吳 偉 鋒

(本文作者 中共中央黨史研究室宣傳教育局助理研究員 北京 100080)

國家進出口管理委員會的成立及其歷史作用探析

吳 偉 鋒

一

20世紀70年代末80年代初，國際、國內環(huán)境都發(fā)生了顯著變化，為中國確立對外開放戰(zhàn)略提供了客觀條件。中共中央深刻把握世界發(fā)展的新變化，把中國的發(fā)展同世界的發(fā)展、同時代主題變換的實際緊密結合起來，作出了對外開放的戰(zhàn)略決策。正是在這樣的歷史背景下，“兩委”應運而生，承擔起推動中國對外開放戰(zhàn)略的使命。

從國際形勢看，世界政治格局和經濟關系出現(xiàn)了重大轉變，時代的主題從革命與戰(zhàn)爭開始向和平與發(fā)展轉變。第二次世界大戰(zhàn)以后，在全球出現(xiàn)了資本主義陣營和社會主義陣營全面對抗的局面。這種對抗，包括政治、經濟、軍事、文化、外交等各個方面。盡管中共在中華人民共和國建立前夕就表明了與世界各國發(fā)展經貿關系的意愿，宣布“愿意同世界各國人民實行友好合作，恢復和發(fā)展國際間的通商事業(yè)”*《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1466頁。，但是以美國為首的西方國家對中國采取敵視政策，使中國同西方的經濟交流難以展開，只能“一邊倒”地同社會主義陣營做生意。60年代初期，蘇聯(lián)撕毀與中國簽訂的經濟合同，客觀上迫使中國只能關起門來搞建設。70年代，中國先后同美國、日本等主要資本主義國家建立正式外交關系，從而使中國通向西方的道路得以開通，具備了進入世界主流市場的條件。1978年9月，鄧小平指出:“在和平共處五項原則的基礎上，積極發(fā)展同世界各國的關系和經濟往來，經過幾年的努力，有了今天這樣的、比過去好得多的國際條件，使我們能夠吸收國際先進技術和經營管理經驗，吸收他們的資金，這是毛澤東同志在世的時候所沒有的條件?！?《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第127頁。與此同時，西方資本主義國家為了尋找國外市場，也放棄了過去那種對中國實行封鎖和禁運的政策，愿意同中國發(fā)展經貿關系。這些都為中國的對外開放提供了良好機遇。

從國內形勢看，一方面，粉碎“四人幫”后，中國重新有了安定團結的政治局面，黨和人民迫切需要加速經濟發(fā)展，擺脫長期貧窮落后的狀態(tài)。另一方面，真理標準問題大討論沖破了“左”傾錯誤思想束縛，為恢復實事求是的思想路線創(chuàng)造了條件。中共中央積極尋找經濟發(fā)展的良策，在國內進行撥亂反正的同時，開始把目光投向海外，尋求利用外部資源(包括資金、技術、設備、管理經驗)提升中國經濟發(fā)展的水平。

從1977年下半年開始，一些國務院部委分別派出考察團，考察西方發(fā)達國家。1978年上半年，中共中央又派出多個代表團出國考察*影響較大的考察團主要有：1978年3月至4月，以上海市委第一書記林乎加為團長的赴日本經濟代表團；4月，國家計委副主任段云率領的赴港澳經濟貿易考察組；5月至6月，國務院副總理谷牧帶隊的赴西歐五國考察團。。各個代表團都向中共中央政治局匯報了外部世界的信息。1978年7月至9月，國務院召開務虛會，比較詳細地研究了對外開放問題，9月9日，李先念在總結性報告中指出：“要努力引進中國當前急需的先進技術?！?《李先念文選》，人民出版社，1989年，第332頁。這次務虛會，為對外開放決策的出臺作了重要準備。12月，中共十一屆三中全會指出：“在自力更生的基礎上積極發(fā)展同世界各國平等互利的經濟合作，努力采用世界先進技術和先進設備。”*中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2011年，第5頁。這就正式作出了實行對外開放的戰(zhàn)略決策。

