)常出現(xiàn)互相沖突和矛盾的內(nèi)容。比如，中國深圳等多個地區(qū)已經(jīng)推行“備案制”，即“對尚不具備登記條件的社區(qū)社會組織實行備案管理，經(jīng)備案的社區(qū)社會組織可以依法開展活動”。[6]但中國《取締非法民間組織暫行辦法》中仍規(guī)定，將未登記的組織和活動視為非法組織或行為。諸如此類的情況，不僅給執(zhí)法本身帶來了困難，而且會影響規(guī)章制度的公信力、權(quán)威性，從而導(dǎo)致其約束力不足。

2.重資格預(yù)審，輕行為監(jiān)管

在很長一段時間里，中國都以全能型政府的形式出現(xiàn)，對民間的結(jié)社行為持有一種防范心理。通過提高社會團體的準(zhǔn)入門檻，國家試圖遏制住社會團體發(fā)展過猛、過快、進而致使國家無法對之加以控制的趨勢。[7]因此政府將監(jiān)管的重心和主要力量都置于準(zhǔn)入階段，其中以雙重管理制度為代表，非營利組織的登記注冊需要同時獲得業(yè)務(wù)主管部門和登記部門的許可。許多非營利組織因找不到掛靠部門而無法登記。相關(guān)研究顯示，經(jīng)過正式登記的非營利組織數(shù)量只占非營利組織實際數(shù)量的8%～13%，這說明還有大量的“法外”組織游離于政府的監(jiān)管之外。近年來，中國出臺的直接登記制和備案制，開始放開對部分社會組織的登記管理，但由于監(jiān)管力量長期集中于準(zhǔn)入階段，對非營利組織事后的行為監(jiān)管顯得乏力。相關(guān)部門仍主要通過年檢等專項檢查的方式進行監(jiān)管，但是，最重要的年檢制度也常常淪為形式，被人們稱為“蓋章程序”。[8]

3.公私權(quán)力邊界模糊

政府和非營利組織分屬公權(quán)和私權(quán)兩種范疇，但在行政化的監(jiān)管體制下，公權(quán)和私權(quán)的界限模糊，甚至出現(xiàn)重疊。[9]一方面，政府在履行監(jiān)管職能時經(jīng)常越權(quán)，侵犯非營利組織的自主空間。在雙重管理體制長期的管控之下，政府將非營利組織視作自己的從屬部門，往往通過行政管理的方式全面介入非營利組織的管理，從日常事務(wù)、活動到人事任免，[7]滲透到非營利組織的私權(quán)范疇。另一方面，非營利組織越過私權(quán)邊界，利用公權(quán)的影響力牟取私利。尤其是中國許多具有官方背景的非營利組織，其負責(zé)人大多是從行政部門的領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來繼續(xù)發(fā)揮“余熱”的，與政府有著連衣帶水的關(guān)系。政府與非營利組織間公私權(quán)力模糊不清，導(dǎo)致監(jiān)管的難度非常大。要查處某個社會組織，該組織主管部門的領(lǐng)導(dǎo)會介入或干預(yù)，這給執(zhí)法帶來很大困難。[10]

4.社會主體監(jiān)督地位邊緣化

行政化監(jiān)管體制的突出特點就是強調(diào)政府的力量，由政府主導(dǎo)一切監(jiān)管活動，包括規(guī)章制度的出臺、管理機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管方式的選擇，以及人、財、物的配置等都需政府大包大攬。其一，這種管理制度導(dǎo)致政府的監(jiān)管能力與監(jiān)管任務(wù)出現(xiàn)嚴重的失衡。以浙江省為例，“全省101個市縣(區(qū))登記管理機構(gòu)僅有250名工作人員”,“通常每1位工作人員都要面對100個以上的非營利組織，甚至最高可達1位工作人員管理500余個非營利組織”。[11]其二，這弱化了社會主體的監(jiān)管力量。雖規(guī)定社會公眾對非營利組織享有監(jiān)督權(quán)，但其權(quán)利的行使缺乏保障性的規(guī)定，即非營利組織在拒絕社會公眾監(jiān)督時，法律上缺乏應(yīng)當(dāng)對其采取什么樣的措施的規(guī)定。[12]其三，中國公民基礎(chǔ)薄弱，維權(quán)意識、法治意識不強，監(jiān)督的動力本身就不足，在缺乏制度推動及信息披露機制不健全的情況下，社會主體參與監(jiān)督并發(fā)揮一定影響力的情況極為鮮見。

