劉 韻

(廈門大學(xué) 法學(xué)院， 福建 廈門 361005)

同心圓理論視閾下環(huán)境公益訴訟原告主體的建構(gòu)

劉 韻

(廈門大學(xué) 法學(xué)院， 福建 廈門 361005)

當(dāng)前，環(huán)境信訪案件在內(nèi)的環(huán)境維權(quán)異化方式與環(huán)境公益訴訟案件之間巨大的數(shù)量差，以及訴訟進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多新問題，表明環(huán)境公益訴訟并未達(dá)致其制度目的。政府、司法、社會(huì)間缺乏良性互動(dòng)導(dǎo)致訴訟過程中的碎片化問題突出。對(duì)此，可以借鑒同心圓理論，即環(huán)境公益訴訟程序應(yīng)建構(gòu)以社會(huì)組織為主導(dǎo)，賦予公民、檢察機(jī)關(guān)間接起訴權(quán)，行政機(jī)關(guān)適度參與的基本模式，在環(huán)境公益訴訟中實(shí)現(xiàn)多元化主體間的最優(yōu)搭配，形成政府、司法、社會(huì)各守其位、各盡其責(zé)的立體治理模式。

環(huán)境公益訴訟；原告；同心圓理論；實(shí)踐困境；優(yōu)化路徑

人類社會(huì)發(fā)展史在某種程度上是一部生態(tài)破壞史、環(huán)境污染史。早在14世紀(jì)，英國(guó)就注意到了煤炭污染；18世紀(jì)末，工業(yè)革命標(biāo)志著人類由農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入到工業(yè)社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，自然環(huán)境也遭受到巨大破壞。20世紀(jì)中后期，基于人類生存權(quán)之保障與社會(huì)國(guó)理念之興起與發(fā)展，在保障人民基本生存條件后，進(jìn)一步要求生存環(huán)境品質(zhì)得到保障。因此，“人類有保有生存最低限度保障的權(quán)利”與“人類有生存在不受污染環(huán)境下的權(quán)利”，環(huán)境保護(hù)的擁有、永續(xù)環(huán)境的追求已成為人類生存發(fā)展的應(yīng)有之義。環(huán)境公益訴訟是國(guó)家引入司法力量、社會(huì)力量與政府失靈、市場(chǎng)失靈之間的抗衡，是對(duì)社會(huì)資源的重新分配。美國(guó)于20世紀(jì)70年代初確立了與此相似的“公民訴訟”制度，歐洲多國(guó)、日本、印度、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等先后建立了相關(guān)制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》首次提及“綠色”、“共享”之內(nèi)涵，綠色發(fā)展成為我國(guó)發(fā)展的新方向。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條第一次對(duì)公益訴訟作出規(guī)定。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》)，明確了檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟的重要主體。但相較于環(huán)境司法案件的持續(xù)偏低，在環(huán)境信訪辦收到書面來信、接待來訪批次上，2013年較2012年分別增長(zhǎng)27%，70%[1]，2014年較2013年分別增加30%，50%[2]，這從某方面反映出環(huán)境公益訴訟制度并未達(dá)致其制度目的。本文立足環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐，以同心圓理論為切入點(diǎn)，主要從司法實(shí)踐運(yùn)行層面進(jìn)行探討，試圖揭示出當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的局限，同時(shí)進(jìn)一步找出解決問題的可能路徑。

一、環(huán)境公益訴訟之實(shí)踐現(xiàn)狀

自2012年明確環(huán)境公益訴訟制度，2015年《試點(diǎn)決定》頒布后，環(huán)境民事公益訴訟受案情況總體上表現(xiàn)為覆蓋區(qū)域擴(kuò)大，法院受理案件數(shù)量增多。如表1所示，環(huán)境民事公益訴訟受案區(qū)域有一定程度拓寬，從《試點(diǎn)決定》頒布前的2個(gè)地區(qū)發(fā)展到頒布后的7個(gè)地區(qū)。同時(shí)，案件受理數(shù)量分布情況為：2013年受理1件，2014年受理10件，2015年受理9件，2016年1月至10月受理12件，數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)。

表1 地域分布情況

注：本文數(shù)據(jù)來源于裁判文書網(wǎng)和北大法寶統(tǒng)計(jì)所得。 環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：

(1)原告以社會(huì)組織為主，同時(shí)發(fā)展為社會(huì)組織與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合起訴之模式。聯(lián)合起訴模式主要適用于訴訟周期長(zhǎng)、取證難、費(fèi)用高等案件，在一定程度上起到了整合資源、提高效率、提高勝訴率的作用。如圖1所示，社會(huì)組織作為原告(單獨(dú)原告或共同原告)參與的案件有25件，78.1%的案件由社會(huì)組織提起。同時(shí)，還出現(xiàn)了以社會(huì)組織和政府部門、全國(guó)性知名社會(huì)組織和立案法院當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織作為共同原告的起訴主體模式。前者如福建省連城縣人民法院審理的連城縣林業(yè)局、龍巖市水土保持學(xué)會(huì)與黃永華、滕繼能等11人環(huán)境污染侵權(quán)糾紛一案，連城縣林業(yè)局作為國(guó)家授權(quán)的法定林業(yè)資源行政管理部門與龍巖市水土保持學(xué)會(huì)以共同原告身份起訴。后者如福建省南平市中級(jí)人民法院審理的北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦、倪明香等人環(huán)境糾紛一案，作為中國(guó)文化書院分支機(jī)構(gòu)且已在全國(guó)提起多起環(huán)境公益訴訟的自然之友環(huán)境研究所與福建當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織——綠家園環(huán)境友好中心作為共同原告提起訴訟。

