摘要：真正發(fā)揮民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督作用，需要清楚認(rèn)識(shí)民主黨派民主監(jiān)督的八個(gè)基本問(wèn)題：動(dòng)因主要是基于民主黨派作為政黨的應(yīng)有權(quán)利，而不僅是執(zhí)政黨的現(xiàn)實(shí)需要；主體主要是民主黨派的各級(jí)組織，而不應(yīng)是民主黨派成員個(gè)人；對(duì)象主要應(yīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不應(yīng)是各級(jí)政府及其部門(mén)；客體主要應(yīng)是執(zhí)政行為，而不應(yīng)是行政行為；性質(zhì)主要應(yīng)是政治監(jiān)督，而不應(yīng)是事務(wù)監(jiān)督；方式主要應(yīng)是批評(píng)，而不是建議；效力主要應(yīng)是政治影響力，而不應(yīng)是硬法效力；保障主要應(yīng)是法治，而不應(yīng)是政策。

關(guān)鍵詞：民主黨派；民主監(jiān)督；政治監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D613 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-3378（2017）05-0020-09

在中國(guó)，民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督（下文簡(jiǎn)稱“黨派監(jiān)督”）歷來(lái)是一個(gè)具有高政治敏感性的話題。中共十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨基于政治自覺(jué)，多次發(fā)出加強(qiáng)和改進(jìn)黨派監(jiān)督的明確信號(hào)。2015年5月18日，中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)黨派監(jiān)督的重點(diǎn)、性質(zhì)作出明確規(guī)定，特別是在監(jiān)督形式上有了重大突破。2016年10月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定：各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無(wú)黨派人士提出的意見(jiàn)、批評(píng)、建議，完善知情、溝通、反饋、落實(shí)等機(jī)制。2017年1月22日，習(xí)近平明確提出：參政黨的一個(gè)重要職責(zé)是讓執(zhí)政黨聽(tīng)到各方面聲音，特別是批評(píng)的意見(jiàn)。同志們要敢于講真話、建諍言，客觀反映情況。學(xué)界也一直期待黨派監(jiān)督在我國(guó)民主政治建設(shè)中發(fā)揮重要作用。有的學(xué)者認(rèn)為：民主黨派民主監(jiān)督效能不僅影響著而且直接標(biāo)示著我國(guó)政治文明的進(jìn)程……民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮得好，我們黨和國(guó)家的事業(yè)就順利；反之，民主黨派民主監(jiān)督被扼殺和踐踏，黨和國(guó)家的事業(yè)就遭受挫折。

然而，與中共中央的高度重視和學(xué)界的熱切期待相比，黨派監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中仍不盡如人意。有的學(xué)者認(rèn)為，在社會(huì)主義監(jiān)督體系中，司法監(jiān)督有程序，行政監(jiān)督有規(guī)章，輿論監(jiān)督有陣地，共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督有紀(jì)律，可以說(shuō)這些監(jiān)督基本上都能名副其實(shí)，而唯獨(dú)黨派監(jiān)督是“軟監(jiān)督”或“虛監(jiān)督”。有的學(xué)者認(rèn)為，在民主黨派三項(xiàng)基本職能中，政治協(xié)商初步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化，參政議政逐步深化、成果豐碩；民主監(jiān)督因力度不足而成為民主黨派履職“短板”，也是我國(guó)政黨制度效能發(fā)揮的“短板”。更有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在民主黨派履行職能最薄弱的環(huán)節(jié)，最容易引起認(rèn)識(shí)上混亂的就是民主監(jiān)督，而最引人詬病的也是民主監(jiān)督。

