摘 要 為加快邊疆教育發(fā)展以實現抗戰(zhàn)建國戰(zhàn)略，并借機加強對邊疆社會的控制與滲透，南京國民政府在20世紀30～40年代頒布了多個優(yōu)待邊疆教師的政策，形成了提高薪金待遇、解決生活困難與補助考察進修“三位一體”的政策體系，具有保障邊疆教師家庭生活與促進職業(yè)發(fā)展的突出特點。這些政策雖存在一些缺陷，但還是在一定程度上促進了邊疆教育的發(fā)展，并對解決當今邊疆師資不足問題有重要啟示。

關鍵詞 南京國民政府時期，邊疆教師，優(yōu)待政策，三位一體，啟示

中圖分類號 K25 文獻標識碼A 文章編號0457-6241（2017）22-0053-06

教師的收入與待遇不僅涉及廣大教師的切身利益，而且關系到教育事業(yè)未來的發(fā)展。近20年來，學界從歷史學的角度做了許多關于民國時期各級各類教師薪俸和生活的研究，例如《我國教師工資待遇的歷史考察（1909～1949）》①《民國時期教師薪俸的歷史演變》②《民國時期教師生活待遇研究的回顧與反思》，③為我們制訂和完善教師薪金待遇提供了重要參考。但學界對南京國民政府時期邊疆教師薪金待遇的研究不多，對其優(yōu)待政策的專門研究則更少。現階段師資短缺仍然是困擾我國邊疆教育發(fā)展的主要問題之一，吸引并留住師資是解決這一問題的重要途徑。對南京國民時期的邊疆教師優(yōu)待政策進行系統(tǒng)的梳理與分析，不僅可以豐富對民國教師待遇的研究，還對解決當今邊疆師資不足問題具有重要啟示。

一、南京國民政府時期邊疆教師優(yōu)待政策制定的緣由

九一八事變后，隨著日本侵略不斷加深，西南與西北邊疆的戰(zhàn)略地位逐漸上升，成為抗戰(zhàn)的重要基地。西南與西北邊疆不僅經濟、文化落后，而且民族眾多、信仰各異，存在較為嚴重的民族隔閡與沖突，不利于實現抗戰(zhàn)建國的戰(zhàn)略。時人認識到，要解決西南與西北的民族問題，提高教育水平是必要措施之一。

教師是教育教學活動的組織者與實施者，是教育發(fā)展的重要推動力。因此，師資是推進邊疆教育的第一要素，若沒有充足與合格的教師隊伍，邊疆教育就難以持續(xù)有效地發(fā)展。但是，鑒于中央政府在推行邊疆教育之前并沒有事先大量培養(yǎng)邊疆師資，④也由于邊疆工作生活條件較之內地艱苦，各學校聘請外省優(yōu)良師資極為困難，⑤南京國民政府時期邊疆師資非常匱乏，這成為“辦理邊疆教育第一難關”。⑥即便是這不多的邊疆師資，質量也不夠優(yōu)良，大多數教師多屬識字不多思想迂腐的私塾先生和小學畢業(yè)生，還有很多是失業(yè)商人，進過初中和師范的很少；⑦其專業(yè)性較低，也沒有責任心，更沒有能力促進社會的發(fā)展與進步。⑧這樣低劣的師資對邊疆教育發(fā)展和社會進步的作用甚微，于抗戰(zhàn)建國戰(zhàn)略的實現無益。

發(fā)展邊疆師范教育以培養(yǎng)專門的邊疆師資是解決這一問題的根本途徑。1932年，教育部曾頒布《要求蒙藏各旗宗選派學生攻讀師范令》，培養(yǎng)蒙藏合格師范生“從事地方教育工作”。①但由于邊疆初等教育與中等教育的落后，這一措施難以起到立竿見影的效果。青海曾設立蒙藏師范學校專門培養(yǎng)蒙藏教師，但“學生六十人，無蒙藏人”，②不能從根本上解決蒙藏師資問題。其他少數民族的情況也大體相似。再者，邊疆鄉(xiāng)村中小學教師的收入極其微薄，“中學教員月薪最大者四十元，小學教員則才數元耳”，“其最低額蓋僅年僅二十元也”。③如此低微的薪水難以維持正常生活，導致當地師資流失。正如考察者所見，當時甘肅“雖有師范學校，而畢業(yè)生多不安于小學教師之位，如去年畢業(yè)生，升學者居十之七，考入農貸合作班者十之二，為教師者僅十分之一耳”。④這對本已匱乏的邊疆師資無疑是雪上加霜。鼓勵內地教師前往邊疆從教，成為短期內解決邊疆師資匱乏的一條重要途徑。但是，邊疆交通不便，氣候嚴酷，生活習慣等與內地大相徑庭，工作與生活條件相當艱苦，許多內地教師不愿前往邊疆。即便前往邊疆從教，由于邊疆環(huán)境惡劣，而待遇菲薄，還經常有薪俸折扣及欠薪等問題，導致教師信心不足，很多人中途放棄。