貫徹對外開放的決策，就必然改革原有封閉型的、高度集中的外貿管理體制，突破條條塊塊分割的經濟管理體制，建立新的領導機構。為了推進對外開放戰(zhàn)略，加強對外經濟貿易工作的領導，1979年3月，國務院決定成立進出口工作領導小組。余秋里任組長，王任重、王震、方毅、谷牧、康世恩、陳慕華任副組長，由谷牧全權負責日常領導工作。由于對外開放是新生事物，又是涉及國內外許多方面的系統(tǒng)工程，而領導小組沒有什么權力，經過幾個月的運轉，工作很不得力，議論了很多政策執(zhí)行不下去，貫徹不了*參見《魏玉明訪談》，《百年谷牧》，第189頁。。因此，7月，中共中央、國務院決定成立新的領導機構——國家進出口管理委員會和國家外國投資管理委員會，這是兩塊牌子，一套機構(同時撤銷進出口工作領導小組)，*《谷牧回憶錄》，第330—331頁。統(tǒng)一組織實施對外開放政策。

二

1979年7月20日，國務院副總理谷牧向中共中央主席、副主席、政治局在京同志、各副總理、財經領導小組各同志報送了《關于籌組進出口管理委員會和外國投資管理委員會的請示報告》。很快，中共中央向全國人民代表大會常務委員會提出建議，為加強對進出口、外匯平衡和引進技術工作的管理，設立國家進出口管理委員會；為加強對外國投資的管理，設立國家外國投資管理委員會，并提名國務院副總理谷牧兼任“兩委”主任。7月30日，這個建議在第五屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上得以審議通過，“兩委”就正式成立了。

“兩委”從成立之日起，就有著健全的組織結構和良好的運行機制。本著精簡、統(tǒng)一、效能的原則，“兩委”下設辦公廳、綜合局、外資管理局、出口管理局、技術引進管理局、條法局、調研室、顧問室等機構*《對外開放起始錄》，第494頁。。后來，又根據業(yè)務發(fā)展需要，增設了政府貸款項目建設辦公室、加工貿易辦公室、國際經濟管理學院籌備處、國際經濟合作局。“兩委”成立后不久，各省、市、自治區(qū)也建立了相應的進出口領導機構，形成了從中央到地方較為完整的管理體系。

(一)職能定位。1979年8月23日，中共中央、國務院下發(fā)《關于國家進出口管理委員會和外國投資管理委員會的任務和機構的通知》，對“兩委”的職責任務作出明確規(guī)定：“1.會同有關部門制定發(fā)展進出口貿易、技術引進、利用外資以及對外經濟合作的方針、政策、條例、規(guī)章，研究總結經驗，改革有關管理體制。2.會同國家計委，審議和制訂我國進出口、技術引進、經濟合作、外匯收支的長期規(guī)劃和年度計劃，協(xié)調有關方面的工作，檢查督促計劃的實施。3.組織有關部門和各省、市、自治區(qū)采取有力措施，擴大出口，增加外匯收入。4.根據中外合資經營企業(yè)法，組織制訂實施條例和有關管理辦法，組織有關部門審批合營企業(yè)的協(xié)議、合同和章程。5.統(tǒng)籌管理各部門、各地方引進先進技術、利用外國資金和進口設備的工作。督促檢查有關方面掌握、消化、研究和發(fā)展引進的先進技術，以提高國內的制造能力。6.審議我國與外國政府間的長期經濟合作或長期貿易協(xié)定、協(xié)議，報請國務院批準?！?《對外開放起始錄》，第493—494頁。

關于“兩委”的職責任務，其用語多是“會同有關部門”“組織有關部門”“統(tǒng)籌管理各部門”，可見，它是一個綜合協(xié)調型機構，起到樞紐的作用。當時，對外開放是一個嶄新的課題，涉及的業(yè)務范圍廣、部門多，工作又有交叉。如果各行其是，相互之間難免有牽扯，分散甚至抵消力量，影響效率，增加辦事成本。成立“兩委”，并不是替代已有的國家計委、國家經委、財政部、外貿部、海關總署、國家商檢局、貿促會、外匯管理局等職能部門，而是以這些職能部門為基礎，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用，整合相關部門和地區(qū)在對外開放方面的資源，推動相關部門之間和地區(qū)之間的合作，形成及時、高效處理對外開放事務的整體合力。換言之，如果把各職能部門比作是“柱”，那么“兩委”則是連接各個“柱”的“梁”，起著定位和導向的作用。

