周榮超

[摘 要]目前，項(xiàng)目管理是國(guó)家強(qiáng)化縱向職能一體和橫向聯(lián)動(dòng)的一種形式，從財(cái)政撥款體制的?？顚Ｓ玫巾?xiàng)目配套資金，各行各業(yè)都在爭(zhēng)取項(xiàng)目支持，通過(guò)獲得項(xiàng)目來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高管理水平。國(guó)家也通過(guò)項(xiàng)目管理整合了各方資源，優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)，以項(xiàng)目的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置，把國(guó)家的政策導(dǎo)向傳遞到各個(gè)行業(yè)。本文首先分析了治理的幾種方式，進(jìn)而分析了整合治理模式下的項(xiàng)目管理手段，最后分析了項(xiàng)目化運(yùn)作的路徑優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞]合縱連橫；項(xiàng)目制；管理運(yùn)作

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.24.124

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）24-0-02

合縱和連橫是地緣政治構(gòu)造聯(lián)盟關(guān)系的一種體現(xiàn)，源于戰(zhàn)國(guó)七雄的爭(zhēng)霸策略，合縱的核心是防止一家獨(dú)大，保持均衡之勢(shì)，連橫的核心是避免全面樹敵，各個(gè)擊破，后期的“遠(yuǎn)交近攻”策略是其更精確的延伸與擴(kuò)展。在當(dāng)代，治理體系現(xiàn)代化和治理能力的提升是國(guó)家意志，在官僚制模式下，縱向的權(quán)力整合與橫向的引領(lǐng)帶動(dòng)是組織管理的需要，是提高管理效率和效能的需要。因此，借用合縱連橫典故，探討其意蘊(yùn)的整合治理和項(xiàng)目管理手段，具有理論研究意義與實(shí)際操作意義。

1 治理的幾種方式

民主與效率之爭(zhēng)是行政思想發(fā)展史一直存在的爭(zhēng)論，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是其存在的根本，作為理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下的政府組織，如何通過(guò)集權(quán)與分權(quán)，既強(qiáng)化中央政府的控制力，又調(diào)動(dòng)地方政府的積極性；如何既避免權(quán)力尋租，又能提高政府效率，依據(jù)形勢(shì)的變化，探索不同的且行之有效的治理方式是古今中外和歷朝歷代都在追求的政治理想。

1.1 運(yùn)動(dòng)型治理

運(yùn)動(dòng)型治理是為了完成特定政治、經(jīng)濟(jì)或其他任務(wù)而發(fā)起和組織的運(yùn)動(dòng)，一般由國(guó)家各級(jí)部門和政府發(fā)動(dòng)，借助專斷能力，打破制度、常規(guī)和專業(yè)的限制來(lái)“集中力量辦大事”。他源于革命力量在建立新政權(quán)時(shí)創(chuàng)制的“革命教化政體”，它能替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，以政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)。運(yùn)動(dòng)型治理既適應(yīng)于劇烈的政治運(yùn)動(dòng)，也發(fā)生在日常管理事務(wù)中，雖然單一國(guó)家運(yùn)動(dòng)本身會(huì)逐漸衰退，但結(jié)構(gòu)本身會(huì)不斷催生出新運(yùn)動(dòng)。由于運(yùn)功型治理本質(zhì)是一種非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化的治理方式，所以隨著政體的演進(jìn)，國(guó)家運(yùn)動(dòng)治理的效果會(huì)越來(lái)越差，并終將趨于消亡。

