朱鶴群，童 茜

（巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽巢湖238000）

環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的法理分析和路徑

朱鶴群，童 茜

（巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽巢湖238000）

民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)問(wèn)題，無(wú)論是法理層面，還是實(shí)踐層面尚有許多的問(wèn)題亟待研究和探討。雖然，憲法、法律法規(guī)和政策性制度等對(duì)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)做了一些基本規(guī)定，但由于實(shí)體性和程序性的制度保障缺失，制約了民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的行使和功能的發(fā)揮，因此，必須構(gòu)建起保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)范有序的參與機(jī)制、暢達(dá)充分的信息披露機(jī)制和良好的社會(huì)機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)參與權(quán)；民間環(huán)保組織；參與機(jī)制

從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)形成誘因看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)形成的重要誘因之一，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的形成雖然與地方政府和企業(yè)的無(wú)形推手有很大的牽連，與地方政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任欠缺有關(guān)，但最為關(guān)鍵的是公眾參與權(quán)缺失，特別是民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的缺失。在憲法層面，公民參與權(quán)則更多地體現(xiàn)為一項(xiàng)公民的基本政治權(quán)利，而在環(huán)境法律、法規(guī)和政策層面，公民環(huán)保參與權(quán)與環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)并列構(gòu)成程序性環(huán)境權(quán)，為實(shí)體性的公民良好環(huán)境享有權(quán)或“環(huán)境權(quán)”的實(shí)現(xiàn)提供程序保障。在實(shí)踐層面，民間環(huán)保NGO作為環(huán)保公益組織代表公眾行使環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，則是公民環(huán)保參與權(quán)最為集中的實(shí)踐體現(xiàn)；然而，在我國(guó)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的實(shí)踐方面，仍然面臨著諸多理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，諸如民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)、法律制度安排、參與路徑以及政策性保障等，都還有待于進(jìn)一步的規(guī)范和構(gòu)建。筆者在對(duì)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的應(yīng)然性、實(shí)然性分析的基礎(chǔ)上，探討構(gòu)建民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的制度路徑。

一、民間環(huán)保組織環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的應(yīng)然性分析

（一）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)應(yīng)然性———權(quán)利視角

“主權(quán)在民”思想——“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，早在18世紀(jì)，啟蒙思想家就對(duì)其做了系統(tǒng)的理論闡述，特別是政府權(quán)力來(lái)源的合法性問(wèn)題。盧梭認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于平等的人，按照一定程序制定的契約，每個(gè)個(gè)人把自己的全部自然權(quán)利讓渡給社會(huì)，即主權(quán)性的集體“公意”。在高度發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，市民個(gè)人只服從“公意”——社會(huì)意志，而不服從任何其他個(gè)人或權(quán)威。主權(quán)就是意味著執(zhí)行公意，人民主權(quán)是由公意行使的權(quán)力，法律是公意的體現(xiàn)，政府是人民的代表。[1]費(fèi)希特則進(jìn)一步指出，全體人民表達(dá)共同意志的方式，則是通過(guò)將他們那部分管理公眾事務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)交給他們選舉出來(lái)的政府——法治共同體來(lái)代表公眾完成，[2]政府必須對(duì)全體人民負(fù)責(zé)，運(yùn)用法律和正義管理國(guó)家。在憲法具體實(shí)施中，只有行政權(quán)力才可能成為“反叛者”。[3]由此可知，在政府與公眾的關(guān)系上，政府是基于人民的委托，運(yùn)用行政權(quán)力，代表人民行使公共管理職能。