隨著對外經濟貿易工作的開展，“兩委”的權力進一步擴大，承擔了更多的管理和決策職能。1981年9月1日，中共中央、國務院作出《關于加強對外經濟貿易工作統(tǒng)一領導和歸口管理的決定》，指出：“國家進出口委及其黨組，在中共中央和國務院的領導下，負責管理外國投資管理委員會、外貿部、外經部、國家外匯管理總局、中國銀行(與中國人民銀行共同管理)、海關總署、商檢總局、國際信托投資公司、國際貿易促進會的工作；歸口管理和協(xié)調國務院其他部門和各省、市、自治區(qū)以及我駐外機構有關對外經濟貿易方面的工作?！?李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第99頁。這樣，就職能定位而言，“兩委”已成為承擔統(tǒng)籌協(xié)調并擁有較多實際職能的機構。

在實際運行過程中，“兩委”對工作職責和業(yè)務聯(lián)系較緊密的部門，如外貿部、國家外匯管理總局、海關總署、商檢總局、貿促會等實行歸口管理，其業(yè)務主要負責人為“兩委”副主任或委員；同時，相關部門，如國家計委、國家經委、國家建委、財政部等，也選派一位領導同志擔任兼職副主任。一些重大事項，在委員會上集體討論，統(tǒng)一認識，形成決議，再由歸口的各單位根據自己的職責分工辦理，相關單位配合支持。這樣，就容易統(tǒng)一思想，形成合力，協(xié)調行動，提高效率。從實踐上看，采取這一組織措施是完全正確的，是對外開放能夠迅速推開的不可或缺的因素。

(二)人員構成。在中央的支持下，“兩委”在短時間內就集中了一批擁護改革開放的精兵強將。

為了打開對外開放的局面，中共中央為“兩委”配備了高水平的領導干部。國務院副總理谷牧兼任主任，汪道涵、周建南、馬賓、江澤民、魏玉明、周宣城、盧旭章先后任專職副主任，顧明、甘子玉、賈石、卜明、鄭拓彬、邱純甫、謝北一為兼職副主任，季崇威、李灝為專職委員，江澤民兼任秘書長。谷牧任“兩委”黨組書記，顧明、汪道涵、周建南先后任副書記。1981年9月，中央又任命陳慕華兼任“兩委”黨組第一副書記、第一副主任。*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第94頁。對于這一機構的領導班子，李嵐清在后來給予了較高評價：“中央改革開放戰(zhàn)略決策之所以打開局面，就是小平同志所說的‘搞好改革開放關鍵是要用明白人，要下功夫訓練干部’那句話，當年中央選擇主持國家進出口委的谷牧同志，就是一位‘明白人’，這位‘明白人’在組建國家進出口委時又吸收了一批‘明白人’。”*李嵐清：《國門初開歲月中的谷牧同志》，《光明日報》2014年10月8日。正是在這樣一批“明白人”的領導下，“兩委”制定了推動對外開放的具體方針政策，幫助各地區(qū)、各部門解決了對外開放中的種種困難和問題，把對外開放工作搞得有聲有色。

“兩委”的工作人員也非常精干。為了迅速組建干部隊伍，“兩委”打破僵化的用人機制，招賢納能，從國家計委、經委、建委、外貿部等部門選調了一批優(yōu)秀干部。這批干部政治素質高，有實踐經驗，擅長協(xié)調，懂技術和外經貿業(yè)務，懂外語，是當時十分難得的復合型人才。另外，“兩委”還利用當時全國對有關人員落實政策的機會，吸收了一批熟悉外經貿知識和工業(yè)知識、有對外貿易實踐經驗的工作人員。通過從多方面調配，“兩委”在“成立時有兩百人，隨著職能和任務增加，到1982年3月，實有人數344人”*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第95頁。。這些工作人員各司其職，為推進國家對外開放事務作出了重要貢獻。

“兩委”還成立了強大的顧問團隊，先后聘請了陳慕華、榮毅仁、雷任民、劉寧一為顧問；聘請了工商界知名人士錢昌照、孫越崎、孫起孟、繆云臺、古耕虞、劉念智、經叔平、李文杰、虞效忠、王兼士、李樹農、艾德樂(美籍)、柯福蘭(美籍)為特邀顧問；聘請了一些國內外專家教授擔任專題顧問*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第94頁。。顧問們積極為“兩委”的工作建言獻策，實際上起到了“智庫”的作用，在對外開放的開局方面發(fā)揮了重要作用。擔任“兩委”專職委員的李灝后來回憶說：“國家進出口委的這種不拘一格吸納人才的做法，尤其是大膽起用工商界知名人士做智囊在當時的國家機關中沒有先例。一時之間，國家進出口委人才薈萃，在知識、專業(yè)、年齡結構上均十分合理?！?李灝：《追憶汪道涵同志》，本書編輯組編：《報國有心 愛國無限——汪道涵百年誕辰紀念文集》，上海人民出版社，2015年，第22—23頁。

