戴羽+張健

摘要：地方教育立法是國家教育立法的地方模式，是國家教育法治建設(shè)統(tǒng)一性基礎(chǔ)上的多樣性與個(gè)別性。本文通過改革開放以來地方教育立法文件的統(tǒng)計(jì)與歸類，進(jìn)行定量分析以呈現(xiàn)中國地方教育立法近30余年的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，并在此基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善的措施。在地方教育立法日趨活躍的背景下，提煉與總結(jié)地方教育立法的經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律，不僅可以為未來的中央立法提供素材與指引，還可以拓展教育法學(xué)研究的視角。

關(guān)鍵詞：地方教育立法；教育改革；教育法

改革開放以后，轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國教育法治事業(yè)處于激烈的變革中，相比于中央立法機(jī)關(guān)，來自于一線的地方立法機(jī)關(guān)對既有的教育立法制度供給和地方教育事業(yè)發(fā)展的需求有著更為具體而又真實(shí)的感知。超越國家整體主義法治觀，受制于我國教育法治建設(shè)發(fā)展的漸進(jìn)性，我們可以把中國的教育立法體系抽象類型化為中央立法與地方教育立法兩類。建設(shè)中國特色的教育法治，離不開地方教育事業(yè)的具體實(shí)踐，地方教育立法是我國教育法治建設(shè)階段性的表現(xiàn)形式。它體現(xiàn)了國家教育法治統(tǒng)一基礎(chǔ)上的多樣性與個(gè)別性，也由此形構(gòu)了國家教育法治建設(shè)的子法治。在堅(jiān)持國家教育法治統(tǒng)一性的前提下，加強(qiáng)地方教育立法，規(guī)范地方教育立法不僅是實(shí)現(xiàn)教育法治化的具體行動，而且也是法治中國的必然要求。

一、地方教育立法的生存與發(fā)展邏輯

（一）地方教育立法是中央立法的主要實(shí)施者

中央層面的教育立法需要各地方的積極貫徹和落實(shí)，避免頂層制度設(shè)計(jì)成為空中樓閣。中央層面的教育立法在于全盤謀劃，有序推進(jìn)教育法治建設(shè)的同時(shí)也依賴地方結(jié)合本地區(qū)教育發(fā)展?fàn)顩r推進(jìn)立法。[1]比如，1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布實(shí)施以后，山西省、黑龍江、北京、江蘇等各省市紛紛出臺了《實(shí)施<中華人民共和國義務(wù)教育法>辦法》或《實(shí)施<中華人民共和國義務(wù)教育法>條例》以保障中央立法的實(shí)施。

（二）推動地方教育改革的試點(diǎn)試驗(yàn)，解決地方教育改革面臨的實(shí)際問題

地方教育立法存在的價(jià)值就在于其“地方特色”，在中央教育立法無法及時(shí)提供有效制度供給的情況下，地方立法機(jī)關(guān)往往依靠創(chuàng)新制度來應(yīng)對本區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的問題。[2]這是地方教育規(guī)則生長的原始驅(qū)動力。在這種動力機(jī)制的支配下，以解決地方教育實(shí)踐問題為導(dǎo)向，各地的地方教育立法悄然興起，并能夠立足于當(dāng)?shù)亟逃母锼鎸Φ膶?shí)際問題提出一套有針對性的解決方案，從而滿足特定地方教育改革需求。比如，1984年制定實(shí)施的《江蘇省普及初等義務(wù)教育暫行條例》、《安徽省普及初等義務(wù)教育若干規(guī)定》等都是中央立法缺失情況下，為解決本區(qū)域教育改革而出臺的立法文件。

