付欣睿

（駐馬店市土地整理中心，河南駐馬店463001）

淺談土地利用規(guī)劃與土地資源的可持續(xù)利用

付欣睿

（駐馬店市土地整理中心，河南駐馬店463001）

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，各地區(qū)土地利用出現(xiàn)了較大的結(jié)構(gòu)變化?，F(xiàn)主要圍繞土地規(guī)劃和土地資源利用二者關(guān)系，重點分析了土地規(guī)劃中合理利用土地資源的意義、土地資源開發(fā)利用存在的問題以及可持續(xù)利用對策研究，以期能為有關(guān)方面需要提供借鑒和參考。

土地利用規(guī)劃；土地資源；可持續(xù)利用

在人類生存和社會發(fā)展中，土地是基礎(chǔ)條件，是大自然賦予的寶貴財富。對有限的土地資源進行合理規(guī)劃和開發(fā)利用是促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。各級政府要采取有力組織手段和措施在一定時期內(nèi)開發(fā)和利用土地資源，從而確保人與環(huán)境、資源的協(xié)同發(fā)展，最終實現(xiàn)長久可持續(xù)利用有限的土地資源。永續(xù)性是土地可持續(xù)利用的主要特點，是在數(shù)量和質(zhì)量上決定一定形式的土地資源，持續(xù)增加和穩(wěn)定土地生產(chǎn)力，使土地潛力得到激發(fā)，避免出現(xiàn)土地退化，從而提升經(jīng)濟效益和社會效益。

一、土地規(guī)劃和土地資源利用二者關(guān)系

在進行土地規(guī)劃和土地利用時，需要將社會經(jīng)濟發(fā)展作為依據(jù)，其核心內(nèi)容是合理開發(fā)、利用和保護土地資源，在實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用上兩者具有相同的目標。所謂的土體利用總體規(guī)劃，一般是按照國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求在我國目前的規(guī)劃體制下對土地的治理、開發(fā)、利用所做的計劃和安排。土地利用規(guī)劃具有較強的專業(yè)性，主要任務(wù)是對當前的土地資源進行合理有效的安排，從而確保可以永續(xù)利用土地資源。所謂的土地利用規(guī)劃，一般是綜合部署土地使用發(fā)展的計劃，其作為主要依據(jù)來管理和建設(shè)土地資源。土地利用規(guī)劃是根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展情況、發(fā)展規(guī)模以及未來使用性質(zhì)進行確定，土地利用規(guī)劃是一種綜合性的規(guī)劃，主要目的是實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用及發(fā)展。

二、土地規(guī)劃中合理利用土地資源的意義

土地是城市發(fā)展的根本，不過在城市發(fā)展過程中，要合理規(guī)劃和適度使用土地資源，不允許大肆侵占和利用土地，需要對城市經(jīng)濟發(fā)展的需求進行綜合考慮。因此，在土地利用規(guī)劃中，要有效保護土地資源，節(jié)約用地，將土地利用與經(jīng)濟發(fā)展兩者關(guān)系處理好，對土地資源進行合理利用，從而使我國城市現(xiàn)代化建設(shè)得到推進，最終達到土地的可持續(xù)利用。與此同時，在土地規(guī)劃中，要對土地資源的法規(guī)不斷完善，加強監(jiān)督土地資源的保護和利用工作，在對當前發(fā)展需要與未來生存問題進行綜合考慮的基礎(chǔ)上合理分配土地資源，將土地保護與土地開發(fā)的關(guān)系協(xié)調(diào)好，確保土地資源的可持續(xù)利用。