1982年初，國務院實行機構改革。3月8日，國務院主要負責人在第五屆全國人大常委會第二十二次會議上所作的《關于國務院機構改革問題的報告》指出：“根據國務院的部署……國家進出口管理委員會、對外貿易部、對外經濟聯(lián)絡部和國家外國投資管理委員會合并組建對外經濟貿易部的方案，都已經分別醞釀成熟。”*《三中全會以來重要文獻選編》(下)，第494頁。這樣，“兩委”被并入對外經濟貿易部，完成了它的歷史使命。

三

“兩委”在不到三年的時間里，做了大量開拓性的、卓有成效的工作。概括地說，主要有四個方面：“一是創(chuàng)辦經濟特區(qū)，二是發(fā)展對外貿易，三是利用外資，四是引進先進技術和管理經驗?！?《中國共產黨與經濟特區(qū)》，第131頁。這就概括了“兩委”的主要工作與歷史作用。

(一)創(chuàng)辦經濟特區(qū)。這是中共中央、國務院為推進社會主義現(xiàn)代化建設而作出的重大決策?！皟晌弊鳛閲覍ν忾_放事務的歸口管理機構，在創(chuàng)辦經濟特區(qū)的過程中，發(fā)揮極為重要的作用。

調查確定四個經濟特區(qū)的范圍。1980年4月1日至5日，根據國務院副總理谷牧的指示，“兩委”副主任江澤民帶著一個小組到汕頭、廈門進行調查，初步確定了選點位置。8月8日至12日，江澤民又帶隊到深圳、珠海，研討兩個特區(qū)的規(guī)劃方案和建設特區(qū)與非特區(qū)的分界線。最后，經與廣東、福建兩省反復核實，確定四個特區(qū)總共338.4平方公里*《對外開放起始錄》，第65頁。。

提請全國人大常委會審議通過《廣東省經濟特區(qū)條例》。本來，《廣東省經濟特區(qū)條例》作為一個地方性法規(guī)，由廣東省人大通過就算是立法了，不需要全國人大來討論通過。但是，“舉辦經濟特區(qū)是一件史無前例的事情，特別是‘文革’十年浩劫剛剛結束不久，與外商打交道，實行一套對外商投資減稅讓利的政策，難免會遭到非議。廣東省經過與國家外資委等部門研究，認為辦特區(qū)是件大事，特區(qū)條例的立法程序要盡可能完善些，《廣東經濟特區(qū)條例》如由全國人大立法通過，則具有更高的權威性，對開展工作更加有利?！?李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第105頁。1980年8月，委員長葉劍英主持召開第五屆全國人大常委會第十五次會議，“兩委”副主任江澤民受國務院委托于8月21日在會上作關于廣東、福建兩省設置經濟特區(qū)和關于《廣東省經濟特區(qū)條例》的說明，具體闡述了設置經濟特區(qū)的根據和經濟特區(qū)的性質、經濟特區(qū)組織管理的基本原則、對經濟特區(qū)企業(yè)的優(yōu)惠政策、經濟特區(qū)建設實施步驟*《江澤民文選》第1卷，人民出版社，2006年，第3—4頁。。8月26日，全國人大常委會批準了該《條例》。這是中國對外開放的重大創(chuàng)舉，以國家法律形式宣告了經濟特區(qū)的正式誕生。