（三）為全國性的教育立法積累變量，提供經(jīng)驗(yàn)與素材

強(qiáng)調(diào)地方教育立法的“地方性問題”，并不否認(rèn)全國層面的教育立法也同樣存在類似的普遍性難題。地方教育立法是地方主動探索本地區(qū)教育改革面臨的問題，實(shí)際上也為宏觀的中央教育立法改革提供了經(jīng)驗(yàn)與素材。對于中國這樣急劇轉(zhuǎn)型的大國來說，教育改革面臨諸多不確定因素，立法者理性有限，難以提供“一步到位”的解決方案。只有通過地方性教育立法規(guī)則的檢驗(yàn)與實(shí)踐，不斷試錯(cuò)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能得出全局性問題解決的立法方案。比如，廣州市在1993年出臺的《社會力量辦學(xué)管理?xiàng)l例》，這是全國最早對民辦教育的地方立法，為此后中央出臺民辦教育立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

（四）漸進(jìn)立法，避免全面激進(jìn)教育立法改革帶來的教育秩序混亂

在中國這樣一個(gè)教育發(fā)展不均衡的大國，教育改革必須要慎之又慎，任何指望一步到位的激進(jìn)改革都可能造成制度、觀念的巨大矛盾與緊張。地方教育立法先行探索能夠根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展實(shí)際展開類型各異的立法、教育制度改革試驗(yàn)，能夠?yàn)槿珖粤⒎ㄌ峁?shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中央也能夠?qū)Φ胤浇逃⒎ㄗ鞒霰容^與評估，以保證其后所推行的全國性教育立法符合國家教育發(fā)展實(shí)際情況，避免立法引發(fā)混亂甚至倒退。

（五）有利于暫時(shí)擱置爭議，以實(shí)踐推動教育立法改革

當(dāng)前，在教育改革領(lǐng)域存在不同理念和價(jià)值爭論，導(dǎo)致對改革立法難以形成共識性方案。地方性教育立法文件的出現(xiàn)則可以發(fā)揮其特有的作用，通過地方立法試驗(yàn)先行開展教育改革暫時(shí)擱淺所面臨的爭論，降低激進(jìn)的全國性教育改革所產(chǎn)生的阻力，從而有利于教育改革的啟動和推進(jìn)。比如，在民辦教育立法上，陜西省、北京市、遼寧省等民辦地方教育立法在涉及民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度、合理回報(bào)、政府扶持與獎(jiǎng)勵(lì)等方面與中央立法相比均有所突破[3]，也為此后中央立法與修改提供了經(jīng)驗(yàn)。

二、地方教育立法發(fā)展現(xiàn)狀

通過北大法寶數(shù)據(jù)庫查詢，從1984年第一份地方教育立法文件《江蘇省普及初等義務(wù)教育暫行條例》誕生至2016年12月，共有835份地方教育立法文件。其中包括地方性法規(guī)597件，地方政府規(guī)章238件。本文將以此為樣本分析我國地方教育立法的基本情況和存在的問題，并提出相應(yīng)的對策，以期能對推動地方教育立法研究有所助益。

（一）地方教育立法的時(shí)間分布

從立法文件頒布的年份來看，我國地方教育立法發(fā)展可分為6個(gè)階段，如圖1所示。

第1階段（1984-1986年）：這一階段是我國地方教育立法的起步階段，立法文件從無到有，立法內(nèi)容多為義務(wù)教育。例如，1984年和1985年江蘇、遼寧、安徽等各省市發(fā)布的《普及初等教育條例》。在此階段中，立法文件數(shù)量在1986年達(dá)到最多。形成這種局面的原因主要是1986年《義務(wù)教育法》的通過，這是第一次以中央立法形式確認(rèn)我國實(shí)行九年制義務(wù)教育，標(biāo)志著我國基礎(chǔ)教育進(jìn)入法治化軌道。此后各省市紛紛出臺《實(shí)施〈義務(wù)教育法〉辦法》，以響應(yīng)中央號召。

第2階段（1987-1991年）：盡管這一階段前期地方教育立法發(fā)展緩慢甚至有些許回落，但相比于前一階段，這時(shí)期地方教育立法依然保持了穩(wěn)中有升的發(fā)展態(tài)勢，并在1991年達(dá)到了最高點(diǎn)，這得益于1991年《未成年人保護(hù)法》通過。所以，此一階段地方教育立法內(nèi)容大多涉及未成年人保護(hù)、未成年教育以及與之相關(guān)的職工與職業(yè)教育。endprint