1.2 行政發(fā)包制

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的行政管理是以包干色彩濃厚的預(yù)算體制和高自由裁量權(quán)為特征。行政發(fā)包制對(duì)應(yīng)的是“中央具有指導(dǎo)權(quán)，地方掌管執(zhí)行權(quán)”，中央政府將政策目標(biāo)“發(fā)包”給直接下級(jí)或者基層政府。我國(guó)政府的科層制，與韋伯的官僚制相比，更多的是一個(gè)外在的特征與表象，其核心運(yùn)行機(jī)制更接近于行政發(fā)包制，在政府內(nèi)部嵌入一個(gè)相對(duì)分權(quán)和市場(chǎng)化的發(fā)包制，中央政府以任務(wù)下達(dá)與指標(biāo)分解的方式將行政事務(wù)層層發(fā)包，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)槭侄?，通過(guò)例行檢查、專項(xiàng)整治的方式對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督。地方政府自籌資金的財(cái)政分成和預(yù)算包干，會(huì)迫使基層政府通過(guò)政治錦標(biāo)賽出成果、出政績(jī)。

作為一種集權(quán)與分權(quán)融合體制下的“包干”制度，在行政發(fā)包制下，財(cái)政預(yù)算和人員報(bào)酬對(duì)承包人具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用，發(fā)包人重點(diǎn)關(guān)注的是治理成本、質(zhì)量壓力和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府通過(guò)任務(wù)承包，放大自由裁量權(quán)，出于利益驅(qū)動(dòng)考量，會(huì)采取一些短視的行為來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不會(huì)過(guò)多關(guān)注生態(tài)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，“土地財(cái)政”與房?jī)r(jià)居高不下便是明顯的例子。采用發(fā)包制是一種分權(quán)治理模式，可減少國(guó)家治理的財(cái)政成本和行政監(jiān)督成本，但因?yàn)橘x予了承包人一定決策權(quán)力和自由裁量權(quán)，所以容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量壓力與統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。隨著項(xiàng)目制的實(shí)施，地方政府的自由裁量空間會(huì)被中央部委的精細(xì)化管理指標(biāo)所蠶食。

1.3 項(xiàng)目制

項(xiàng)目制是一種將國(guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合的有機(jī)方式，是多重治理邏輯之間的互動(dòng)與博弈。國(guó)家部門希望貫徹發(fā)展意志并且能調(diào)動(dòng)地方財(cái)力，地方政府希望爭(zhēng)取項(xiàng)目以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府借助“項(xiàng)目制”運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)行政審批權(quán)獲得核心資源壟斷權(quán)力，運(yùn)用政治動(dòng)員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過(guò)公司制承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色，但地方政府也會(huì)基于自身需求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行改裝，使其成為地方政府利益需要的一部分。項(xiàng)目制重塑了地方和基層政府的角色，政府內(nèi)部動(dòng)員由“層級(jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫?xiàng)目中心模式。項(xiàng)目制是“總體性”和“技術(shù)性”治理模式的結(jié)合，能突破單位制結(jié)構(gòu)的局限和市場(chǎng)的過(guò)度擴(kuò)張，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)提供公平、普惠的公共服務(wù)。在分級(jí)治理架構(gòu)下，作為一種資源分配方式，項(xiàng)目制能為地方政府提供巨大激勵(lì)，提升政府自身對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的綜合運(yùn)營(yíng)能力。在項(xiàng)目制運(yùn)作機(jī)制下，大量轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)入基層社會(huì)，基層政權(quán)也由“懸浮型政權(quán)”轉(zhuǎn)變成為“協(xié)調(diào)型政權(quán)”。但同時(shí)，由于基層政權(quán)的資源和權(quán)力陸續(xù)被上收，而基層又必須為項(xiàng)目進(jìn)駐自己領(lǐng)域疲于奔命，所以，從另一個(gè)層面上說(shuō)，項(xiàng)目只在基層也沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理的形態(tài)，反而造成了基層政權(quán)的治理困境。正是項(xiàng)目制在基層的運(yùn)作導(dǎo)致“權(quán)錢結(jié)合”和“官商勾結(jié)”利用項(xiàng)目謀取利益，這種堅(jiān)韌利益結(jié)構(gòu)一定程度上也損害了社會(huì)公平。

