嚴(yán)登才，施國慶

(河海大學(xué) 中國移民研究中心，南京 210098)

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人口遷移與適應(yīng)氣候變化：西方爭議與中國實(shí)踐

嚴(yán)登才，施國慶

(河海大學(xué) 中國移民研究中心，南京 210098)

當(dāng)前，學(xué)界對于人口遷移是否屬于適應(yīng)氣候變化的策略有正反兩方面的觀點(diǎn)。贊成者認(rèn)為，遷移可以改善移民的生產(chǎn)生活條件和遷出地的生態(tài)環(huán)境；遷移是移民的生計策略；遷移帶來的收入有利于遷出地的社區(qū)和家庭適應(yīng)氣候變化。反對者認(rèn)為，氣候變化引起的遷移是應(yīng)對氣候變化的失敗，需要采取控制措施；遷移的結(jié)果通常是不理想的；強(qiáng)制性違背了受影響人口的意愿；遷移并不是在任何時候都適用的策略。通過對我國氣候移民實(shí)踐的分析發(fā)現(xiàn)：氣候變化影響人口遷移動因，具有多元性，包括個體與家庭、政府干預(yù)和外部環(huán)境因素；遷移形式具有多樣性，包括自發(fā)性、激勵性和強(qiáng)制性等；在適應(yīng)氣候變化措施中，遷移與工程、技術(shù)性措施同等重要；遷移效果是非線性的，取決于移民政策與規(guī)劃的制定、資源的整合與互濟(jì)、工程的實(shí)施與管理、政府的移民理念等。為了更好地適應(yīng)氣候變化，需要將氣候移民納入適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃、強(qiáng)化氣候變化風(fēng)險管理、為人口遷移與安置創(chuàng)造條件，逐步規(guī)范和完善遷移與安置政策與行動。

適應(yīng)；人口遷移；氣候移民；氣候變化；爭議

氣候變化與人類的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，始終伴隨著人類發(fā)展的歷史。無論是自然因素，還是人類活動導(dǎo)致的，以變暖為主要標(biāo)志的全球氣候變化已經(jīng)成為當(dāng)前社會最突出的風(fēng)險問題之一。由于持續(xù)的變暖，將來全世界將會有越來越多的人暴露在饑餓、干旱、洪水以及類似瘧疾的惡性病的危險中。減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的兩個有機(jī)組成部分。巨大的發(fā)展赤字和新增的氣候風(fēng)險使發(fā)展中國家和地區(qū)面臨著更加迫切的適應(yīng)需求。全球氣候變化政府間氣候變化專門委員會(IPCC)在2007年發(fā)布的氣候變化第四次評估報告中指出，氣候變化帶來的影響與變化是無可避免的，將超出目前的應(yīng)對能力，因此必須采取措施來適應(yīng)這些影響和變化[1]。

氣候變化不可避免地產(chǎn)生人口遷移。遷移是一把“雙刃劍”。有的遷移者通過遷移保障了家庭的生命財產(chǎn)安全，規(guī)避了氣候變化風(fēng)險對他們生產(chǎn)生活的影響，而有的遷移者搬遷后卻處于風(fēng)險、貧困和生計不可持續(xù)之中。正是由于遷移所呈現(xiàn)的結(jié)果之間的巨大差異，學(xué)界對于遷移是否屬于適應(yīng)氣候變化的策略存在較大的爭議。為此，本研究梳理了西方學(xué)界關(guān)于氣候變化與人口遷移正反兩個方面的觀點(diǎn)，結(jié)合我國氣候移民實(shí)踐對人口遷移與適應(yīng)氣候變化之間的關(guān)系進(jìn)行解讀。

一、人口遷移與適應(yīng)氣候變化關(guān)系的爭議

(一)人口遷移是適應(yīng)氣候變化的失敗

將人口遷移視為適應(yīng)氣候變化失敗的學(xué)者，其主要觀點(diǎn)可以歸結(jié)為以下五個方面：

第一，氣候變化導(dǎo)致的人口遷移是負(fù)面的，應(yīng)該避免移民的發(fā)生。Lim認(rèn)為，氣候變化引起的人口遷移是不得已的選擇，移民是應(yīng)對惡劣環(huán)境時因掌握的資源有限而產(chǎn)生的犧牲品。氣候變化引起的人口遷移代表雙重失敗，一是國際社會特別是發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化能力不足的失?。欢钱?dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)喪失了應(yīng)對氣候變化環(huán)境的能力[2]。在國際移民組織看來，當(dāng)前的首要任務(wù)是在自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)減小無序移民的壓力，防止非自愿遷移，同時對正在發(fā)生的遷移進(jìn)行管理[3]。