了解和借鑒國際上辦特區(qū)的經驗。隨著各特區(qū)先后開工建設，特區(qū)到底怎么辦？如何才能辦好？對這個問題只在國內研究具有局限性，必須走出去看看。于是，“兩委”主任谷牧派副主任江澤民帶隊出國考察。*參見《谷牧回憶錄》，第363頁。1980年9月26日至11月7日，江澤民率領由9人組成的經濟特區(qū)考察組，先后考察了斯里蘭卡、馬來西亞、新加坡、菲律賓、墨西哥、愛爾蘭等六國的出口加工區(qū)和自由貿易區(qū)。途徑日內瓦時，還通過聯(lián)合國組織邀請十多位國外專家進行了兩天咨詢性座談?！按韴F返回以后，江澤民和他的小組準備了一份開拓性的報告。考慮到‘文化大革命’的夢魘仍歷歷在目，報告中的建議確實是大膽的。其中包括的政策有允許地方政府授權減免稅收、轉讓土地和保留外匯等。另外，報告建議允許外資企業(yè)按其自身意愿雇用和解聘工人?！?〔美〕羅伯特·勞倫斯·庫恩著，談崢、于海江等譯：《他改變了中國 江澤民傳》，世紀出版集團、上海譯文出版社，2005年，第92頁。這次考察為特區(qū)的建設和制定系統(tǒng)的特區(qū)政策提供了重要的參考和依據，“獲得黨中央、國務院的充分肯定，其主要建議被作為重要措施加以實施”*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第123頁。。

制定經濟特區(qū)的十條特殊政策。1980年12月，“兩委”領導谷牧、江澤民到廣東考察時，廣東省委第一書記任仲夷在匯報中著重談了特區(qū)在對外經濟活動中應采取更加開放的政策的見解。1981年5月27日至6月14日，廣東、福建特區(qū)工作會議在北京召開。為了開好這次會議，“兩委”副主任周建南帶領工作組在會前專程到深圳、珠海等地進行了為期20天的調查研究，掌握了大量的第一手資料。在“兩委”的主持下，理論、經濟界專家薛暮橋、許滌新、范若愚、錢俊瑞、古念良等從理論上探討和論證了舉辦經濟特區(qū)的必要性和可行性。會上認真總結了前段工作，參考國外各類經濟性特區(qū)的成功做法，對舉辦經濟特區(qū)的指導思想、基本方針和重要政策性措施，進行了深入討論，形成了十條意見*《谷牧回憶錄》，第355—356頁。，主要內容包括：特區(qū)規(guī)劃進口自用的貨物關稅優(yōu)惠、簡化外商進出口特區(qū)手續(xù)、改革勞動工資制度、對外貿易在國家統(tǒng)一政策指導下的自主經營、建設資金以利用外資為主、精簡特區(qū)管理機構、加強法制建設等。上述意見寫成《紀要》，成為創(chuàng)辦特區(qū)后各項方針政策的集中和發(fā)展。

(二)發(fā)展對外貿易?！皟晌痹跈C構組建的同時，就開展了緊張的發(fā)展對外貿易工作。1979年8月11日至17日，“兩委”在北京召開了京、津、滬三市對外開放座談會，著重研究制定三市加快發(fā)展對外貿易的政策措施。會議期間，8月13日，國務院發(fā)出《關于大力發(fā)展對外貿易增加外匯收入若干問題的規(guī)定的通知》。與會代表通過學習《通知》，分析了三市的有利條件，認為三市在對外開放和發(fā)展對外貿易方面先行一步是必要的。會議提出三市改革外貿體制的問題，作出了擴大三市對外貿易的自主權的決定。這在全國許多省市區(qū)引起強烈反響，特別是沿海經濟比較發(fā)達的省份要求對外開放的愿望更加迫切。

按照鄧小平“盡可能快一點”的精神*《鄧小平文選》第2卷，第198頁。，1979年11月，在國務院的直接領導下，“兩委”在北京召開了全國進出口工作會議。會議決定進一步推進外貿體制改革，把給予京津滬的外貿自主權，擴大到沿海、沿長江等省區(qū)，提出“千方百計擴大出口”的方針。會后，許多省市及時傳達貫徹此次會議精神，把進出口工作提到各級黨委和政府的議事日程上，發(fā)展對外貿易已成為全黨關心的課題。1980年12月，“兩委”又在北京召開了全國第二次進出口工作會議，進一步部署了對外貿易工作。特別需要指出的，1981年7月27日、30日上午，中共中央書記處用了兩個半天時間，聽取了“兩委”的匯報，書記處各位同志都作了重要講話和插話，提出要把對外貿易提高到戰(zhàn)略高度來認識，我們做經濟工作要利用兩種資源、兩個市場，學會兩套本領。9月3日，“兩委”向各省、區(qū)、市進出口委(辦、外經委)印發(fā)《中央書記處同志聽取國家進出口委匯報時的重要講話和插話要點》的通知?！斑@次匯報討論的精神，傳達下去后有力地推動了當時的工作?！?《谷牧回憶錄》，第360頁。1982年1月14日，胡耀邦在主持中央書記處會議討論“兩委”代中央起草的對外經濟貿易工作的決定草案時，進一步指出：“中央書記處一致認為，我們的社會主義現(xiàn)代化建設，要利用兩種資源——國內資源和國外資源，要打開兩個市場——國內市場和國際市場，要學會兩種本領——組織國內建設的本領和發(fā)展對外經濟關系的本領?！?《三中全會以來重要文獻選編》(下)，第409頁。這就把對外貿易的戰(zhàn)略地位，進一步明確起來。