第3階段（1992-1997年）：此階段是我國地方教育立法快速發(fā)展的關(guān)鍵性階段。在1992年到1997年期間，立法文件共有212件，約占30余年來我國地方教育立法總量的26.5%。特別是1997年，立法文件達(dá)67件，是30多年來立法文件公布最多的一年，達(dá)到了頂峰。所有這些得益于這段時(shí)期頒布的各種教育法律法規(guī)及在教育界進(jìn)行的各項(xiàng)實(shí)質(zhì)性改革。比如，1993年《教師法》頒布，1996年《職業(yè)教育法》頒布，這兩部法律都是我國教育法治建設(shè)的重要里程碑。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》頒布實(shí)施，秉著認(rèn)真實(shí)施“科教興國”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)依法治教的指導(dǎo)思想，各地抓緊落實(shí)《教育改革和發(fā)展綱要》及其實(shí)施意見，繼續(xù)推動實(shí)施《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》。在中央的指導(dǎo)下，各地全面推進(jìn)學(xué)校的素質(zhì)教育，積極推進(jìn)高教管理體制改革等，地方教育立法迅速發(fā)展。此外，此一階段，立法修改工作也逐步開展起來，例如，《江蘇省實(shí)施<中華人民共和國義務(wù)教育法>辦法》于1997年得到修改。

第4階段（1998-2004年）：這段時(shí)間地方教育立法平穩(wěn)發(fā)展，并在2004年達(dá)到一個(gè)小高峰。主要有如下幾個(gè)原因，一是國務(wù)院頒布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，各地立法陸續(xù)跟進(jìn)實(shí)施；二是《義務(wù)教育法》修訂工作取得重大進(jìn)展；三是積極推動新的各項(xiàng)教育立法計(jì)劃的實(shí)施，修訂了《義務(wù)教育法》、《教育法》、《教師法》、《高等教育法》和《學(xué)位條例》，起草《學(xué)校法》、《教育考試法》、《教育投入法》和《終身學(xué)習(xí)法》等等。所有這些促使這一時(shí)期的地方立法圍繞民辦教育、教師立法、義務(wù)教育等內(nèi)容展開。

第5階段（2005-2010年）：此期間的前半段立法減緩并有略微下降，但基本保持在每年20件左右的水平，直到2010年，飆升至44件。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因在于2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年-2020年）》的頒布。在此背景下，與教育相關(guān)的多種內(nèi)容的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章相繼頒布，比如職業(yè)教育、民族教育、國防教育、義務(wù)教育等等。此外，清理和修訂工作也成為了這時(shí)期地方教育立法工作的重點(diǎn)。

第6階段（2011-2015年）：近幾年，地方教育立法數(shù)量維持在每年20件左右。結(jié)合地方教育立法近30年發(fā)展?fàn)顩r，除去有重要法律法規(guī)或文件出臺而導(dǎo)致地方教育立法數(shù)量激增的2004年和2010年，總體上，1997年以前呈現(xiàn)上升趨勢，而1997年以后則呈下降趨勢。文章認(rèn)為，這是因?yàn)槲覈F(xiàn)已頒行的這些法律法規(guī)，在體系上已經(jīng)基本涵蓋了教育事業(yè)改革的各個(gè)重要組成部分，而且清理和修訂工作也在前一階段完成的不錯(cuò)，地方教育立法工作進(jìn)入了平穩(wěn)發(fā)展階段。

（二）地方教育立法的地域分布

從區(qū)域分布上看，地方教育的立法狀況并不均衡。地方教育立法形成了自東向西、由南至北遞減，區(qū)域性和梯度式明顯的圖景，這也多少反映出各地對地方教育立法乃至教育的重視程度。關(guān)于835份地方教育立法的地域分布情況，除港澳臺地區(qū)，我國七大行政區(qū)劃中，華東地區(qū)的立法文件數(shù)量最多，有229件，約占了總數(shù)的27.4%，主要集中在江蘇省和浙江省，地方教育立法數(shù)量位列全國前茅。從各省市立法數(shù)量來看，全國數(shù)量前三的是遼寧省、廣東省和江蘇省，分別是56、53和52件；西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)和海南省較少，分別只有7、11和12件。

我國幅員遼闊，社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平導(dǎo)致了各地的教育立法發(fā)展水平參差不齊。江蘇省、遼寧省和廣東省等經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的省份對教育比較重視，一直走在全國教育發(fā)展的前列，這些地區(qū)對本區(qū)域的教育改革、中央的教育立法能及時(shí)作出反應(yīng)和變動，不斷推陳出新，而且面對新問題、新挑戰(zhàn)也能及時(shí)開展帶有地方特色的立法工作。立法內(nèi)容更是不僅涉及基礎(chǔ)義務(wù)教育，還包括學(xué)前教育、素質(zhì)教育、民辦教育等等。其中上海市、江蘇省、浙江省3地不僅立法時(shí)間早，數(shù)量多，而且立法內(nèi)容也已經(jīng)比較完備。相比之下，華中地區(qū)和西部各省市的地方教育立法發(fā)展較慢。除了對一般教育領(lǐng)域進(jìn)行立法以外，由于其獨(dú)特的自然條件和社會環(huán)境，立法內(nèi)容往往是根據(jù)本地區(qū)的特殊需求進(jìn)行立法，比如有關(guān)少數(shù)民族教育立法，如《寧夏回族自治區(qū)民族教育條例》、《云南省楚雄彝族自治州民族教育條例》等。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，這些地區(qū)的地方教育立法乏善可陳，數(shù)量較少而且更新不夠及時(shí)。

（三）地方教育立法的內(nèi)容分布

我國地方教育立法內(nèi)容多樣，領(lǐng)域廣泛，可以分為義務(wù)教育、高等教育、民辦教育、教育督導(dǎo)、職業(yè)與職工教育、少數(shù)民族教育等內(nèi)容。其中，以基礎(chǔ)義務(wù)教育為內(nèi)容的立法文件最多，有223件，占了總數(shù)的26.7%。其次，涉及教師法、職業(yè)教育等內(nèi)容的地方教育立法比例也不少。隨著人們對教育質(zhì)量的重視，幼兒教育、學(xué)前教育、素質(zhì)教育的地方教育立法也應(yīng)運(yùn)而生。專業(yè)技術(shù)人員的匱乏也促使專業(yè)技術(shù)、職業(yè)技術(shù)教育立法的快速發(fā)展。根據(jù)少數(shù)民族特色，少數(shù)民族地區(qū)頒布的少數(shù)民族教育法律法規(guī)也有44件。圖2地方教育立法的內(nèi)容餅狀圖國防教育、法治教育、終身教育等等其他教育內(nèi)容占19%。豐富多樣的教育立法內(nèi)容使我國教育立法蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。

（四）地方教育立法的類型化分析

根據(jù)地方立法分類框架，我們把地方教育立法分為了三類：重申性地方教育立法、解釋性地方教育立法以及創(chuàng)新性地方教育立法。

顧名思義，重申性地方教育立法是重復(fù)規(guī)定中央教育立法所確立的規(guī)則，其作用是在本區(qū)域的地方性教育立法文件中重述有關(guān)法律法規(guī)，提示有關(guān)人員予以遵守。比如1986年頒布的《福建省人民政府關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院<征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定>的通知》，該立法文件第一條內(nèi)容就是“國務(wù)院國發(fā)（1986）50號關(guān)于發(fā)布《征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》的通知已轉(zhuǎn)發(fā)給你們……并隨文下發(fā)《福建省征收教育費(fèi)附加實(shí)施辦法》，希一并認(rèn)真貫徹執(zhí)行”。

解釋性地方教育立法則是根據(jù)中央立法規(guī)則、目的和精神，立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)一步明確相關(guān)規(guī)則的具體含義，已便于中央立法的實(shí)施，其意義是方便本區(qū)域人員正確適用法律。比如，2015年《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國國防教育法>辦法》。該法第一條就明確規(guī)定，“為了普及和加強(qiáng)全民國防教育……根據(jù)《中華人民共和國國防教育法》和有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際，制定本辦法” 。endprint

創(chuàng)新性地方教育立法是根據(jù)黨和國家的教育改革政策或者中央指示或者默示授權(quán)，在中央教育立法無法及時(shí)提供有效制度供給的情況下，地方立法機(jī)關(guān)依靠創(chuàng)新制度來應(yīng)對本區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的問題，這是地方教育規(guī)則產(chǎn)生的原始驅(qū)動力。它可能超出了當(dāng)前的法律框架，充當(dāng)教育立法的“試驗(yàn)田”的角色。這屬于最激進(jìn)的地方教育立法規(guī)則，也是地方教育立法中最應(yīng)得到重視的一類立法。實(shí)踐中，這些地方教育規(guī)則對回應(yīng)本地教育事業(yè)發(fā)展，為中央立法機(jī)關(guān)提供立法素材、制度供給、調(diào)整制度結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。比如，1984年出臺的《安徽省普及初等義務(wù)教育若干規(guī)定》即屬于此類文件。該法第一條規(guī)定：“為了加速普及我省初等義務(wù)教育，現(xiàn)根據(jù)《中華人民共和國憲法》的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定”。

三、中國地方教育立法存在的問題

地方教育立法正在影響中國的教育立法體系，成為一種新型的教育法治發(fā)展樣式，這必將改變我國教育法治的實(shí)踐面貌與制度走向。然而，地方教育立法也存在諸多缺陷。

（一）地方教育立法規(guī)范化不強(qiáng)

通過對835件地方立法文件的實(shí)證分析，我們發(fā)現(xiàn)地方教育立法規(guī)范性有待完善，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)問題：第一，立法文件的名稱較為混亂，不夠規(guī)范。“暫行辦法”、“試行”、“草案”、“條例”、“規(guī)定”等名稱五花八門。比如，同樣是關(guān)于學(xué)前教育的立法文件，武漢市為《武漢市學(xué)前教育管理辦法》，沈陽市為《沈陽市學(xué)前教育管理規(guī)定》，青島市為《青島市學(xué)前教育條例》等不一而足。法律法規(guī)的名稱不嚴(yán)肅，文件本身的效力等級也難以捉摸。第二，政策性語言較多，立法文件的語言不規(guī)范。文件中宣示性語言多，口號多，大多都是“積極”、“鼓勵(lì)”、“支持”、“原則上”等，不確定性太強(qiáng)。第三，條款本身表述的含義不清，有的規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，大量用“及時(shí)”、“限期”、“按時(shí)”、“增強(qiáng)”、“加大”、“有關(guān)”等不確定語言。第四，沒有及時(shí)制定配套規(guī)章或規(guī)范性文件。一些地方教育立法文件明確寫道具體辦法由省人民政府制定等，但具體辦法卻遲遲不出臺。

（二）地方教育立法可操作性弱

地方性教育立法存在的價(jià)值在于其可行性，具有可操作性。地方教育立法作為中央立法的有效補(bǔ)充理應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際，在法定的原則、界限、范圍內(nèi)做出明確的具體規(guī)定，可量化的盡力量化，能細(xì)化的盡量細(xì)化，避免一些原則性、口號式的語言。然而，目前有的地方性教育立法文件與全國人大制定的法律法規(guī)、相關(guān)政策等區(qū)別不大，缺少地方特色。地方教育立法不同程度地存在追求數(shù)量、追求立法體例上的“大而全”。有時(shí)為了趕進(jìn)度，在立法技術(shù)上多采用宜粗不宜細(xì)的原則，習(xí)慣于采用授權(quán)政府制定具體辦法等形式，導(dǎo)致地方立法文件可操作性不強(qiáng)。

（三）重復(fù)立法，特色不足

地方教育立法的特殊性在于立足于本區(qū)域教育發(fā)展?fàn)顩r而有自身特色，但是，在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了大量抄襲上位法或模仿抄襲或者簡單“拿來主義”等現(xiàn)象，比如《蘭州市民辦教育管理辦法》與《深圳市民辦教育管理若干規(guī)定》不僅體例相似，內(nèi)容也重復(fù)較多。配套實(shí)施性立法文件的內(nèi)容也多是抄襲中央教育立法，缺乏本區(qū)域的特色。這說明地方教育立法機(jī)關(guān)的功利性傾向比較嚴(yán)重，從既往經(jīng)驗(yàn)看，在個(gè)別區(qū)域甚至出現(xiàn)了地方教育立法相互攀比的現(xiàn)象，形式主義色彩濃重，急功近利的心態(tài)明顯。平心而論，這種以政績激勵(lì)為基礎(chǔ)的動力的確促使地方立法機(jī)關(guān)積極開展教育立法，但也引發(fā)它們的立法活動很容易演變成為為官員個(gè)人政績或者部門利益而展開的制度創(chuàng)新。

（四）地方教育立法理論研究不足

盡管地方教育立法實(shí)踐一直如火如荼地開展，但是地方立法理論研究和實(shí)證分析研究卻乏善可陳。地方教育立法缺少理論指引和對本區(qū)域?qū)嵺`情況嚴(yán)密的實(shí)證討論，這是當(dāng)前地方教育立法面臨的十分嚴(yán)峻的問題。由于沒有綜合研究和理論指導(dǎo)，在地方性法規(guī)之間，法規(guī)與規(guī)章之間容易出現(xiàn)不一致的情況，地方教育立法質(zhì)量也不高。

四、完善我國地方教育立法的對策與措施

地方教育立法的蓬勃發(fā)展具有歷史的必然性，也是教育法治建設(shè)的必然要求。地方教育立法有助于釋放地方教育改革的創(chuàng)新精神，同時(shí)引導(dǎo)全國性的教育改革達(dá)成共識，也為中央立法以及改革決策者提供了試驗(yàn)的素材與學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，使得地教育立法所累積的經(jīng)驗(yàn)與方法流動起來，從而提出一項(xiàng)更符合中國實(shí)際的教育立法方案?？疾斓胤浇逃⒎ìF(xiàn)狀，可以進(jìn)一步發(fā)揮好地方教育立法的積極功能，實(shí)現(xiàn)地方良法之治，循序漸進(jìn)妥善解決好地方教育立法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。

（一）繼續(xù)鼓勵(lì)與支持地方教育立法探索，加快中央教育立法進(jìn)程

正如教育改革立法變遷實(shí)踐所呈現(xiàn)的，地方教育立法尤其是創(chuàng)新性教育立法不但沒有引發(fā)教育法治秩序的混亂，相反被中央立法機(jī)關(guān)在總結(jié)、提煉改革的基礎(chǔ)上確立為正式的教育法治規(guī)則，從而使得地方教育改革與中央教育立法形成了某種程度的均衡。從此意義上講，地方教育立法法為全國性的教育法治變革提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)素材，這正是其關(guān)鍵價(jià)值所在。所以，新形勢下應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)地方教育立法的進(jìn)程。然而教育事業(yè)的改革發(fā)展中面臨復(fù)雜棘手的新問題和新情況，有些只能通過中央立法才能解決。如關(guān)于殘疾人教育和中外合辦教育問題，都沒有相應(yīng)的國家教育立法。因此，在中央層面，建議國家要加快教育立法的進(jìn)程，以中央教育立法帶動全國各省市的地方教育立法。在鼓勵(lì)與支持地方教育立法的同時(shí)，更需要頂層設(shè)計(jì)與中央立法推進(jìn)。

（二）充實(shí)立法人才隊(duì)伍，提升地方立法質(zhì)量

立法人才隊(duì)伍的好壞直接關(guān)系立法質(zhì)量的高低。針對地方教育立法規(guī)范性不強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)不足、水平不高等問題，應(yīng)當(dāng)重視培養(yǎng)立法工作及法治研究人才隊(duì)伍，推進(jìn)地方人大系統(tǒng)智庫建設(shè)，并探索委托第三方起草機(jī)制以提高地方立法能力，保障地方教育立法質(zhì)量?？梢詮囊韵聨追矫嫒胧郑菏紫?，組建專門的地方立法機(jī)構(gòu)，地方立法專門機(jī)構(gòu)應(yīng)該是專業(yè)人員和分工明確高效的立法隊(duì)伍，可以統(tǒng)籌考慮安排一定比例的教育研究部門、法學(xué)專家學(xué)者和立法工作者參與。其次，重視對現(xiàn)有立法工作人員特別是中青年立法工作人員的培養(yǎng)，通過在職學(xué)習(xí)、短期培訓(xùn)、交流掛職等方式提升業(yè)務(wù)能力。endprint

（三）強(qiáng)化地方教育立法理論指引

地方教育立法涉及到法學(xué)、教育學(xué)、教育行政學(xué)等內(nèi)容，這就需要理論研究做科學(xué)的指導(dǎo)。在開展理論研究創(chuàng)新時(shí)，處理好理論研究中的“破”與“立”的關(guān)系，從區(qū)域教育工作的實(shí)際出發(fā)，緊緊圍繞地方教育立法的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題，開展應(yīng)用性、對策性研究。我們認(rèn)為，理論研究應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：首先，地方教育立法的一般原理，包括但不限于地方教育立法的依據(jù)、本質(zhì)、原則、范圍、概念、特點(diǎn)、原則、程序、意義等內(nèi)容。其次，我國地方教育立法的現(xiàn)狀和發(fā)展情況，包括各個(gè)歷史時(shí)期的基本情況、取得的成績、存在的問題以及主要經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)等等。第三，地方立法和國家立法的關(guān)系、全國各地區(qū)地方教育立法的比較和總結(jié)、我國地方教育立法與國外地方教育立法的比較等等。第四，考察當(dāng)前地方教育立法法實(shí)踐中存在的難點(diǎn)、重點(diǎn)問題以及存在問題的主要原因研究，地方立法的長遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)研究。最后，以推進(jìn)立法公開為重點(diǎn)的民主立法研究以及以立法工作機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)的科學(xué)立法研究等。

（四）加強(qiáng)省級人大對地方教育立法的審查和監(jiān)督

加強(qiáng)對地方人大立法審查和監(jiān)督，是新修正的《立法法》賦予省級人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，有利于地方教育立法質(zhì)量提高，有利于國家教育法治的權(quán)威與統(tǒng)一性，防止部門與地方利益法律化。本文認(rèn)為，應(yīng)著重從地方教育立法的權(quán)限和范圍、立法文件的合法性審查與合理性審查、立法文件的有效性、技術(shù)規(guī)范等幾個(gè)方面進(jìn)行審查。

五、結(jié)論

經(jīng)過30余年發(fā)展，地方教育立法已深刻地改變了中國教育法治建設(shè)的實(shí)踐面貌，并正在成長為一種新型的制度變革方式。實(shí)踐證明，地方教育立法相對于中央立法承擔(dān)了雙重角色。首先，它是中央立法的具體執(zhí)行者與實(shí)施者，其次，地方教育立法也發(fā)揮了自身優(yōu)勢，發(fā)掘特定區(qū)域教育資源優(yōu)勢和解決本區(qū)域教育改革所面臨的具體問題，為全國性教育立法普遍性難題的化解提供經(jīng)驗(yàn)與素材，有利于避免中央自上而下的立法變革所引發(fā)的秩序混亂。另一方面，地方教育立法也存在規(guī)范性弱、操作性與公開性不足、功利性強(qiáng)等缺陷。在未來，學(xué)術(shù)界應(yīng)對地方教育立法投入更多精力，提供更多智識以完善地方立法，進(jìn)一步促進(jìn)地方教育立法的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯賴佳）endprint