高利紅+李胤

摘要 地方政府作為行政區(qū)劃內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的法定責(zé)任主體，其環(huán)境保護(hù)義務(wù)的有效履行與行政規(guī)則的合理化程度密切相關(guān)。然而現(xiàn)階段以“農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用”為代表的地方環(huán)境行政規(guī)制，普遍存在規(guī)制目的錯(cuò)位、規(guī)制手段單一、利益衡量片面等合理性欠缺的問(wèn)題，不僅致使環(huán)境公共利益的緩慢增進(jìn)、治理成本的高額投入與民眾的熱切期許難以協(xié)調(diào)，且環(huán)境行政規(guī)制自身的效能、效率、公平性等方面亦無(wú)法兼顧。探究地方環(huán)境行政規(guī)制合理化欠缺的癥結(jié)，規(guī)制目的—手段的錯(cuò)位不容忽視。比例原則作為公法上普遍適用的重要原則之一強(qiáng)調(diào)規(guī)制目的與手段的理性平衡，其包含的妥當(dāng)性、必要性、均衡性內(nèi)涵分別從目的導(dǎo)向、實(shí)效導(dǎo)向、價(jià)值導(dǎo)向?qū)π姓?quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范。借助主權(quán)性權(quán)力實(shí)施的地方政府環(huán)境行政規(guī)制行為，應(yīng)將比例原則作為地方環(huán)境行政規(guī)制理念及制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向之一，方能扭轉(zhuǎn)官僚群體目的理性約束下規(guī)制目的的形式正當(dāng)導(dǎo)向、傳統(tǒng)思維固化下規(guī)制手段的命令控制型偏好、行政權(quán)力主導(dǎo)下規(guī)制利益的衡量缺失。具體而言，首先明確生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督管理責(zé)任，以動(dòng)態(tài)的環(huán)境質(zhì)量實(shí)效考察促使地方環(huán)境行政規(guī)制將維護(hù)環(huán)境公共利益作為規(guī)制目的正當(dāng)性的唯一考量；其次從增進(jìn)環(huán)境公共利益出發(fā)“多元因應(yīng)”規(guī)制手段，將規(guī)制機(jī)關(guān)與被規(guī)制者在信息交流中達(dá)成的合意理性作為確定最小侵害手段的重要基礎(chǔ)；最后實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境行政規(guī)制的利益均衡，不僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體利益與環(huán)境公共利益的均衡，更應(yīng)通過(guò)公眾參與的程序正當(dāng)確保公平分配環(huán)境負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞 比例原則；地方環(huán)境行政規(guī)制；合理化

中圖分類號(hào) D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2017）12-0079-09DOI：10.12062/cpre.20170621

近年來(lái)因“霧霾”危害凸顯秸稈焚燒再次受到廣泛關(guān)注，各地政府均積極從事秸稈禁燒規(guī)制。然而此態(tài)勢(shì)下露天焚燒秸稈的行為仍屢禁不止，更有農(nóng)民因此而被行政拘留[1]。長(zhǎng)期的治理投入、農(nóng)民對(duì)禁燒措施的激烈反應(yīng)、環(huán)境質(zhì)量的緩慢改善等合理性欠缺表征集中暴露出地方環(huán)境行政規(guī)制目的與手段間存在偏差。自上世紀(jì)70年代我國(guó)全面開(kāi)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)以來(lái)，環(huán)境行政規(guī)制實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但受制于傳統(tǒng)管制政策等因素的影響忽視以規(guī)制目的為中心對(duì)規(guī)制手段的可行性、效率性、公平性進(jìn)行整體性考量，以秸稈禁燒為代表的地方環(huán)境行政規(guī)制亦受此摯肘規(guī)制實(shí)效仍有待增強(qiáng)。目前我國(guó)學(xué)者對(duì)地方環(huán)境規(guī)制的合理化已多有探討且遠(yuǎn)非法學(xué)獨(dú)占領(lǐng)域[2-4]，縱覽已有研究雖所涉要素均為合理化達(dá)成的關(guān)鍵，但尚無(wú)從規(guī)制目的手段的關(guān)聯(lián)性為總體考量的探究[5-8]。地方環(huán)境行政規(guī)制的實(shí)效與規(guī)制目的手段之恰當(dāng)合比密切相關(guān)，比例原則強(qiáng)調(diào)“目的—手段”間理性平衡，地方環(huán)境行政規(guī)制遵循比例原則乃其應(yīng)有之義。本文擬從農(nóng)作物秸稈禁燒行政規(guī)制現(xiàn)狀出發(fā)，分析地方環(huán)境行政規(guī)制合理性欠缺的主要原因——規(guī)制目的與手段不匹配，并強(qiáng)調(diào)從比例原則入手對(duì)地方環(huán)境行政規(guī)制之合理化路徑進(jìn)行有益探索。

1 農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用地方環(huán)境行政規(guī)制現(xiàn)狀及問(wèn)題

