李新科

公共危機(jī)中政府決策困境與對策分析

李新科

在公共危機(jī)狀態(tài)下,政府快速科學(xué)的決策是解決問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而在現(xiàn)實(shí)中,政府危機(jī)決策受到信息獲取真實(shí)性、完整性、時(shí)效性的限制，難以實(shí)踐正常的科學(xué)的決策程序；同時(shí),決策也受到?jīng)Q策者能力的影響。因此,必須通過建立有效的信息搜集傳遞系統(tǒng)、提前進(jìn)行決策預(yù)案、鼓勵(lì)專業(yè)決策機(jī)構(gòu)參與及提升政府決策者能力等途徑,實(shí)現(xiàn)政府決策能力的提升,妥善處理公共危機(jī)。

公共危機(jī)；政府決策；決策困境

一、問題的提出

在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化高速發(fā)展的同時(shí)階層的分化、人口的增加、地域文化的沖突以及環(huán)境衛(wèi)生等方面的問題也是層出不窮,其中任何一個(gè)問題如果不加預(yù)防和控制就會形成一次公共性危機(jī)。“所謂公共危機(jī),是指一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值、行為準(zhǔn)則、社會秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下,需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策加以解決的事件。”自2003年非典事件以來,我國政府也在不斷加強(qiáng)應(yīng)對公共危機(jī)的能力?？梢哉f,如何應(yīng)對和化解公共危機(jī)是評估政府能力高低的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,其中政府在公共危機(jī)中的決策水平顯得尤為關(guān)鍵。

公共危機(jī)的生命周期有五個(gè)階段,分別是醞釀、爆發(fā)、擴(kuò)散、處理、危機(jī)恢復(fù)和后遺癥。這意味著一旦危機(jī)爆發(fā)之后沒有及時(shí)進(jìn)行決策應(yīng)對,危機(jī)會快速擴(kuò)散難以處理以至于危機(jī)恢復(fù)緩慢和留下更多的后遺癥。但是危機(jī)從醞釀到爆發(fā)再從爆發(fā)到擴(kuò)散的兩個(gè)階段用時(shí)極短,政府很難在這個(gè)過程中按照問題識別、方案設(shè)計(jì)、方案選擇和方案實(shí)施的科學(xué)程序進(jìn)行決策。這要求政府在決策過程中需要打破常規(guī),在保證決策的科學(xué)性、民主性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)決策的及時(shí)性與高效性,而各種現(xiàn)實(shí)不利條件限制了這一理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、公共危機(jī)中政府決策困境

（一）獲取的信息限制

1.信息獲取不及時(shí)

政府雖然是公共危機(jī)的主要處理者卻往往不是公共危機(jī)發(fā)生的第一目擊者,它往往需要通過民眾或媒體進(jìn)行向上反映,然后政府再組成調(diào)查小組求證事件的正式性和具體情況,在這個(gè)官方求證的時(shí)間段內(nèi),公共危機(jī)已經(jīng)進(jìn)入擴(kuò)散階段。待政府調(diào)查完畢還需要一些中介機(jī)關(guān)對所獲得的信息進(jìn)行加工處理提交最高決策者。在信息傳遞的過程中花費(fèi)的時(shí)間越長,對決策越不利。

2.信息獲取不完全

公共危機(jī)發(fā)生后,相關(guān)信息是以較快速度傳播和較大幅度變化的。決策者不可能在緊迫的時(shí)間內(nèi)掌握全部信息,即使掌握一定量的信息,其中有效信息的含量卻不一定足夠決策者對事態(tài)發(fā)展的程度做出正確預(yù)估也不能對解決危機(jī)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出判斷。低估事態(tài)嚴(yán)重性會引起更大的危機(jī),高估則會使一些有效的方案變得不可行,都會大大延遲對危機(jī)解決的速度。

3.信息獲取失真

信息獲取失真是任何決策的忌諱,尤其是在危機(jī)狀態(tài)下。錯(cuò)誤信息必然導(dǎo)致錯(cuò)誤決策,不僅不能對現(xiàn)有危機(jī)起到緩解作用甚至可能對危機(jī)起著推波助瀾的作用。另外,錯(cuò)誤信息如果在社會范圍沒能及時(shí)糾正而廣泛傳播,將會直接導(dǎo)致大眾恐慌和對政府能力以及其合法性的質(zhì)疑。

（二）決策步驟非程序化

危機(jī)發(fā)生時(shí)所獲得的信息限制就決定了決策時(shí)很難對危機(jī)狀況進(jìn)行全面的識別,而時(shí)間的急迫性要求政府必須在掌握一定信息之后就要立刻做出行動方案并快速執(zhí)行。這中間包含了三個(gè)難點(diǎn):