然而，在對(duì)政府或法治共同體的權(quán)力生成邏輯的精辟論述的同時(shí)，也涉及了如何限制公權(quán)力或保障公民的權(quán)利問(wèn)題。人民將自己的某些權(quán)利委托出去而形成公權(quán)力，掌握并行使公權(quán)力的政府或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員，往往會(huì)陷入洛克所言的公權(quán)力異化的悖論，即“公權(quán)私用、公權(quán)作惡，使政治權(quán)力反轉(zhuǎn)成為侵害個(gè)人權(quán)利的利器。”[4]在一個(gè)順應(yīng)公意且治理良好的國(guó)家中，公意才能夠增進(jìn)所有人的福祉，只有在違逆公意且治理不善的國(guó)家，才可能存在“特殊利益會(huì)扼殺或凌駕于共同利益之上”。[5]也就是說(shuō)，本質(zhì)上異化的公權(quán)力來(lái)源于公眾的權(quán)利，卻變成了凌駕于社會(huì)之上并支配公眾的權(quán)力。[6]為了限制公權(quán)力和防止異化的公權(quán)力的“惡”，避免其對(duì)公民自身利益和社會(huì)利益的侵害，現(xiàn)存國(guó)家，幾乎無(wú)一例外的，除在憲法中規(guī)定公民權(quán)利保障條款外，在立法技術(shù)上，通過(guò)創(chuàng)設(shè)公民參與權(quán)，使之成為一種對(duì)公權(quán)力的制衡力量，從而制約和監(jiān)督公權(quán)力的不當(dāng)行使。各種權(quán)利的創(chuàng)設(shè)活動(dòng)，是人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中為解決和應(yīng)對(duì)各種生存和發(fā)展問(wèn)題而產(chǎn)生的，因而，權(quán)利表征為一種制度和文化現(xiàn)象，伴隨著法和國(guó)家一同出現(xiàn)，每種權(quán)利的內(nèi)容及其保障形式，都是基于一定社會(huì)現(xiàn)實(shí)利益的沖突的回應(yīng)。也就是說(shuō)，權(quán)利的背后總是體現(xiàn)為一定的利益——“公益”或“私益”。

在環(huán)保領(lǐng)域，由于環(huán)境損害的累積性和損害因素的復(fù)雜性以及“政府失靈”的顯著性特點(diǎn)，因此，環(huán)境保護(hù)不能完全依賴(lài)運(yùn)動(dòng)式的政府作為，而是需要社會(huì)公眾的積極參與，并通過(guò)立法，建立一種公眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制，確保公眾參與的有效落實(shí)，從而監(jiān)督政府的環(huán)境責(zé)任履行和相關(guān)企業(yè)的違法排污行為。[7]民間環(huán)保NGO作為公民社會(huì)的組織部分，在環(huán)保領(lǐng)域作用的發(fā)揮，主要體現(xiàn)在：一方面，憑借其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在協(xié)助政府提供“公共服務(wù)”的同時(shí)，為政府的環(huán)境立法和政策制定提供決策咨詢(xún)；另一方面，相較于“環(huán)境私益”，在“環(huán)境公益”的保護(hù)上，公民個(gè)人更缺乏積極性，更多地體現(xiàn)為“搭便車(chē)”現(xiàn)象，從而陷入“公地悲劇”的窘境。民間環(huán)保NGO作為環(huán)保公益性的社會(huì)組織，其環(huán)保參與權(quán)的正當(dāng)性同樣來(lái)源于人民權(quán)力或權(quán)利的正當(dāng)性，正如哈貝馬斯所言，人民主權(quán)原則是通過(guò)確保公民的公共自主性的溝通權(quán)和參與權(quán)，并且被公民享有的公共自主性的溝通權(quán)和參與權(quán)所體現(xiàn)，由此，法律基于其作為同等保護(hù)私人自主性和公共自主性的工具而獲得正當(dāng)性。民間環(huán)保NGO通過(guò)組織社會(huì)強(qiáng)力來(lái)倒逼或強(qiáng)制政府和排污企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任，因此，其環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的正當(dāng)性源于公民參與權(quán)，而不是基于政府的授權(quán)。