2 整合治理模式下的項(xiàng)目管理手段

公共治理理論是近年來(lái)興起的研究理論，從全能治理、自主治理、整合治理到協(xié)同治理，不同治理模式就是在劃分政府、社會(huì)和個(gè)人的邊界，厘清三者之間的關(guān)系，在不同政治制度和經(jīng)濟(jì)體制下，各自的側(cè)重點(diǎn)也不一樣，治理的手段和效果也不一樣。全能治理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理思維模式，已被歷史證明有弊端，自主治理模式由于沒(méi)有充分的政治人文環(huán)境、制度規(guī)則與公民社會(huì)形成，出于集體行動(dòng)的困境和搭便車心理，最后也被證明是過(guò)于理想化的理論。協(xié)同治理由于行政成本過(guò)高，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于初級(jí)階段的我們，協(xié)同治理程度弱容易產(chǎn)生推諉扯皮，陷入低效率弊端，協(xié)同治理程度高又容易產(chǎn)生權(quán)力獨(dú)大和政策偏好，不利于均衡發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)展的話會(huì)陷入統(tǒng)治型、管理型思維。因此，整合型治理模式，以政府為主導(dǎo)，通過(guò)權(quán)力調(diào)整、資源配置、管理實(shí)施，能夠有效提高社會(huì)效率。這就既能保證國(guó)家的權(quán)威性，又能調(diào)動(dòng)地方和各個(gè)方面積極參與，通過(guò)激勵(lì)相容的項(xiàng)目運(yùn)作化方式，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)手段與財(cái)政政策手段，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)化。

經(jīng)濟(jì)自由化、市場(chǎng)化和民營(yíng)（私有）化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的幾個(gè)階段，要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中的幾個(gè)發(fā)展要素與動(dòng)力，尤其是要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展30多年過(guò)程中顯示出了巨大的能量，發(fā)揮著重要的作用。本文界定的投資驅(qū)動(dòng)主要是指政府的投資，指政府的投資項(xiàng)目，政府投資項(xiàng)目一般具有投資額度大、生命周期長(zhǎng)、影響面廣，承擔(dān)著幫助政府改善形象、提升公信力、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的重大意義，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效益與質(zhì)量具有重要而深遠(yuǎn)的影響。

項(xiàng)目管理是管理學(xué)的分支，20世紀(jì)80年代末期被引入中國(guó)，最初主要是強(qiáng)調(diào)三個(gè)控制，即質(zhì)量控制、成本控制與進(jìn)度控制，隨著時(shí)代的發(fā)展，眾多研究學(xué)者不斷增添了新的內(nèi)容，包括思維方式等方面。項(xiàng)目管理是一種行之有效的管理變化方法，是有別于傳統(tǒng)管理模式的一種管理方法、手段和思維模式。同時(shí)，項(xiàng)目管理也是應(yīng)付“不確定性”挑戰(zhàn)的有力武器，通過(guò)整合組織工作單元內(nèi)的管理鴻溝與職能鴻溝，協(xié)調(diào)垂直和水平工作流程而實(shí)現(xiàn)高效管理。當(dāng)今社會(huì)，一切都是項(xiàng)目，一切也都將會(huì)成為項(xiàng)目，項(xiàng)目與項(xiàng)目管理已經(jīng)成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與組織發(fā)展的有效手段，“項(xiàng)目制”在近幾年中已經(jīng)發(fā)展成為具有豐富經(jīng)驗(yàn)研究支持的重要理論，被視為“單位制”之后一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)穿透力的新概念。

3 項(xiàng)目化運(yùn)作的路徑優(yōu)化

我國(guó)具有“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的傳統(tǒng)，黨和政府權(quán)力組織在社會(huì)管理領(lǐng)域具有強(qiáng)大組織能力，并滲透到社會(huì)基層之中。但政府的作用不是替代社會(huì)各層面，而是嵌入社會(huì)，激活社會(huì)的動(dòng)力機(jī)制，使社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行。