1.決策創(chuàng)新

公共危機(jī)一般具有突發(fā)性、復(fù)雜性的特點(diǎn),之前的決策方案和經(jīng)驗(yàn)難以滿足新出現(xiàn)的危機(jī)處理需求,也就意味著政府應(yīng)對公共危機(jī)的方案都要按照具體問題具體分析的原則做出創(chuàng)新的方案設(shè)計(jì)。這種創(chuàng)新體現(xiàn)在決策的主體上也體現(xiàn)在方案的具體設(shè)計(jì)上還體現(xiàn)在決策的程序上,否則決策很有可能成為滯后的和無效的。

2.決策科學(xué)化民主化

科學(xué)化與民主化是政府進(jìn)行決策所追求的終極價(jià)值?？茖W(xué)化就是指一項(xiàng)決策是正確的、可行的、能夠解決主要矛盾的；民主化就是指決策的過程是多元主體參與的,方案的產(chǎn)生與篩選都是集眾人智慧的結(jié)果,保證決策組織內(nèi)部甚至決策利益相關(guān)方都滿意。然而在危機(jī)爆發(fā)的緊要關(guān)頭,政府無力采納所有利益相關(guān)方的觀點(diǎn)與建議,只能依靠決策組織內(nèi)部進(jìn)行快速決策,同時(shí),政府也無力進(jìn)行備選方案設(shè)計(jì)及多種方案對比。效率原則大于科學(xué)民主原則。

3.決策監(jiān)督

對于決策的監(jiān)督表現(xiàn)在對決策過程的監(jiān)督、對決策結(jié)果的監(jiān)督和對決策實(shí)施的監(jiān)督。而當(dāng)決策的程序喪失之后,監(jiān)督的力度和效度就大大減弱。正常情形下,危機(jī)時(shí)期的決策按照事態(tài)規(guī)模和性質(zhì)多數(shù)交由部門一把手或政府一把手再或者由同級黨委書記組織進(jìn)行,決策過程監(jiān)督較難,“拍腦袋”決策難以避免。

（三）決策者能力限制

按照公共危機(jī)自身的性質(zhì)分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等多個(gè)方面,政府不可能包攬和壟斷所有類型危機(jī)的決策權(quán),考慮決策的專業(yè)性和兼顧全局利益,也不能簡單的由專家和專業(yè)決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終決策,即進(jìn)行危機(jī)決策的決策團(tuán)隊(duì)或個(gè)人必須具備全面的能力,具體來說:

1.心理抗壓能力。這是作為危機(jī)決策者的基本條件,在形勢嚴(yán)峻的情形下保持冷靜才能思路清晰,不懼壓力才能游刃有余。如果決策者心理素質(zhì)不達(dá)標(biāo),就難以在緊急狀態(tài)下做出決定,會貽誤決策時(shí)機(jī)。

2.專業(yè)知識能力。中國有句諺語叫“隔行如隔山”,決策者不具備相關(guān)知識也就無法判定問題的解決路徑,只有擁有權(quán)威扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)才能在危機(jī)環(huán)境中做出相對科學(xué)的決策。

3.總攬大局能力。這個(gè)能力是相對危機(jī)環(huán)境的復(fù)雜性提出的要求,一項(xiàng)危機(jī)可能是有多重定性的,也許與其他危機(jī)相聯(lián)系。辨別一項(xiàng)危機(jī)中的主要矛盾和發(fā)展方向,對其剝繭抽絲才能設(shè)定決策方案的優(yōu)先措施與細(xì)化后續(xù)措施。

當(dāng)決策者缺少上述能力時(shí),就應(yīng)該更選決策者或重新組織決策團(tuán)隊(duì)。

三、政府危機(jī)決策的對策

（一）完善信息獲取系統(tǒng)

1.制定相應(yīng)的制度和法律,優(yōu)化政府危機(jī)信息收集處理過程的管理。危機(jī)信息的搜集、處理、分析和傳輸必須規(guī)范,使政府危機(jī)信息采集和處理公告系統(tǒng)化、科學(xué)化,盡可能避免當(dāng)前分級管理機(jī)制下各機(jī)構(gòu)間缺乏信息互通所造成的信息和報(bào)告內(nèi)容受政府各部門的溝通失誤而出現(xiàn)的失真、矛盾等情況。

2.充實(shí)信息獲取渠道。目前政府信息搜集的能力有限,尤其是政府在了解情況后再成立調(diào)查組再決策的過程要花費(fèi)大量時(shí)間,而危機(jī)處理好壞的關(guān)鍵之一就是反應(yīng)時(shí)間。因此可以建立與個(gè)別媒體機(jī)構(gòu)信息交流機(jī)制,一旦特定的媒體機(jī)構(gòu)獲取有效可靠的信息可以直接交由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審參考,并對信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。另外政府自身的信息獲取機(jī)構(gòu)應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)充,可以在其他部門建立危機(jī)預(yù)備人員機(jī)制,一旦危機(jī)發(fā)生可以直接接受調(diào)配。

3.要提高危機(jī)信息機(jī)構(gòu)的信息搜集和傳遞能力。這需要改進(jìn)危機(jī)信息搜集的方法,科學(xué)確定樣本性質(zhì)和數(shù)量,在傳遞過程中簡化全部信息,提取有效信息,不遺漏重要信息。加強(qiáng)對信息搜集人員新技術(shù)使用與在去技術(shù)手段下的提取信息能力培訓(xùn)。