出現(xiàn)期待和現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈反差，除了體制機(jī)制的原因，對(duì)黨派監(jiān)督基本問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不清也是重要原因。筆者擬從監(jiān)督的系統(tǒng)要素角度，對(duì)黨派監(jiān)督的動(dòng)因、主體、對(duì)象、客體、性質(zhì)、方式、效力、保障等八個(gè)基本問(wèn)題進(jìn)行探討。一、動(dòng)因：主要是基于民主黨派作為政黨的應(yīng)有權(quán)利，而不僅是執(zhí)政黨的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)今中國(guó)為什么需要黨派監(jiān)督？現(xiàn)在流行的主要觀點(diǎn)是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨需要聽(tīng)到不同聲音，許多論者往往會(huì)引用毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》中的講話。在這篇著名的講話中，毛澤東說(shuō)：“各黨派互相監(jiān)督的事實(shí)，也早已存在，就是各黨派互相提意見(jiàn)，作批評(píng)。所謂互相監(jiān)督當(dāng)然不是單方面的，共產(chǎn)黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可監(jiān)督共產(chǎn)黨。為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？這是因?yàn)橐粋€(gè)黨同一個(gè)人一樣，耳邊很需要聽(tīng)到不同的聲音?！边@一思想為歷屆中共中央所繼承。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（中發(fā)（1989）14號(hào)文件，下文簡(jiǎn)稱14號(hào)文件）就指出：“中共處于執(zhí)政黨的地位，領(lǐng)導(dǎo)著擁有11億人口的國(guó)家政權(quán)，非常需要聽(tīng)到各種意見(jiàn)和批評(píng)，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。各民主黨派是反映人民群眾意見(jiàn)，發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道?！焙翢o(wú)疑問(wèn)，執(zhí)政的共產(chǎn)黨為了更好地執(zhí)政，需要聽(tīng)到不同的聲音，這的確是中國(guó)需要黨派監(jiān)督的一個(gè)重要原因，但不能將這個(gè)原因單純化和絕對(duì)化。因?yàn)檫@是基于共產(chǎn)黨需要出發(fā)的，如果執(zhí)政黨不需要（當(dāng)然執(zhí)政黨的性質(zhì)決定了這種情形不會(huì)出現(xiàn)），或者因可以從其他方面聽(tīng)到不同聲音而不再需要民主黨派這個(gè)渠道，那黨派監(jiān)督是否就可以不要呢？鄧小平認(rèn)為，監(jiān)督首先涉及黨內(nèi)監(jiān)督，其次是人民群眾監(jiān)督，第三是民主黨派監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中，目前起較大作用的監(jiān)督首先是黨內(nèi)監(jiān)督。同時(shí)，隨著以互聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)支撐的新媒體的崛起，人民群眾監(jiān)督的影響也越來(lái)越大。

那么，究竟是什么促使民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？共產(chǎn)黨的需要只是一個(gè)方面，而且不應(yīng)成為唯一方面，還應(yīng)從民主黨派之所以為政黨中去尋找。梁琴、鐘德濤等曾在歸納近現(xiàn)代意義上政黨共性特征的基礎(chǔ)上對(duì)政黨作過(guò)界定：“所謂政黨，就是代表一定階級(jí)、階層或集團(tuán)根本利益的一部分最積極分子，為了通過(guò)執(zhí)掌或參與國(guó)家權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)其政治理想而結(jié)合成的具有政治綱領(lǐng)、組織章程、組織系統(tǒng)和一定群眾基礎(chǔ)的政治團(tuán)體?！闭h代表一定階級(jí)、階層或集團(tuán)的利益，而各個(gè)政黨代表的利益不可能是完全一致的，不然就不會(huì)有不同政黨出現(xiàn)了。在利益代表過(guò)程中，為了保證合法合理代表和分配利益，一個(gè)政黨必然要對(duì)其他政黨進(jìn)行監(jiān)督，否則就會(huì)被自己所代表的階級(jí)、階層或集團(tuán)所拋棄；作為政黨，就是要執(zhí)掌或參與國(guó)家權(quán)力，而國(guó)家權(quán)力分配的有限性與利益代表的多樣性之間的矛盾，也決定了政黨之間必然會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督，古今中外概莫能外。孫中山曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政黨之必有兩黨或數(shù)黨互相監(jiān)督，互相扶助，而后政治方有進(jìn)步?！?/p>

當(dāng)今中國(guó)各民主黨派是中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，是同中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期合作的親密友黨，雖具有不同于西方政黨的特征，但歸根結(jié)底還是政黨。14號(hào)文件指出：各民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者的政治聯(lián)盟，是接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中共通力合作、共同致力于社會(huì)主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨；明確了民主黨派參政的基本點(diǎn)，即參加國(guó)家政權(quán)，參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā)（2005）5號(hào)文件，下文簡(jiǎn)稱5號(hào)文件）對(duì)民主黨派的社會(huì)基礎(chǔ)增加了“社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者”的表述。當(dāng)今中國(guó)各民主黨派同樣是“代表一定階級(jí)、階層或集團(tuán)根本利益的一部分最積極分子，為了通過(guò)執(zhí)掌或參與國(guó)家權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)其政治理想而結(jié)合成的具有政治綱領(lǐng)、組織章程、組織系統(tǒng)和一定群眾基礎(chǔ)的政治團(tuán)體”。endprint

民主黨派既然是政黨，政黨所具有的天性必然要求它們對(duì)其他政黨進(jìn)行監(jiān)督，哪怕監(jiān)督的對(duì)象是居于執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位的共產(chǎn)黨，否則就不成其為政黨了。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨代表全體人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，而民主黨派代表部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者的利益，具有進(jìn)步性和廣泛性。這種利益代表上的整體與部分、階級(jí)地位上的先進(jìn)與進(jìn)步以及領(lǐng)導(dǎo)地位上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、政權(quán)關(guān)系上的執(zhí)政與參政，決定了當(dāng)今中國(guó)政黨監(jiān)督具有不同于西方資本主義國(guó)家政黨監(jiān)督的許多特點(diǎn)。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，政黨監(jiān)督不是出于哪個(gè)政黨的政治姿態(tài)，也不是策略需要，而是決定一個(gè)政黨之所以為政黨的“應(yīng)有權(quán)利”。民主黨派開(kāi)展對(duì)共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督正是基于這種“應(yīng)有權(quán)利”，而不單是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨的現(xiàn)實(shí)需要。

二、主體：主要是民主黨派的各級(jí)組織，而不應(yīng)是民主黨派成員個(gè)人

這個(gè)問(wèn)題的核心是“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”或者民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督權(quán)利由誰(shuí)來(lái)行使。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，有的學(xué)者指出：民主黨派民主監(jiān)督是一種以黨派名義進(jìn)行的有組織的監(jiān)督，而不是民主黨派成員的一種“個(gè)人監(jiān)督”。民主黨派成員對(duì)黨政部門(mén)提出的批評(píng)、意見(jiàn)和建議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織的途徑進(jìn)行。但對(duì)為什么黨派監(jiān)督是組織監(jiān)督而非個(gè)人監(jiān)督，鮮見(jiàn)有人作過(guò)全面、深刻的分析。其有四點(diǎn)理由：

首先，基于黨派監(jiān)督的內(nèi)容。5號(hào)文件明確規(guī)定，民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是：國(guó)家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況；中國(guó)共產(chǎn)黨和政府重要方針政策制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。這三方面內(nèi)容都事關(guān)國(guó)家權(quán)力的分配及運(yùn)行，具有較強(qiáng)的政治性，對(duì)這些方面發(fā)起監(jiān)督，需要經(jīng)過(guò)充分的準(zhǔn)備、長(zhǎng)期的調(diào)研、周密的論證，而這些單靠民主黨派成員個(gè)人是難以完成的。

其次，基于黨派監(jiān)督的對(duì)象。我國(guó)黨派監(jiān)督的對(duì)象主要是掌握著執(zhí)政權(quán)力資源的執(zhí)政黨各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)這些對(duì)象發(fā)起監(jiān)督，當(dāng)然應(yīng)高度慎重。如果是對(duì)執(zhí)政黨的組織進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)然是組織對(duì)組織更舒暢；如果是對(duì)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督，要達(dá)到監(jiān)督效果，最好是通過(guò)執(zhí)政黨組織轉(zhuǎn)達(dá)到個(gè)人。

再次，基于黨派監(jiān)督的實(shí)施條件。民主黨派成員基本上都不是專職政治工作者，平時(shí)主要忙于本職工作，參與政治對(duì)于他們中的多數(shù)人來(lái)說(shuō)是業(yè)余活動(dòng)。他們不可能有足夠時(shí)間和精力去完成一個(gè)監(jiān)督過(guò)程。

最后，基于民主黨派組織的現(xiàn)實(shí)狀況。實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的幾個(gè)前提和原則是：以權(quán)制權(quán)；監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)效力相當(dāng)；監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)適當(dāng)分離；民主監(jiān)督必須有監(jiān)督動(dòng)力。我國(guó)民主黨派組織開(kāi)展監(jiān)督符合這些條件：一是中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)都賦予民主黨派組織監(jiān)督的權(quán)利，改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)一步明確了黨派監(jiān)督的性質(zhì)、地位、內(nèi)容和形式；二是民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等，可以保證與監(jiān)督對(duì)象——中共適當(dāng)分離；三是盡管黨派監(jiān)督在地方和基層相當(dāng)程度上被淡化甚至虛化，但民主黨派在履行政治協(xié)商、參政議政職責(zé)過(guò)程中實(shí)際上仍或多或少地發(fā)揮著監(jiān)督的作用。

那么，是否民主黨派成員個(gè)人就不能開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)呢？當(dāng)然不是。民主黨派成員個(gè)人作為公民，享有憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)利，可以作為人民的一分子進(jìn)行監(jiān)督，也可以為民主黨派組織開(kāi)展監(jiān)督積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、提供材料，參與民主黨派或執(zhí)政黨、人大、政協(xié)等組織的監(jiān)督活動(dòng)。在這方面，由于民主黨派成員的身份，他們往往比其他普通公民擁有更多的機(jī)會(huì)。這里涉及如何看待民主黨派成員在參加這類監(jiān)督活動(dòng)時(shí)的身份性質(zhì)問(wèn)題。筆者認(rèn)為：一是民主黨派成員參加這些活動(dòng)，應(yīng)該是受民主黨派組織委派，如果不是，則不能視為黨派監(jiān)督。執(zhí)政黨、人大、政協(xié)邀請(qǐng)他們參加這些活動(dòng)，往往是基于其民主黨派成員身份。二是他們?cè)谶@些活動(dòng)中的發(fā)言等監(jiān)督行為，從理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)該事先經(jīng)過(guò)民主黨派組織批準(zhǔn)，至少也應(yīng)該向其所在民主黨派組織報(bào)備，在發(fā)言中應(yīng)明確申明是代表民主黨派組織還是個(gè)人發(fā)言。也就是說(shuō)，民主黨派成員個(gè)人不通過(guò)一定組織程序，是不能代表其所在黨派組織開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)的。從提升黨派監(jiān)督效能的要求來(lái)看，今后應(yīng)更多鼓勵(lì)以民主黨派組織集體形式而不是以民主黨派成員個(gè)人形式開(kāi)展黨派監(jiān)督。

三、對(duì)象：主要應(yīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不應(yīng)是各級(jí)政府及其部門(mén)

黨派監(jiān)督的對(duì)象主要應(yīng)是中共各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，這似乎是不言自明的問(wèn)題。然而，現(xiàn)實(shí)中除黨內(nèi)監(jiān)督外，其他監(jiān)督方式幾乎無(wú)一例外地把監(jiān)督方向?qū)?zhǔn)政府及其部門(mén)，特別是那些與人民群眾生活密切相關(guān)的政府部門(mén)，黨派監(jiān)督也不例外。我國(guó)曾有多位學(xué)者作過(guò)實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)不同層級(jí)、不同地域的民主黨派組織所提意見(jiàn)、建議中的絕大多數(shù)都是針對(duì)政府工作提出的，針對(duì)中共黨組織的一般不會(huì)超過(guò)10%。但是，黨派監(jiān)督的對(duì)象主要是中共各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不應(yīng)是政府及其部門(mén)，理由如下。

首先，從歷史來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨始終都認(rèn)為黨派監(jiān)督的對(duì)象是自身。在中國(guó)，代表中國(guó)共產(chǎn)黨的是中共各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部。早在新中國(guó)成立前夕，毛澤東就提出了“內(nèi)外夾攻”的思想。他說(shuō)，共產(chǎn)黨是真心實(shí)意想把國(guó)事辦好的，但是我們的毛病還很多，要清除這些毛病，除了靠我們加強(qiáng)黨內(nèi)教育，還要靠加強(qiáng)黨外民主人士的監(jiān)督來(lái)解決?！斑@樣的內(nèi)外夾攻，才能把我們的毛病治好，才能把國(guó)事真正辦好起來(lái)?！编囆∑揭舱f(shuō)過(guò)：“民主黨派和黨外人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督?！?4號(hào)文件開(kāi)篇就講“中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派團(tuán)結(jié)合作，互相監(jiān)督”。

其次，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治生活中的特殊地位所決定的。一是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握著執(zhí)政資源和執(zhí)政權(quán)力，其執(zhí)政思想和行為決定著整個(gè)國(guó)家的前進(jìn)方向和節(jié)奏。二是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，這種領(lǐng)導(dǎo)不僅是政治、思想的領(lǐng)導(dǎo)，在許多方面還是組織的領(lǐng)導(dǎo)。三是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是最大政黨，截至2016年12月31日，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為8944.7萬(wàn)名，有基層組織451.8萬(wàn)個(gè)，黨的工作深入到中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)角落。黨的各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部的狀況不僅影響著執(zhí)政黨自身，也深刻影響著中國(guó)的方方面面。中共的狀況關(guān)系著國(guó)家和民族的前途和命運(yùn)。正如《條例》所規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更需要自覺(jué)接受民主黨派的監(jiān)督。endprint

再次，從民主黨派自身來(lái)看，民主黨派作為代表一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者及擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者的利益的合法政黨，對(duì)居于執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位的中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展監(jiān)督，既是其作為政黨的合法權(quán)利，也是其作為政黨的基本職責(zé)。從組織來(lái)看，民主黨派組織主要集中于大中城市；從成員來(lái)看，民主黨派成員主要為若干特定行業(yè)、群體的中上層人士；從屬性來(lái)看，民主黨派是政治團(tuán)體，其監(jiān)督理應(yīng)是一種高層次的政治性監(jiān)督，因而將其對(duì)象聚焦于中共各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部更為合適。

最后，從我國(guó)監(jiān)督體系中各種監(jiān)督形式的分工來(lái)看，政府及其部門(mén)受到人大、政協(xié)、司法、審計(jì)、輿論等多方面監(jiān)督，民主黨派再將其作為監(jiān)督的主要對(duì)象，實(shí)是我國(guó)監(jiān)督資源的浪費(fèi)。這并不是說(shuō)民主黨派對(duì)政府及其部門(mén)不能監(jiān)督。我國(guó)憲法明確規(guī)定，政府及其部門(mén)有接受人民群眾監(jiān)督的義務(wù)。民主黨派作為各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義愛(ài)國(guó)者所組成的政治聯(lián)盟，當(dāng)然可以而且應(yīng)該對(duì)政府及其部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，但鑒于我國(guó)民主黨派所肩負(fù)的使命、定位，應(yīng)該把主要精力用于監(jiān)督中共各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部方面。

四、客體：主要應(yīng)是執(zhí)政行為，而不應(yīng)是行政行為

既然黨派監(jiān)督的對(duì)象主要應(yīng)是中共各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不是各級(jí)政府及其部門(mén)，那么監(jiān)督的客體主要應(yīng)是中共的執(zhí)政行為，而不應(yīng)是政府的行政行為。對(duì)于這一點(diǎn)，我國(guó)學(xué)界早有共識(shí)。李勁夫、陳立新明確提出：民主監(jiān)督的核心對(duì)象是黨委決策……中國(guó)共產(chǎn)黨制定的政策，既關(guān)系國(guó)計(jì)民生，又關(guān)系中華民族的前途與命運(yùn)，其重要性不言而喻，所以中國(guó)共產(chǎn)黨的決策內(nèi)容與程序是民主監(jiān)督的核心所在。但在現(xiàn)實(shí)中，黨派監(jiān)督的主要方向大多是政府行政行為。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，原因有三。

首先是由于我國(guó)政府及其部門(mén)的特殊地位。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要方向就是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“萬(wàn)能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄５?，?dāng)前我國(guó)政府工作仍幾乎無(wú)所不包，更由于政府及其部門(mén)在政治運(yùn)行中的執(zhí)行地位，很容易成為各種矛盾的焦點(diǎn)和監(jiān)督的熱點(diǎn)。

其次是由于“黨派監(jiān)督”多以個(gè)體方式開(kāi)展。民主黨派成員個(gè)人力量比較有限，能夠監(jiān)督的主要是政府部門(mén)的具體行政行為。

再次是與我國(guó)關(guān)于黨派監(jiān)督的相關(guān)文件規(guī)定有關(guān)。5號(hào)文件關(guān)于黨派監(jiān)督主要內(nèi)容的規(guī)定，既涉及執(zhí)政行為，又涉及行政行為。中共中央相關(guān)文件沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定黨派監(jiān)督的客體以執(zhí)政行為為主。

除了執(zhí)政行為，中共的其他行為是否也要納入黨派監(jiān)督范圍呢？中共除了擁有執(zhí)政行為，還有領(lǐng)導(dǎo)行為及自身建設(shè)行為。筆者認(rèn)為，不管是從理論上還是從實(shí)踐上看，黨派監(jiān)督的范圍應(yīng)包括中共的其他行為。

從理論上看，政黨行為是一個(gè)內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一整體，服從服務(wù)于政黨的基本屬性和根本宗旨，中共的各種行為也不例外。執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為及自身建設(shè)行為在外在表現(xiàn)形式和具體內(nèi)容上雖有區(qū)別，但都服從服務(wù)于中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)這一性質(zhì)。特別是中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中的特殊地位決定了其領(lǐng)導(dǎo)行為和自身建設(shè)行為與執(zhí)政息息相關(guān)，同樣影響甚至決定著整個(gè)國(guó)家和民族的前途和命運(yùn)。中共自身具有強(qiáng)大的免疫和糾錯(cuò)機(jī)制，但通過(guò)黨派監(jiān)督宋提高自身的免疫力和糾錯(cuò)力也很重要。

從實(shí)踐來(lái)看，中共各級(jí)組織和全體黨員生活在社會(huì)之中，其領(lǐng)導(dǎo)行為、自身建設(shè)行為不可能處于一種封閉狀態(tài)。以中共對(duì)民主黨派的政治領(lǐng)導(dǎo)為例，14號(hào)文件明確提出：中共同民主黨派在團(tuán)結(jié)合作中也會(huì)出現(xiàn)矛盾，應(yīng)當(dāng)在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行民主協(xié)商，按照“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”的公式，求得正確解決。這里顯然包括民主黨派對(duì)中共的政治領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督。再比如，中共開(kāi)展的群眾路線教育、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，都強(qiáng)調(diào)廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，這其中當(dāng)然包括聽(tīng)取民主黨派的意見(jiàn)。猶如對(duì)精準(zhǔn)扶貧可以組織民主黨派進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，這些黨內(nèi)教育活動(dòng)也可以探索邀請(qǐng)民主黨派進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督。

因此，民主黨派對(duì)中共組織的監(jiān)督應(yīng)是對(duì)中共組織各類行為的監(jiān)督，且其中以執(zhí)政行為為主，因?yàn)樗菄?guó)家政治生活最核心的問(wèn)題，也是中共與民主黨派關(guān)系最重要的部分。

五、性質(zhì)：主要應(yīng)是政治監(jiān)督，而不應(yīng)是事務(wù)監(jiān)督

黨派監(jiān)督的性質(zhì)主要應(yīng)是政治監(jiān)督，中共中央文件早已明確這個(gè)問(wèn)題。5號(hào)文件明確指出：中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。《條例》對(duì)此再次進(jìn)行確認(rèn)：民主黨派和無(wú)黨派人士的民主監(jiān)督是指在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行的政治監(jiān)督。然而，現(xiàn)實(shí)是黨派監(jiān)督常常陷入事務(wù)監(jiān)督。李勁夫認(rèn)為，監(jiān)督內(nèi)容的本末倒置，使民主黨派民主監(jiān)督作為集體的理性的政黨行為的性質(zhì)淡化，體現(xiàn)不出“高層次、政治性”的面貌。曾憲初認(rèn)為，作為參政黨的民主黨派，對(duì)執(zhí)政黨及國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，著重點(diǎn)應(yīng)是政治層面的監(jiān)督，是在大政方針上的拾遺補(bǔ)闕，而不單是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)參議功能。

之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除了監(jiān)督對(duì)象的錯(cuò)位和監(jiān)督客體的偏差外，一個(gè)重要原因在于對(duì)黨派監(jiān)督的“政治性”理解不清。筆者認(rèn)為，黨派監(jiān)督的“政治性”可從以下五個(gè)方面進(jìn)行理解：

其一，從監(jiān)督雙方來(lái)看，是政黨對(duì)政黨的監(jiān)督，是政治組織對(duì)政治組織的監(jiān)督。

其二，從監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，主要是中共的執(zhí)政行為，還有中共的領(lǐng)導(dǎo)行為和自身建設(shè)行為，這些都是政治行為。有的學(xué)者指出，黨派監(jiān)督的重心應(yīng)從具體事務(wù)監(jiān)督轉(zhuǎn)移到法律實(shí)施監(jiān)督、政策制定和執(zhí)行監(jiān)督以及依法執(zhí)政和為政清廉監(jiān)督。

其三，從監(jiān)督動(dòng)因來(lái)看，主要是基于不同政黨利益代表的差異，而這種利益代表過(guò)程也是對(duì)國(guó)家權(quán)力參與和影響的過(guò)程，即政治過(guò)程。

其四，從監(jiān)督方式來(lái)看，主要是意見(jiàn)、批評(píng)、建議，即主要是柔性而非強(qiáng)制、合作而非對(duì)抗性的方式，這些方式都是政治方式而非法律方式。endprint

其五，從監(jiān)督目的來(lái)看，主要是幫助中國(guó)共產(chǎn)黨改進(jìn)工作、提高效能、加強(qiáng)自律，從而更好地執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，起到的是一種政治幫助作用。

六、方式：主要應(yīng)是批評(píng)，而不應(yīng)是建議

中共中央相關(guān)文件都明確規(guī)定黨派監(jiān)督的方式包括“意見(jiàn)、批評(píng)、建議”。但現(xiàn)實(shí)中，民主黨派提出的更多是“建議”，“意見(jiàn)”較少，“批評(píng)”則更少。這種現(xiàn)象與長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)黨派監(jiān)督表現(xiàn)形式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)，片面地認(rèn)為黨派監(jiān)督完全寓于政治協(xié)商、參政議政之中。政治協(xié)商、參政議政中的確可能蘊(yùn)含著民主監(jiān)督的內(nèi)容，但是作為民主黨派的一個(gè)基本職能，民主監(jiān)督應(yīng)該具有自己專門(mén)的表現(xiàn)方式。以前，人們認(rèn)為黨派監(jiān)督的專有方式只有特約人員，而特約人員更多是以個(gè)人身份出現(xiàn)，這就容易導(dǎo)致黨派監(jiān)督被弱化。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，《條例》明確規(guī)定了黨派監(jiān)督的十種形式，其中至少有五種可以看作專屬于民主監(jiān)督。

黨派監(jiān)督方式主要應(yīng)是批評(píng)，而不是建議，有以下四點(diǎn)理由：

首先，基于監(jiān)督的本來(lái)意義。所謂“監(jiān)督”，就是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是監(jiān)視、督促，本身就具有強(qiáng)烈的約束性、警告性甚至否定性。這種性質(zhì)的政治行為如果僅用平平和和的“意見(jiàn)”甚至客客氣氣的“建議”，很難體現(xiàn)出“監(jiān)督”的本來(lái)意義。

其次，基于民主黨派三個(gè)基本職能的合理分工?！稐l例》明確將民主黨派的基本職能界定為參政議政、民主監(jiān)督，參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。在現(xiàn)實(shí)中，

“意見(jiàn)”主要用于“政治協(xié)商”，“建議”主要用于“參政議政”，而“批評(píng)”應(yīng)主要用于“民主監(jiān)督”。

再次，基于同其他監(jiān)督類型的比較。我國(guó)立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，都具有一個(gè)共同特點(diǎn)，即強(qiáng)烈的約束性、警告性甚至否定性。相比而言，黨派監(jiān)督使用“批評(píng)”方式恰如其分。

最后，基于黨派監(jiān)督現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的考量。把民主監(jiān)督寓于政治協(xié)商、參政議政之中，把“批評(píng)”寓于“意見(jiàn)”“建議”之中，容易導(dǎo)致黨派監(jiān)督弱化、虛化，有必要凸顯黨派監(jiān)督的批評(píng)特征。

七、效力：主要應(yīng)是政治影響力，而不應(yīng)是硬法效力

目前，學(xué)界的一個(gè)普遍看法是：黨派監(jiān)督效力不夠，“柔和性”有余，約束力不足，以致在很多情況下，監(jiān)督流于形式、走過(guò)場(chǎng)。是什么導(dǎo)致黨派監(jiān)督效力不夠呢？學(xué)界主要是從體制上尋找原因。李勁夫、陳立新認(rèn)為，缺乏激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制，缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，缺乏具體的監(jiān)督操作規(guī)程。有的學(xué)者從心理層面分析，認(rèn)為是對(duì)強(qiáng)化政黨監(jiān)督的后果存在顧慮，有的人擔(dān)心對(duì)民主黨派民主監(jiān)督的過(guò)多倚重會(huì)給共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)負(fù)面影響。解決這個(gè)問(wèn)題，顯然不能采取國(guó)家強(qiáng)制力，也就是我國(guó)一些學(xué)者所稱的依靠“硬法”。我國(guó)法律分硬法和軟法兩種。所謂硬法，通常是指經(jīng)由國(guó)家嚴(yán)格的立法程序制定或認(rèn)可并由國(guó)家的強(qiáng)制力予以保障實(shí)施的行為規(guī)范；所謂軟法，則是指由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國(guó)家立法程序制定或形成，并由各制定主體自身所隱含的非強(qiáng)制性約束力予以保障實(shí)施的行為規(guī)范。使民主黨派所提意見(jiàn)建議和批評(píng)具有法律的強(qiáng)制性，存在顯著問(wèn)題：一是與我國(guó)政體不相符合，違反憲法，導(dǎo)致“兩院制”；二是影響政黨關(guān)系，破壞多黨合作和諧局面；三是民主黨派所提意見(jiàn)、建議和批評(píng)，也有不夠全面和不正確的，需要擇善而從。

筆者認(rèn)為，提高黨派監(jiān)督的效力應(yīng)依靠制度設(shè)計(jì)，確保黨派監(jiān)督形成足夠的政治影響力，而不是硬法效力。所謂“政治影響力”，就是黨派監(jiān)督行為要對(duì)中共的執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和自身建設(shè)行為形成一種政治上的影響，這種影響要達(dá)到中共黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部十分重視、認(rèn)真回應(yīng)，而不是必須采納的程度。具體理由如下。

首先，從黨派監(jiān)督的本原來(lái)看，黨派監(jiān)督實(shí)質(zhì)是一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義愛(ài)國(guó)者的意見(jiàn)表達(dá)，關(guān)系中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。黨派監(jiān)督通過(guò)組織化的方式表達(dá)出來(lái)，執(zhí)政黨不會(huì)等閑視之。

其次，從黨派監(jiān)督的方式來(lái)看，主要是批評(píng)，而批評(píng)就意味著約束性、警告性甚至否定性，這必然會(huì)帶來(lái)壓力，否則就不是監(jiān)督了。

再次，從黨派監(jiān)督的主體來(lái)看，民主黨派在中國(guó)政治生活中具有獨(dú)特的地位。民主黨派既在政治上接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又是中國(guó)共產(chǎn)黨的親密友黨。如果執(zhí)政黨對(duì)黨派監(jiān)督重視不夠，那么其執(zhí)政威信就會(huì)受到影響。

最后，從監(jiān)督的客體與性質(zhì)來(lái)看，是監(jiān)督執(zhí)政行為而非行政行為，是政治監(jiān)督而不是事務(wù)監(jiān)督，事關(guān)國(guó)家大政方針，必然會(huì)帶來(lái)政治上的影響。

八、保障：主要應(yīng)是法治，而不應(yīng)是政策

這是一個(gè)與黨派監(jiān)督效力既有聯(lián)系又有區(qū)別的問(wèn)題。從效力來(lái)看，黨派監(jiān)督主要應(yīng)是政治影響力，而不應(yīng)是硬法效力；就保障而言，主要應(yīng)是法治，而不應(yīng)是政策。兩者并不矛盾，這里所說(shuō)的“法治”主要是軟法之治。首先，從依法治國(guó)、依規(guī)治黨的大勢(shì)來(lái)看，現(xiàn)在全國(guó)各項(xiàng)工作和包括統(tǒng)戰(zhàn)工作在內(nèi)的黨的各項(xiàng)工作都開(kāi)始走上法治軌道?！稐l例》為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開(kāi)展提供了法治保障，在某種意義上就是統(tǒng)戰(zhàn)工作的“基本法”。黨派監(jiān)督作為民主黨派的一項(xiàng)基本職能，作為統(tǒng)戰(zhàn)工作的一個(gè)重要組成部分，也不應(yīng)例外。其次，從黨派監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，單靠黨的政策顯然是不夠的。要想徹底消除民主黨派開(kāi)展監(jiān)督的心理包袱必須厲行法治。民主黨派只有獲得必要的政治安全，才能對(duì)共產(chǎn)黨實(shí)行監(jiān)督。最后，從中共方面來(lái)看，法治有助于提高自身接受黨派監(jiān)督的自覺(jué)意識(shí)，真正達(dá)到“十分重視、認(rèn)真回應(yīng)，而不是必須采納的程度”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》也明確提出，要完善黨派監(jiān)督的知情、溝通、反饋、落實(shí)等機(jī)制。

黨派監(jiān)督的保障主要應(yīng)是軟法之治，而非硬法之治，其理由如下：

首先，這是由我國(guó)政治制度所決定的。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，這一政體決定了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。即使是具有廣泛代表性的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，也不是法定的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，這是中國(guó)政治制度區(qū)別于西方的一個(gè)重要標(biāo)志。我國(guó)的民主黨派具有包括黨派監(jiān)督在內(nèi)的廣泛的政治參與權(quán)利，但是這種權(quán)利的主要來(lái)源是利益表達(dá)功能，而非來(lái)自國(guó)家強(qiáng)制性法律的授予，我國(guó)政體決定了不可能直接進(jìn)行這種授予。正因如此，即使那些主張制定“政協(xié)法”“民主黨派法”“民主監(jiān)督法”的學(xué)者也認(rèn)為：民主監(jiān)督有法可依并不意味著民主監(jiān)督法律化，并不意味著民主監(jiān)督會(huì)成為一種剛性的監(jiān)督權(quán)力，也不意味著我國(guó)將會(huì)形成人大與政協(xié)并列的兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，而是通過(guò)立法使民主監(jiān)督成為法律保障下的非權(quán)力監(jiān)督。endprint

其次，這是由我國(guó)政黨關(guān)系所決定的。中國(guó)的政黨關(guān)系主要是中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的關(guān)系。它既是政治上領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是通力合作的友黨關(guān)系。之所以形成這種關(guān)系，有歷史因素，但最根本的原因還是政黨的性質(zhì)以及政黨所代表的利益關(guān)系。在中國(guó)，只有中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)。這就決定了這種關(guān)系的調(diào)節(jié)主要是靠多年來(lái)形成的政治傳統(tǒng)與政治契約，而不可能是具有強(qiáng)制性的國(guó)家法律。這些政治傳統(tǒng)與契約在過(guò)去主要是以中共的政策表現(xiàn)出來(lái)，在新形勢(shì)下更多地要以黨內(nèi)法規(guī)形式表現(xiàn)出來(lái)。近年來(lái)，我國(guó)一些學(xué)者提出了加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督法治建設(shè)的三個(gè)層面建議。在宏觀層面，我國(guó)憲法賦予了人民監(jiān)督權(quán)利，同時(shí)規(guī)定了“多黨合作制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。民主監(jiān)督作為多黨合作框架內(nèi)的政治傳統(tǒng)和慣例，具有法律效力。在中觀層面，《條例》作為黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、作用作出了明確規(guī)定。在微觀層面，要進(jìn)一步加強(qiáng)“軟法”建設(shè)，對(duì)工作機(jī)制、制度、程序進(jìn)行規(guī)范和完善。還有學(xué)者提出制定《民主黨派監(jiān)督條例（辦法）》，分項(xiàng)制定各種民主監(jiān)督形式的運(yùn)行程序。還有的學(xué)者建議，規(guī)定民主黨派和無(wú)黨派人士提出意見(jiàn)、批評(píng)和建議的免責(zé)條款。

再次，這是由我國(guó)監(jiān)督體系所決定的。我國(guó)監(jiān)督體系中的各種監(jiān)督類型，既有受硬法保障的，如司法監(jiān)督、行政監(jiān)督，也有受軟法保障的，如黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。黨派監(jiān)督從其動(dòng)因、主體、對(duì)象、客體、性質(zhì)、方式來(lái)看，更適合使用軟法保障。

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責(zé)任編輯：林華山endprint