□徐西光

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

我國行政問責(zé)反思：成效、問題與改革思路論析

□徐西光

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

行政問責(zé)的良性運(yùn)行對于制約公權(quán)力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。我國行政問責(zé)的運(yùn)行已取得初步成效，但行政問責(zé)制尚處于發(fā)展初期，在問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)效果等方面還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。由于歷史傳統(tǒng)和政治社會現(xiàn)實等方面的原因，深化行政問責(zé)制改革將會面臨一定的困難。行政問責(zé)的深入發(fā)展需要在構(gòu)建新型問責(zé)文化、加強(qiáng)問責(zé)制度創(chuàng)新與供給、提升異體問責(zé)力度、規(guī)范問責(zé)過程等方面作出努力。

行政問責(zé)；行政問責(zé)制度創(chuàng)新；問責(zé)文化

建設(shè)和發(fā)展責(zé)任型政府，是現(xiàn)代國家治理的重要內(nèi)容。當(dāng)代中國行政問責(zé)制自建構(gòu)與運(yùn)行以來取得了一定成效，充分證明了踐行行政問責(zé)是促使政府治理依法運(yùn)行和有效運(yùn)行必不可少的前提條件；其存在問題則表明，行政問責(zé)制還需要進(jìn)一步深化改革和持續(xù)完善。

1 我國行政問責(zé)發(fā)展的成效評析

行政問責(zé)是行政權(quán)力的委托者及其他合法監(jiān)督者要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員對其作為或不作為所造成的消極后果作出回應(yīng)并承擔(dān)責(zé)任的過程，其實質(zhì)是為了規(guī)制行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，防止行政權(quán)力的異化。我國行政問責(zé)制自建構(gòu)與運(yùn)行以來，已取得顯著成效，主要體現(xiàn)在政府責(zé)任意識日漸增強(qiáng)、問責(zé)制度框架初步構(gòu)建、問責(zé)方式有所改變、問責(zé)范圍不斷擴(kuò)大、問責(zé)主體趨向多元化等方面?？梢哉f，行政問責(zé)的運(yùn)行已經(jīng)在一定程度上提升了政府治理能力、改善了政府形象、增強(qiáng)了政府合法性。

政府責(zé)任意識日漸增強(qiáng)?！霸诠残姓退饺瞬块T行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！保?］責(zé)任政府建設(shè)是當(dāng)前我國國家治理的重要組成部分。具備高度的責(zé)任心和負(fù)責(zé)精神、完善的責(zé)任機(jī)制和可問責(zé)機(jī)制，無疑是一個有效率和有公信力的現(xiàn)代政府所必需的品格及活力的源泉［2］。當(dāng)前，責(zé)任政府的觀念已深入人心，民眾的問責(zé)意識日漸增強(qiáng)。自2003年抗擊非典以來，我國各級政府通過行政問責(zé)，明顯提升了政府效能，而且在行政意識層面初步形成了問責(zé)文化氛圍，極大轉(zhuǎn)變了政府公務(wù)員在工作中不認(rèn)真負(fù)責(zé)的思想和態(tài)度，也加強(qiáng)了公眾對政府部門及其工作人員行為失當(dāng)應(yīng)被問責(zé)的預(yù)期。

問責(zé)制度框架初步構(gòu)建。從目前已出臺的相關(guān)規(guī)定來看，我國行政問責(zé)制度框架已初步構(gòu)建。一方面，執(zhí)政黨進(jìn)一步健全了黨內(nèi)監(jiān)督和責(zé)任追究制度；另一方面，我國國務(wù)院和地方各級政府已初步建構(gòu)了行政問責(zé)機(jī)制。問責(zé)制度框架如表1所示。

問責(zé)方式有所轉(zhuǎn)變。行政問責(zé)方式涉及問責(zé)程序和問責(zé)機(jī)制。若缺乏合法、規(guī)范的行政問責(zé)程序與機(jī)制，就很難有效問責(zé)。瀆職失責(zé)者可能逃避責(zé)任，或避重就輕，逃脫應(yīng)有懲治。2003年以前，行政問責(zé)缺乏規(guī)范程序、責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)與審查機(jī)制，致使問責(zé)結(jié)果難以服眾甚或明顯不公，進(jìn)而引起更大民憤。行政責(zé)任追究主要依據(jù)上位者的意見進(jìn)行，問責(zé)焦點與強(qiáng)度受政治氣候影響［3］。 近年來，“權(quán)力問責(zé)”日趨式微，而“制度問責(zé)”逐漸明朗。執(zhí)政黨和各級政府出臺的行政問責(zé)辦法或規(guī)定，初步明確了行政問責(zé)主體、客體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式與依據(jù)等，盡管這些規(guī)定尚存有諸多缺憾，卻標(biāo)志著行政問責(zé)方式向“制度問責(zé)”不斷挺進(jìn)。