第二，采取工程措施和技術(shù)手段可以避免移民的發(fā)生。在Leiserowitz看來，氣候變化帶來的影響是可以預(yù)見的，只要提前采取措施就可以避免氣候移民的發(fā)生。雖然氣候變化影響的范圍、發(fā)生時間，尤其是極端氣候事件都具有不確定性，但主線是明確的[4]。譬如，海平面上升的影響是可以預(yù)見的，因而興建和加固海堤是優(yōu)先選擇的適應(yīng)策略，這樣可以較大程度上避免移民的產(chǎn)生。

第三，遷移違背了受影響人口的意愿?？迫R特在圖瓦盧的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)受訪者并不愿意搬遷。在當(dāng)?shù)鼐用窨磥?，圖瓦盧是上帝賜予富納富提人的“禮物”，在這里他們才能找到歸屬感和屬于自己的生活方式，這里有他們的家庭、歷史和文化精神紐帶。在科萊特看來，遷移是個體尋求更好的工作和改善就業(yè)機(jī)會的適應(yīng)形式，但遷移作為國家政策時則需要考慮民眾的文化、身份和歸屬感，當(dāng)前的重點(diǎn)是在全球范圍內(nèi)減少溫室氣體排放[5]。

第四，人口遷移的效果通常是不理想的。斯卡德對非自愿移民的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，搬遷很少能改善移民的生活質(zhì)量，移民在安置地面臨無法獲得賴于生存的土地、失去工作、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遭到破壞等困境，而且還可能面臨沖突與暴力。如果實(shí)施強(qiáng)制性遷移，既無法規(guī)避氣候變化的影響，還會使遷移人口中的弱勢群體、邊緣人群(原住民和少數(shù)族群)形成更大的壓力，使他們更加疏離和不滿[6]。

第五，遷移不是在任何情況下都是適應(yīng)氣候變化的策略。遷移作為適應(yīng)氣候變化的策略，在環(huán)境惡化的情況下特別有效，尤其是荒漠化。如果在政策不完善和移民資源匱乏的情況下實(shí)施搬遷將可能導(dǎo)致那些富裕的人口能夠利用遷移作為適應(yīng)的策略，而大部分弱勢群體則被迫留在原住地。遷移要成為一種真正的適應(yīng)策略，需要有效地將移民政策和環(huán)境政策整合起來[7]。

(二)人口遷移是適應(yīng)氣候變化的策略

將人口遷移視為適應(yīng)氣候變化策略的學(xué)者，其主要觀點(diǎn)可以歸結(jié)為以下五個方面：

第一，遷移有利于緩解遷出地的生態(tài)環(huán)境，使留居人口得到更好的發(fā)展，而且可以實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。近年來，移民政策日益被多數(shù)移民人口看作是一種有效的適應(yīng)策略，因?yàn)樗麄兇蟛糠侄际菑沫h(huán)境惡劣的農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了條件相對較好的城鎮(zhèn)地區(qū)，謀生開始變得相對容易[8]。

第二，遷移帶來的收入(如匯款)可以提高遷出社區(qū)適應(yīng)氣候變化的能力。在全球范圍內(nèi)，移民匯款的數(shù)量是官方發(fā)展援助的兩倍，超過其他任何形式的官方發(fā)展援助和外國直接投資，而且是更為可靠的資金保障。雖然有的遷移者在遷入國家定居，但這并沒有影響匯款的總量[9]。對遷移者的家庭來說，匯款可以滿足家庭在氣候變化影響下的基本消費(fèi)，滿足維持生計最基本的需求。在家庭生計遭受氣候變化影響時，有勞動力流動的家庭比那些沒有勞動力流動的家庭過得更好。從移民國家寄回原住地的資源并不僅僅是個人和家庭之間的資金轉(zhuǎn)移，這些資源已經(jīng)擴(kuò)散到公共設(shè)施領(lǐng)域，如學(xué)校和醫(yī)療診所[10]。

第三，遷移是尋求生計和規(guī)避風(fēng)險的策略。彼得斯認(rèn)為，遷移可以實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展和價值觀，如跨國勞動力遷移和遷移到適合居住國家定居，他們通常是暫時性或永久性的移民。對于臨時性遷移或季節(jié)性遷移來說，可以實(shí)現(xiàn)家庭收入多元化，從而構(gòu)成應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的保障措施[11]。

第四，遷移是自愿的、有效的適應(yīng)手段。韋伯認(rèn)為，作為適應(yīng)措施的一部分，移民不是強(qiáng)制的，而是自愿的；不是被動的，而是預(yù)防性的；不是突然發(fā)生的，而是預(yù)期的；它不是當(dāng)局政府“造成的”，但應(yīng)該由政府來組織和實(shí)施。遷移與其他適應(yīng)策略一樣，是社區(qū)應(yīng)對環(huán)境變化的方式，有時候甚至可能是唯一的現(xiàn)實(shí)策略。雖然很多國家的法律限制人口進(jìn)入，從而無法實(shí)現(xiàn)遷移意愿。但是，預(yù)先的遷移可以避免遭受破壞、使生命財產(chǎn)損失降低，可以避免很多人忽然同時涌入[12]。