“教師的待遇問題，是一個教育問題，亦是一個社會問題。待遇問題不解決，一切的教師問題的解決，便不容易有實效?！雹菀虼?，面對因環(huán)境惡劣、生活艱苦、待遇菲薄而日益加劇的邊疆師資匱乏問題，關心邊疆教育的學者們大都主張必須格外優(yōu)待在邊疆任教的教師。首先，依照當地生活程度提高待遇，根據物價增加生活費；實行眷屬津貼，提供眷屬宿舍；按聘約年限供給教員及眷屬來往旅費；實行學功加俸制，獎勵長期服務，或其薪俸應高于內地，并供給生活用品，使他們能維持體面的生活，不使其在此工作受困。⑥其次，鑒于在西北邊疆工作、生活的艱苦不是內地人士所習慣的，而且久居邊疆與外界隔絕，思想會漸趨落伍，教師必須時常調換，服務期滿若干年，當局必須給他們調回工作的保障。⑦最后，針對西北諸省與內地久成半隔絕狀態(tài)、新聞刊物等無從傳播、教師孤陋寡聞的狀況，應利用寒暑假開辦講習會，開設“合時勢之科，開拓其智識領域，喚起其民族思想”，⑧并提供進修的機會與經費等。

南京國民政府成立后，比較重視對教師隊伍的管理，不斷完善對各級各類教師的管理制度。特別是抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為保證教育的延續(xù)與發(fā)展，中央政府不斷出臺教師管理措施，以保存和穩(wěn)定各級各類教師資源。隨著西南、西北邊疆戰(zhàn)略地位的逐步上升，中央也開始加強對邊疆地區(qū)教師的管理，并希冀借助教師這一有力影響因素，形成“黨化教育”對邊疆教育發(fā)展乃至邊疆社會發(fā)展進行持續(xù)、穩(wěn)定的干預與滲透。戰(zhàn)后的教育復員將大部分優(yōu)良師資帶回內地，導致邊疆師資匱乏加劇，不僅阻礙了邊疆教育與社會的發(fā)展，使全國教育發(fā)展再次陷入失衡的境地，也減弱了中央對邊疆教育與社會的干預與控制力。為進一步加強對邊疆師資的管理，借機繼續(xù)控制與干預邊疆教育，也為鼓勵和吸引內地人才，以盡快解決邊疆師資問題，均衡全國教育，南京國民政府在采納學者建議的基礎上，于20世紀30～40年代，制定了針對邊疆教師的優(yōu)待政策與辦法，并逐年加以改善。

二、南京國民政府時期“三位一體”的邊疆教師優(yōu)待政策體系

早在1936年2月，行政院批復《邊民教育大綱計劃》，其中第八條專門規(guī)定要“改善邊民教育之師資與待遇”。⑨1939年，旨在加快邊疆教育發(fā)展的《推進邊疆教育方案》頒布，將提高邊疆各級教職員待遇作為鼓勵有志青年赴邊從教的重要措施。⑩此后，在《推進邊疆教育方案》的方針指導下，教育部不僅專門制定了優(yōu)待、獎勵邊疆教師的辦法，而且在多項邊疆教育推行計劃中都對優(yōu)待邊疆教師作了明文規(guī)定。這些辦法與規(guī)定，從提高薪金、改善生活及補助考察與進修等三個方面對邊疆教師予以優(yōu)待，形成了“三位一體”的政策體系。endprint

（一）實行年功加俸，提高薪金待遇

為鼓勵并獎勵更多的教師遠赴邊疆從事教育事業(yè)，能久于其任，樂于其事，南京國民政府不僅提高了邊疆各級各類學校教職人員的薪金待遇，還實行年功加俸（薪）?？箲?zhàn)前的《邊民教育大綱計劃》規(guī)定了提高邊疆教師薪金的基本原則，即“凡經切實考核，確能使學生人數增多、程度增高者，酌加原薪資十分之二或十分之三，以加至原薪一倍為止”。①抗戰(zhàn)開始后頒布的各項優(yōu)待辦法和規(guī)定，則逐漸將其明確化和具體化，使之更具操作性。1940年7月頒布的《邊遠區(qū)域勸學暫行辦法》明確規(guī)定，應酌量提高邊遠區(qū)域各級學校及民眾學校教師的薪俸，并由各地主管教育的行政機關就當地情形擬定具體辦法呈教育部備案。②1944年，教育部修訂《邊疆國立各學校教員獎助金辦法》，進一步提高各級各類國立邊疆學校教員的獎助金數額。1945年9月，《邊疆初等教育設施辦法》頒布，將教育部直屬邊疆初等學校教師的年功加俸辦法具體化，“凡在一校繼續(xù)服務滿二年，教學著有成績者為第一年功級，滿四年者為第二年功級，余類推”。③1946年3月，《國立各級邊疆學校教員服務獎勵辦法》頒布，規(guī)定國立各級邊校教師薪俸增加10%，并按其考評成績給予年功加俸，④雙管齊下切實大幅提高其薪金待遇。

（二）解決實際困難，給予生活保障

邊疆生活條件極為艱苦，教師微薄的薪俸不能滿足正常生活所需。為解決邊疆教師的后顧之憂，教育部非常重視改善其生活條件，解決眷屬和子女的生活及學習問題，提供探親費用等，予以生活保障。1936年的《邊民教育大綱計劃》規(guī)定：“在邊遠之地從事教育，不能攜帶家眷或不方便教育子女者，當于休假辦法、優(yōu)待子女入學辦法及輔助家庭職業(yè)辦法，諸方面予以便利。”⑤為以后相關政策的頒布奠定了基調。1941年11月，行政院頒布更系統(tǒng)、全面的《邊地青年教育及人事行政實施綱領》，明確規(guī)定給予邊疆教師生活與工作的保障。⑥在《實施綱領的》指導之下，教育部相繼頒布《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》《國立各邊校支付新聘教員到校旅費辦法》及《國立各級邊疆學校教員服務獎勵辦法》，將保障邊疆教師生活的辦法具體化。一方面，為邊疆教師提供住房、煤水等生活必需或補助?！哆叺貒⒔搪殕T優(yōu)待辦法》規(guī)定：“本人及眷屬宿舍得由學校酌量供給或酌量津貼其房租?！雹摺秶⒏骷夁吔畬W校教員服務獎勵辦法》則在上述優(yōu)待政策基礎上增加免費煤水供給，并提出“如無適當房舍及不能隨時供給煤水時得改發(fā)津貼”⑧的變通辦法。另一方面，為邊疆教師及眷屬提供到校旅費和還鄉(xiāng)旅費?！秶⒏鬟呅ＶЦ缎缕附虇T到校旅費辦法》規(guī)定了補助新聘教員到校旅費具體辦法：“新聘教員到校旅費，及其配偶即直系親屬三人到校所需舟車費三分之二，一經核予支付后，即由部按照核定數補助三分之二，其余由各邊校在經常費內支付?！雹帷秶⒏骷夁吔畬W校教員服務獎勵辦法》則規(guī)定了補助其還鄉(xiāng)旅費的具體辦法，并就是否單身、還鄉(xiāng)間隔時間長短等不同情況做了細致的劃分：“單身外省教員，在一校繼續(xù)服務，每滿二年得還鄉(xiāng)一次；有眷屬隨在學校所在地者，一校繼續(xù)服務每滿三年得還鄉(xiāng)—次，并得申請補助往返旅費，單身者以一人計，有眷屬者至多連本人不得超過三人?！雹獯送猓瑸榻鉀Q邊疆教師子女教育問題，規(guī)定“子女就學得照邊地學生待遇予以優(yōu)待”，{11}使邊疆教師子女享受與邊地學生一樣的教育優(yōu)待政策。

（三）補助考察進修，更新教師觀念

邊疆交通不便，信息閉塞。為不斷更新邊疆各級各類教師的知識與思想觀念，南京國民政府還補助其赴內地考察與進修。1940年頒布的《邊遠區(qū)域勸學暫行辦法》規(guī)定，邊疆各級各類教師“工作滿四年者，準以公費進修，其期間以一年為限，仍支原薪，由各該省主管教育行政機關視其需要酌量定之”。{12}1942年起，稍加修改，將“工作滿四年”的條件改為按“各教師教學經歷、年資等”，①使之更加科學合理。1941年3月公布的《邊遠區(qū)域初等教育實施綱要》規(guī)定，邊疆初等學校教師“在休假期內出外考察者，酌給旅費”，②鼓勵并補助其在休假期內進行考察；同年6月公布的《邊遠區(qū)域師范學校暫行辦法》對邊疆師范學校教師的寒暑假考察也作了補助規(guī)定，即“邊師教職員得利用寒暑假期間，組織邊地考察團，分組赴邊地調查，其經費得在各校預算內酌列”。③與此同時，教育部頒布《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》，對在國立各級各類邊校教師的進修，作了詳細規(guī)定：“?？茖W校畢業(yè)，并在同一邊校繼續(xù)服務滿六年以上，著有成績，經部核準者，得公費保送研究機關進修一至二年；中等學校畢業(yè)，并在同一邊校繼續(xù)服務滿六年以上，著有成績，經部核準者，得公費保送相當學校進修?！雹懿粌H按照學歷作分類要求，滿足一定服務年限，還要求工作成績突出，將之與工作業(yè)績掛鉤，以提高其工作積極性。1946年頒布的《國立各級邊疆學校教員服務獎勵辦法》規(guī)定，曾受鑒定合格并報經教育部核準的在各級邊校同一所學校連續(xù)服務的教師，每滿五年可休假進修半年，“休假進修期內仍之原薪及各項補助或津貼，由所在學校報請核發(fā)”，“凡應休假而不愿休假者得另核給獎助金”，⑤既對教師休假進修資格做了嚴格規(guī)定，也給予邊地教師更多的進修選擇權。

三、南京國民政府時期邊疆教師優(yōu)待政策的特點、影響與不足

與清末中央政府對包括各種教學人員在內的派往邊疆民族地區(qū)的各類任職人員實行的“擇優(yōu)保獎”政策（即享受高于內地薪資數額的“邊俸”）、“輪換制”政策（以三年為期限進行輪換）和“期滿勞績”政策（三年期滿后，分異常勞績和尋常勞績給予不同獎勵，期滿回內地后優(yōu)先選用）相比，南京國民政府時期的邊疆教師優(yōu)待政策，既選擇性地繼承了“擇優(yōu)保獎”政策，又從解決邊疆教師的實際生活困難著手，盡量解決眷屬和子女的生活、就學之憂，并鼓勵邊疆教師考察、進修，以不斷充實和提高自身學養(yǎng)。較為全面地保障邊疆教師的家庭生活，促進其職業(yè)發(fā)展，成為這一時期邊疆教師優(yōu)待政策的突出特點。這也反映了南京國民政府時期，包括邊疆教師在內的整個教師地位的變化，即教師已脫掉清末的官職身份，轉而成為國家的雇員，并由校長統(tǒng)一負責，因此不能像政府官員一樣，進行定期輪換和期滿后優(yōu)先選用，解決實際生活困難與補助考察、進修成為政府能為邊疆教師提供的為數不多的格外優(yōu)待。endprint

從《第二次中國教育年鑒》的記載來看，20世紀40年代西南與西北各邊省的各級各類邊疆學校和學生數量逐年增加。以新疆為例，1944年“洽聘外省教師赴新任教，迭送新省青年內來升學”，是年新省境內中心國民學校、國民學校、幼稚園數量分別比1943年增加241所、507所、4所，學生人數和教師人數也大為增長。⑥這在一定程度上說明，南京國民政府時期這一特色的邊疆教師優(yōu)待政策，為解決邊疆師資匱乏問題起到了一定的作用，促進了邊疆教育特別是邊疆中小學教育的發(fā)展。

但這一時期的邊疆教師優(yōu)待政策也存在一些缺陷。首先，南京國民政府時期邊疆教師優(yōu)待政策出臺時間較晚，主要集中于1941年及抗戰(zhàn)結束后，例如《邊遠區(qū)域初等教育實施綱要》《邊疆初等教育設施辦法》《邊遠區(qū)域師范學校暫行辦法》《邊地青年教育及人事行政實施綱領》都在1941年頒布，《國立各級邊疆學校教員服務獎勵辦法》則到了戰(zhàn)后的1946年頒布。這一方面是由于在國民政府初期多個部門參與發(fā)展邊疆教育，并無統(tǒng)籌計劃，沒有為邊疆教育做好師資準備，直到1941年邊疆教育由教育部蒙藏教育司統(tǒng)管后才集中出臺發(fā)展邊疆教育的相關政策；另一方面，也是因為直到七七事變后，西北與西南邊疆的戰(zhàn)略地位逐漸上升，中央才開始真正重視邊疆教育對開發(fā)西北和抗戰(zhàn)建國的重要意義，特別是到了抗戰(zhàn)的相持階段，邊疆教育發(fā)展緩慢有礙于國民政府西北開發(fā)和抗戰(zhàn)建國戰(zhàn)略的實現，中央才被迫集中頒布發(fā)展邊疆教育的相關政策與措施；此外，為應對戰(zhàn)后教育復員中的師資流失也頒布了相關政策。這些優(yōu)待政策在邊疆師資匱乏問題比較嚴重后出臺，時間較晚，滯后于邊疆教育的啟動與發(fā)展，難免有“亡羊補牢”與功利主義之嫌。

邊疆教師優(yōu)待政策還有形式主義的缺陷，如為在教育復員中挽留在邊疆服務的教師，于1946年頒布《國立各級邊疆學校教員服務獎勵辦法》，卻規(guī)定“本辦法自公布之日起施行”。于公布之日前，在邊疆工作的教師人數很多，而1945年勝利后在邊校連續(xù)服務三年或五年的人數甚少。這一規(guī)定導致許多國立邊校教員不能享受到特別優(yōu)待。所以，抗戰(zhàn)勝利后，隨著教育復員出現邊疆教育人才東流、邊疆師資嚴重恐慌的現象實不足為怪。再如《國立各邊校支付新聘教員到校旅費辦法》《邊疆國立各學校教員獎助金辦法》《邊地國立教職員優(yōu)待辦法》《國立各級邊疆學校教員服務獎勵辦法》等，是針對“國立”邊疆教職員的優(yōu)待政策，規(guī)定必須是國立各級邊校業(yè)經教育部核定合格的專任教員、校長、各處科主任、醫(yī)師、護士及部派有案的會計人員才能申請獎勵。實際上，國立各邊校在整個邊疆學校系統(tǒng)中所占比例并不算高，而且基本上處于經濟、生活、交通條件較好的城鎮(zhèn)。由各級地方政府、各民族文化促進會及私人捐助的各級各類邊疆學校占較大比例，而且位于條件更加艱苦的草原、高山地區(qū)。這些只針對“國立”邊疆教職員的優(yōu)待政策，不能惠及奮斗在更加艱苦的“非國立”邊疆學校的教師，在一定程度上打擊了這些“非國立”邊校教師的工作熱情。即使有些優(yōu)待政策能惠及各地方的邊校教師，由于很多政策的落實主體是各地方政府，而邊疆各省的財政并不如中央，甚至存在挪用教育經費的現象，根本難以保證這些優(yōu)待政策的真正落實，也使這些所謂優(yōu)待成為一紙空文。正如時人所言：“年功加俸之說……優(yōu)待教員之文告……恒系以‘斟酌地方之財力而定之一語，地方財力此時安得充裕，則有如無有?！雹俅送猓?0世紀30～40年代，受時局影響，物價飛漲，通貨膨脹較為嚴重。雖然中央政府頒布了對邊疆教師實行年功加俸以提高其薪金待遇，但加俸的速度遠遠趕不上物價的漲幅，邊疆教職員的生活并未得到大幅提高。

四、南京國民政府時期邊疆教師優(yōu)待政策的啟示

新中國成立以來，特別是20世紀90年代后，我國各少數民族的教育都獲得了顯著發(fā)展，但各民族地區(qū)的教育發(fā)展并不均衡，特別是邊疆偏遠和貧困地區(qū)的少數民族教育發(fā)展明顯滯后，成為我國教育發(fā)展不均衡、不平等的一個重要問題。②這些地區(qū)的師資嚴重匱乏是這一問題長期得不到解決的重要原因之一。教育部民族教育司司長毛力提·滿蘇爾提出：“提升民族教育的質量根本還在教師?！雹垡龠M我國邊疆偏遠和貧困地區(qū)的少數民族教育快速穩(wěn)定發(fā)展，需要大量的高素質教師長期從教，特別是隨著“一帶一路”倡議的實施，給沿線邊疆地區(qū)各民族的教育帶來了重大的發(fā)展機遇，教育部與沿線六省區(qū)簽署了“一帶一路”教育行動合作備忘錄，更加大了對各級各類教師質與量的需求。但與此同時，“一帶一路”倡議所帶來的各種行業(yè)和產業(yè)的發(fā)展也對目前部分生活困頓的邊疆教師散發(fā)出了另外一種吸引力，即從事教師以外的職業(yè)以求生活的改善與個人價值的實現。這無疑會進一步加重師資隊伍的匱乏問題。因此，要保持并加快“一帶一路”沿線邊疆地區(qū)各民族教育的發(fā)展，必須在師資隊伍建設上采取有效措施。

“發(fā)展教師隊伍，必須從職業(yè)角度出發(fā)，保障教師待遇?！雹苤挥斜Ｕ辖處煷?，解決教師生活困難，才能讓教師有職業(yè)榮譽感，教師才能全身心地投入教育事業(yè)。我國政府向來重視邊疆地區(qū)教師隊伍建設，實施了免費師范生政策、特崗教師政策、民族地區(qū)傾斜性政策以及各地鄉(xiāng)村教師生活補助政策，為解決邊疆地區(qū)教師匱乏發(fā)揮了重要作用。

“歷史是最好的老師”，南京國民政府時期的邊疆教師優(yōu)待政策也為我們進一步解決“一帶一路”沿線邊疆地區(qū)教師不足的問題提供了重要啟示。第一，大力提高邊疆偏遠、貧困地區(qū)教師的工資待遇，并實行年功加俸的政策，使之高于內地同等教師待遇，以吸引內地優(yōu)秀教師遠赴邊任教并保留住人才；第二，邊疆教師的工資待遇在由地方財政支付的同時，中央應給予充足的財政支持，以保證其真正落實到位；第三，根據邊疆生活條件解決邊疆教師的實際困難，即一方面提供各種便利，給予生活上的照顧，另一方面解決好教師的眷屬及子女的工作、學習、生活及探親等問題，使之能全心投入教育教學工作；第四，為邊疆教師提供進一步學習與進修的機會與經費，以促進教師的個人發(fā)展；第五，與時俱進，不斷完善邊疆教師優(yōu)待政策，形成穩(wěn)定持續(xù)的政策體系，使社會各界感受到政府對邊疆教育的重視、對邊疆教師的優(yōu)待與尊重，進而促成邊疆教師的榮譽感與自豪感，以長期、穩(wěn)定地吸引優(yōu)秀人才赴邊從教。

【作者簡介】燕慧，山東師范大學歷史與社會發(fā)展學院講師，主要從事民族教育史、歷史課程與教學論研究。

【責任編輯：楊蓮霞 王湉湉】

Abstract： In order to accelerate the development of border education to realize the strategy of resisting against Japan and seize the chance to strengthen the control and penetration of the border society， Nanjing National Government issued a large number of preferential policies for border teacher in twentieth Century 30， 40s， formed a triune system including increasing salary， solving difficulties in life and subsiding investigation study， which having the salient features of protecting the border teachers family life and promoting their professional development. Though these policies had some deficiencies， to a certain extent， they had made the border education advanced and provided an important enlightenment for solving the problem of shortage of teachers in border areas.

Key Words： Period of Nanjing National Government， Border Teacher， Preferential Policy， the Trinity，Enlightenmentendprint