自1999年環(huán)保部明文規(guī)定重點(diǎn)區(qū)域禁止焚燒秸稈以來(lái)，我國(guó)各省市針對(duì)秸稈禁燒已制定出臺(tái)大量法規(guī)、規(guī)章。2015年修訂的《立法法》將涉及環(huán)境保護(hù)方面事項(xiàng)的立法權(quán)下放，各設(shè)區(qū)的市陸續(xù)開(kāi)始制定秸稈禁燒地方性法規(guī)規(guī)章，以期有效改善空氣污染現(xiàn)狀并促進(jìn)秸稈綜合利用。截止目前江蘇省鹽城市、浙江省嘉興市、湖北省荊門市秸稈禁燒和綜合利用法規(guī)規(guī)章已經(jīng)出臺(tái)。

1.1 三地農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用環(huán)境行政規(guī)制的現(xiàn)狀

浙江省嘉興市《秸稈露天禁燒和綜合利用管理?xiàng)l例》于2016年2月19日經(jīng)嘉興市第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過(guò)并經(jīng)浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。江蘇省鹽城市《農(nóng)作物秸稈綜合利用條例》于2016年5月31日經(jīng)鹽城市第七屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)并經(jīng)江蘇省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。湖北省荊門市《農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用管理辦法》于2016年8月15日經(jīng)荊門市人民政府第116次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。三市秸稈禁燒和綜合利用法規(guī)規(guī)章主要涵蓋秸稈禁燒禁拋、綜合利用、激勵(lì)扶持等方面，通過(guò)明確各級(jí)政府及其主管部門職責(zé)、設(shè)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體秸稈收集與禁燒禁拋義務(wù)及法律責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)秸稈禁燒和綜合利用?？傮w而言三地秸稈禁燒和綜合利用環(huán)境行政規(guī)制體例相似、條款重合度較高、制度設(shè)計(jì)基本相同（見(jiàn)表1），代表了許多地方秸稈禁燒和綜合利用的監(jiān)管思路。

1.2 三地農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用環(huán)境行政規(guī)制存在的問(wèn)題

三地選擇以首部地方性法規(guī)（荊門市則為立法權(quán)下放后首部政府規(guī)章）的形式對(duì)農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用進(jìn)行規(guī)制，不但反映出各地對(duì)農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用的重視程度，亦是加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)治理方法的踐行之舉。然而受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景環(huán)境法規(guī)仍有不足之處，其具體執(zhí)行及實(shí)施效果均不盡如人意。

1.2.1 禁止性限制性規(guī)范為主

三地秸稈規(guī)制均過(guò)分倚重命令控制型手段。秸稈禁燒責(zé)任主體明確且職責(zé)清晰，并將部分地方環(huán)境政策已規(guī)定且廣泛實(shí)踐的禁燒措施上升至地方法規(guī)（政府規(guī)章）層面，制度體系完善可操作性強(qiáng)，如嘉興市的分級(jí)巡查制度、鹽城市的聯(lián)防聯(lián)控制度、荊門市的露天禁燒考核問(wèn)責(zé)制度。而秸稈綜合利用雖涉及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和鼓勵(lì)自愿型手段，但多為原則性規(guī)定缺乏制度保障，宣示意義甚于實(shí)際執(zhí)行，如合理布局收貯點(diǎn)、鼓勵(lì)秸稈多元利用、科技支持等。由立法思想主導(dǎo)的秸稈禁燒法規(guī)明顯反映出各地傾向于以強(qiáng)制性禁止性規(guī)范對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體之行為加以限定。

1.2.2 執(zhí)法成本與守法成本超額投入

秸稈禁燒和綜合利用規(guī)制為政府及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體設(shè)定若干職責(zé)與義務(wù)。各級(jí)政府及其主管部門須履行收集焚燒信息、實(shí)施巡查監(jiān)控及進(jìn)行應(yīng)急處置等職責(zé)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體則須及時(shí)收集和處置秸稈并禁止焚燒及向水體棄置。這些規(guī)定不但導(dǎo)致各地政府為履行秸稈禁燒職責(zé)消耗大量行政資源（見(jiàn)表2），且秸稈綜合利用所需的時(shí)間、勞力、機(jī)械、技術(shù)等額外收貯成本亦極大的增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的負(fù)擔(dān)。以勞動(dòng)力成本為例，據(jù)調(diào)查現(xiàn)階段農(nóng)村勞動(dòng)力普遍不足，雇傭人工收集打捆一畝稻麥秸稈需半個(gè)工作日，而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示2015年我國(guó)農(nóng)民工人均月收入3 072元[9]，意味著每打捆一畝秸稈農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體將額外支付約50元成本。然而與此相對(duì)應(yīng)，有關(guān)研究表明2010—2015年中國(guó)小麥種植平均凈利潤(rùn)僅為69.286 元/畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體顯然難以負(fù)擔(dān)[10]。