第五，適應(yīng)氣候變化的工程措施無法規(guī)避氣候變化的影響，需要在災(zāi)害發(fā)生前進(jìn)行人口遷移。在沿海地區(qū)，雖然可以采取建設(shè)海堤等措施，但低海平面地區(qū)氣候變化的風(fēng)險始終存在，他們將總是面對頻繁的極端氣候，堤壩不可能完全消除風(fēng)險[13]。在比爾曼和博厄斯看來，受影響者在幾年甚至十幾年的時間里有計劃地自愿安置和重返社會比單純的響應(yīng)機(jī)制和救災(zāi)會好很多，應(yīng)該成為首選[14]。實(shí)際上，極端氣候受影響者并不是都能返回原住地。以2005年新奧爾良遭遇的卡特里娜颶風(fēng)為例，三分之一的人口無法返回城市[15]，因而需要對這些流離失所者進(jìn)行安置。

二、我國氣候變化移民類型與實(shí)踐

上述關(guān)于氣候變化與人口遷移爭議的焦點(diǎn)主要集中在三個方面：一是氣候變化引起的人口遷移的性質(zhì)——自愿還是非自愿；二是適應(yīng)氣候變化工程性和技術(shù)性手段對人口遷移的可替代性；三是人口遷移能否達(dá)到“適應(yīng)”的效果。氣候移民大體可以分為三種類型：一類是漸變緩發(fā)性氣候風(fēng)險造成的人口遷移；一類是極端突發(fā)性氣候風(fēng)險造成的人口遷移；一類是為減緩氣候變化對人類生存生活造成的脅迫性、破壞性等不利影響而實(shí)施的氣候工程造成的非自愿性氣候工程移民[16]。下面，筆者對不同類型氣候移民實(shí)踐進(jìn)行分析，對上述爭議予以回應(yīng)。

(一)漸變緩發(fā)性氣候變化與人口遷移

漸變緩發(fā)性氣候變化引起的人口遷移主要分布在我國寧夏、青海、新疆、貴州和內(nèi)蒙古等生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣、干旱缺水的地區(qū)。這些地區(qū)除了受到漸變緩發(fā)性氣候變化的影響外，還會遭遇極端氣候事件，正是雙重影響的疊加使上述地區(qū)成為我國較早實(shí)施氣候移民的地區(qū)。以寧夏南部山區(qū)為例，氣候移民可以分為三類：第一類是自發(fā)的氣候移民，即為了改變貧困的面貌和生產(chǎn)生活環(huán)境，通過投親靠友等方式在遷入地流轉(zhuǎn)土地和房屋定居的移民。截止2010年，寧夏南部山區(qū)分別向銀川、中衛(wèi)和吳忠市遷移5.4萬人、2.7萬人和3.3萬人[17]。第二類是激勵性氣候移民。吊莊移民是激勵性移民的典型。吊莊移民在遷出地和遷入地都擁有房屋和土地，待遷入地生產(chǎn)開發(fā)取得初步效果，生產(chǎn)生活條件得到改善并趨于穩(wěn)定后完全搬遷到遷入地。農(nóng)戶可以自行申請吊莊移民，如果過渡期在安置地?zé)o法適應(yīng)可返回原地。此外，還有一種類型的激勵性移民，即政府出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)移民主動搬遷到城鎮(zhèn)。第三類是政府主導(dǎo)的氣候移民，即政府通過遷移人口界定、安置點(diǎn)選擇、安置實(shí)施和后期發(fā)展等措施將人口進(jìn)行異地搬遷。在“十二五”期間，寧夏規(guī)劃縣內(nèi)安置移民12.11萬人，縣外安置22.49萬人。

(二)極端突發(fā)性氣候變化與人口遷移

極端突發(fā)性氣候變化主要包括暴雨、泥石流、滑坡、颶風(fēng)、內(nèi)澇等。當(dāng)極端突發(fā)性氣候事件影響到人們的生命和財產(chǎn)安全時，轉(zhuǎn)移安置是最常見的辦法。通常，轉(zhuǎn)移安置分為集中安置(體育場館、學(xué)校、禮堂和村委會辦公樓等)和分散安置(附近地勢較高、房屋堅固的親朋好友家里)兩種模式。緊急轉(zhuǎn)移安置人口在氣候變化影響減弱或消退時可以返回原住地繼續(xù)從事生產(chǎn)生活。一般來說，隨機(jī)性的災(zāi)害不會導(dǎo)致氣候移民，如龍卷風(fēng)和颶風(fēng)，但如果這些隨機(jī)的氣候持續(xù)的話，它就會改變生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)，對公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生破壞，將受影響者反復(fù)置身于危險之中，威脅到人們的安全，甚至失去生命時那么就需要采取搬遷措施[18]。在這種情況下，災(zāi)后移民是必然的選擇。在Morrow看來，適應(yīng)是發(fā)展主體在面對風(fēng)險性環(huán)境時的一系列規(guī)劃過程，這種規(guī)劃導(dǎo)致了持續(xù)的變化；應(yīng)對則是對于突然干擾或短暫威脅的一種暫時性反應(yīng)，通常會對農(nóng)戶的生計帶來很大的損失[19]。應(yīng)該說，轉(zhuǎn)移安置屬于應(yīng)對的范疇，搬遷安置則屬于適應(yīng)的范疇。