3.1 厘清政府、市場(chǎng)與項(xiàng)目主體的邊界

制度的強(qiáng)化與路徑依賴的慣性，使基層社會(huì)嚴(yán)重依賴政府，二者之間的邊界不清，關(guān)系失衡。社會(huì)管理如若體現(xiàn)制度化的管理特征，就需要合理地嵌入，參與而不干預(yù)，明確權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，避免社會(huì)空間被國(guó)家空間所取代，構(gòu)建強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)，這才是社會(huì)治理的根本要旨，才是實(shí)現(xiàn)和確保公平公正的有效途徑。政府要利用項(xiàng)目的財(cái)政投資進(jìn)行政策引導(dǎo)和支持，而不是指令性的行政干預(yù)，政府要適當(dāng)退出、有效放權(quán)，實(shí)行非行政化干預(yù)措施，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的關(guān)鍵性作用。這就需要建立經(jīng)費(fèi)包干使用、有償使用，組織架構(gòu)縱向到底、橫向到邊；建立健全統(tǒng)一指揮、分級(jí)管理、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

3.2 確保項(xiàng)目公共性與項(xiàng)目主體的平等地位

公共性是政府投資項(xiàng)目的重要特征之一，根據(jù)PPP項(xiàng)目伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，是通過(guò)政府與私人部門簽訂協(xié)議來(lái)達(dá)到一個(gè)共同的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)利益共享而不是利潤(rùn)共享，要確保項(xiàng)目公共性與項(xiàng)目主體的平等地位。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，如果私營(yíng)部門獲取了超額利潤(rùn)，政府就要對(duì)其進(jìn)行約束與控制，通過(guò)發(fā)揮政府與私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì)來(lái)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或減少風(fēng)險(xiǎn)損失，實(shí)現(xiàn)其服務(wù)于社會(huì)公眾的公益性。

3.3 完善項(xiàng)目運(yùn)作的相關(guān)程序制度

一是完善政府投資項(xiàng)目的儲(chǔ)備制度。立項(xiàng)要依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，依據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，不能盲目上馬項(xiàng)目。二是完善政府投資項(xiàng)目專家咨詢制度。該制度要保障專家的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，強(qiáng)化決策機(jī)構(gòu)對(duì)專家咨詢意見的回應(yīng)機(jī)制。三是完善項(xiàng)目公示與聽證制度。該制度要賦予利害關(guān)系人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，均衡公共利益，避免決策失誤，進(jìn)行有效制衡監(jiān)督。四是完善項(xiàng)目的責(zé)任追究與績(jī)效評(píng)價(jià)制度。項(xiàng)目作為一種創(chuàng)造獨(dú)特產(chǎn)品與服務(wù)的活動(dòng)，是一個(gè)完整的管理過(guò)程與體系，具有一個(gè)完整的生命周期。項(xiàng)目的規(guī)劃、評(píng)價(jià)與總結(jié)貫穿于項(xiàng)目的生命周期，在每個(gè)階段都要進(jìn)行科學(xué)合理地評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)內(nèi)容要包括經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)三個(gè)方面，從法律法規(guī)上約束政府投資行為，保障社會(huì)資本參與者的權(quán)利，提高責(zé)任意識(shí)與參與效率，使項(xiàng)目資金得到合理利用，項(xiàng)目的預(yù)期效果要達(dá)到公共服務(wù)的目標(biāo)。

4 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中心和重心，但并不是社會(huì)發(fā)展的全部。運(yùn)動(dòng)型治理過(guò)于強(qiáng)調(diào)計(jì)劃和行政手段，從而阻礙了個(gè)體經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。行政發(fā)包制過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段，造成政府本應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能缺失。項(xiàng)目制管理手段融合了計(jì)劃和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，但政府主導(dǎo)和政府角色意識(shí)較強(qiáng)，政府的觸角和影子深入社會(huì)的邊緣，由于市場(chǎng)信息的不對(duì)稱和高昂的交易成本，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和效率低下。因此，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要不斷探索符合我國(guó)實(shí)際情況的管理方式，既能強(qiáng)化中央權(quán)威，確保發(fā)展方向與國(guó)家政策經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向一致，又能界定清楚市場(chǎng)和公民社會(huì)的邊界，這是我們不斷完善和發(fā)展項(xiàng)目制管理手段的原因。

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