表1：行政問責(zé)制度框架

問責(zé)主體愈益多元化。從問責(zé)權(quán)的歸屬來看，問責(zé)主體包括政治主體、行政主體、司法主體、社會主體等。當(dāng)前，除了傳統(tǒng)的擁有公共權(quán)力的問責(zé)主體外，新聞媒體通過掀起輿論問責(zé)正發(fā)揮著越來越大的作用。而社會公眾則熱衷于通過網(wǎng)絡(luò)對政府失當(dāng)行為展開問責(zé)。目前，網(wǎng)絡(luò)行政問責(zé)越來越常態(tài)化，并且影響深遠(yuǎn)。

概而言之，行政問責(zé)厲行對政府失當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究，促使政府堅守其公共性和服務(wù)性，加快實現(xiàn)政府、市場與社會三種力量之間的和諧互動和有效制衡，推進(jìn)了和諧社會建設(shè)。行政問責(zé)制加強(qiáng)了對行政行為的規(guī)約，促使政府部門及其工作人員積極履行自身職責(zé)，在一定程度上促進(jìn)了各級政府治理能力的提升。行政問責(zé)制的運(yùn)行，獲得了廣大民眾的認(rèn)可與支持，在一定程度上遏止了政府合法性資源的流失，增強(qiáng)了政府合法性。

2 行政問責(zé)發(fā)展中的主要問題與困境

行政問責(zé)自啟動以來，成效顯然，但在運(yùn)行過程中仍面臨諸多難題：如由于異體問責(zé)薄弱以至于問責(zé)效果不佳，“虛有實無”的情況時有出現(xiàn)；問責(zé)客體不明晰，在追究具體行政責(zé)任的時候，難以找到問責(zé)對象；還有問責(zé)程序不規(guī)范、問責(zé)范圍過窄、問責(zé)效度不高等。

第一，異體問責(zé)比較薄弱。當(dāng)前，開展行政問責(zé)的主體主要是執(zhí)政黨黨委和政府，人大、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會團(tuán)體、新聞媒體、社會公眾等尚未有效施行其行政問責(zé)權(quán)力。雖然我國憲法規(guī)定了立法機(jī)關(guān)有對行政機(jī)關(guān)問責(zé)的權(quán)力，如質(zhì)詢、罷免等，但現(xiàn)實是我國人大機(jī)關(guān)很少行使這些權(quán)力，致使這些權(quán)力大多處于虛置狀態(tài)。另一方面，基于行政權(quán)在社會生活中日益膨脹和主導(dǎo)地位的不斷增強(qiáng)，權(quán)力機(jī)關(guān)難以對行政權(quán)實施進(jìn)行完全有效監(jiān)督，這已是一個世界性難題，“不管國會及其成員如何強(qiáng)有力，立法機(jī)構(gòu)對官僚機(jī)構(gòu)的控制只可能是特例，而不是常規(guī)（常規(guī)是指，以普遍一般的社會和政治利益為目標(biāo)的行為）”［4］。此外，考察近年來諸多行政問責(zé)案件，司法問責(zé)主要是事后懲戒，其作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。新聞媒體展開的輿論問責(zé)雖然呈現(xiàn)增多趨勢，但其效用仍待加強(qiáng)。在我國目前政治生態(tài)下，新聞媒體是執(zhí)政黨和政府的“喉舌”，需要和黨委政府保持一致。政府希望媒體聽話，成為貫徹黨和政府意志的輿論工具，而不是向政府展開挑戰(zhàn)［5］。當(dāng)政府部門運(yùn)用公權(quán)力謀求封鎖和屏蔽失責(zé)信息時，新聞媒體往往難以有所作為。而公民個體面對強(qiáng)大且高效組織化的政府部門，處于弱勢博弈地位并缺乏有效制衡力量，難以對政府部門展開問責(zé)。