改革對外貿易體制，對發(fā)展對外貿易有著至關重要的影響。1979年10月，鄧小平指出：“過去我們統(tǒng)得太死，很不利于發(fā)展經濟。有些肯定是我們的制度卡得過死，特別是外貿。好多制度不利于發(fā)展對外貿易，對增加外匯收入不利。”*《鄧小平文選》第2卷，第200頁。根據中共中央、國務院的要求，“兩委”和外貿部就改革外貿體制問題，向中央財經領導小組作了匯報。根據中央財經領導小組的意見，共同制定了《關于改革外貿體制的初步意見》，印發(fā)給1980年12月全國進出口工作會議征求意見。之后，又聽取了有關方面的意見，于1981年10月提出了關于外貿體制改革的設想。在“兩委”的直接推動下，外貿體制改革逐步推進，主要內容包括：下放外貿經營權、擴大貿易渠道，開展多種形式的工貿結合試點、改善行政管理，推行進出口代理制，改革外貿計劃體制和外貿財務體制等。在貿易政策方面，也有了諸多調整，比如：實行外匯留成、分類經營，調整關稅政策、體現(xiàn)鼓勵出口與擴大必需品進口的關稅方針，成立專業(yè)貿易公司，增加口岸和調整口岸分工，擴大生產企業(yè)辦外貿的權限，大力組織商品對外銷售等?？偠灾?，“針對原有體制過于集中這一矛盾的主要方面，改革的重點在于給地方和企業(yè)以更多的自主權，放開搞活外貿經營，調動地方、部門和企業(yè)發(fā)展對外貿易的積極性，增強在國際市場上開拓、競爭和應變的能力”*《當代中國》叢書編輯部編：《當代中國的對外貿易》(上)，當代中國出版社，1992年，第42頁。。

為了發(fā)展對外貿易，“兩委”組織制定了當時所急需的涉外經濟法律、法規(guī)，比如《中外合資經營企業(yè)法實施條例》《涉外經濟合同法》，從法律層面保障了各方的合法權益?！皟晌边€開展了同聯(lián)邦德國、美國、瑞典、英國、日本等國簽訂雙邊投資保護協(xié)定的談判，進一步解除外國投資者的顧慮，對利用外資起到了較好作用。

在“兩委”的積極努力下，中國的對外貿易出現(xiàn)了空前活躍的新局面。進出口總額創(chuàng)歷史最高水平，中國進出口占世界進出口的比重連年上升(見表1)，在世界出口國家中所占的位置，已由1978年的第32位，上升到1982年的第20位。出口商品的品種大量增加，由中華人民共和國成立初期的不到1萬種，發(fā)展到1982年的近5萬種。加工貿易異軍突起，推動對外貿易實現(xiàn)了從初級產品為主向制成品為主的出口結構的轉變。對外貿易的發(fā)展，對國家經濟建設的發(fā)展起到了積極作用。

表1 1979—1982年中國與世界進出口總額及相應比重*裴長洪主編：《共和國對外貿易60年》，人民出版社，2009年，第213頁。 (單位：億美元)

(三)利用外資。改革開放初期，中國摒棄了“一無內債、二無外債”的傳統(tǒng)觀念，打破了不向西方國家貸款的“思想禁區(qū)”，開始利用外資，彌補國內建設資金不足，加速中國經濟社會發(fā)展。