三、土地資源開發(fā)利用存在的問題

（一）在土地資源配置中政府未能充分發(fā)揮作用

在土地交易中，各級政府部門發(fā)揮著決定性的作用，由于我國缺乏完善的土地交易市場，市場缺陷的彌補只能通過政府頒發(fā)政策文件等措施來完成。但是在實際工作中，部門政府部門并未將缺陷彌補作用得到很好的發(fā)揮出來。其中，經(jīng)濟學(xué)原理和土地管理體制共同作用下產(chǎn)生了以下四個方面的表現(xiàn)，一是政府行為與公眾缺乏共同的目標，從而導(dǎo)致政府工作的開展與公眾存在分歧。作為國有資產(chǎn)，土地的使用者實際上是企業(yè)和個體，而個人很難直接行使土地的所有權(quán)。政府機構(gòu)通過自身掌握的信息資源進行操作，因信息利用不到位，將導(dǎo)致土地資源無法充分利用。二是政府掌握著土地的所有權(quán)，因片面追求經(jīng)濟效益，對土地的合理規(guī)劃和開發(fā)利用有所忽略，從而使土地資源出現(xiàn)一定程度的浪費、污染現(xiàn)象。三是政府角色的“錯位”，對土地合理利用進行監(jiān)督是政府的主要職能，但在經(jīng)營土地中少數(shù)地方政府也會參與其中，這將不利于充分開發(fā)利用土地資源，造成不公平現(xiàn)象出現(xiàn)。四是城市土地供給量受時間上外部性的影響，大于資源在時間上最優(yōu)配置要求。

（二）土地市場缺乏完善的管理體系

目前，我國正處于深化改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，尚未形成完善的土地市場管理和監(jiān)督機制，很難去真正管理土地市場。出現(xiàn)這種情況的原因一方面是因為國內(nèi)市場缺乏完善的制度建設(shè)，另一方面是具有較大的市場運作難度，具體有以下三種，一是缺乏完善的土地市場制度與體系，從而導(dǎo)致土地市場不完善，想要確保政策得到有效措施，必須以成熟的市場結(jié)構(gòu)體系作為前提。二是“雙軌制”問題存在于國內(nèi)土地交易中，這樣會導(dǎo)致隱形市場在土地交易中形成，對正常土地交易市場機制的正常發(fā)揮造成嚴重阻礙。三是城市土地衡量問題會因人們的行為產(chǎn)生誤差，與當前社會發(fā)展的需求量不符合。

（三）缺乏合理的土地資源配置

一是我國不斷推進的城市化發(fā)展導(dǎo)致城市數(shù)量急劇增加，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中持續(xù)擴大建設(shè)用地面積，將耕地大量占用，從而形成了耕地面積的大幅減少和建設(shè)用地面積的不斷增加。相比于人口和經(jīng)濟增速，建設(shè)用地的增長速度超出較多，導(dǎo)致浪費部分土地資源。二是土地資源具有較低的利用率，主要原因是部分土地不繼續(xù)耕種,任其荒蕪，而一些公共建設(shè)用地沒有得到充分利用，建設(shè)用地利用率不高的主要原因是較低的用地成本和簡單的“圈地”方式，因此開發(fā)利用土地存在一些漏洞。三是土地質(zhì)量降低，人類不合理利用是導(dǎo)致土地治理問題的最根本原因，要求必須根據(jù)當?shù)貙嶋H情況進行土地耕作及利用。

四、土地資源可持續(xù)利用對策研究

（一）制定土地利用總體規(guī)劃

各級政府部門要對建設(shè)用地加強控制，節(jié)約利用土地，確保耕地總量動態(tài)平衡。在各類用地規(guī)模的總量控制中，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃作用，將土地供需平衡控制在合理范圍內(nèi)，使土地市場價格的合理性得到保障，同時通過多種價格調(diào)整手段使土地利用的總體社會經(jīng)濟效益得到最大程度的提高。對城鎮(zhèn)的內(nèi)部潛力深入挖掘，將農(nóng)村居民點集中到城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到工業(yè)園區(qū)，對小城鎮(zhèn)空間進行適度開發(fā)，使建筑容積率得到提高，土地大幅節(jié)約。對后備荒地資源進行開發(fā)，對廢棄地進行復(fù)墾，從而使可利用土地面積不斷增加。