第二，問責(zé)客體需進(jìn)一步明確。實施行政問責(zé)的關(guān)鍵是客體清晰。唯有如此，才可能有效避免事故發(fā)生后互相推脫責(zé)任的現(xiàn)象。問責(zé)客體主要包括：上級黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部、本級黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部、具體責(zé)任部門及其工作人員等。當(dāng)前問責(zé)客體不明晰主要表現(xiàn)在：（1）執(zhí)政黨黨委和政府之間權(quán)責(zé)劃分不明晰。執(zhí)政黨在我國是事實上的最重要公共權(quán)力主體，公共行政中的重大政策通常由黨委研究決定。同時，執(zhí)政黨各級黨委也具有政策執(zhí)行功能，它表現(xiàn)為黨委在完成政策制定以后，會繼續(xù)控制或參與這些政策的執(zhí)行，或是直接取代政府機(jī)關(guān)行使執(zhí)行功能，或是通過行政決策干預(yù)政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動，或是與這些政府機(jī)關(guān)共同履行政策執(zhí)行功能［6］。（2）集體責(zé)任與個體責(zé)任之間界限不清。各級黨委和政府按照民主集中制的原則實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。倘若集體決策出現(xiàn)重大失誤，則按現(xiàn)行決策規(guī)則，比較難以確定直接責(zé)任主體和個人應(yīng)負(fù)責(zé)任大小。（3）政府縱向?qū)蛹壷g、政府橫向部門之間在權(quán)責(zé)劃分上均存在交叉重疊現(xiàn)象。出現(xiàn)責(zé)任事故后，上級部門和下級部門之間、不同部門之間的責(zé)任區(qū)分有時比較困難。

第三，問責(zé)程序尚待進(jìn)一步規(guī)范。行政問責(zé)程序主要包括啟動程序、執(zhí)行程序、救濟(jì)程序等?？茖W(xué)規(guī)范的行政問責(zé)程序是保障行政問責(zé)有效運(yùn)行的重要前提。當(dāng)前行政問責(zé)程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在：（1）在啟動程序上，缺乏全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各地在行政問責(zé)啟動程序操作上存在一定隨意性，缺乏嚴(yán)肅性和規(guī)范性。（2）在行政責(zé)任調(diào)查程序、處理程序上規(guī)范性不高。行政問責(zé)缺乏對責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的界定，究竟在什么標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行追責(zé)，未有明確規(guī)定，極易出現(xiàn)同過不同罰現(xiàn)象。在已出臺的行政問責(zé)制度中，尚未明確規(guī)定各種責(zé)任追究所對應(yīng)的問責(zé)緣由、處罰部門、監(jiān)管部門等。（3）缺乏有效問責(zé)救濟(jì)。對于被問責(zé)官員的抗辯申訴權(quán)需進(jìn)一步明確，目前只是簡單要求其在一定期限內(nèi)可提出行政申訴。若是不當(dāng)問責(zé)，卻沒有明確規(guī)定對其進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，也缺乏對問責(zé)主體行為失當(dāng)?shù)奶幚硪?guī)定。

第四，問責(zé)范圍還需進(jìn)一步拓寬。問責(zé)范圍是公共行政部門及其工作人員在行政過程中應(yīng)負(fù)的責(zé)任范圍。從邏輯上來講，行政問責(zé)范圍應(yīng)該包括決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等。當(dāng)前我國行政問責(zé)主要集中于執(zhí)行責(zé)任領(lǐng)域，而對于影響更加深遠(yuǎn)的決策責(zé)任領(lǐng)域，則較少被納入行政問責(zé)范圍。另一方面，行政問責(zé)主要表現(xiàn)為一種事后懲罰，通過事后懲罰來回應(yīng)社會公眾訴求和對行政機(jī)關(guān)及其工作人員起到警戒作用。而事后懲罰則實際上體現(xiàn)了事前監(jiān)督與事中監(jiān)督不力，卻鮮有對監(jiān)督機(jī)關(guān)的問責(zé)。

第五，問責(zé)效度亟待提高。當(dāng)前行政問責(zé)在一定程度上存在簡化與泛化趨向。有的問責(zé)是為了平息公眾憤怒情緒，從而成為消解社會怨恨的“遮羞布”；有的問責(zé)是為了轉(zhuǎn)移公眾視線，而對被問責(zé)者明降暗升、另委他任。有時問責(zé)主體出于淡化事件影響的考慮，常常避重就輕以道德責(zé)任追究代替行政責(zé)任追究，或是以行政降職追究取代刑事處罰，造成某些官員以 “割發(fā)代首”方式避開更加嚴(yán)厲的懲罰。另一方面，被問責(zé)官員的復(fù)出缺乏正當(dāng)程序和透明機(jī)制，致使一部分問責(zé)成為華麗的公關(guān)作秀。這導(dǎo)致社會公眾對被問責(zé)官員的復(fù)出十分不滿，進(jìn)而對行政問責(zé)制不滿。當(dāng)“高調(diào)問責(zé)”與“低調(diào)復(fù)出”形成鮮明對比的時候，必然對行政問責(zé)制帶來巨大損害，一是減弱行政問責(zé)的警示作用，滋長被問責(zé)官員的僥幸心理；二是損害行政問責(zé)制的公信力，使公眾對行政問責(zé)制喪失信心，進(jìn)而導(dǎo)致政府合法性資源的流失。

3 行政問責(zé)存在問題的主要成因探析

深化我國行政問責(zé)制改革，需要深入剖析當(dāng)前行政問責(zé)發(fā)展中所面臨問題背后的原因，以便對癥下藥，探尋能有效增強(qiáng)政府責(zé)任心和完善行政問責(zé)制的路徑與方法。一般而言，我國行政問責(zé)制的發(fā)展受到傳統(tǒng)政治文化、政治與行政體制、制度完善程度、社會發(fā)展水平等因素的影響。

高爐冶煉所需的原料主要有燒結(jié)礦、球團(tuán)礦、塊礦、焦炭、輔料(如石灰石)等。其中焦炭既是還原劑也是燃料，在冶煉過程中，焦炭燃燒并與礦石、輔料發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，釋放二氧化碳。不同選礦廠提供的燒結(jié)礦、球團(tuán)礦、塊礦的顆粒大小和化學(xué)成分不同，將其與焦炭、輔料嚴(yán)格按照一定比例混合為爐料的工藝稱為配料，在這里，本文將生產(chǎn)單位鐵水(1 t)所需的一定比例的混合爐料稱為“配方”。

首先，問責(zé)文化發(fā)展比較滯后?！霸谌魏我豁検聵I(yè)背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量一定與該項事業(yè)的社會文化背景有密切的淵源”［7］。問責(zé)文化是廣大社會公眾對于行政問責(zé)制及其運(yùn)行的態(tài)度、情感、情緒以及思想的綜合體，是其能夠順利運(yùn)行之前提。行政問責(zé)制的有效建構(gòu)和良性運(yùn)行需要一種良好的文化土壤。然而由于封建文化的影響和處于轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實原因，我國問責(zé)文化氛圍還不夠濃郁，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了行政問責(zé)制的推行。我國問責(zé)文化滯后主要表現(xiàn)在：“官本位”思想根深蒂固；責(zé)任意識缺失；道德自律弱化；民主法治意識淡薄等方面［8］。另一方面，在公共行政實踐中，政治責(zé)任往往是首要責(zé)任，而公共行政責(zé)任則出現(xiàn)概括化、籠統(tǒng)化趨向。部分政府部門及其工作人員熱衷于對政治實效性的追求，大大超過了對長期公共利益的關(guān)注，對政績工程與形象工程的追求背離了以社會公共利益為指向的行政責(zé)任訴求。

其次，政治體制與行政體制改革亟待深化。從邏輯上來講，黨政不分和行政政治化必然會阻礙行政問責(zé)制的良性發(fā)展。這是因為有效的行政問責(zé)必須要科學(xué)、合理界分黨政之間的責(zé)任。當(dāng)前我國黨政不分尚未根本解決。出了責(zé)任問題，黨委和政府各應(yīng)負(fù)多大責(zé)任，有時難以確定。而在行政決策過程中采取集體決策規(guī)則時，集體決策錯誤在責(zé)任分擔(dān)方面也缺乏細(xì)致規(guī)定。從執(zhí)政黨與參政黨關(guān)系來看，八大民主黨派監(jiān)督力量過弱。在制度層面上，缺乏法律規(guī)定來保障八大民主黨派有效行使其監(jiān)督權(quán)力。同時，我國行政機(jī)構(gòu)縱向?qū)蛹壿^多，上下層級之間有時存在權(quán)責(zé)重疊現(xiàn)象；橫向部門劃分過細(xì)，不同部門之間有時存在容易出現(xiàn)職能交叉、職責(zé)不清現(xiàn)象。此外，從權(quán)力授予來看，公共行政中的民主授權(quán)與行政授權(quán)相比，民主授權(quán)薄弱而行政授權(quán)盛行。民主授權(quán)薄弱易導(dǎo)致官員對自身權(quán)力來源認(rèn)識錯誤，缺乏向人民負(fù)責(zé)的意識。

再次，行政問責(zé)制度有效供給不足。根本而言，制度是 “為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準(zhǔn)則”［9］。行政問責(zé)制度的完善與否直接影響著問責(zé)效果。合法合理的行政問責(zé)制度設(shè)計與科學(xué)技術(shù)的有效支撐將有利于確保行政問責(zé)目標(biāo)的實現(xiàn)。從表面上看，目前有關(guān)行政問責(zé)的條例、法規(guī)似乎比較多，其制定主體涉及到執(zhí)政黨黨中央、國務(wù)院和地方政府。由于制定主體性質(zhì)和權(quán)限的不同，行政問責(zé)范圍、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和懲罰尺度等方面存在一定差異，致使行政問責(zé)在實際操作中缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大，極易影響問責(zé)效果，甚至出現(xiàn)違法問責(zé)現(xiàn)象。因此，目前亟需全國人大以立法形式對目前各種行政問責(zé)規(guī)定予以整合提升，在此基礎(chǔ)之上出臺一部《行政問責(zé)法》。

最后，我國公民社會發(fā)展還比較稚嫩。毋庸置疑，現(xiàn)代公民社會的順利成長是民主政治發(fā)展的重要基礎(chǔ)，這是因為“公民社會天生就具有監(jiān)督政府和執(zhí)行者的作用”［10］，公民社會的強(qiáng)大必然會加強(qiáng)對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。雖然我國公民社會的發(fā)展前途一片欣欣向榮，但目前“強(qiáng)國家弱社會”的局面并未根本改變，國家與社會也沒有完全分開，公民社會力量仍然十分薄弱。無論公民社會的結(jié)構(gòu)還是功能都需要進(jìn)一步提升，公民社會的自治性、獨立性、自組織性等特征還不夠明顯。有許多因素制約著我國公民社會的健康發(fā)展，比如傳統(tǒng)文化、社會心理、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。但在所有制約因素中，最重要的是制度因素。當(dāng)前制約我國公民社會發(fā)展的制度因素有：（1）政府對公民社會存在著認(rèn)識和判讀上的誤差和錯誤。（2）政府對民間組織的定性誤解，定位模糊。（3）政府對公民社會的立法不足、規(guī)章混亂、政策矛盾或缺失。（4）政府對民間組織的審批登記門檻過高過嚴(yán)。（5）政府的多部門主管導(dǎo)致民間組織無人管理、無所適從的局面。（6）民間組織面臨經(jīng)費短缺、國家對其優(yōu)惠稅收體系不完善。（7）各民間組織管理人員的編制所隱含的經(jīng)濟(jì)地位和社會保障之間的巨大差別，影響著民間組織吸引優(yōu)秀人才，進(jìn)而影響管理人員的穩(wěn)定和公民社會整體素質(zhì)的提高［11］。

4 深化我國行政問責(zé)制度改革的基本思路

問責(zé)理念是一種與民主、自由、公平、效率、法治密切關(guān)聯(lián)的先進(jìn)政治理念。深化行政問責(zé)制改革牽涉到政府理念轉(zhuǎn)變、體制革新、機(jī)構(gòu)改革、制度設(shè)計、流程再造、科技支撐等方面，是一項十分艱巨的系統(tǒng)工程，需要從諸多方面進(jìn)行長期鍥而不舍的努力。

第一，要構(gòu)建新型問責(zé)文化。適應(yīng)時代需求的問責(zé)文化是行政問責(zé)制的靈魂。構(gòu)建先進(jìn)的問責(zé)文化包括重構(gòu)問責(zé)文化理念和提升問責(zé)文化內(nèi)涵等方面。問責(zé)理念需要以善治和法治理念為核心重新建構(gòu)。善治要求政府與市場、社會三種力量對社會問題進(jìn)行合作共治，政府行為有自己的邊界，必須處理好與經(jīng)濟(jì)市場和公民社會的關(guān)系［12］。法治要求政府所有行為必須依法依規(guī)，必須依法行政，違法行政必被問責(zé)。無論是善治還是法治，都強(qiáng)調(diào)政府是有限政府而非全能政府。

在問責(zé)文化內(nèi)涵提升方面，要努力構(gòu)建人民本位、服務(wù)本位和責(zé)任本位的行政問責(zé)文化。人民本位和服務(wù)本位要求構(gòu)建對公民負(fù)責(zé)、為公共利益服務(wù)的行政問責(zé)文化。“無論是按照正式的就職宣誓、政治倫理法規(guī)、還是法令，最終，所有公共行政人員的行為都要以是否符合公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否負(fù)責(zé)。”［13］責(zé)任本位要求政府部門及其工作人員必須積極履行職責(zé)，出了問題必須被嚴(yán)格追責(zé)。積極履行職責(zé)是指政府部門及其工作人員在公共行政中必須“盡職盡責(zé)”完成其本職工作，這是一種基本要求。反之，倘若政府部門及其工作人員在公共行政中未能有效履行其職責(zé)，或者明顯違法違規(guī)，應(yīng)被嚴(yán)格追究相應(yīng)責(zé)任。只有嚴(yán)格追究責(zé)任才能起到威懾作用，促使政府部門及其工作人員積極履行其職責(zé)。

第二，深化行政問責(zé)制改革必須進(jìn)行科學(xué)有效的行政問責(zé)制度創(chuàng)新。誠如諾思所言，“制度在社會中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它們是決定長期經(jīng)濟(jì)績效的根本因素”［14］。健全、正當(dāng)?shù)男姓栘?zé)制會使行政部門及其工作人員對其施政行為之后果產(chǎn)生某種預(yù)期，而這種預(yù)期會促使其積極行政。倘若希望行政問責(zé)制在社會生活中發(fā)揮比目前更大的功效，必須克服當(dāng)前制度供給不足的困境，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，加快行政問責(zé)各種配套制度供給。

行政問責(zé)制度創(chuàng)新包括：（1）明確界定政府部門及其工作人員的權(quán)力和責(zé)任的制度；（2）明確規(guī)定政府部門及其工作人員行使權(quán)力和履行職責(zé)的條件與方式的制度；（3）明確界定行政問責(zé)主體，問責(zé)方式的制度；（4）明確規(guī)定對政府部門及其工作人員實施問責(zé)的原則和方式的制度。

第三，深化行政問責(zé)制改革，必須進(jìn)一步提升人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、媒體、社會公眾等的問責(zé)力度。

一是要強(qiáng)化我國人大機(jī)關(guān)問責(zé)力度。“一個有效率的、被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國會那樣，僅限于表達(dá)全國民眾的意志，而且還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實現(xiàn)其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督?！保?5］提升人大機(jī)關(guān)問責(zé)力度，一方面要加強(qiáng)人大問責(zé)的獨立性和權(quán)威性，另一方面要通過法律使人大問責(zé)范圍更明朗，問責(zé)渠道更暢通，問責(zé)方式更有可操作性。要加強(qiáng)和完善人大對政府部門及其工作人員的質(zhì)詢、調(diào)查、不信任投票、罷免、違憲審查等權(quán)限。從長遠(yuǎn)來看，可考慮建立人大專門問責(zé)機(jī)構(gòu)，逐步推進(jìn)人大代表職業(yè)化，以便人大機(jī)關(guān)更好地行使其問責(zé)權(quán)力。

二是要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)問責(zé)。司法問責(zé)是依法行政的保障，加強(qiáng)司法問責(zé)是保障依法行政的關(guān)鍵。這需要加快司法改革，提升司法獨立性。另一方面，要盡快修訂《行政訴訟法》，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對各種行政行為的審查力度，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。

三是要強(qiáng)化社會問責(zé)。政府要加快還權(quán)于社會，促進(jìn)公民社會盡快成長。我國是人民當(dāng)家做主的國家，要保障公民行政問責(zé)權(quán)的實現(xiàn)，必須明確公民的行政問責(zé)權(quán)限及其保障手段，加快暢通公民行政問責(zé)渠道。要保障媒體的知情權(quán)、新聞自由權(quán)等，以法律規(guī)定其輿論監(jiān)督權(quán)，保障其能獨立開展輿論問責(zé)。還需要以法律形式進(jìn)一步細(xì)化八大民主黨派的參政議政權(quán)和互相監(jiān)督權(quán)，以促使其更積極地向不當(dāng)行政行為展開問責(zé)。