三、非營利組織法治化監(jiān)管的分析框架

1.非營利組織法治化監(jiān)管的內(nèi)涵及特點

非營利組織法治化監(jiān)管，是指對非營利組織的監(jiān)管要以法律制度為依據(jù)，多元主體協(xié)同監(jiān)管，確保非營利組織的行為活動合法合規(guī)，從而實現(xiàn)依法自治。相較于行政化監(jiān)管體制，法治化監(jiān)管的特征屬性存在一定的不同，見表1。

表1 行政化監(jiān)管體制與法治化監(jiān)管的差異

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理而成

法治化監(jiān)管的最終目標(biāo)是實現(xiàn)非營利組織的依法自治，因此其判定標(biāo)準(zhǔn)是有沒有違法。不同于過去的積極防御，其監(jiān)管重心要向登記后的行為轉(zhuǎn)變；監(jiān)管的路徑是社會主體共同參與形成的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管模式；監(jiān)管形式不再局限于年度報告等專項檢查，而是依托大數(shù)據(jù)對組織行為實時追蹤，實現(xiàn)全過程監(jiān)管；監(jiān)管范圍不再以行政區(qū)域作為劃分依據(jù)，在法制的規(guī)范下，聚合各地監(jiān)管資源，形成監(jiān)管合力，協(xié)同監(jiān)管，對違法行為追究法律責(zé)任。

2.非營利組織法治化監(jiān)管的原則

(1)社會本位原則

從近代法治的生成與發(fā)展進程來看，法治的核心在于多元社會力量實現(xiàn)了對公權(quán)力的制度性控制。這就要求從國家主導(dǎo)、縱向規(guī)制的強力性秩序，轉(zhuǎn)型為多元互動、橫向參與的自主性秩序。[13]出于對政府行政自由裁量權(quán)的界限可能漫無邊際甚至失控的擔(dān)憂，世界各國在制定非營利組織相關(guān)法律時就有意識地弱化政府的權(quán)力。日本《NPO法》最突出的特征就是“最大限度地限制政府干涉NPO法人的設(shè)立及其日常運作”。[14]英國負責(zé)慈善組織監(jiān)督的機構(gòu)主要是慈善委員會，其運作管理獨立于政府，不受政府的直接管控。政府只是法律的執(zhí)行機關(guān)，由于政府失靈和行政自由裁量權(quán)的存在，要盡可能地減弱其直接監(jiān)管的權(quán)力，強化公眾、媒體、第三方評估機構(gòu)等社會力量的間接監(jiān)管。法律本身代表的就是公民和社會的整體利益，因此可以說法治最根本的力量來源于社會、人民。將監(jiān)管的權(quán)力歸還給社會，擴大社會成員和組織參與監(jiān)督的權(quán)力，暢通監(jiān)督的渠道，為法治打下堅實的社會基礎(chǔ)，真正發(fā)揮出社會本位的作用，這才是法治化監(jiān)管的內(nèi)蘊所在。

(2)公私法分治原則

非營利組織本身的公益性特點決定其與公權(quán)力之間存在緊密的聯(lián)系。尤其近年來政府購買公共服務(wù)的興起，非營利組織與公共部門簽訂契約進行合作，其被賦予一定的公共權(quán)力，代替政府行使一部分公共職能，直接參與提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。以上決定了中國非營利組織公私法人交融的特點。因此，對非營利組織進行監(jiān)管，要根據(jù)不同的法人性質(zhì)而適用不同類型的法律規(guī)范，且監(jiān)管目的、內(nèi)容、方式都有所不同。對于擁有一定公權(quán)力的非營利組織或其與公權(quán)力存在直接利益關(guān)系的部分，比如在涉及國家安全、社會穩(wěn)定、公共利益、人民權(quán)利等問題時，適用公法的調(diào)整；對其的監(jiān)管方式以強制性規(guī)范為主，強調(diào)的是服從，目的是要實現(xiàn)“公益”。[15]比如，對于紅十字會，政府給予民間外交和緊急救援的公權(quán)力賦權(quán)和資源保障，[16]那么對這一部分的監(jiān)管要適用公法，以確保其公權(quán)力的行使符合公益。但是對非營利性的私法法人或涉及私法領(lǐng)域的行為活動，需采取以誘導(dǎo)性、激勵性為主的方式，“通過稅收優(yōu)惠、合作契約等方式，變倡導(dǎo)為激勵，通過利益機制誘導(dǎo)社會組織主動接受公眾監(jiān)督、主動完善治理結(jié)構(gòu)”。[10]比如，非營利組織在承接政府公共服務(wù)時要嚴格遵守《采購法》以及其他法律法規(guī)的規(guī)定，有序參與。但在提供公共服務(wù)的方式、人員的安排、組織活動的內(nèi)容等方面，可通過在組織內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會等方式，實行自我監(jiān)督、自我管理，依法自治。