1.2.3 環(huán)境公共利益增進(jìn)緩慢

秸稈露天焚燒排放的污染物質(zhì)主要包括PM10、二氧化硫、氮氧化物等。在以禁為主的持續(xù)秸稈規(guī)制過(guò)程中，嘉興市2015年P(guān)M2.5、PM10、二氧化硫均超出二類區(qū)濃度限值[13]，鹽城市2013年至2015年P(guān)M2.5、PM10平均濃度雖持續(xù)下降，但也未為達(dá)到空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)[14]，荊門市2013—2016年上半年度的PM10年均值濃度居高不下呈遞增趨勢(shì)（見(jiàn)表3）。以上數(shù)據(jù)表明實(shí)行秸稈露天禁燒，污染物排放指數(shù)減少趨勢(shì)不明顯。與環(huán)境數(shù)據(jù)相契合的則是民眾的環(huán)境體驗(yàn)，根據(jù)鳳凰國(guó)家智庫(kù)與世界資源研究所組織的“展望十三五綠色發(fā)展民意調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，47.99%的民眾最關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題為空氣質(zhì)量，60.64%的民眾認(rèn)為我國(guó)環(huán)境保護(hù)有一定效果但改善并不明顯[15]。

三地秸稈禁燒和綜合利用條例（辦法）看似以環(huán)境行政法規(guī)的形式明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、政府及其相關(guān)主管部門各自責(zé)任范圍，其實(shí)質(zhì)不過(guò)是實(shí)踐中秸稈禁燒慣常手段的再包裝以及對(duì)綜合利用的原則性宣示。

2 農(nóng)作物秸稈禁燒環(huán)境行政規(guī)制問(wèn)題的原因探析：目的——手段的比例失衡

嘉興、鹽城、荊門三地秸稈禁燒和綜合利用行政規(guī)制所凸現(xiàn)的環(huán)境治理投入與環(huán)境質(zhì)量改善、環(huán)境行政規(guī)制手段與民眾負(fù)擔(dān)、環(huán)境質(zhì)量改善與公眾期望間之矛盾，原因涉及公民認(rèn)知、環(huán)境規(guī)劃、實(shí)施能力等多方面。但對(duì)秸稈環(huán)境行政規(guī)制而言，目的——手段之偏差乃為矛盾產(chǎn)生的主要原因。

2.1 妥當(dāng)性考量缺欠

三地秸稈禁燒和綜合利用地方法規(guī)均明確規(guī)制目的為防治空氣污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)資源綜合利用并以秸稈禁燒和綜合利用為規(guī)制手段。衡量?jī)煞N規(guī)制手段，秸稈綜合利用相較于秸稈禁燒更具優(yōu)勢(shì)，其維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的同時(shí)，措施本身即為資源綜合利用方式。從邏輯和實(shí)踐的雙重角度均可知秸稈禁燒僅為實(shí)現(xiàn)規(guī)制部分目的——防治空氣污染——的階段性措施，而改變“一燒了之”的傳統(tǒng)粗獷式農(nóng)業(yè)耕作方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物秸稈綜合利用才是維護(hù)生態(tài)環(huán)境的最終路徑。

然而實(shí)踐中，三地秸稈禁燒和綜合利用行政規(guī)制具有共同的選擇偏好——重視秸稈禁燒而忽視綜合利用。受制于傳統(tǒng)命令控制模式下技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定意識(shí)的影響，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)數(shù)據(jù)顯然比資源綜合利用率更具直觀性，現(xiàn)階段秸稈管控也以“全面禁燒”為主要考量依據(jù)，導(dǎo)致對(duì)作為規(guī)制手段之秸稈禁燒的重視程度甚至已超過(guò)促進(jìn)資源綜合利用這一規(guī)制目的，使得秸稈規(guī)制應(yīng)然目標(biāo)與最佳實(shí)施手段之間無(wú)法有效統(tǒng)合。單一強(qiáng)調(diào)禁燒手段并不能實(shí)現(xiàn)秸稈規(guī)制目的，并且強(qiáng)制性禁燒措施甚至存在引發(fā)其他環(huán)境附加風(fēng)險(xiǎn)的可能。

2.2 必要性判斷不足

在行政規(guī)制重點(diǎn)大幅傾向秸稈禁燒的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體不可避免被置于超高壓態(tài)勢(shì)。秸稈禁燒后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體選擇秸稈還田及其他利用形式并不能給其帶來(lái)直接的附加收益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體作為“理性經(jīng)濟(jì)人”缺乏主動(dòng)禁燒的內(nèi)驅(qū)力，屢禁不止的露天焚燒實(shí)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體在常規(guī)處置成本過(guò)高情況下迫不得已的選擇。雖各地秸稈規(guī)制中涉及政策優(yōu)惠和資金補(bǔ)助，但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助形式等缺乏細(xì)化。從筆者調(diào)研情況看，農(nóng)民環(huán)保意愿強(qiáng)烈但普遍反映補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，秸稈還田及離田利用所投入的時(shí)間成本、勞動(dòng)力成本、機(jī)械成本、技術(shù)成本等超出其可承受范圍。

基于環(huán)境公共利益農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止焚燒秸稈的社會(huì)義務(wù)，但環(huán)境污染問(wèn)題不僅僅由秸稈焚燒引起，農(nóng)民作為社會(huì)中的“最少受惠者”不應(yīng)當(dāng)也沒(méi)有能力承受超額負(fù)擔(dān)。秸稈規(guī)制措施所產(chǎn)生的利益—負(fù)擔(dān)分配結(jié)果應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)道德共同體一般認(rèn)知的“正義”和“公正”[18]。同時(shí)在我國(guó)農(nóng)作物秸稈焚燒還田有著悠久的歷史，基于存續(xù)保障也應(yīng)該逐步設(shè)定全面禁燒適時(shí)實(shí)施方案并給予農(nóng)民足額補(bǔ)助“以公共補(bǔ)貼補(bǔ)償產(chǎn)品的私人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值之間的差價(jià)”[18]，而非犧牲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體這一部分群體利益實(shí)現(xiàn)污染防控。

2.3 均衡性衡量不全面

秸稈焚燒作為霧霾形成的重要污染源之一理應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)控，但其并非唯一污染源。荊門、鹽城、嘉興三市以汽車、機(jī)械、紡織、化工、石化等傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)為支柱，其對(duì)大氣質(zhì)量影響更為顯著（見(jiàn)表4）。以農(nóng)作物秸稈為地方環(huán)境行政規(guī)制的首要對(duì)象導(dǎo)致過(guò)度規(guī)制與規(guī)制不足并存，間接造成大氣污染狀況改善緩慢環(huán)境公共利益增進(jìn)不足。

在秸稈全域禁燒的命令控制模式下，政府投入大量的人力、物力、財(cái)力，履行信息收集、規(guī)制實(shí)施、監(jiān)督執(zhí)行等多項(xiàng)職責(zé)以保障規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)，秸稈禁燒占用過(guò)多社會(huì)行政資源嚴(yán)重扭曲了環(huán)保優(yōu)先事項(xiàng)排列順序最終影響環(huán)境公共利益實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體不同于其他污染者——通過(guò)污染行為取得較高收益者——對(duì)其成本收益分析應(yīng)當(dāng)獨(dú)立考量，雖因秸稈禁燒使得公眾環(huán)境利益得到改善，然而作為被規(guī)制對(duì)象的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體并沒(méi)有因?yàn)榄h(huán)境利益的增進(jìn)而得到實(shí)際補(bǔ)償，對(duì)其而言收支難以平衡。三地農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用規(guī)制中，環(huán)境公共利益與私人利益之間缺乏詳盡全面的考量，兩者之間難以平衡。如何實(shí)現(xiàn)秸稈禁燒和綜合利用實(shí)現(xiàn)以用促禁，如何促使政府從社會(huì)整體效益出發(fā)理性考量治理成本，如何兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體各種基本權(quán)益——環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益——的平衡，需要地方秸稈環(huán)境行政規(guī)制以“目的—手

段”的關(guān)聯(lián)性為分析框架，實(shí)現(xiàn)兩者比例均衡。以秸稈環(huán)境行政規(guī)制為代表的地方環(huán)境行政規(guī)制須遵循比例原則。

3 地方環(huán)境行政規(guī)制問(wèn)題的理論追溯

我國(guó)環(huán)境行政規(guī)制現(xiàn)階段面臨“規(guī)制國(guó)悖論”規(guī)制失靈時(shí)有發(fā)生[21]。究其原因規(guī)制目的—手段之錯(cuò)位不容忽視，以秸稈禁燒為代表的地方環(huán)境行政規(guī)制在規(guī)制目的、規(guī)制手段、目的與手段的關(guān)系上缺乏統(tǒng)合意識(shí)。比例原則涵蓋適當(dāng)性、必要性、均衡性三項(xiàng)維度，要求行政規(guī)制“合比例、適度，著眼于相關(guān)主體利益均衡，其精神在于反對(duì)極端、實(shí)現(xiàn)均衡，既不能‘過(guò)，也不能‘不及”[22]。在限制國(guó)家公權(quán)力對(duì)私人自由與權(quán)力過(guò)度干預(yù)的旨意之下，更暗含行政規(guī)制合理化基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)規(guī)制目的的正當(dāng)、規(guī)制手段的適當(dāng)及受影響利益間的平衡。地方環(huán)境行政規(guī)制實(shí)效性的達(dá)成應(yīng)遵循比例原則。

3.1 規(guī)制目的錯(cuò)位與妥當(dāng)性的沖突

比例原則之妥當(dāng)性要求對(duì)公民自由和權(quán)力的限制應(yīng)基于其目的的正當(dāng)性——追求公共利益，并且采取的手段有助于目的之實(shí)現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)受制于專家知識(shí)、機(jī)構(gòu)能力與時(shí)間，無(wú)法承擔(dān)環(huán)境問(wèn)題規(guī)制者的責(zé)任，而管理技巧、程序靈活性、信息收集等限制條件使法院也不能勝任環(huán)境規(guī)制者角色。公共行政具有的多中心、可塑性、開(kāi)放式以及持續(xù)性監(jiān)控等特點(diǎn)使其成為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的首要選擇。環(huán)境行政規(guī)制調(diào)整環(huán)境公共利益與私人利益之間的矛盾，以維護(hù)環(huán)境公共利益對(duì)私人利益劃定界限，意味著地方環(huán)境行政規(guī)制中，地方政府僅得以為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益之需而對(duì)公民權(quán)力和自由實(shí)施干預(yù)。然而實(shí)踐中環(huán)境行政規(guī)制目的錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

一方面，以增進(jìn)環(huán)境公共利益為目的之地方環(huán)境行政規(guī)制，往往反映一種“極度嚴(yán)格的規(guī)制要求將自動(dòng)實(shí)現(xiàn)所欲的目標(biāo)”的信念[23]。受這種信念的影響，地方環(huán)境行政規(guī)制對(duì)所規(guī)制事項(xiàng)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)制及以何種形式加以規(guī)制欠缺周密考量，極易陷入“要么全有、要么全無(wú)”的實(shí)踐邏輯誤區(qū)導(dǎo)致規(guī)制過(guò)度與規(guī)制不足并存[23]。秸稈規(guī)制中地方政府普遍青睞于各種處置嚴(yán)厲的禁燒措施并將其視為首位考核因素，使得環(huán)境公共利益增進(jìn)緩慢。

另一方面，地方環(huán)境行政規(guī)制目的易受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、部門利益、政績(jī)考核等因素影響，環(huán)境公共利益讓位于私益考量。首先，規(guī)制目的受規(guī)制機(jī)構(gòu)偏好影響。地方政府及其相關(guān)部門在環(huán)境行政規(guī)制中，通?！氨黄渥陨淼慕M織使命和它們所代言的組織利益需求所推動(dòng)”[23]，或在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境間缺乏可持續(xù)發(fā)展意識(shí)過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展；或受地方部門利益驅(qū)使對(duì)整體利益訴求缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)；或缺乏優(yōu)先順位、附加風(fēng)險(xiǎn)等總體視野，使環(huán)境行政規(guī)制中本已存在的斷裂更加嚴(yán)重。其次，規(guī)制目的受行政官僚名望影響?！笆濉币?guī)劃確立“五位一體”總體布局后，各地紛紛將環(huán)境行政規(guī)制作為能夠體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的政績(jī)工程加以推動(dòng)。地方政府往往慣于對(duì)社會(huì)廣泛矚目的某些熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行環(huán)境行政規(guī)制，從獲得權(quán)威媒體的關(guān)注中得到滿足。嘉興、鹽城、荊門三市在秸稈露天焚燒與霧霾成為社會(huì)焦點(diǎn)的背景下先后將秸稈規(guī)制作為地方首部環(huán)境行政立法，其背后原因值得探討。最后，規(guī)制目的受“模仿”行徑影響。在環(huán)境外部性影響下地方政府為追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，在制定和實(shí)施環(huán)境行政規(guī)制時(shí)相互“模仿”進(jìn)而導(dǎo)致“逐底競(jìng)爭(zhēng)”造成生態(tài)環(huán)境整體惡化[24]。秸稈禁燒規(guī)制體例、條款、制度、措施高度重合從側(cè)面反映其存在的可能。

3.2 手段非最小侵害性與必要性的偏離

必要性要求在實(shí)現(xiàn)公共利益的諸多手段中，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民基本權(quán)利和自由損害最小的手段，強(qiáng)調(diào)將目的和手段視為價(jià)值追求的共同目標(biāo)，手段的選用與目的的正當(dāng)應(yīng)處于同等位階不可偏頗。傳統(tǒng)環(huán)境行政規(guī)制手段以命令控制型為主，其核心在于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，命令控制型規(guī)制手段在早期應(yīng)對(duì)急劇惡化的生態(tài)環(huán)境和不斷攀升的污染指數(shù)中效果顯著。但隨著環(huán)境問(wèn)題的演變及治理重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，命令控制型手段的缺陷逐漸凸顯。

地方政府受制于“棘輪效應(yīng)”的影響環(huán)境行政規(guī)制仍以命令控制型為主，強(qiáng)調(diào)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)以僵化的方法實(shí)現(xiàn)有關(guān)環(huán)保目標(biāo)。浙江、江蘇、湖北省自今年起要求全面禁止露天焚燒秸稈難免有忽視現(xiàn)狀急于冒進(jìn)之嫌，有限的行政資源難以全面及時(shí)收集違法信息并對(duì)其作出懲處。同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中技術(shù)性失靈時(shí)有發(fā)生，依靠命令控制型手段已無(wú)法達(dá)成最佳規(guī)制效果并極易導(dǎo)致對(duì)公民基本權(quán)利和自由的非最小損害。

對(duì)于企業(yè)污染主體而言，基于標(biāo)準(zhǔn)的命令控制型模式限制了企業(yè)的自主性，導(dǎo)致守法成本超額增加。針對(duì)同一行業(yè)的不同企業(yè)設(shè)定相同的排污標(biāo)準(zhǔn)，忽視不同企業(yè)為達(dá)成該標(biāo)準(zhǔn)所需成本差異，對(duì)于已經(jīng)采用高效減排裝置的企業(yè)而言為實(shí)現(xiàn)相同的減排幅度其合規(guī)成本無(wú)疑將大幅增加，因?yàn)檫M(jìn)一步消減往往需要更加高昂的投入。而不同行業(yè)之間標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的差異，亦將致使針對(duì)同一污染物卻產(chǎn)生巨大的成本迥異[23]。

對(duì)于消費(fèi)者、服務(wù)行業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體等污染主體，源于日常生活的污染行為本身不具有違法性因而難以被法律苛責(zé)，呈現(xiàn)的社會(huì)源屬性使得排污標(biāo)準(zhǔn)難以設(shè)定且無(wú)法執(zhí)行。對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染而言，正如上文所言農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體承擔(dān)環(huán)境行政規(guī)制不利后果能力有限，單一的命令控制型模式無(wú)法有效適用且不能實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利和自由的最小損害性。

3.3 利益衡量不充分與均衡性的失調(diào)

妥當(dāng)性和必要性以實(shí)現(xiàn)公共利益為首要價(jià)值取向，對(duì)國(guó)家公權(quán)力導(dǎo)致的不利后果僅在私人利益之間進(jìn)行權(quán)衡。均衡性則將所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益也納入衡量之列，要求規(guī)制手段所增進(jìn)的公共利益同手段所損減的私人利益間適當(dāng)均衡。強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的追求不同于功利主義所提出的“最大多數(shù)人的最大幸?！?，其最終指向仍為私人利益[25]。對(duì)環(huán)境公共利益而言，要求對(duì)環(huán)境行政規(guī)制所損害的私人利益與能夠?qū)崿F(xiàn)的環(huán)境公共利益進(jìn)行衡量，即要求環(huán)境收益與社會(huì)成本之間具有均衡性。然而，在規(guī)制目的錯(cuò)位——非環(huán)境公共利益最大化，以命令控制性為主要規(guī)制手段——忽視成本的前置條件下，地方政府極少進(jìn)行均衡性考量。

地方政府忽視環(huán)境問(wèn)題所具有的整體性及規(guī)制本身所產(chǎn)生的復(fù)雜體系化效應(yīng)，現(xiàn)階段地方政府環(huán)境行政規(guī)制仍以細(xì)化和執(zhí)行上位法為主要模式。由于我國(guó)環(huán)境規(guī)制是以個(gè)別環(huán)境要素為規(guī)制對(duì)象分別制定且對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不足本身已存在斷裂，地方政府作為本地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)施主體仍遵循此框架未能因地制宜，利益衡量意識(shí)更無(wú)從談起。

此外，命令控制型規(guī)制模式下要求地方政府在環(huán)境行政規(guī)制中投入大量的行政資源履行信息收集、規(guī)制實(shí)施、監(jiān)督執(zhí)行等工作，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)有限的人員編制、工作經(jīng)費(fèi)顯然無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，亦無(wú)能力進(jìn)行利益衡量，執(zhí)法過(guò)程中簡(jiǎn)單粗暴難以避免，類似農(nóng)民因焚燒秸稈而被行政拘留的事例層出不窮也就不足為奇。

4 地方環(huán)境行政規(guī)制合理化的路徑

在人類社會(huì)與自然環(huán)境共同組成的“環(huán)境社會(huì)系統(tǒng)”中生態(tài)環(huán)境與人類社會(huì)息息相關(guān)。近年來(lái)以行政為主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制模式因規(guī)制實(shí)效性欠缺——環(huán)境質(zhì)量總體改善緩慢及進(jìn)度未及民眾期許而受到質(zhì)疑挑戰(zhàn)。環(huán)境行政規(guī)制依據(jù)的制定法之缺陷及規(guī)制的不當(dāng)實(shí)施，致使規(guī)制效率無(wú)法因應(yīng)現(xiàn)實(shí)急迫需求，規(guī)制實(shí)效的確保已然成為環(huán)境行政規(guī)制的核心議題。眾多改革方案中地方環(huán)境行政規(guī)制的創(chuàng)新與實(shí)踐意義不容忽略，將其定位于糾正環(huán)境行政規(guī)制“失靈”的途徑具有可能。地方政府作為環(huán)境保護(hù)工作的最終實(shí)施主體，其在解決局部環(huán)境問(wèn)題、突出成本差異、明確優(yōu)先順位、彌補(bǔ)規(guī)制斷裂、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控、落實(shí)責(zé)任分擔(dān)等方面皆具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。

地方環(huán)境行政規(guī)制實(shí)效的確保源于其合理化程度，恰當(dāng)?shù)囊?guī)制目標(biāo)、行之有效的規(guī)制手段、以社會(huì)資源效用最大化為出發(fā)點(diǎn)提升環(huán)境公共利益，且負(fù)擔(dān)分配符合人們對(duì)于環(huán)境正義的直覺(jué)確信則為其合理化程度的主要衡量基準(zhǔn)，以目標(biāo)手段間的協(xié)調(diào)均衡考量地方環(huán)境行政規(guī)制并透過(guò)比例原則綜合審視方能促成地方環(huán)境行政規(guī)制的實(shí)效提升。

4.1 環(huán)境質(zhì)量實(shí)效考察促成規(guī)制目的之實(shí)質(zhì)正當(dāng)

國(guó)家為有效的進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作所必須擴(kuò)張的權(quán)限不可避免對(duì)公民自由產(chǎn)生影響，以國(guó)家權(quán)力對(duì)公民的人身自由設(shè)限要求規(guī)制目的具有正當(dāng)性，此亦為“依法行政”的內(nèi)涵所在。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量?！钡胤秸靡詮木S護(hù)環(huán)境公共利益之需而進(jìn)行環(huán)境行政規(guī)制。然而僅以此等傳統(tǒng)合法性問(wèn)題為主要依據(jù)判斷規(guī)制的妥當(dāng)性已明顯不足，環(huán)境行政規(guī)制同樣涉及利益沖突存在價(jià)值判斷，因此除“符合預(yù)定的為公眾提供公共服務(wù)的客觀法目標(biāo)”外，仍須具備“為公眾提供公共服務(wù)的主觀法律狀態(tài)”[26]。地方環(huán)境行政規(guī)制的妥當(dāng)性取決于其實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制目的——環(huán)境公共利益的“實(shí)效性、效率性、可行性，以及能否為社會(huì)所能夠接受等攸關(guān)行政決策品質(zhì)與行政問(wèn)題解決能力之要素而定”[27]。

強(qiáng)化以環(huán)境質(zhì)量的改善為導(dǎo)向的地方政府環(huán)境行政規(guī)制實(shí)效考察，方能促成規(guī)制目的實(shí)質(zhì)正當(dāng)。實(shí)踐中地方環(huán)境行政規(guī)制所呈現(xiàn)出以公益目的形式追求私益目標(biāo)最大化等規(guī)制目的錯(cuò)位現(xiàn)象，皆僅以靜態(tài)規(guī)制目的之形式正當(dāng)為滿足，忽視動(dòng)態(tài)規(guī)制過(guò)程中環(huán)境公共利益增進(jìn)與否。我國(guó)早已明確地方政府實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，并在新《環(huán)保法》第二十六條予以專項(xiàng)規(guī)定，以期糾正地方政府集體短視使其主動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念引入?yún)^(qū)域生態(tài)效率概念，促進(jìn)資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同共進(jìn)提升區(qū)域發(fā)展質(zhì)量。聚焦規(guī)制目的之實(shí)現(xiàn)，以制度化規(guī)范將目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制貫穿于環(huán)境規(guī)制的全過(guò)程，并合理設(shè)定、分解、執(zhí)行、考核環(huán)境指標(biāo)體系并完善法律責(zé)任，則規(guī)制目的與規(guī)制手段間方能夠形成一種循環(huán)往復(fù)的交互狀態(tài)。

4.2 “多元因應(yīng)”規(guī)制手段下以信息交流保障最小侵害性

環(huán)境行政規(guī)制本于其公權(quán)力意思優(yōu)越性使得如不加以限制任其自力行使，不免出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利與自由的事件，以國(guó)家權(quán)力為公民人身自由設(shè)限要求其規(guī)制手段的最小侵害性。同時(shí)環(huán)境行政規(guī)制作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)達(dá)成的必然途徑，地方環(huán)境行政規(guī)制手段的選用也應(yīng)當(dāng)兼顧規(guī)制效率。

聚焦規(guī)制目的之實(shí)現(xiàn)，并以其為中心開(kāi)展各種實(shí)效手段的考察乃為必要性判斷的前提。規(guī)制手段按照強(qiáng)制性程度由強(qiáng)至弱可以分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、鼓勵(lì)資源型?，F(xiàn)階段以環(huán)境整體性為基礎(chǔ)，對(duì)各種環(huán)境行政規(guī)制手段“作統(tǒng)合設(shè)計(jì)，透過(guò)多數(shù)手段簡(jiǎn)直彼此互補(bǔ)、協(xié)調(diào)與選擇，達(dá)成解決環(huán)境問(wèn)題的理想目標(biāo)”已為必然趨勢(shì)[27]。地方政府應(yīng)跳脫公權(quán)力的命令控制框架思維，針對(duì)特定環(huán)境問(wèn)題及受規(guī)制主體，在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)結(jié)合地方政府的事權(quán)及財(cái)權(quán)能力，合理選用環(huán)境行政規(guī)制措施，實(shí)現(xiàn)增進(jìn)環(huán)境公共利益與減少受規(guī)制主體負(fù)擔(dān)間的平衡。

同時(shí)以規(guī)制目的為中心的“多元因應(yīng)規(guī)制手段”不可避免涉及相當(dāng)程度的利益沖突，改變行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)單方面意思決定的規(guī)制模式，以信息交流促進(jìn)決策過(guò)程中的民主正當(dāng)，方能保障選用的規(guī)制手段的最小侵害性。地方政府作為環(huán)境行政規(guī)制方案的制定者及實(shí)施主體，應(yīng)明確其信息交流的主導(dǎo)地位并強(qiáng)化責(zé)任制度，促使其自覺(jué)履行信息公開(kāi)義務(wù)并完善公開(kāi)程序。首先，前置信息公開(kāi)時(shí)間使信息公開(kāi)及于地方環(huán)境行政規(guī)制行為全過(guò)程，地方環(huán)境規(guī)制意向形成之初即充分促進(jìn)信息的交流互動(dòng)。其次，擴(kuò)展信息公開(kāi)方式并以與規(guī)制行為有無(wú)直接利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)劃分不同形式的公開(kāi)方式保障規(guī)制信息的有效送達(dá)，其中基層群眾自治組織在信息公開(kāi)中的作用極具期待可能性。再次，充實(shí)信息公開(kāi)內(nèi)容兼顧科學(xué)性與通俗性，公開(kāi)的信息既須確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的全面可查且能夠利用多種呈現(xiàn)方式便于直觀理解，滿足不同群體的實(shí)質(zhì)參與需求進(jìn)而理性評(píng)估對(duì)其的實(shí)質(zhì)影響。最后，完善信息公開(kāi)反饋機(jī)制以強(qiáng)制性規(guī)定促進(jìn)信息公開(kāi)的交往互動(dòng)，從而督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)調(diào)整規(guī)制手段降低侵害可能。

4.3 公眾參與確保規(guī)制實(shí)效的法益均衡

環(huán)境行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)即運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民私益行為設(shè)限以促成環(huán)境公共利益的最大化。對(duì)國(guó)家而言保障規(guī)制成本——行政資源的投入及公民的受損利益——與環(huán)境收益均衡，地方政府應(yīng)從環(huán)境問(wèn)題整體性出發(fā)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益最大化合理選定環(huán)境行政規(guī)制手段[23]，權(quán)衡能夠?qū)崿F(xiàn)既定規(guī)制目標(biāo)的不同替代方案最終確保社會(huì)福祉的最大化。

考察因環(huán)境行政規(guī)制而調(diào)整的利益，不僅涉及增進(jìn)的環(huán)境公共利益與受損的私人利益間比例均衡，更應(yīng)關(guān)注“在所有那些因與環(huán)境相關(guān)的政策與行政而被影響者之間，利益與負(fù)擔(dān)是如何分配的”[28]，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，為實(shí)現(xiàn)再分配而制定規(guī)制措施極易受到利益團(tuán)體影響，且難以預(yù)知的市場(chǎng)機(jī)制更增加社會(huì)底層民眾受到?jīng)_擊的風(fēng)險(xiǎn)[21]。因此為了實(shí)現(xiàn)增進(jìn)的環(huán)境公共利益與受損的私人利益之間的真正平衡，除以法律形式根據(jù)不同主體獲取經(jīng)濟(jì)利益及環(huán)境利益的差異確定相應(yīng)權(quán)利與義務(wù)之外，更應(yīng)使相關(guān)主體能夠參與利益與負(fù)擔(dān)的分配過(guò)程，保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，更能夠有效解決個(gè)人理性與集體理性的沖突——“個(gè)人作為政治參與者所作出的選擇跟其作為消費(fèi)者的選擇時(shí)完全不同的”[21]，提高公民的環(huán)境責(zé)任感使其主動(dòng)參與環(huán)境的治理監(jiān)督，緩解地方環(huán)保部門行政資源配置不足壓力。

5 結(jié) 論

早在1913年，社會(huì)連帶主義法學(xué)家萊昂·狄驥在《公法的變遷》一書中即旗幟鮮明的指出“公共服務(wù)”正在取代“主權(quán)”成為國(guó)家理論的基礎(chǔ)，作為國(guó)家意志代表的政府不再僅享有發(fā)布命令的權(quán)力更承擔(dān)滿足需求的義務(wù)，其享有的權(quán)力并非“主觀性的主權(quán)權(quán)利”，而是為“滿足公共服務(wù)的需要而必需的權(quán)力”[29]，政府有義務(wù)響應(yīng)民眾的需求并積極從事能夠促進(jìn)個(gè)人生存、發(fā)展、智力、精神等方面的公共福利，環(huán)境保護(hù)亦是其中之一。然而伴隨著政府職能的不斷擴(kuò)張，行政規(guī)制實(shí)效性確保問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，一方面管理對(duì)象的改變對(duì)傳統(tǒng)行政規(guī)制理念與手段提出挑戰(zhàn)，另一方面行政規(guī)制的邊界模糊性亦使得侵犯公民基本權(quán)利的狀況時(shí)有發(fā)生。合法性與有效性成為制約行政規(guī)制實(shí)效的關(guān)鍵因素，而其解決途徑則在于規(guī)制目的——合法性與規(guī)制手段——有效性的調(diào)合，從強(qiáng)調(diào)“目的一手段一關(guān)系”[30]的比例原則出發(fā)將傳統(tǒng)公法強(qiáng)調(diào)的憲政價(jià)值、正當(dāng)程序、制度穩(wěn)定性等與公共管理所關(guān)注的成本——效益、績(jī)效等[31]理念統(tǒng)一融合于政府行政規(guī)制過(guò)程，為提升行政規(guī)制實(shí)效提供了可供探索的途徑。

目前我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升且局部污染嚴(yán)重，同時(shí)我國(guó)幅員遼闊環(huán)境問(wèn)題地區(qū)差異明顯，地方政府環(huán)境行政規(guī)制的實(shí)效亟需提高。地方政府環(huán)境行政規(guī)制的實(shí)效提高有賴于其合理化程度的提升，跳脫現(xiàn)有以農(nóng)作物秸稈規(guī)制為代表的地方環(huán)境行政規(guī)制目的與手段偏離的困境，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的可行性、效率性、實(shí)效性地方政府應(yīng)遵循比例原則，強(qiáng)化環(huán)境行政規(guī)制實(shí)效考察、促成信息交流及實(shí)現(xiàn)民主參與。以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制手段間平衡促使地方環(huán)境行政規(guī)制合理化的有效路徑值得繼續(xù)深入探討。

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