爭取外國政府和國際金融機構的優(yōu)惠貸款，是“兩委”的一項重要工作。1978年5月30日，鄧小平對不愿從國外借錢的觀念提出了批評，他指出：“現(xiàn)在的國際條件對我們很有利。西方資本主義國家從它們自身的利益出發(fā)，很希望我們強大一些。這些發(fā)達國家有很多困難，它們的資金沒有出路，愿意把錢借給我們，我們卻不干，非常蠢?！?《鄧小平年譜(一九七五—一九九七)》(上)，中央文獻出版社，2004年，第320頁。1978年6月，谷牧在向中央政治局匯報歐洲五國考察情況的會議上，談到加強技術引進工作時，提出了貸款問題。隨后，鄧小平找谷牧談話時指出：“引進這件事要做，下決心向外國借點錢搞建設，要抓緊時間。”*《鄧小平年譜(一九七五—一九九七)》(上)，第335頁。接著，在7月的國務院務虛會上，中央領導層對利用西方國家的貸款和吸收外商投資基本上達成了共識。“兩委”成立前后，谷牧根據中央決定，與日本談判借用日本政府海外協(xié)力基金問題。1979年12月，中國和日本“正式談定了1979年度500億日元的貸款(當時約折合2.3億美元)，年利3%，還款期30年。這是我國在實行改革開放中獲得的第一筆外國政府長期低息貸款。”*《谷牧回憶錄》，第339頁。以借用日本政府貸款為起點，中國邁開了使用國際貸款的步子，來源也不斷擴大。與此同時，為了恢復中國在世界銀行的席位及爭取使用世界銀行貸款，國務院成立了由谷牧負責的指導小組，具體工作由“兩委”協(xié)調管理。1981年3月，國務院批準“兩委”等部門提出的《關于世界銀行貸款和政府間貸款工作中各有關部門工作程序、職責分工的意見》。此后，這項工作走上了有序管理的階段。同年4月，由“兩委”等部門組成的中國政府代表團赴美國，與世界銀行進行談判，并與該行簽訂了2億多美元的協(xié)議(中國也安排了配套基建投資和費用1.25億元人民幣)，這是中國與世界銀行的第一筆貸款。“這筆用于教育項目的貸款充分發(fā)揮了作用，有效改變了我國大學教學、實驗設備陳舊落后且嚴重不足的局面，使近200所高校教學科研條件得到了很大程度的提高?！?《谷牧回憶錄》，第341頁。從1979年到1982年，中國已利用外資達100多億美元。這些外資對于促進石油、煤炭、交通運輸、科學技術等領域的開發(fā)建設起到了較為明顯的作用。

吸收外商的直接投資在中國辦企業(yè)，也是利用外資的重要方式。 “兩委”成立后，著力推動興辦中外合資企業(yè)。比如，1980年4月10日，“兩委”就批準了北京航空食品公司、北京建國飯店公司、北京長城公司等三家中國最早成立的中外合資企業(yè)。5月初，為了表示“兩委”對中外合資企業(yè)的支持，江澤民還親自出席了北京航空食品公司的成立大會。到1982年底，“兩委”一共批準了48家中外合資企業(yè)，總投資額2.23億美元，其中吸收外商投資1.025億多美元。盡管這些企業(yè)數量很少，投資額度也不大，但它是以后不斷發(fā)展、開拓局面的第一步。沒有開頭這小小的一步，就沒有以后持續(xù)的大步子。

“兩委”十分關心早期中外合資企業(yè)，指導他們關于合資的對外談判、合資章程的草擬，幫助他們解決在生產經營中遇到的困難。比如，“兩委”協(xié)調解決了深圳光明華僑畜牧場在引進良種奶牛中遇到的難題，解決了北京迅達電梯公司合資談判中碰到的所得稅難題*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第261、266—267頁。。在“兩委”的支持下，第一批中外合資企業(yè)取得成功。“首批中外合資企業(yè)的成功舉辦，贏得國家的誠信和外商的信心，使人們看到外商來華投資辦企業(yè)，不僅帶來資金、先進技術和管理經驗，雙方都取得滿意的效益，改進了我們一些不合理的管理和體制，發(fā)揮了‘摸著石頭過河’和‘滾雪球’的作用?！?李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第271—272頁。