(3)分類監(jiān)管原則

多樣性、雜糅性是目前中國非營利組織的特性之一，因此，對其的監(jiān)管要轉(zhuǎn)變過去“一刀切”的做法，采取分類監(jiān)管的方式。2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議表決通過的《中華人民共和國民法總則(草案)》(下稱《民法總則》)中明確規(guī)定，非營利法人類型包括事業(yè)單位、社會團體、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)。如果繼續(xù)按照過去的分類管理方式，無需登記注冊的事業(yè)單位也將被劃為“法外”組織，游離于現(xiàn)行監(jiān)管體制的視野之外。此外，過去“是結(jié)合經(jīng)濟活動的產(chǎn)業(yè)門類，以產(chǎn)業(yè)分類體系為依據(jù)，進行分類管理”，[17]監(jiān)管范圍也只是簡單地以行政區(qū)域作為劃分依據(jù)，這些特點導(dǎo)致中國的監(jiān)管資源分散、監(jiān)管部門職責(zé)分割、監(jiān)管信息阻隔，無法形成監(jiān)管的合力，甚至造成“監(jiān)管不管”。因此，法治化視野下的分類監(jiān)管，需以《民法總則》的分類方式，在登記注冊、行為活動、機構(gòu)設(shè)置、財務(wù)稅收等方面，重新明晰監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容等，將監(jiān)管責(zé)任落實到具體的部門或個人。尤其是政府對部分組織實行直接登記制度以后，監(jiān)管的責(zé)任突然全部落到民政部門處，從登記注冊到事后的行為監(jiān)管，已然超過其現(xiàn)有的監(jiān)管能力，如不盡快將監(jiān)管責(zé)任通過分類的方式予以明晰，可能會進一步造成監(jiān)管的混亂。

3.非營利組織法治化監(jiān)管體系的構(gòu)建

(1)建立以非營利組織基本法為中心的法律制度體系

法制是法治的基礎(chǔ)，建立完善的法律制度是保障法治化監(jiān)管順利實施的前提條件。目前中國僅有《慈善法》和《境外NGO法》兩部單行法，很多重要領(lǐng)域仍存在法律空白，法律法規(guī)間缺乏有效銜接，甚至存在沖突。此外，這兩部法律本身也還存在諸多問題，比如，在《慈善法》的法條中，捐贈人、受贈人與受益人之間的私法關(guān)系，被有意無意地忽略。[18]《境外NGO法》仍然沿用了雙重管理制度，這其中暗含了過去政府慣用的管控理念，那么根據(jù)以往的經(jīng)驗，“雙重監(jiān)管”會不會又淪為“雙重不管”呢？若要解決以上問題，中國應(yīng)盡快出臺一部非營利組織的基本法，并以此基本法為中心，輔以單行法配套支撐、部門法有效銜接，建立起一套系統(tǒng)的非營利組織法律制度體系。具體來說：首先是建立非營利組織基本法，融合組織法與行為法、程序法與實體法的特征，明確非營利組織的法律地位、組織形式、成立與變更、組織活動、內(nèi)部治理、監(jiān)督管理等基本問題。這就要求不僅要從組織法這一靜態(tài)的角度予以規(guī)制，還要從動態(tài)的角度對組織行為進行監(jiān)督；不僅要明確非營利組織的權(quán)利與義務(wù)等實體性內(nèi)容，還要嚴格規(guī)定其開展活動的程序性問題。其次是輔以單行法配套支持。非營利組織基本法規(guī)范的是一些普遍性的問題，對于特殊性的問題，中國尚須制定行業(yè)協(xié)會、商會、合作社、村(居)民自治組織、業(yè)主團體、宗教組織等的單行法。[19]最后是在行政法、經(jīng)濟法、民法、勞動法等部門法中加入對非營利組織的監(jiān)管內(nèi)容，比如稅收優(yōu)惠、勞動關(guān)系、政府購買等，實現(xiàn)法律法規(guī)間的有效銜接。

(2)形成依托信息管理平臺的多元主體聯(lián)動監(jiān)督機制

法治化監(jiān)管的突出特征就是政府不再扮演全能的監(jiān)督角色，而是將社會力量納入監(jiān)督主體的范疇，形成政府、社會公眾和第三方機構(gòu)共同參與、互相監(jiān)督的模式。在過去，非營利組織的低信息化是阻礙社會力量參與監(jiān)督的重要原因之一。非營利組織不主動公開信息，社會就無從知曉，正是這種信息的不對稱，才使得對非營利組織的監(jiān)督過于依賴政府等有權(quán)部門，社會監(jiān)督可發(fā)揮的空間非常有限。然而，在政府主導(dǎo)的行政監(jiān)督體制下，依靠的主要是人力，采取的方式主要是“年度審查”或“專項檢查”，因此隨著非營利組織數(shù)量的劇增，政府的能力已遠遠不能滿足監(jiān)管的現(xiàn)實需求。如今，隨著大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，人們獲取信息更加便捷、高效。信息化時代的今天，發(fā)揮社會監(jiān)督的功能，首先要建立起統(tǒng)一的信息管理平臺，公開非營利組織的名稱、人員結(jié)構(gòu)、活動領(lǐng)域、機構(gòu)設(shè)置、規(guī)章制度、評估報告、財務(wù)報表等基本信息。中國民政部雖然已經(jīng)建立了“中國社會組織網(wǎng)”，但是為了方便人們更加快捷、準(zhǔn)確、全面地獲取信息，除了官辦的信息平臺外，非營利組織可以自建平臺，利用競爭來激發(fā)非營利組織信息流通的活力。通過大數(shù)據(jù)驅(qū)動監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新，監(jiān)管者可以對核心變量進行量化跟蹤監(jiān)控，對市場系統(tǒng)內(nèi)的行為和潛在的風(fēng)險進行系統(tǒng)性、規(guī)范性和前瞻性的監(jiān)管。[20]主管部門可以依托大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，對非營利組織的異常經(jīng)營活動進行監(jiān)控，結(jié)合信息發(fā)布平臺為民眾監(jiān)督提供便利。[21]此外，需要拓寬多種信息傳播渠道，比如微信、微博、客戶端、直播等，讓人們可以隨時隨地獲取信息，對非營利組織實行“動態(tài)監(jiān)管”。

(3)強化對非營利組織法律責(zé)任的追究

法治的最終價值要體現(xiàn)在法律的實施上，而施法的結(jié)果無非兩種：守法和違法。但是，同其他組織一樣，由于“自利性”的存在，非營利組織也并不具有天然的守法傾向。因此，追究法律責(zé)任，不僅是對違法行為所致?lián)p失的一種補救，更是維護法律權(quán)威的堅定體現(xiàn)。中國現(xiàn)行的非營利組織管理“三大條例”中雖然也有相關(guān)的追責(zé)措施，但只分別適用于各自的管轄范圍，尚未形成統(tǒng)一的處罰原則和標(biāo)準(zhǔn)，并且以行政處罰為主，方式過于單一。其處罰類型以申誡罰、財產(chǎn)罰和能力罰為主，并未涵蓋人身自由罰。從其具體的懲罰方式來看，主要有警告、責(zé)令停止、罰款補交減免稅收、撤銷登記、取締等，雖然種類多樣，但殊途同歸，處罰的性質(zhì)都是行政手段。另外，其對處罰條件的規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊，給行政自由裁量權(quán)留下過多的空間。

追究非營利組織的法律責(zé)任，首先，要轉(zhuǎn)變過去單一的行政處罰，按照違法行為的法律性質(zhì)，采取不同的處罰措施。中國將法律責(zé)任分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任、違憲責(zé)任和國家賠償責(zé)任，對不同性質(zhì)的法律責(zé)任要采取不同的懲罰辦法。比如，對民事責(zé)任一般采取財產(chǎn)罰，刑事責(zé)任則是人身罰。其次，要區(qū)分職務(wù)責(zé)任和個人責(zé)任。行為主體不同，采取的追懲辦法也會有所不同。以職務(wù)的名義從事的違法活動，要追究其所在組織的責(zé)任；如果是以個人名義產(chǎn)生的違法行為，則只對其個人實施懲戒。最后，要明晰追責(zé)程序。尤其是在公法領(lǐng)域，為了防止公權(quán)力侵害個人的合法權(quán)益，法律程序要發(fā)揮其不可替代的作用。