（二）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)應(yīng)然性——法律政策制度視角

1.我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)定

作為我國(guó)根本法的《憲法》，對(duì)公民參與權(quán)的憲法性昭示，集中體現(xiàn)在其第二條的規(guī)定，在規(guī)定“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”的同時(shí)，賦予人民依法對(duì)國(guó)家事務(wù)管理的參與權(quán)。該條之規(guī)定被闡釋為民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的憲法性權(quán)利淵源，不僅從根本法的高度賦予并確認(rèn)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，而且也為民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)正當(dāng)性的獲得提供了憲法性依據(jù)。在環(huán)境保護(hù)立法層面，2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第5條明確將環(huán)保公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的基本原則之一予以規(guī)定，并在該法第五章——“信息公開(kāi)與公眾參與”，詳細(xì)地規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利和義務(wù)。為保障公民實(shí)體環(huán)境權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，新《環(huán)境保護(hù)法》除第14條和第27條明確規(guī)定了公眾的建言權(quán)以及意見(jiàn)須得到充分考慮外，該法第53條還明確規(guī)定了三種“程序性環(huán)境權(quán)”，即環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境保護(hù)參與權(quán)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)。特別是在公眾環(huán)境知情權(quán)的保障上，新《環(huán)境保護(hù)法》第54條、第55條和第56條明確規(guī)定了相關(guān)主體，特別是各級(jí)政府環(huán)保部門(mén)和重點(diǎn)排污單位的有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)，并且對(duì)具體環(huán)境行政行為以及相關(guān)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的信息公開(kāi)做了強(qiáng)制性規(guī)定。在公眾實(shí)體環(huán)境權(quán)的救濟(jì)方面，新《環(huán)境保護(hù)法》第57條和第58條，除環(huán)境監(jiān)督權(quán)外，還明確規(guī)定公眾的檢舉權(quán)和民間環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟制度。此外，其他單行環(huán)保立法，也同樣明確規(guī)定了公眾參與權(quán)。尤其體現(xiàn)在2016年修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條、第21條規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與權(quán)。為徹底改變相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的“被參與”現(xiàn)象，進(jìn)一步有效實(shí)施新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，環(huán)保部于2016年4月發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法（征求意見(jiàn)稿）》。該《征求意見(jiàn)稿》對(duì)涉及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與權(quán)的行使范圍、參與對(duì)象、公眾參與權(quán)的行使原則、公眾參與的途徑、征求公眾意見(jiàn)載體以及公眾意見(jiàn)得到考慮權(quán)等問(wèn)題都詳細(xì)地加以規(guī)定?？傊?，現(xiàn)行立法對(duì)公眾參與權(quán)的規(guī)定，在為我國(guó)民間環(huán)保NGO監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其行政人員是否依法行政、單位和個(gè)人是否有損害環(huán)境的行為提供切實(shí)的立法保障的同時(shí)，也體現(xiàn)出環(huán)保預(yù)防為主的首要原則。

2.我國(guó)加入的國(guó)際公約對(duì)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)定

1986年12月，聯(lián)大第41/128號(hào)決議通過(guò)的《發(fā)展權(quán)利宣言》序言規(guī)定，在“承認(rèn)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治的全面進(jìn)程”的同時(shí)，通過(guò)“全體人民和所有個(gè)人積極、自由和有意義地參與”，已達(dá)到在對(duì)發(fā)展利益的“公平分配”的基礎(chǔ)上，“不斷改善或增進(jìn)全體人民和所有個(gè)人的福祉?！痹摗缎浴返?條進(jìn)一步規(guī)定，“發(fā)展權(quán)”作為一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)而具有廣泛性，即參與主體的廣泛性——“每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與”和參與領(lǐng)域的廣泛性——“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治”領(lǐng)域，以此“在發(fā)展中，充分實(shí)現(xiàn)所有人權(quán)和基本自由”。該《宣言》第2條第1款規(guī)定，“人”既是發(fā)展權(quán)的主體，同時(shí)也是發(fā)展權(quán)的“積極參與者和受益者”；該《宣言》第8條第2款規(guī)定，將各國(guó)鼓勵(lì)和保障公眾參與權(quán)界定為“發(fā)展和充分實(shí)現(xiàn)人權(quán)的重要因素”；1966年12月聯(lián)大第2200A（XXI）號(hào)決議通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，該《公約》第25條(甲)規(guī)定，每個(gè)公民都應(yīng)有“直接或通過(guò)自由選擇的代表參與公共事務(wù)”權(quán)利和機(jī)會(huì)。雖然我國(guó)政府于1998年10月5日在聯(lián)合國(guó)總部簽署了該《公約》，但是鑒于實(shí)際國(guó)情的考慮，以及該《公約》與國(guó)內(nèi)法還存在諸多的沖突等問(wèn)題，導(dǎo)致全國(guó)人大至今還沒(méi)有批準(zhǔn)該《公約》。但是，自2004年我國(guó)“人權(quán)”入憲以來(lái)，特別是在2012年我國(guó)政府發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》中，“環(huán)境權(quán)利”再次作為“人權(quán)”的重要組成部分，納入到我國(guó)公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利體系，并作為保護(hù)目標(biāo)。由此可見(jiàn)，這些國(guó)際公約對(duì)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)定，也亟待我國(guó)國(guó)內(nèi)法能夠作出回應(yīng)性的規(guī)定。