第四，深化行政問責(zé)制改革需要要進(jìn)一步明確問責(zé)客體。明確問責(zé)客體就是明確責(zé)任的承擔(dān)者。明確問責(zé)客體需本著誰主管誰負(fù)責(zé)原則來劃分責(zé)任邊界，確定責(zé)任對象。具體而言，需要著重處理好以下幾個問題：（1）界分黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要把執(zhí)政黨干部和行政干部的責(zé)任區(qū)分開來。（2）規(guī)范民主集中制和行政首長負(fù)制的關(guān)系。民主集中制是我國的根本組織原則，而行政機(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制。在進(jìn)行行政問責(zé)時，需要進(jìn)一步界定行政首長負(fù)責(zé)制下其他參與人員的責(zé)任。（3）規(guī)范行政部門縱向?qū)蛹壷g以及橫向部門之間的責(zé)任。要進(jìn)一步界定直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的邊界。

第五，深化行政問責(zé)制改革需要進(jìn)一步規(guī)范問責(zé)程序。程序正義是實現(xiàn)實質(zhì)正義的有力保障。任何一項健全的制度都需要有其施行的正當(dāng)程序，而這種正當(dāng)程序可以說是區(qū)分法治與人治的基準(zhǔn)。有了明確規(guī)范的程序保障，行政問責(zé)制才能避免掉入人治陷阱。為有效推行行政問責(zé)制，必須進(jìn)一步規(guī)范行政問責(zé)程序，對行政問責(zé)過程進(jìn)行細(xì)化、具體化以使其更具有可操作性。規(guī)范行政問責(zé)程序包括：（1）行政問責(zé)啟動程序。規(guī)范行政問責(zé)啟動的時間、場所、方式等。（2）行政問責(zé)調(diào)查程序。規(guī)范對問責(zé)對象調(diào)查的方式方法等。（3）行政問責(zé)處理程序。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，規(guī)范處理的依據(jù)和處罰方式。（4）行政問責(zé)救濟(jì)程序。規(guī)范問責(zé)對象的申辯與聽證程序，完善行政申訴、復(fù)議、訴訟等程序。

第六，深化行政問責(zé)制改革還需要拓寬問責(zé)范圍。問責(zé)范圍應(yīng)涵蓋公共行政全過程和政府部門及其工作人員的所有職責(zé)。也就是說，問責(zé)范圍應(yīng)該包括決策過程、執(zhí)行過程、監(jiān)督過程以及官員的道德品行等領(lǐng)域。行政問責(zé)不應(yīng)僅局限于在社會上造成不良影響的行為，要把政府部門及其工作人員的所有職責(zé)納入其中。一是要對行政決策失誤問責(zé)。對于決策失誤造成資源浪費、人員傷亡或環(huán)境破壞的事項應(yīng)嚴(yán)厲問責(zé)。二是要對政策執(zhí)行不力進(jìn)行問責(zé)。對于不盡心盡力、歪曲執(zhí)行等行為要嚴(yán)厲問責(zé)。三是要對行政監(jiān)督不力進(jìn)行問責(zé)。上級部門對下級部門監(jiān)管不力、用人失察等都應(yīng)啟動問責(zé)。四是要對政府工作人員的道德失范進(jìn)行問責(zé)。政府工作人員的品行關(guān)乎政府形象，凡是明顯有悖于公務(wù)人員職業(yè)操守的行為，也要被問責(zé)，以向公眾有一個明確交代。

總體而言，只有不斷深化行政問責(zé)制改革，才能更好地推進(jìn)當(dāng)前責(zé)任型政府與服務(wù)型政府建設(shè)，提高政府效能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。深化行政問責(zé)制改革涉及的內(nèi)容很多，而要從根源上減少政府部門及其工作人員的失責(zé)問題，還需要進(jìn)一步考慮在權(quán)力制衡與監(jiān)督方面進(jìn)行持續(xù)的制度創(chuàng)新與制度供給。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.029

D630.9

A

］1004-0544（2017）12-0171-06

徐西光（1974－），男，山東諸城人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。

責(zé)任編輯 楊 幸