(四)引進先進技術和進口設備。 “兩委”成立后不久，就遇到如何妥善處理1978年引進的22項重點工程項目的問題。中國引進技術工作在1978年有了一個大發(fā)展，當年同日本、聯(lián)邦德國、英國、美國等十幾個國家和地區(qū)共簽訂了1230個項目，成交額達78億美元。合同數量和金額比中華人民共和國成立以來的總和還要多，其中22個重點項目占了成交額的90%以上。這已經超出了當時國家財力的承受能力。從1979年起，國家對引進技術工作開始進行調整。根據中共中央和國務院的指示，國務院副總理兼“兩委”主任谷牧多次召集有關部門負責人開會研究對策，“兩委”副主任周建南也與有關方面先后進行60多次交涉。“兩委”還邀請國內法律專家座談，研究因中方原因造成已簽合同不能生效涉及的有關法律問題，并提出相應建議。經過大量工作，一些國內建設條件較好的項目，基本上按合同規(guī)定期限建成投產，一些項目被推遲開工建設，也有些項目對建設和引進方案進行了調整。1978年引進技術工作的教訓是比較深刻的。

在總結經驗教訓的基礎上，“兩委”明確提出了引進技術的指導方針。長期以來，中國存在著“進口成套設備就是技術引進”的誤區(qū)?！皟晌苯M織有關政府部門、研究單位、對外貿易公司、引進技術的工廠企業(yè)單位，研究總結新中國成立以來引進外國技術、進口外國設備的經驗和教訓，借鑒聯(lián)合國工法組織(UNIDO)關于《發(fā)展中國家引進技術的經驗》，在此基礎上，于1980年草擬了《技術引進和設備進口工作暫行條例》。“兩委”在向國務院呈送這個《條例》的報告中指出：“引進外國適用而先進的技術和設備的目的，是為了增強我國自力更生的能力。但是在實際工作中，我們大量的外匯還是用于進口成套設備，甚至同一種成套設備重復進口許多套，忽視了引進設備制造技術和扶植國內的制造能力。這種狀況必須改變。特別是引進了技術和進口了設備，國內的科研設計和其他技術工作必須跟上，以利消化、掌握與發(fā)展?！?李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第196頁。1981年1月21日，國務院將這一《條例》和“兩委”的報告下發(fā)，對“技術引進”和“設備進口”作了區(qū)別，明確提出要嚴格控制進口成套設備。

“兩委”在主持技術引進工作的近三年時間里，結合改革開放初期的實際情況，大力調整引進技術方式和結構，在較短時間內取得了良好效果。從1980年到1982年，中國共簽訂了357個技術引進和設備進口項目，合同額18.55億美元，其中引進設計、生產工藝和設備制造技術的項目231個，合同金額4億美元，分別占總數的64.7%和 21.6%。*《對外開放起始錄》，第366頁。同時，“兩委”對引進技術項目進行了消化、吸收和創(chuàng)新，也取得了顯著成果?！霸诤芏囝I域填補了國內空白，對促進企業(yè)技術改造和經濟發(fā)展起了大作用，并通過引進、消化、吸收、創(chuàng)新，在漢字激光照排系統(tǒng)、彩電、數控電話、集裝箱檢驗系統(tǒng)等方面，趕超了世界先進水平”*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第197頁。。

總之，在國門初開的歲月里，“兩委”作為中國對外開放事務的主管部門，做了大量開拓性的工作，發(fā)揮了不可替代的歷史作用。可以說，它已在中國改革開放史上留下了熠熠閃光的一筆。

(本文作者 中共中央黨史研究室宣傳教育局助理研究員 北京 100080)

(責任編輯 高遠戎)

國家進出口管理委員會與國家外國投資管理委員會(以下簡稱“兩委”)是一個機構、兩個名稱，從1979年7月第五屆全國人大常委會第十次會議決定成立，到1982年3月第五屆全國人大常委會第二十二次會議決定將其并入對外經濟貿易部，雖然僅存在不到三年的時間，但作為“當時對外開放前沿的參謀部和指揮部”*劉向東主編：《對外開放起始錄》，經濟管理出版社，2008年，第3頁。，發(fā)揮了重要作用， “在對外開放方面做了不少開拓性工作”*陳夕主編：《中國共產黨與經濟特區(qū)》，中共黨史出版社，2014年，第131頁。。關于“兩委”，目前只有一些親歷者撰寫的相關回憶性文章和書籍有所涉及，*李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，中央文獻出版社，2008年；《谷牧回憶錄》，中央文獻出版社，2014年9月；李向前、于國寧主編：《百年谷牧》，中央文獻出版社，2016年；劉向東主編：《對外開放起始錄》。學術界還沒有專門的研究性成果，因此，本文利用相關史料，對其成立、職能定位及歷史作用進行初步的梳理，發(fā)掘其在對外開放進程中的特殊地位和歷史作用。