二、民間環(huán)保組織環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的實(shí)然性分析

（一）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的保障機(jī)制缺失

1.從實(shí)體性的法律規(guī)范看，缺失公民環(huán)境權(quán)規(guī)定

實(shí)體性環(huán)境權(quán)是民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的基礎(chǔ)和保障。公民環(huán)境權(quán)作為一種新興權(quán)利，正如有學(xué)者所言：“任何一項(xiàng)權(quán)利的主張與訴求，都始終是基于主體對(duì)于自身的現(xiàn)實(shí)生活的真實(shí)需要，其實(shí)質(zhì)是對(duì)自身現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的利益的考量。”[8]也就是說(shuō)，公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)，是基于“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”而引發(fā)的公民對(duì)“環(huán)境擔(dān)憂(yōu)”的一種安全利益需求的考量。雖然，從憲法層面，公民環(huán)境權(quán)是作為《憲法》中“人權(quán)”的子權(quán)利而存在；而在單行環(huán)境法規(guī)層面，公民環(huán)境權(quán)卻作為一項(xiàng)公民的義務(wù)，尤其體現(xiàn)在新《環(huán)境保護(hù)法》第6條之規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為該條暗示了“公民環(huán)境權(quán)”的內(nèi)容，[10]但是，并沒(méi)有明確賦予公民的“環(huán)境權(quán)”，不能以此作為民間環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的實(shí)體法依據(jù)。

2.從程序性的法律規(guī)范看，缺失參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利

縱觀我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境立法，關(guān)于民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)之規(guī)定，存在著過(guò)于籠統(tǒng)、過(guò)于抽象的弊端，尤其缺乏參與權(quán)行使的具體程序之規(guī)定。雖然，2016年修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，比此前的《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》對(duì)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則性規(guī)定有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在程序的規(guī)定方面仍然欠缺，缺乏可操作性。如公眾參與的具體方式、組織者及其權(quán)利義務(wù)、聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)的程序、公眾評(píng)論期限等。對(duì)負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的環(huán)境行政人員的違法行為，新《環(huán)境保護(hù)法》第67條第1款規(guī)定了“上級(jí)政府或環(huán)保主管部門(mén)對(duì)下級(jí)政府或環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督”以及對(duì)環(huán)境行政人員的違法行為可以提出處分建議、第68條規(guī)定了對(duì)負(fù)有環(huán)保監(jiān)督職責(zé)的行政人員，有關(guān)違法許可、包庇、違法查封等八種行政行為給予行政處分以及第69條“環(huán)境刑事責(zé)任”之規(guī)定。在環(huán)保實(shí)踐中，盡管許多地方出臺(tái)并實(shí)施了環(huán)保公眾參與的法規(guī)、規(guī)章，但是，從云南、杭州等地因項(xiàng)目審批、排污監(jiān)管等政府的環(huán)保不作為而引發(fā)的環(huán)境群體性事件中，不難看出這些地方性的環(huán)保公眾參與法規(guī)發(fā)揮的作用有限，公眾參與明顯不足。由此可見(jiàn)，在“上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督”和“行政機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督”的模式下，必然導(dǎo)致經(jīng)核實(shí)的單位和個(gè)人的環(huán)境違法行為也只能由環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法處理，相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否處理、處理是否得當(dāng)而公眾卻并不知曉，而民間環(huán)保NGO作為環(huán)保公益組織，基于環(huán)境公益，對(duì)與自己無(wú)直接利害關(guān)系的環(huán)境違法行為，沒(méi)有提起司法審查和環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。

（二）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的行使路徑不暢、范圍受限

根據(jù)《憲法》第41條和新《環(huán)境保護(hù)法》第5條、第6條之規(guī)定，我國(guó)環(huán)保NGO行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的方式，即對(duì)環(huán)境污染和破壞行為的“檢舉、控告”。由此可見(jiàn)，在參與階段上，仍然以事后監(jiān)督為主，屬于典型的末端參與，缺失事前參與、事中參與的規(guī)定。對(duì)于事前參與或“源頭參與”的原則性規(guī)定，主要集中在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)方面，例如，2016年修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定的建設(shè)環(huán)評(píng)的公眾參與權(quán)，即在對(duì)可能存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目的審批時(shí)，政府部門(mén)有責(zé)任或義務(wù)在該項(xiàng)規(guī)劃審批前，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式，征求公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的意見(jiàn)?？梢哉f(shuō)，這一公眾參與的“前置程序”設(shè)計(jì)，在一定程度上保障公眾環(huán)保參與權(quán)的行使，但是仍然存在著公眾參與的范圍過(guò)窄，只限于“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目”。而對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)或政策實(shí)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾則無(wú)權(quán)參與，導(dǎo)致許多地方政策造成了大規(guī)模的環(huán)境破壞，究其原因在于，現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在著權(quán)力過(guò)度集中的弊端，集中體現(xiàn)為將行使環(huán)境影響審查權(quán)的主體與行使項(xiàng)目審批權(quán)的主體，都賦予環(huán)保部門(mén)集中統(tǒng)一行使，而在地方政府的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)決策行為中，環(huán)保部門(mén)卻常常處于被動(dòng)、尷尬的地位，由此導(dǎo)致由環(huán)保部門(mén)主要承擔(dān)的公眾參與，并不能有效介入地方政府經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中幾乎處于無(wú)權(quán)參與或“被參與”的法律地位。[11]近年來(lái)，由于項(xiàng)目審批、排污監(jiān)管以及垃圾焚燒廠的選址等事項(xiàng)而引發(fā)的環(huán)境群體性事件，則是公眾參與不足的明顯佐證，就其根源在于公眾參與的具體條件、具體方式、具體程序缺失明確且可操作性的法律規(guī)定，公眾一旦遇到具體的環(huán)境問(wèn)題或者某種環(huán)境擔(dān)憂(yōu)時(shí)，不知道如何參與。[12]因此，正是由于公眾“源頭參與”的機(jī)會(huì)缺失，從而導(dǎo)致作為公眾的代表人——民間環(huán)保NGO，同樣缺失環(huán)境保護(hù)的“源頭參與”機(jī)會(huì)，特別是不能參與環(huán)境發(fā)展的重大決策以及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及重大戰(zhàn)略的制定過(guò)程的參與。

（三）民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的先決條件缺失

環(huán)境信息公開(kāi)或披露機(jī)制既是公民環(huán)境知情權(quán)的有效保障，又是公民環(huán)境保護(hù)參與權(quán)行使的先決條件。因而，良好的環(huán)境信息公開(kāi)或披露機(jī)制，則要求政府和相關(guān)排污單位等義務(wù)主體，對(duì)其披露的信息必須做到并確保其公開(kāi)信息具有及時(shí)性、有效性、全面性和便于公眾理解性以及公開(kāi)載體的權(quán)威性。

首先，在政府信息披露模式上，2008年實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定了兩種信息公開(kāi)模式——“政府主動(dòng)公開(kāi)”和“依申請(qǐng)公開(kāi)”。就“政府主動(dòng)公開(kāi)”而言，一方面，該《條例》第10條明確規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)政府及其部門(mén)必須主動(dòng)、重點(diǎn)公開(kāi)的信息，主要包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等政策信息、重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況信息以及環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等監(jiān)督檢查信息。另一方面，該《條例》對(duì)信息公開(kāi)規(guī)定了諸多的限制或規(guī)定了許多不利于信息公開(kāi)的內(nèi)容，諸如：該《條例》第4條第2款第4項(xiàng)要求的“對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行保密審查”；第6條禁止公民或單位發(fā)布所謂“影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定的虛假或者不完整信息”；第7條規(guī)定發(fā)布信息應(yīng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證發(fā)布的政府信息“準(zhǔn)確一致”，并禁止發(fā)布未得到“國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的”信息；第8條禁止發(fā)布“危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的信息；甚至該《條例》第14條更是把可發(fā)布信息的范圍無(wú)限縮小，因?yàn)樗?guī)定，行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，不但要遵守《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》，還要遵守“其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，而這個(gè)“其他”的范圍難以限定和預(yù)知。并且該條第4款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，且不說(shuō)國(guó)家秘密肯定不屬于發(fā)布范圍，因?yàn)榍翱畎岢龅摹侗Ｃ芊ā房隙ㄒ呀?jīng)包含了這個(gè)內(nèi)容，就“涉及”二字來(lái)說(shuō)，太過(guò)模糊，范圍不清楚。因此，這部《信息公開(kāi)條例》對(duì)根本解決長(zhǎng)期形成的信息屏蔽來(lái)說(shuō)，作用甚微。如果政府與污染企業(yè)構(gòu)成利益聯(lián)盟，或者政府過(guò)于擔(dān)心公開(kāi)污染信息的社會(huì)穩(wěn)定后果，信息屏蔽就是必然的。2016年7月，因“中法核循環(huán)項(xiàng)目”選址，而引發(fā)的江蘇連云港群體性事件，就是一個(gè)明顯的佐證。

其次，在環(huán)境信息披露的行政主體上，無(wú)論是新《環(huán)境保護(hù)法》，還是《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》以及《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》，都將環(huán)保部門(mén)規(guī)定為環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任主體，且級(jí)別僅限于國(guó)務(wù)院和省、市、縣級(jí)政府的環(huán)保部門(mén)。這種單一行政責(zé)任主體且僅限于縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)的規(guī)定，制約了環(huán)境信息公開(kāi)的程度，導(dǎo)致鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)境監(jiān)管真空，致使部分污染企業(yè)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等偏僻的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)周邊的環(huán)境信息狀況，公眾卻無(wú)法獲悉。另外，環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任主體僅限于縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)的規(guī)定，從而忽視政府其他部門(mén)就其掌握的環(huán)境信息進(jìn)行公開(kāi)義務(wù)，制約了環(huán)境信息的來(lái)源。在現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管框架中，環(huán)保部門(mén)，特別是地方環(huán)保部門(mén)“名義”上受?chē)?guó)家環(huán)保部和地方政府的“雙重”領(lǐng)導(dǎo)，而實(shí)際上環(huán)保部門(mén)官員的任免、環(huán)保行政人員的工資福利等待遇，卻完全受制于地方政府。地方政府基于“招商引資”和“財(cái)政拓源”的雙重壓力，往往對(duì)既是環(huán)保執(zhí)法對(duì)象又是財(cái)政收入來(lái)源的污染大戶(hù)施予地方保護(hù)。如2013年修訂的《合肥市優(yōu)化投資環(huán)境條例》第29條規(guī)定：“對(duì)同一市場(chǎng)主體的檢查一年不得超過(guò)一次，上下級(jí)部門(mén)對(duì)同一市場(chǎng)主體不得重復(fù)檢查。法律、法規(guī)或者規(guī)章另有規(guī)定的除外?！盵13]這樣就在地方政府和排污者之間形成了一種奇特的“貓鼠共生”狀態(tài)，企業(yè)排污信息屬于保密材料，政府的環(huán)保機(jī)構(gòu)就成為排污企業(yè)的“保密局”，導(dǎo)致“依申請(qǐng)公開(kāi)”也變?yōu)椴豢赡堋?/p>

最后，在企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)方面，現(xiàn)行環(huán)境立法對(duì)相關(guān)企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)的環(huán)境信息，界定得過(guò)于籠統(tǒng)和模糊，不具有可操作性。在法律層面，新《環(huán)境保護(hù)法》則籠統(tǒng)表述為“環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境污染事故”，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》則將企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)的環(huán)境信息表述為“與清潔生產(chǎn)相關(guān)的信息”等。在地方性法規(guī)和規(guī)章層面，《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》僅將“超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污的企業(yè)”界定為負(fù)有強(qiáng)制公開(kāi)其環(huán)境信息之義務(wù)，同樣，2010年11月實(shí)施的《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》則將“使用有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的企業(yè)”列為環(huán)境信息公開(kāi)和審核的范圍。然而，在實(shí)踐中，即使屬于強(qiáng)制公開(kāi)環(huán)境信息的企業(yè)，往往都以涉及“商業(yè)秘密”為由拒絕公開(kāi)排污信息，更談不上，那些“非超標(biāo)或者合法排污”的企業(yè)“自愿公開(kāi)”環(huán)境信息，由此導(dǎo)致，日益嚴(yán)重的累積性環(huán)境損害問(wèn)題。

三、保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的路徑選擇

（一）構(gòu)建規(guī)范有序的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的法律法規(guī)

雖然我國(guó)憲法抽象地規(guī)定了民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)，有關(guān)法律法規(guī)以及地方性法規(guī)如《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》第14條，對(duì)環(huán)保NGO參與環(huán)境行政決策中的某些環(huán)境行政程序，如聽(tīng)證、建議等有一些專(zhuān)門(mén)性的規(guī)定，黨和政府的政策文件和工作規(guī)劃中也有對(duì)民間環(huán)保NGO參與環(huán)保的指導(dǎo)性意見(jiàn)，這些法律法規(guī)和政策性規(guī)定確實(shí)為我國(guó)民間環(huán)保NGO參與地方環(huán)保提供了一定的制度性保障。但是，環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的原則與規(guī)則、權(quán)利與義務(wù)、范圍與程度、渠道與路徑、內(nèi)容與形式、步驟與方法、保障與救濟(jì)、責(zé)任與承擔(dān)等規(guī)范性的體系化制度構(gòu)建還是個(gè)空白，而且既沒(méi)有實(shí)體性的制度安排，更沒(méi)有程序性的制度設(shè)計(jì)，要使得民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)達(dá)到有序、規(guī)范、效率和質(zhì)量的目標(biāo)，參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)體性和程序性制度構(gòu)建是保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)要解決的首要問(wèn)題。

（二）構(gòu)建暢達(dá)充分的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的信息披露機(jī)制和制度

當(dāng)前民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的信息披露，無(wú)論是渠道的通暢度，還是內(nèi)容的充分性都存在某種程度的缺陷和不足，阻礙了民間環(huán)保NGO獲取相關(guān)信息的速度和效率，導(dǎo)致民間環(huán)保NGO與參與對(duì)象、參與相對(duì)人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，對(duì)參與的能力、效率、成本和效果產(chǎn)生了直接影響，完整充分的信息披露是民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)和必要條件。因此，依據(jù)我國(guó)政府信息公開(kāi)條例的規(guī)定，從地方法規(guī)和政策層面加快建立暢達(dá)充分、主動(dòng)有效的地方政府及其各部門(mén)信息披露機(jī)制和制度系統(tǒng)已經(jīng)刻不容緩。

（三）構(gòu)建真實(shí)有效的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的評(píng)估機(jī)制和制度