當(dāng)然，并不是所有的極端氣候都會導(dǎo)致人口遷移。以2009年西南罕見的持續(xù)性干旱為例，為了應(yīng)對干旱，政府通過節(jié)水措施、尋找新的水源點(diǎn)和異地調(diào)水等措施滿足居民生活用水的需要。此外，政府加大了農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以提高抗災(zāi)能力。在政府的幫扶和救助下，農(nóng)戶采取了多樣化的適應(yīng)手段[20]。正是多方合力緩解了特大干旱對農(nóng)戶生計的影響，從而使得遷移不成為必須的選擇。

當(dāng)極端氣候事件發(fā)生并衍生出災(zāi)害鏈，威脅到受影響人口的生命安全時，永久性遷移是必然的選擇。以臺風(fēng)為例，它會誘發(fā)強(qiáng)降雨、洪澇、泥石流、滑坡和內(nèi)澇等并發(fā)性自然災(zāi)害。因此，需要根據(jù)歷年災(zāi)害發(fā)生地和所處的地理環(huán)境劃分危險區(qū)、警戒區(qū)和安全區(qū)。對于危險區(qū)的人口需要及時遷移以避免人員傷亡，對于警戒區(qū)的人口需要采取激勵或誘導(dǎo)的遷移措施，安全區(qū)則需要采取工程措施加強(qiáng)監(jiān)測。以江西省為例，地方政府對居住在危害程度高、治理難度大的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)居住的群眾，在尊重他們意愿的基礎(chǔ)上實(shí)施搬遷。

(三)氣候變化工程建設(shè)與人口遷移

Alex de Sherbinin等將減緩和適應(yīng)氣候變化的項(xiàng)目引起的移民分為兩種類型：一是緩解氣候變化項(xiàng)目引起的人口遷移，如大壩建設(shè)。譬如，南水北調(diào)中線丹江口移民工程是緩解氣候變化引起的人口遷移。我國北方地區(qū)水資源短缺，嚴(yán)重影響到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活，為緩解北方地區(qū)的干旱，中央決定從水量相對豐沛的丹江向北方地區(qū)調(diào)水。工程建設(shè)涉及河南、湖北兩省，搬遷安置移民32.5萬人。南水北調(diào)移民通常被認(rèn)為是水庫移民，由于工程建設(shè)在緩解干旱和清潔能源方面的效益因而也被國外學(xué)者視為是典型的氣候移民工程。二是適應(yīng)氣候變化工程引起的人口遷移，如修建大型灌區(qū)工程，修建海堤等。這些項(xiàng)目因直接(征收土地)或間接(改變當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng))導(dǎo)致大量人口遷移[21]。譬如，我國在寧夏建設(shè)了扶貧揚(yáng)黃灌溉工程、引黃灌區(qū)續(xù)建配套、黃河治理、西夏渠工程、鹽環(huán)定揚(yáng)黃續(xù)建工程、太陽山供水劉家溝水庫、六盤山引水工程等一大批大、中型水利建設(shè)工程等[22]。這些工程建設(shè)因?yàn)檎饔猛恋匦枰獙?shí)施人口搬遷。

三、我國氣候變化移民實(shí)踐的解讀

(一)遷移的意愿

綜合推拉理論、DeJong和Fawcett的價值預(yù)期模型、Slovic的感知風(fēng)險理論可以發(fā)現(xiàn)，人口遷移的動因是多樣性的，包括遷出地和遷入地的推力和拉力、遷移者追求的預(yù)期目標(biāo)(財富、社會地位、動力、自治、社會網(wǎng)絡(luò)和道德)和遷移者的風(fēng)險感知等。實(shí)際上，在遷移的決策中，上述因素都或多或少地存在，在遷移的動力因素中我們無法分割環(huán)境(氣候)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境等因素，因而氣候移民的遷移動因是復(fù)雜多樣的，這也意味著人口遷移形式的多樣性。在我國，氣候移民包括自發(fā)的人口遷移、激勵性和強(qiáng)制性遷移等類型。大體而言，人口遷移受到遷移者自身決策、政府干預(yù)和外在環(huán)境三大方面因素的影響。

在學(xué)術(shù)研究中，對于自愿和非自愿的劃分有兩條路徑。一條路徑是從人口遷移的外在動因進(jìn)行劃分，將人們無法控制的因素引起的遷移人口視為非自愿移民，將遷移者可控制或可承受的動因視為自愿移民。以水庫移民為例，無論其是否愿意搬遷都需要在蓄水前搬離淹沒區(qū)，而農(nóng)民可以自由選擇外出或留守。第二條路徑是從遷移者個體或家庭的遷移意愿進(jìn)行劃分，即當(dāng)遷移可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)時選擇遷移，反之則不遷移。正是這種雙重的劃分路徑使我們在界定移民類型時出現(xiàn)“左右為難”的問題。譬如，南水北調(diào)中線丹江口移民是非自愿移民，無論他們是否愿意都需要搬出淹沒區(qū)，但當(dāng)一部分移民遷移到交通便利、地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)時，移民搬遷的意愿非常強(qiáng)，留居人口甚至集體上訪要求搬出庫區(qū)，因而他們是“非自愿的自愿移民”。當(dāng)前，西方學(xué)者關(guān)于氣候移民意愿的劃分遵循的第一條劃分路徑，即以外部環(huán)境作為決定遷移與否的唯一動因，忽視了個體或家庭對遷移的決策行為和政府干預(yù)對遷移的影響。遷移是多目標(biāo)行動，除了規(guī)避風(fēng)險外，還包括尋求發(fā)展和為后代創(chuàng)造更好的環(huán)境等，因而不能簡單地將移民定性為自愿或非自愿，而應(yīng)該從動態(tài)的、譜系的角度看待移民搬遷意愿。完全的非自愿移民與完全的自愿移民只是兩種移民的理想類型，現(xiàn)實(shí)中的移民應(yīng)介于這兩者之間。如果把意愿程度給予量化，完全的非自愿取“意愿值”為0，完全的自愿取“意愿值”為1，移民意愿位于0和1之間[23]。也就是說，通過政策干預(yù)可以提高移民的搬遷預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)非自愿移民的自愿遷移。當(dāng)然，如果這些干預(yù)措施和優(yōu)惠政策無法兌現(xiàn)，那么只會激化移民與政府之間的矛盾，誘發(fā)群體性事件。

(二)適應(yīng)氣候變化工程與技術(shù)措施的可替代性

2013年我國頒布的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，將全國重點(diǎn)區(qū)域格局劃分為城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全三類適應(yīng)區(qū)。在不同的適應(yīng)區(qū)，移民與工程、技術(shù)措施共同構(gòu)成適應(yīng)的策略(見表1)。

表1 適應(yīng)氣候變化的措施

從表1中可以看出：第一，在適應(yīng)氣候變化過程中，移民與工程、技術(shù)措施同樣重要，它們共同構(gòu)成了我國適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略措施。因此，移民是適應(yīng)氣候變化的措施之一。第二，移民措施需要與工程和技術(shù)措施配合使用。譬如，通過災(zāi)害預(yù)警將生活在危險區(qū)的人口實(shí)行提前搬遷。第三，需要根據(jù)氣候變化影響類型、受影響人口的生存與發(fā)展、遷移的成本效益適時采取適當(dāng)?shù)倪m應(yīng)措施。譬如，持續(xù)性干旱需要以工程和技術(shù)措施為主，永久性遷移的可行性較低。第四，遷移并不是適應(yīng)氣候變化的必然選擇。人口遷移是否適宜于氣候變化的影響應(yīng)對措施與氣候變化影響的空間分布、沖擊能力和預(yù)測的不確定性有關(guān)。一般而言，人口遷移對于高沖擊能量的事件更有效，因?yàn)樵谶@些事件中，人口和建筑結(jié)構(gòu)(建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等)的物理脆弱性很強(qiáng)，緩解的可能性很低；對于不可預(yù)測程度低的現(xiàn)象來說更加可行，這也是為什么大部分移民過程發(fā)生在災(zāi)害“即將出現(xiàn)”或?yàn)?zāi)后[24]。第五，適應(yīng)氣候變化的工程性措施本身就會產(chǎn)生移民，因而常常是混合在一起的。

(三)人口遷移的效果

在我國，氣候移民是融合了扶貧、防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的多目標(biāo)行動。第一，遷移可以規(guī)避氣候變化對生命財產(chǎn)的危害。第二，遷移改善了受影響人口的生產(chǎn)生活條件與發(fā)展。我國貧困地區(qū)的分布與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)具有較高的地理空間分布上的一致性——地理耦合[25]。在生態(tài)敏感地帶的人口中，74%生活在貧困縣內(nèi)，約占貧困縣總?cè)丝诘?1%。氣候變化已成為我國貧困地區(qū)致貧甚至返貧的重要原因。95%的中國絕對貧困人口生活在生態(tài)環(huán)境極度脆弱的地區(qū)，他們已經(jīng)成為氣候變化的最大受害者[26]。對于那些生活在生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困人口來說，遷移是擺脫災(zāi)害困擾和實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展的手段。研究證實(shí)，實(shí)施氣候變化相關(guān)移民工程后，移民生計得到了改善，生活環(huán)境發(fā)生了極大的改變，同時也減緩了遷出地的環(huán)境壓力，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益[27-29]。第三，減緩或適應(yīng)氣候變化工程措施引起的非自愿移民同樣可以實(shí)現(xiàn)發(fā)展。以南水北調(diào)中線丹江口水庫移民為例，在移民的過程中，政府堅持“移民為先”的思路，將移民搬遷與發(fā)展有機(jī)銜接起來，通過移民試點(diǎn)、安置點(diǎn)對接、目標(biāo)責(zé)任機(jī)制、移民全方位參與、移民發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的耦合等手段，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)性移民。盡管有很多成功的案例，但氣候移民實(shí)踐中仍然存在很多問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、生產(chǎn)生活成本高、生計轉(zhuǎn)型困難、安置地生態(tài)環(huán)境破壞等問題[30-32]。因此，遷移與效果之間并沒有必然聯(lián)系，遷移可能失敗也可能取得成功，或是某些方面改善而某些方面條件變差。遷移能否實(shí)現(xiàn)移民的生存與發(fā)展取決于政府的發(fā)展與移民理念、資金整合與互濟(jì)的力度、發(fā)展干預(yù)措施的有效性、政策的完善程度、移民自身的文化素質(zhì)、實(shí)施與管理過程的規(guī)范性等。

(四)人口遷移與適應(yīng)氣候變化的關(guān)系

我國氣候移民實(shí)踐表明，氣候變化影響的人口遷移動因是多元化的，遷移的形式具有多樣性；遷移作為適應(yīng)策略需要與其他工程性、技術(shù)性適應(yīng)手段配合使用；遷移的效果是非線性的，遷移可能實(shí)現(xiàn)移民更好的發(fā)展，也可能導(dǎo)致移民系統(tǒng)瓦解，其效果依賴于制度、管理和干預(yù)等諸多因素。也就是說，遷移作為適應(yīng)措施存在約束與限制條件，因而需要外部干預(yù)克服適應(yīng)的限制與約束。結(jié)合我國氣候移民的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為了使人口遷移更好地適應(yīng)氣候變化，在今后的氣候移民實(shí)踐中需要實(shí)現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變：一是從結(jié)果到策略的轉(zhuǎn)變，即遷移不僅是氣候變化影響的結(jié)果，而且是適應(yīng)氣候變化的策略，需要提高遷移在適應(yīng)氣候變化中的地位；二是從應(yīng)對到防范的轉(zhuǎn)變，即通過相關(guān)技術(shù)手段采取預(yù)期性適應(yīng)措施，使受影響人口的生命財產(chǎn)安全得到保障；三是從非自愿向自愿的轉(zhuǎn)變，即通過制度建設(shè)、安置地安置優(yōu)化選擇等措施實(shí)現(xiàn)移民的自愿遷移；四是從發(fā)展陷阱到發(fā)展機(jī)遇的轉(zhuǎn)變，即利用搬遷的機(jī)遇實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展，而不是在保障他們生命和生產(chǎn)條件下使他們陷入“新的貧困”。

四、人口遷移與適應(yīng)氣候變化的契合

(一)將移民納入適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略

2013年11月發(fā)布的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》將寧夏生態(tài)移民作為適應(yīng)氣候變化的試點(diǎn)示范工程之一。移民作為決策管理者可以采取的一個重要而有效的適應(yīng)手段，需要在國家和地方層面，協(xié)同考慮資金籌措、人口政策、地區(qū)發(fā)展布局等政策設(shè)計問題[33]。從國家層面看，氣候移民規(guī)劃需要與人口功能分區(qū)、人口發(fā)展功能分區(qū)、土地利用規(guī)劃和生態(tài)紅線等規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，發(fā)揮遷移的協(xié)同效應(yīng)。從地區(qū)層面看，氣候移民規(guī)劃必須納入?yún)^(qū)域適應(yīng)戰(zhàn)略，對潛在移民地區(qū)的氣候容量進(jìn)行評估，根據(jù)氣候變化背景下當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)、土地、水資源及人口承載力合理設(shè)計搬遷和安置方案，避免出現(xiàn)“適應(yīng)不良”、“貧困加劇”或遷入地的生態(tài)惡化、社會矛盾等潛在問題。

(二)強(qiáng)化氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險管理

適應(yīng)氣候變化的措施存在限制與約束，對這些限制與約束的理解有利于確定適應(yīng)措施的可行性；二是預(yù)測在氣候變化背景下適應(yīng)措施的有效性；三是優(yōu)化適應(yīng)措施的選擇。因此，遷移和其他適應(yīng)措施一樣，并不一定是必然的選擇。當(dāng)前，氣候變化常常帶來自然災(zāi)害風(fēng)險。因此，在生態(tài)、自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，需要將人口遷移與工程治理有機(jī)結(jié)合起來。根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害的危害程度，對可以采取工程治理措施方式消除隱患的優(yōu)先采取工程措施加以治理，對無法采取工程措施治理的地區(qū)實(shí)施整體搬遷。當(dāng)然，災(zāi)害風(fēng)險管理不僅意味著對自然現(xiàn)象的控制和干預(yù)，而且和可能導(dǎo)致災(zāi)害與脆弱性的土地使用、經(jīng)濟(jì)活動等有關(guān)。遷移作為適應(yīng)手段在很大程度上依賴于其他風(fēng)險管理政策與行動的配合，因此需要利用風(fēng)險識別與評估研究體系，將遷移與其他適應(yīng)、緩解措施有機(jī)結(jié)合起來。

(三)為人口遷移與安置創(chuàng)造條件

氣候變化對不同地區(qū)和不同人群的影響是不均衡的，因而需要結(jié)合遷移人口的意愿、氣候變化的影響程度和政府可配置的資源等實(shí)行差別化的人口政策，采取多樣性的人口遷移模式，引導(dǎo)受影響人口有序遷移與流動。

首先，結(jié)合城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)移民的激勵性遷移。對于那些受氣候變化影響較小、環(huán)境容量壓力較小、周邊城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)來說，可以結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)行激勵性遷移。同時，通過人口梯度轉(zhuǎn)移緩解農(nóng)村生態(tài)壓力，加速農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

其次，對政府組織的氣候移民進(jìn)行妥善的安置。在氣候移民實(shí)踐中，需要將移民放在首位，通過政府的發(fā)展干預(yù)措施和移民的內(nèi)源機(jī)制實(shí)現(xiàn)移民有發(fā)展的安置。為了確保移民發(fā)展的可持續(xù)性，需要制定安置方案來減小搬遷對他們的負(fù)面影響，以便他們能夠安全地重建他們的社會經(jīng)濟(jì)條件。在保障他們生命財產(chǎn)安全的同時全面提高他們的生活質(zhì)量，這一目標(biāo)甚至應(yīng)該超過降低風(fēng)險本身。移民安置應(yīng)該成為解決弱勢群體需求，建立與減貧和土地利用規(guī)劃以恢復(fù)人類居住區(qū)和自然環(huán)境屬性之間的平衡的一個機(jī)會。

最后，對生命財產(chǎn)安全受到威脅的人口進(jìn)行強(qiáng)制性遷移。氣候變化受影響人口的遷移應(yīng)遵循輕重緩急的原則，優(yōu)先搬遷危險程度高、受影響人口多的潛在受影響人口。根據(jù)我國水庫移民的經(jīng)驗(yàn)，移民整體搬遷安置投資大，但能帶來長遠(yuǎn)的好處，搬遷可以轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展的機(jī)遇。因此，對于這些地區(qū)的受影響人口應(yīng)采取無悔策略，將安置與當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。采取無悔策略能夠帶來協(xié)同效應(yīng)，能夠促進(jìn)其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，改進(jìn)生計和社會福利，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)，減少適應(yīng)不良的發(fā)生[34]。

(四)加強(qiáng)氣候移民制度建設(shè)與管理

移民是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、資源、環(huán)境、技術(shù)等諸多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程。移民作為適應(yīng)氣候變化的策略，需要將人口遷移與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源配置和發(fā)展干預(yù)有機(jī)銜接起來。因此，制定和實(shí)施氣候移民相關(guān)的政策需要具有前瞻性和戰(zhàn)略考慮，在更宏觀的大背景下進(jìn)行移民總體規(guī)劃，充分考慮氣候變化與國家和地方中長期發(fā)展規(guī)劃等目標(biāo)。在東部和中部地區(qū)，需要制定合理的人口動態(tài)政策、產(chǎn)業(yè)布局和城市規(guī)劃，減小氣候變化引起的移民風(fēng)險。在西部自然條件惡劣、資源貧乏、生態(tài)環(huán)境惡化的地區(qū)需要將防災(zāi)、扶貧、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴馁Y金統(tǒng)籌使用，通過資源傾斜、互濟(jì)與整合的方式促進(jìn)這些地區(qū)的人口適應(yīng)氣候變化。此外，還應(yīng)當(dāng)充分利用市場機(jī)制進(jìn)行制度創(chuàng)新，減輕政府的壓力和負(fù)擔(dān)。譬如，可引入發(fā)達(dá)國家的巨災(zāi)保險機(jī)制，建立商業(yè)保險、政策保險等多樣化的風(fēng)險分擔(dān)方式等。