（二）建立危機(jī)預(yù)案及特殊決策程序

1.危機(jī)應(yīng)急預(yù)案是預(yù)先研究制定的針對某種危機(jī)情景的一種對策性處理措施,通過對以前發(fā)生過的危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和預(yù)測危機(jī)的模擬處理方案制定具體處理步驟,引導(dǎo)決策者進(jìn)行應(yīng)急決策。一般步驟是:事前收集有關(guān)危機(jī)案例,構(gòu)建預(yù)案庫,再由政府決策者和特定領(lǐng)域?qū)＜以O(shè)定相應(yīng)的預(yù)案機(jī)制,提出最合理的處理措施。一旦遇到真實(shí)的危機(jī)事件,就可以在危機(jī)關(guān)鍵詞的指引下找到類似的危機(jī)案例,再根據(jù)已有的預(yù)測方案,進(jìn)行應(yīng)急決策,危機(jī)過后將有價(jià)值的案例充實(shí)到預(yù)案庫中。這實(shí)際上是對過往歷史經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)、模擬創(chuàng)新的過程,危機(jī)處理與決策關(guān)鍵也就一目了然。另一種方式是對可能出現(xiàn)的危機(jī)進(jìn)行模擬,在不同假設(shè)條件下制定決策,因?yàn)闆]有實(shí)踐鍛煉,遇事就容易手忙腳亂。

2.即使現(xiàn)在出現(xiàn)的很多危機(jī)與歷史相似,但隨著環(huán)境的變化仍然有一些我們從未遭遇過的危機(jī),在決策方式和程序上必須特殊應(yīng)對。也就是根據(jù)危機(jī)的具體情況見機(jī)行事,在這個(gè)過程中可能需要賦予非最高決策者決策權(quán),立刻執(zhí)行碎片方案的胸懷,這些突變越權(quán)行為都要在危機(jī)中有過寬泛的規(guī)定,要對有功的越權(quán)行為判定為功勞而不是功過相抵,對有失的越權(quán)行為從輕處理。

（三）加強(qiáng)決策人員培訓(xùn)與“智庫”建設(shè)

1.首先，要對決策者進(jìn)行知識技能培訓(xùn)。我國公共危機(jī)決策人員的現(xiàn)狀是:危機(jī)決策者結(jié)構(gòu)單一,“一把手”負(fù)責(zé)制比較普遍。然而，很難保證“一把手”具有足夠的危機(jī)決策知識,政府系統(tǒng)內(nèi)也缺乏綜合型危機(jī)決策人才。所以,必須增強(qiáng)決策者的危機(jī)決策知識,把應(yīng)對政府危機(jī)相關(guān)知識納入國家公務(wù)人員的培訓(xùn)內(nèi)容中,并進(jìn)行模擬考核，盡快培養(yǎng)一批合格的危機(jī)決策者,提高主要官員的危機(jī)應(yīng)對水平，進(jìn)而帶動整個(gè)政府危機(jī)決策水平的提高。其次,要對決策者進(jìn)行心理培訓(xùn)。這其中包含心理素質(zhì)的鍛煉和主觀能動性的發(fā)揮。勇敢、果斷、自控等都是屬于心理層面的因素,他們在危機(jī)決策中發(fā)揮著重要作用。發(fā)揮主觀能動性要兼顧理性與非理性的作用,理性決策一般是根據(jù)現(xiàn)有情形與以往經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合選擇最穩(wěn)妥的處理辦法，包含著創(chuàng)新性。危機(jī)決策過程中,按部就班可以在一定程度上減輕危機(jī)卻不一定是最優(yōu)結(jié)果。所以在對公務(wù)人員的培訓(xùn)中需要采用多種形式的心理課程和戶外鍛煉加強(qiáng)他們的心理強(qiáng)度。

2.“智庫”一般是由一些專業(yè)知識過硬，經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)豐富的專家、學(xué)者按照一定的領(lǐng)域或目標(biāo)組成的智力輸出機(jī)構(gòu)。其主要功能有:收集、分析信息，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，擬定處理方案；對政府已實(shí)施的政策方案進(jìn)行總結(jié)評價(jià)；培訓(xùn)、儲備決策型人才。它能比較有效地彌補(bǔ)政府決策各個(gè)環(huán)節(jié)的失誤。事實(shí)上,政府處理危機(jī)的能力主要表現(xiàn)在對資源的調(diào)配能力。做出的決策盡可能快速吸納權(quán)威人士的建議,就基本是符合高效、科學(xué)與民主的決策。

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[3]陳秀梅，于亞博.公共危機(jī)中的政府決策困境與化解思路[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007，（01）.

李新科，男，安徽宿州人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院研究生,研究方向：公共行政理論與實(shí)踐。

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1008-4428（2017）04-148-02