民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)的效果和質(zhì)量如何，誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)或判準(zhǔn)，目前還是一個(gè)沒(méi)有完全解決的問(wèn)題，從環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐看，評(píng)價(jià)機(jī)制多半偏重于上級(jí)主管部門(mén)的評(píng)價(jià)，環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)缺乏有效的權(quán)利制約機(jī)制和評(píng)判機(jī)制。環(huán)境保護(hù)的成效如何，如果由地方公眾或環(huán)保NGO參與的評(píng)估和判準(zhǔn)，那將產(chǎn)生兩個(gè)方面的積極效應(yīng)：一是促使環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行價(jià)值轉(zhuǎn)型，由注重對(duì)上負(fù)責(zé)向注重工作的實(shí)效性、可持續(xù)性和向公眾負(fù)責(zé)的價(jià)值轉(zhuǎn)變；二是促使地方公眾或環(huán)保NGO更加積極和有效地參與地方環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮參與的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，提升公眾的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保NGO社會(huì)公信力。

（四）構(gòu)建良好的保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的社會(huì)機(jī)制

民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)除需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)之外，客觀上營(yíng)造良好的社會(huì)機(jī)制對(duì)于環(huán)保NGO參與環(huán)保的作用和影響也是不可忽視的，構(gòu)建良好的民間環(huán)保NGO參與環(huán)境保護(hù)社會(huì)機(jī)制包括:一是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的民主和開(kāi)放環(huán)境；二是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的行政權(quán)力運(yùn)行的約束和陽(yáng)光機(jī)制；三是確立有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的價(jià)值理念；四是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的不同層次的外部組織架構(gòu)、參與通道和非政府的社會(huì)動(dòng)員體系；五是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的行政、司法救濟(jì)機(jī)制；六是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的協(xié)調(diào)、協(xié)商和協(xié)議機(jī)制；七是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的環(huán)境沖突預(yù)警和多元環(huán)境沖突化解機(jī)制；八是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的利益表達(dá)、利益選擇、利益評(píng)價(jià)、利益平衡和利益保障的多元調(diào)整機(jī)制；九是構(gòu)建有利于保障環(huán)保NGO環(huán)保參與權(quán)的非制度性和制度性參與的資源整合機(jī)制。

從應(yīng)然性的角度分析，民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)有眾多權(quán)利支撐，但從實(shí)然性的角度分析，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)保障不力，主要表現(xiàn)在實(shí)體性和程序性的法律規(guī)范缺失、監(jiān)督渠道和路徑不暢和參與范圍窄、信息公開(kāi)制度不夠健全、組織自身的獨(dú)立性弱、主動(dòng)性不強(qiáng)、公信力較低，因此，必須構(gòu)建起保障民間環(huán)保NGO環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的規(guī)范有序的參與機(jī)制、暢達(dá)充分的信息披露機(jī)制和良好的社會(huì)機(jī)制。

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［責(zé)任編輯：金永紅］

Legal Analysis and Approach of System Construction on the Issue of Environmental NGO’s Rights of Participate Environmental Protection

Zhu He-qun，Tong Qian
（School of Economics and Management ChaoHu University，Chaohu Anhui238000 China）

On the proposition of Environmental NGO’s Rights of participate environmental protection in the construction of environmental laws，there remain lots of problems which are to be further discussed at both legal level and practical level.Although some basic provisions have been stipulated in the Constitution，laws，regulations and policies，these provisions haven’t been guaranteed substantively and procedurally from the view of system.It restricted the exercise of Environmental NGO’s Rights of participate environmental protection and its functions of environmental protection，therefore，wemust build an orderly participation mechanism，accessible and adequate information disclosure mechanism and a good social mechanism to guarante the Environmental NGO’s Rights of participate environmental protection.

Right to participate in environmental protection;environmental NGOs;participationmechanism

DF529

A

1005-913X（2017）05-0033-05

2017-03-10

2017年安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究項(xiàng)目(SK2017A0480)

朱鶴群(1968-)，男，安徽巢湖人，講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法；童 茜，女(1980-)，安徽巢湖人，講師，碩士，研究方向：思想政治教育。