從我國已經(jīng)實(shí)施的氣候移民實(shí)踐看，整體而言，在適應(yīng)氣候變化的過程中較好地將扶貧與防災(zāi)有機(jī)結(jié)合起來，對大部分遷移者來說是改善生產(chǎn)生活條件和規(guī)避氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險的有利措施。正是基于遷移相對于其他適應(yīng)措施的優(yōu)越性，在氣候移民實(shí)踐中存在操作與管理不規(guī)范等問題，使氣候移民的瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)偏差。以隴南地區(qū)的氣候移民為例，搬遷造就了少數(shù)借搬遷之機(jī)“迅速脫險和脫貧”的精英階層，大部分農(nóng)民由于社會排斥而失去原本優(yōu)先搬遷的機(jī)會，繼續(xù)生活在邊遠(yuǎn)、貧困和危險的山村[35]。在寧夏，制度設(shè)計忽視了弱勢群體的利益。實(shí)施移民搬遷過程中，往往不是把最需要搬遷的對象和最貧困群體，而是把有能力搬遷的農(nóng)戶作為主要和重點(diǎn)搬遷對象，出現(xiàn)了“搬富不搬窮”的現(xiàn)象[36]。因此，需要借鑒水庫移民的經(jīng)驗(yàn)，出臺政策規(guī)范氣候相關(guān)的移民身份認(rèn)定，以此作為扶持和發(fā)展干預(yù)的對象，通過機(jī)構(gòu)能力建設(shè)保障氣候移民的管理與實(shí)施。

五、結(jié)論

遷移既是適應(yīng)氣候變化的結(jié)果，也是適應(yīng)氣候變化的手段。由于受氣候變化影響的程度不同，區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，遷移如何更好地適應(yīng)氣候變化需要與工程技術(shù)措施有機(jī)結(jié)合起來，以保障遷移者的生命財產(chǎn)安全、生計的可持續(xù)與福利的增進(jìn)。因此，在氣候移民過程中需要轉(zhuǎn)變過去我國移民工程中存在的“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的理念，堅持“將移民放在首位”的發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)和諧移民。從水庫移民的經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、資源、技術(shù)等諸多方面。當(dāng)前，我國氣候變化相關(guān)的移民類型復(fù)雜多樣，如何統(tǒng)籌好資金和政策資源實(shí)現(xiàn)移民搬遷安置是今后需要進(jìn)一步探索的問題。此外，為了規(guī)范移民工作，需要加強(qiáng)對氣候移民的界定、安置點(diǎn)的選擇、安置方式、環(huán)境容量、氣候移民制度建設(shè)的研究。

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編輯：黃航

Migration and Adaptation to Climate Change:Western Dispute and Chinese Practice

YAN Dengcai，SHI Guoqing

(Hohai University , National Research Central for Resettlement, Nanjing Jiangsu 210098，China)

Currently, whether the migration strategies are adaptation measures to climate change have both positive and negative views. Proponents believe that migration can improve production and living conditions of migrants and improve origin village ecological environment; migration is livelihood strategy; migration brings revenue to origin village in favor of communities and families to adapt to climate change. Opponents argue that migration caused by climate change is a failure to address climate change; the result of migration is often not ideal; contrary to the wishes of the affected population; migration is not applicable at all times strategy. The dispute focal are the characteristic of migration, substitutability of engineering and technical measures adapted to climate change and effects of migration. The practice of Chinese climate migration suggests, there are many factors induces climate migration, including individual and family factors, government intervention and the external environment; migration have diverse forms, including spontaneous, incentive and mandatory migration; migration and engineering, technical measures are equally important climate change adaptation measures; the effect of migration is nonlinear, depending on the development of immigration policy and planning, resource integration and Freemasons, implementation and management of resettlement project, the Government's immigration ideas and many other factors. In order to better adapt to climate change, adapt to climate change Climate strategic planning should include Climate immigrants, strengthen risk management, to create conditions for migration and resettlement, and gradually standardize and improve migration and resettlement policies and actions.

adaptation; migration; climate migrants; climate change; dispute

10.3969/j.issn.1672-0539.2017.01.013

2016-04-15

國家社會科學(xué)基金“易地搬遷社區(qū)扶貧移民生計策略與生計重建效果對比研究”(16CSH019)；江蘇省博士后基金“氣候變化背景下災(zāi)害移民的政策響應(yīng)與安置模式研究”(1501027C)

嚴(yán)登才(1984-)，男，安徽太湖人，博士后，主要研究移民科學(xué)與管理；施國慶(1959-)，男，安徽定遠(yuǎn)人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

C922

A

1672-0539(2017)01-0069-08