(4)建立對非營利組織的司法救濟機制

非營利組織的法治化監(jiān)管不是為了監(jiān)管而監(jiān)管，其最終目的是要實現(xiàn)非營利組織的健康有序發(fā)展。因此，當(dāng)非營利組織認為自己的合法權(quán)益因行政機關(guān)或其他單位、個人的行為而受到侵害時，有權(quán)向相關(guān)部門進行告訴，要求予以補救。在行政化監(jiān)管體制下，政府對非營利組織是一種自上而下式的規(guī)制，政府是權(quán)威的代表，非營利組織更多的是服從。政府既是管理者又是執(zhí)法者，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員。當(dāng)非營利組織“出現(xiàn)無法登記、違規(guī)執(zhí)法、行政機關(guān)侵權(quán)等矛盾時只能通過行政復(fù)議等行政手段進行解決”。[22]法治化監(jiān)管不是無條件地防御和限制非營利組織，對非營利組織所享有的合法權(quán)利也要予以保護，因此十分有必要建立起對非營利組織的司法救濟體制。當(dāng)非營利組織認為其合法權(quán)益受到侵害時，有權(quán)向法院進行告訴，通過司法程序維護自己的合法權(quán)益，并且不會因司法救濟而影響其參與公共事務(wù)、承接政府職能的資質(zhì)和機會。

四、結(jié)語

近30年來，非營利組織在中國飛速發(fā)展，但所面臨的問題也不少，如慈善丑聞事件不時被新聞媒體曝出。對非營利組織進行監(jiān)管這一問題由來已久，只是過去很長時期內(nèi)都以政府的行政監(jiān)管為主，所造成的弊端自不必說。無論是理論界還是實務(wù)界，都一直在探索一條既可以對非營利組織進行有效監(jiān)管，又可以提升其自治能力的路徑。非營利組織直接登記制度、備案制和“去行政化”都是這條革新之路上的成果，但是仍拘泥于政府行政管理體制自身的修補上，成效甚微。在響應(yīng)黨和政府“全面推進依法治國”戰(zhàn)略的背景下，加速推進非營利組織的法治化一時成為熱點話題。但是，非營利組織的法治化監(jiān)管不應(yīng)只是一種國家戰(zhàn)略的需求，而應(yīng)在與過去行政化監(jiān)管體制進行對比分析的基礎(chǔ)上，探尋其特有的含義、原則和框架。總體而言，非營利組織的法治化監(jiān)管，應(yīng)該擯棄過去行政監(jiān)管下“家長式”的作風(fēng)，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣疚?，放管結(jié)合，從公法和私法的角度對非營利組織進行分類監(jiān)管，要從強調(diào)“防范”為主的預(yù)審發(fā)展到形成以“懲戒”為主的行為監(jiān)管。其具體做法是，構(gòu)建以非營利組織基本法為中心的法制體系，依托大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)形成監(jiān)管主體的多元化，強化法律責(zé)任的追究，提供一定的司法救濟，最終實現(xiàn)非營利組織的依法自治。

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(責(zé)任編輯：法 芒)

LegalSupervisionofNon-profitOrganizations

CHEN Xiaochun，XIAO Xue
(School of Law, Hunan University, Changsha 410082, China)

China has adopted an administrative regulatory system led by the government to regulate non-profit organizations, but its limitations are also obvious. The limitations include lack of regulatory system constraints, emphasis on registration, disregard of supervision, obscure boundary of public and private power, and the marginalization of supervisory status of social subject. To break through the traditional administrative supervision system, it is necessary to integrate the non-profit organization into the framework of the strategy of comprehensive rule of law, and adhere to the principle of social standard and classified supervision of public law and private law. The paper advocates forming a multiple main body linkage supervision mechanism, strengthening the legal responsibility of non-profit organizations, establishing judicial relief mechanism, and promoting the autonomy of nonprofit organizations according to law. Accordingly, a legal system based on the rule of law, big data and other information technology can be established.

non-profit organization, legalization, classified supervision

D920.1

A

1004-8634(2017)05-0053-(07)

10.13852/J.CNKI.JSHNU.2017.05.007

2017-05-07

國家社會科學(xué)基金重點項目“我國政府對境外在華非政府組織分類管理研究”(13AZZ009)的階段性成果

陳曉春，湖南祁東人，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事非營利組織研究。肖 雪，湖南懷化人，湖南大學(xué)法學(xué)院，主要從事社會組織治理研究。