（二）樹立可持續(xù)土地利用觀念

各級政府部門對生態(tài)環(huán)境加強控制，防止土地出現(xiàn)退化。在開發(fā)利用土地資源時，要始終遵循“人與資源協(xié)調(diào)發(fā)展”理念，不但使其滿足當前的發(fā)展需求，而且避免對今后發(fā)展造成影響。一是將傳統(tǒng)的思想觀念進行改變，對于各種問題不能片面看待，例如過于追求利益或推卸責(zé)任等。另外，科學(xué)合理的改造具有較低利用效率的土地生態(tài)系統(tǒng)，確保其發(fā)展呈良性循環(huán)。對農(nóng)業(yè)種植方面加大投入，大力補貼農(nóng)業(yè)種植，對三農(nóng)建設(shè)不斷增強，采取措施懲治拋荒土地，使廣大農(nóng)民的積極性在各種經(jīng)濟誘導(dǎo)機制和產(chǎn)權(quán)制度中得到充分調(diào)動，對土地加大投入力度，避免土地出現(xiàn)退化。將土地利用的指標添加到地方政府績效考核中，將相應(yīng)的獎懲制度建立健全。

（三）積極建立約束和調(diào)控機制

對土地管理體制進行改革，使政府行為得到規(guī)范。為了防止一級市場被各級政府壟斷，需要對政府控制土地一級市場的行為進行有效規(guī)范。對政府官員加強管制，將調(diào)控約束機制建立起來。土地收益在地方和中央之間的分配關(guān)系進行合理確定，使各級政府能夠自覺對土地進行合理利用。推行可持續(xù)利用決策影響評價制度，通過確定和實施“最佳政策”來實現(xiàn)土地可持續(xù)利用，對現(xiàn)行和未來政策進行長久性地調(diào)整或評價，對管理政策影響土地可持續(xù)利用的因素進行評估，確保其與社會可持續(xù)發(fā)展的要求相符合。

（四）積極培育及完善市場的主導(dǎo)作用

對國有土地有償使用制度進行不斷推進，將原有土地“雙軌制”供給方式進一步轉(zhuǎn)變，土地交易行為由市場進行決定，從而在土地資源配置中進一步提高市場的作用。對土地產(chǎn)權(quán)制度進行明確，在交易市場中明確產(chǎn)權(quán)界定。對于所有權(quán)的問題，對國有土地所有者地位進行強化，對中央與地方之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行正確處理。對于使用權(quán)問題，要對使用者的主體地位進行明確，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立起來，確保農(nóng)民具有安全、長期、穩(wěn)定的土地使用權(quán)。土地制度的改革使城鄉(xiāng)二元的土地制度得到改變，實現(xiàn)了國有土地與農(nóng)村集體用地的“同地同權(quán)”。試點農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)，使集體存量建設(shè)用地進一步盤活。

五、結(jié)語

綜上所述，在城市現(xiàn)代化建設(shè)中，土地可持續(xù)利用已成為極其重要的問題，采取有效措施利用好土地，能夠使人地矛盾有效減輕，從而使農(nóng)村經(jīng)濟增長和城市發(fā)展得到促進。近年來，各級政府不斷加大對土地資源可持續(xù)利用的研究，各地土地資源可持續(xù)利用的相關(guān)評價取得很大成就，評價結(jié)果顯著。各級政府部門要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟情況和社會發(fā)展需求合理的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)用地，同時對農(nóng)田用地加以保護，對居民住宅用地科學(xué)管理，通過強化集約用地方法實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地資源作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，不僅與當前社會發(fā)展需求有直接關(guān)系，而且對未來社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響，加強土地資源的保護等同于自身加強保護。因此，相關(guān)部門要對城市土地加大可持續(xù)利用力度，有效協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、環(huán)境和社會的關(guān)系，進一步推動我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：王功巧］

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1005-913X（2017）05-0103-02

2017-03-22

付欣睿(1980-)，女，河南駐馬店人，經(jīng)濟師，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟。