盛方富+李志萌

[摘 要]創(chuàng)新一體化協(xié)同機(jī)制，是推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)綠色發(fā)展的關(guān)鍵和保障。本文充分闡述了用創(chuàng)新一體化協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)綠色發(fā)展的意義，分析了一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造和生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出了建立一體化協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路徑及對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；綠色發(fā)展；一體化協(xié)調(diào)機(jī)制

要推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)綠色發(fā)展和生態(tài)文明示范帶建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、治理環(huán)境污染是抓手，創(chuàng)新一體化協(xié)同機(jī)制、推進(jìn)沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)是核心。深刻理解創(chuàng)新體制機(jī)制的重大意義，準(zhǔn)確分析長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及綠色發(fā)展與建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制面臨的困境，科學(xué)提出創(chuàng)新一體化協(xié)調(diào)機(jī)制以推進(jìn)沿江地區(qū)一體化發(fā)展與保護(hù)治理的路徑和政策建議，對(duì)于促進(jìn)沿江地區(qū)綠色發(fā)展與生態(tài)文明示范帶建設(shè)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、創(chuàng)新一體化協(xié)調(diào)機(jī)制是推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)綠色發(fā)展的根本動(dòng)力

（一）創(chuàng)新一體化協(xié)調(diào)機(jī)制是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)協(xié)同治理的有效手段

長(zhǎng)江是世界第三長(zhǎng)河、亞洲第一長(zhǎng)河，橫跨11個(gè)?。ㄊ校┑貐^(qū)，從區(qū)域性質(zhì)上來(lái)看，是行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群等不同性質(zhì)的綜合體。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展，就需要綜合考慮不同性質(zhì)構(gòu)成的現(xiàn)有體制機(jī)制，以11個(gè)?。ㄊ校榛締卧蚤L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上中下游的重要城市群為主體，以區(qū)域大中小城市為重要載體，創(chuàng)新連接各類經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、培育各類正式組織與非正式組織的體制機(jī)制，形成共護(hù)共享、齊抓共管的強(qiáng)大合力。

（二）創(chuàng)新一體化協(xié)調(diào)機(jī)制是協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)各類發(fā)展主體的關(guān)鍵舉措

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)發(fā)展涉及的主體較多，包括11個(gè)省（市）的眾多城市節(jié)點(diǎn)，省際、城際、城鄉(xiāng)關(guān)系多種多樣，不同主體之間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，不同區(qū)域之間的利益訴求千差萬(wàn)別。若依托分割條件下的行政體制，難以滿足長(zhǎng)江大保護(hù)的總體目標(biāo)要求。從全球各種流域治理的成功案例來(lái)看，僅僅依靠政府的主導(dǎo)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)是不可能成功的。對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶而言同樣如此，在推進(jìn)大保護(hù)的過(guò)程中，必須打破過(guò)去舊的不適應(yīng)的體制機(jī)制，創(chuàng)設(shè)新的管理秩序和體系，充分激發(fā)政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等多層面力量，確保各個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同合作，以形成推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大合力。

（三）創(chuàng)新一體化協(xié)調(diào)機(jī)制是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶獲得持久發(fā)展動(dòng)力的有力保證

建立和完善緊密型利益鏈接機(jī)制，推動(dòng)多方共同參與，是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的動(dòng)力之源。共促長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，根本要點(diǎn)是以人為本，這就需要在產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)保司法、土地、投融資、城市群共同治理等領(lǐng)域進(jìn)行一系列的改革與突破，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的體制機(jī)制環(huán)境。如創(chuàng)新流域生態(tài)補(bǔ)償制度，有助于平衡協(xié)調(diào)各地差異化利益訴求，調(diào)動(dòng)長(zhǎng)江上下游各地方的積極性，徹底打破長(zhǎng)期以來(lái)行政區(qū)劃禁錮、行業(yè)壟斷、地方保護(hù)及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響制約形成的體制機(jī)制障礙，真正形成長(zhǎng)江流域“同帶同享、統(tǒng)一公平”的良性局面①。

二、一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造面臨的困境

（一）流域板塊內(nèi)各省產(chǎn)業(yè)布局趨同

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上中下游流域各省區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有相當(dāng)程度的趨同現(xiàn)象，區(qū)域特征不明顯。在各省市“十二五”工業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，均以長(zhǎng)江“黃金水道”和港口為依托，打造以重化工為主導(dǎo)的工業(yè)基地。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省份內(nèi)占到一定比例規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，具有較高的雷同性。以各省份制造業(yè)為例，下游長(zhǎng)三角地區(qū)的上海、江蘇、浙江等省市間，中游地區(qū)的湖北、湖南、江西等省份之間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度高。由于缺乏全流域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局各自為政，缺乏產(chǎn)業(yè)布局的層次性，特別是經(jīng)濟(jì)帶的中、上游地區(qū)，為了爭(zhēng)搶承接沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，導(dǎo)致一批高污染、高能耗的落后產(chǎn)能的落地，無(wú)序低層次開發(fā)等情況出現(xiàn)，加重了污染產(chǎn)業(yè)布局，出現(xiàn)承接地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同和地區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

（二）流域板塊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯

從上中下游流域板塊來(lái)看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)?。ㄊ校┤萎a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，位于長(zhǎng)三角下游地區(qū)的?。ㄊ校?，如上海、浙江、江蘇，第三產(chǎn)業(yè)占比都超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)；地處中游地區(qū)的省份，如安徽、江西、湖南、湖北等，第二產(chǎn)業(yè)占比都非常高，還處于工業(yè)化加速發(fā)展階段；地處長(zhǎng)江上游地區(qū)的貴州、云南兩省，雖然第三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，但第一產(chǎn)業(yè)比重普遍偏高。從流域各省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平看，上、中、下游地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和技術(shù)水平上差距十分明顯。從各省市優(yōu)勢(shì)行業(yè)來(lái)看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶優(yōu)勢(shì)工業(yè)布局自東向西呈現(xiàn)由輕工業(yè)、重工業(yè)向原材料、采掘業(yè)過(guò)渡的空間態(tài)勢(shì)②。值得關(guān)注的是，近年來(lái)重慶市通過(guò)改革、開放和重組，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)超常規(guī)高速發(fā)展，正成為長(zhǎng)江上游產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升的創(chuàng)新中心。

（三）流域產(chǎn)業(yè)鏈條整體性和關(guān)聯(lián)性不足

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶分割的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)有序分工不足，產(chǎn)業(yè)鏈合作不夠，阻礙長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)鏈的自然延伸，導(dǎo)致沿江地區(qū)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)性不足，無(wú)序發(fā)展帶來(lái)的高內(nèi)耗制約著沿江帶的開放開發(fā)。由于缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃，依托長(zhǎng)江水運(yùn)的有利條件，不少地區(qū)將類同的產(chǎn)業(yè)作為本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)予以重點(diǎn)打造，不少地區(qū)還通過(guò)制定帶有明顯地方保護(hù)主義的政策來(lái)支撐相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如汽車產(chǎn)業(yè)便是如此，通過(guò)行政壁壘手段影響公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，下游工業(yè)化向經(jīng)濟(jì)腹地的推進(jìn)，有的只是產(chǎn)業(yè)的單向遷移，而缺乏產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。各省市在實(shí)際推進(jìn)工作中，往往從各自利益出發(fā)，出現(xiàn)圈地盤、爭(zhēng)老大、搶資源等現(xiàn)象，以鄰為壑，嚴(yán)重破壞沿江地區(qū)整體性產(chǎn)業(yè)鏈條的形成和構(gòu)建。

（四）沿江地區(qū)資源消耗和環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)集中endprint

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市在沿江地區(qū)集中了一大批耗水多、耗能大的工業(yè)行業(yè)和特大型龍頭骨干企業(yè)，形成了一批煤炭、化工、醫(yī)藥、冶金、機(jī)械、電力等高耗能、高耗水和高污染以及對(duì)資源依賴較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。按41個(gè)工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)值計(jì)算，2015年沿江11個(gè)省市工業(yè)產(chǎn)值最大的十大工業(yè)行業(yè)①占了11個(gè)省市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的61.5%②，而這十大工業(yè)行業(yè)基本均為高資源消耗、高排放的石化、有色金屬、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)。這些高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)的高密度分布，在約束機(jī)制和督查機(jī)制不健全的情況下，使得長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境承載力已接近極限。

三、一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的困境

（一）一體化監(jiān)測(cè)體系不完善，無(wú)法科學(xué)建立激勵(lì)約束機(jī)制

長(zhǎng)江流域面積廣大，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多變，目前雖有機(jī)構(gòu)從事對(duì)長(zhǎng)江流域的檢測(cè)工作，但這種檢測(cè)基本上都是散點(diǎn)式的，既缺乏統(tǒng)一的安排，也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，更沒(méi)有一個(gè)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制和專業(yè)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致檢測(cè)得到的數(shù)據(jù)零碎化現(xiàn)象嚴(yán)重，使用價(jià)值不大，科學(xué)性和可信度不高，對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江流域的評(píng)估使用難以發(fā)揮作用③。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的不完善，也使得污染企業(yè)和損害環(huán)境的行為常常得不到嚴(yán)格約束和應(yīng)有懲罰，對(duì)沿江地區(qū)生態(tài)環(huán)境的考核工作也難以有效開展。

（二）規(guī)劃管理碎片化，責(zé)任主體不明晰

區(qū)域化的行政管理體制導(dǎo)致長(zhǎng)江流域規(guī)劃、開發(fā)與管理工作的分段化、碎片化。交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等相關(guān)部門均參與了長(zhǎng)江流域的管理，受制于不同單位和部門之間目標(biāo)和職能的差異化，出現(xiàn)了“鐵路警察、各管一段”的“九龍治水”式的困境，甚至出現(xiàn)了管理的真空地帶，導(dǎo)致長(zhǎng)江流域的管理缺乏統(tǒng)一性和整體性。水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)雖是長(zhǎng)江流域的專職管理機(jī)構(gòu)，但其管理、職能、協(xié)調(diào)力度都無(wú)法承擔(dān)統(tǒng)一的監(jiān)管任務(wù)，且自身存在行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)“三位一體”的問(wèn)題，使其既難以保持中立性，也難以樹立權(quán)威性?！堕L(zhǎng)江干流水資源保護(hù)規(guī)劃》雖早在1986年就已編制完成，并已納入《長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃》，但因缺乏一個(gè)負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施與執(zhí)行的權(quán)威機(jī)構(gòu)，規(guī)劃欠缺生命力，在相關(guān)法律缺失的情況下執(zhí)行起來(lái)也顯得蒼白無(wú)力，導(dǎo)致污染從上游向下游轉(zhuǎn)移，非法排污加劇，水污染的勢(shì)頭難以有效遏制。

（三）經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)占主導(dǎo)，污染產(chǎn)業(yè)源頭動(dòng)因難消除

能源重化產(chǎn)業(yè)具有投資大、產(chǎn)值高、利稅多、帶動(dòng)發(fā)展效應(yīng)強(qiáng)等特點(diǎn)，發(fā)展重化工業(yè)成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首選。近年來(lái)，沿江地區(qū)雖然進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)的努力，但執(zhí)行起來(lái)步履艱難。與下游地區(qū)相比，長(zhǎng)江中上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，已有的工業(yè)基礎(chǔ)多依賴于能源化工產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)線難以即刻淘汰或更換新的產(chǎn)品線，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較慢，短期內(nèi)很難消除污染產(chǎn)業(yè)。不僅如此，各地在項(xiàng)目環(huán)評(píng)過(guò)程中也主要是對(duì)單個(gè)項(xiàng)目或園區(qū)局部影響的評(píng)估，沒(méi)有從整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶出發(fā)全面考慮產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和互補(bǔ)，產(chǎn)業(yè)布局未能與生態(tài)環(huán)保治理一體化目標(biāo)相銜接，在利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全的情況下，難以統(tǒng)籌考慮整個(gè)長(zhǎng)江水系的生態(tài)環(huán)境承載力和運(yùn)輸系統(tǒng)承載力。

四、建立一體化協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造與生態(tài)環(huán)保的路徑及對(duì)策建議

（一）明確一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造的著力點(diǎn)

一是劃定生態(tài)保護(hù)紅線，制定和實(shí)施綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃。著力在空間布局上以“一張圖”涵蓋長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，加快劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)紅線，從源頭上解決產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展問(wèn)題。以長(zhǎng)江干流為主線，明確重要生態(tài)功能區(qū)，劃定并實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線管制措施。必須堅(jiān)持和全面落實(shí)上游保護(hù)優(yōu)先、中游適度開發(fā)、下游優(yōu)化發(fā)展的總體發(fā)展布局。切實(shí)銜接發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)紅線，重新制定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局規(guī)劃。建立開發(fā)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“負(fù)面清單”管理制度，改變過(guò)去承接轉(zhuǎn)移“大干快上”的做法，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行基于不同功能分區(qū)的不同產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，防止因承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)污染轉(zhuǎn)入。

二是以生態(tài)承載力為底線，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)開發(fā)格局。根據(jù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)特征，以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，加快確立資源利用上線、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線，從源頭上規(guī)范和約束空間開發(fā)活動(dòng)。國(guó)家要加快統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)調(diào)查，摸清沿江的環(huán)境容量，按照“調(diào)高、調(diào)輕、調(diào)優(yōu)、調(diào)強(qiáng)、調(diào)綠”的思路，建立與環(huán)境容量、資源約束相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)格局。要加快解決中下游生態(tài)空間不足、沿江工業(yè)港口和城市新區(qū)無(wú)序布局、沿江產(chǎn)業(yè)無(wú)序發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化產(chǎn)能規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快等重大問(wèn)題。

三是實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“加減法”，打造綠色產(chǎn)業(yè)集群。一要去“黑色”產(chǎn)能，減“非綠色”存量。督促落實(shí)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放主體責(zé)任和地方政府環(huán)境監(jiān)管主體責(zé)任，通過(guò)實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計(jì)劃、沿江化工集聚區(qū)專項(xiàng)整治等行動(dòng)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)化改造，淘汰一批潛在環(huán)境危險(xiǎn)大、升級(jí)改造困難的企業(yè)。二要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)移。以中上游地區(qū)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為載體，重點(diǎn)加快中上游地區(qū)21個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家級(jí)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)兩江新區(qū)、贛江新區(qū)、貴安新區(qū)、天府新區(qū)等國(guó)家新區(qū)建設(shè)，以“三嚴(yán)”①為底線原則，科學(xué)有序地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)向中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移。三要放大“綠色”增量。結(jié)合實(shí)施《中國(guó)制造2025》和《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方案》，加快培育發(fā)展生物醫(yī)藥、檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、新能源裝備、航空航天等新興產(chǎn)業(yè)集群。

（二）加快建立健全產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造的政策協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立健全促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造的管控機(jī)制。一要設(shè)立國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建議在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立由沿江省市政府、國(guó)家相關(guān)行業(yè)主管部門、重點(diǎn)企業(yè)和資深學(xué)者等組成的長(zhǎng)江全流域產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)議定流域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和綠色發(fā)展管理辦法等重大事項(xiàng)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、解決跨部門、跨行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化發(fā)展問(wèn)題。二要制定和實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃，對(duì)接《中國(guó)制造2025》和《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，鼓勵(lì)和扶持綠色、低碳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展節(jié)能與環(huán)保產(chǎn)業(yè)、旅游等綠色服務(wù)業(yè)。三要嚴(yán)格實(shí)施沿江產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行基于不同功能分區(qū)的不同產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，防止因承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)污染轉(zhuǎn)入。從嚴(yán)審批產(chǎn)生有毒有害污染物的新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目，禁止低水平重復(fù)建設(shè)，防止出現(xiàn)污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)聚集。endprint

二是建立區(qū)域間合力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。一要建立國(guó)家級(jí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)分工合作支持平臺(tái)，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)能合作。支持下游產(chǎn)業(yè)梯度綠色轉(zhuǎn)移、上中游產(chǎn)業(yè)有序生態(tài)承接、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作新模式。支持下游優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)要素西移、上中游資源能源東送的雙向流動(dòng)新態(tài)勢(shì)。二要構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈條全流域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以沿江國(guó)家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)為載體，以大型企業(yè)為骨干，發(fā)揮中心城市的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)新型平板顯示、集成電路、先進(jìn)軌道交通裝備、汽車制造、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)鏈合理布局，形成高效的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系。

三是增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造的創(chuàng)新能力機(jī)制。一要在技術(shù)創(chuàng)新層面，建議國(guó)家建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色技術(shù)創(chuàng)新交流平臺(tái)。支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色工業(yè)技術(shù)集成創(chuàng)新，利用最新的科技成果和完備的信息系統(tǒng)，聯(lián)合成立研發(fā)合作平臺(tái)和科技信息共享服務(wù)平臺(tái)，共同構(gòu)建區(qū)域綠色工業(yè)科技創(chuàng)新體系。二要在制度創(chuàng)新層面，建議國(guó)家設(shè)立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶政策創(chuàng)新交流平臺(tái)。支持和鼓勵(lì)上中下游地區(qū)積極學(xué)習(xí)和相互借鑒彼此的先進(jìn)管理制度和管理經(jīng)驗(yàn)。如：上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理制度和高技術(shù)企業(yè)在“園區(qū)內(nèi)注冊(cè)、園區(qū)外發(fā)展”等可復(fù)制、可推廣的制度安排，以及上海漕河涇國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)與江浙及上中游地區(qū)嘗試異地聯(lián)合建園等；鼓勵(lì)上海、江蘇、浙江到中上游地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，共同拓展市場(chǎng)和發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)利益共享。

（三）加快構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶一體化環(huán)保監(jiān)控體系

一是建立、健全自然資源登記監(jiān)測(cè)制度。建立、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，確定長(zhǎng)江流域各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、空間分布，對(duì)開發(fā)利用狀況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)采集。分區(qū)段編制長(zhǎng)江自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立與之相配套的資產(chǎn)損益評(píng)估考核機(jī)制。

二是建立污染源實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)。實(shí)施以排污總量動(dòng)態(tài)控制為主的污染控制制度。在流域的不同單元建立對(duì)點(diǎn)源和非點(diǎn)源污染種類和通量的日常監(jiān)測(cè)體系（數(shù)周至數(shù)月一次），形成體現(xiàn)“山、水、林、田、湖”及其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等內(nèi)在互動(dòng)、耦合關(guān)系的動(dòng)態(tài)預(yù)警。

三是建立健全長(zhǎng)效生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系。統(tǒng)籌整合水利、環(huán)保、水文、農(nóng)業(yè)、氣象等政府機(jī)構(gòu)與相關(guān)科研單位，將大數(shù)據(jù)技術(shù)引進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)保檢測(cè)體系，著力構(gòu)建針對(duì)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、綜合信息管理系統(tǒng)以及信息化共享平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類監(jiān)測(cè)信息互聯(lián)共享，提升監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、信息化處理能力和保障水平。

（四）建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保一體化協(xié)調(diào)機(jī)制

一是設(shè)立國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建議在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立由沿江省市政府、國(guó)家相關(guān)行業(yè)主管部門、重點(diǎn)企業(yè)和資深學(xué)者等共同組成的長(zhǎng)江流域綜合管理委員會(huì)，也可在國(guó)務(wù)院長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、解決跨部門、跨行政區(qū)域的重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

二是制定實(shí)施《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》。規(guī)劃對(duì)接《生態(tài)文明體制改革總體方案》，與流域發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等實(shí)行“多規(guī)合一”，做到同步實(shí)施、同步落實(shí)。

三是落實(shí)沿江省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。成立跨行業(yè)、跨地域（轄區(qū)各省市）的流域生態(tài)環(huán)保一體化政策協(xié)調(diào)委員會(huì)，定期召開高層會(huì)議，研究并切實(shí)解決長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)中的重大問(wèn)題，全面落實(shí)重大生態(tài)修復(fù)、水生態(tài)安全等事項(xiàng)。

（五）建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保法制硬性約束機(jī)制

一是加快制定出臺(tái)《長(zhǎng)江法》。按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、共抓大保護(hù)的基本原則，盡快將《長(zhǎng)江法》列入全國(guó)人大立法計(jì)劃。

二是推動(dòng)建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“超級(jí)基金法”。借鑒美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》，研究建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏事故的報(bào)告制度和國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃制度，一體化解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

（六）創(chuàng)新長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保資金保障機(jī)制

一是加大環(huán)保財(cái)政投入力度。設(shè)立專項(xiàng)資金，擴(kuò)大對(duì)長(zhǎng)江上游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施范圍并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；建立長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)治理基金，基金由中央政府與沿江省市共同發(fā)起設(shè)立；沿江各省市應(yīng)加大環(huán)保投入力度，構(gòu)建中央與地方共促長(zhǎng)江保護(hù)與修復(fù)的財(cái)政保障機(jī)制。

二是積極探索發(fā)行環(huán)保彩票。通過(guò)環(huán)保彩票機(jī)制籌集社會(huì)資金，并根據(jù)彩票管理?xiàng)l例實(shí)行?？顚Ｓ谩?/p>

三是實(shí)現(xiàn)環(huán)保投資主體多元化。積極探索PPP、財(cái)政貼息、政府綠色采購(gòu)制度等政策措施，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省市中選擇條件比較成熟的地區(qū)，推廣實(shí)施綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等政策，推動(dòng)節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人的環(huán)保投資行為，不斷拓寬資金渠道。

四要?jiǎng)?chuàng)新市場(chǎng)化機(jī)制，大力發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線大力推行合同能源管理、環(huán)境合同服務(wù)、水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易以及環(huán)境污染第三方治理、環(huán)保設(shè)施第三方運(yùn)維、環(huán)境第三方監(jiān)測(cè)，建立反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的價(jià)格形成機(jī)制。

（七）加快建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一是完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度。加快建立和完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的森林、濕地、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、水資源等自然資源保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償制度，建議國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償綜合試點(diǎn)實(shí)施方案》。

二是設(shè)立長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償基金。健全的環(huán)境財(cái)政機(jī)制是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不可或缺的組成部分。因此，建議由國(guó)家和沿江省、市共同設(shè)立長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償基金，基金額度由中央政府確定，基金管理由財(cái)政部負(fù)責(zé)。

三是落實(shí)生態(tài)環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度。由國(guó)家有關(guān)部委牽頭，沿江各省、市參與，共同研究簽訂長(zhǎng)江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，探索多元化補(bǔ)償機(jī)制。

責(zé)任編輯：鄭 穎endprint