圖1 原告類型

(2)檢察機(jī)關(guān)以多重身份參與環(huán)境民事公益訴訟，其作為“體制內(nèi)人員”與作為“體制外人員”的社會(huì)組織成為起訴的主力軍。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)多重性的職責(zé)決定了其以多重性身份參與環(huán)境公益訴訟。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，確定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍為環(huán)境污染、食品藥品安全領(lǐng)域等損害社會(huì)公共利益案件，同時(shí)要求起訴前應(yīng)履行前置程序，包括支持起訴和督促起訴在內(nèi)的訴前程序，雖然不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但具有簡(jiǎn)便性和高效性之優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，補(bǔ)強(qiáng)了其他原告主體的訴訟空白。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，《試點(diǎn)方案》頒布前，檢察機(jī)關(guān)主要以支持起訴人參與訴訟；《試點(diǎn)方案》頒布后，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)不同案件的具體情況，選擇以支持起訴人或起訴人參與訴訟。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的范圍更廣、力度更大，檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的比例由頒布前的63.6%增長(zhǎng)為頒布后的76.2%。檢察機(jī)關(guān)主要通過以下3種方式參與公益訴訟：①直接起訴，檢察機(jī)關(guān)直接作為原告提起民事訴訟；②支持起訴，檢察機(jī)關(guān)在必要情形下，可以支持起訴人，給原告提供法律上的幫助；③督促起訴，當(dāng)相關(guān)部門疏于行使起訴權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過發(fā)出督促起訴函，督促其盡快起訴。

(3)行政機(jī)關(guān)有限參與環(huán)境公益訴訟?！睹袷略V訟法》明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以提起公益訴訟，但樣本數(shù)據(jù)顯示，行政機(jī)關(guān)起訴的數(shù)量遠(yuǎn)低于社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)。在32起樣本案件中，行政機(jī)關(guān)以原告身份提起訴訟3起，其中2起以單獨(dú)原告提起，余下1起和社會(huì)組織以共同原告提起。行政機(jī)關(guān)對(duì)以原告方式參與訴訟存在諸多顧慮。其一，鑒于與實(shí)施污染行為的企業(yè)間可能存在利益關(guān)系，相較于直接、激烈、后果難以由己控制的起訴方式，行政機(jī)關(guān)更愿采取行政處罰對(duì)相關(guān)企業(yè)予以懲戒；其二，環(huán)境污染事件之發(fā)生，多少都與環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的管理乏力、管理失位、管理錯(cuò)位有一定關(guān)系，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境事故責(zé)任追究上往往難辭其咎。如上文提到的，北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦、倪明香等人環(huán)境糾紛一案，雙方當(dāng)事人的爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一便是作為第三人參與訴訟的福建省南平市國(guó)土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

二、環(huán)境公益訴訟實(shí)踐之局限

在立法確認(rèn)環(huán)境公益訴訟制度后，環(huán)境司法取得了一定實(shí)效。但我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，作為處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、公民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、公益訴訟初步確立的中國(guó)，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量在未來一段時(shí)間內(nèi)保持上升趨勢(shì)乃是客觀規(guī)律，訴訟參與人更多是基于環(huán)境公益訴訟固有特點(diǎn)而作出的單一性選擇，并不能說明環(huán)境公益訴訟達(dá)到了制度設(shè)計(jì)之目的。囿于現(xiàn)階段立法不完備、體制不健全、司法不成熟、市民社會(huì)發(fā)展程度低等主客觀原因，短時(shí)間內(nèi)環(huán)境公益訴訟很難在全國(guó)范圍成為環(huán)境保護(hù)之普遍性、常規(guī)性的行為選擇，環(huán)境公益訴訟的良序發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。在前述看上去“向好”的數(shù)據(jù)背后，依然存在諸多問題，這些問題隱藏著包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法、個(gè)人私益與社會(huì)公益等多類關(guān)系間巨大的、難以完全調(diào)和的沖突。在訴訟主體方面突出表現(xiàn)為以下局限：

(1)起訴的社會(huì)組織較為集中，且一般都具有“官方背景”。在由社會(huì)組織起訴的25起案件中，只有9家不同社會(huì)組織作為原告，其中，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)提起9起，自然之友環(huán)境研究所和中華環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)各自提起4起，這3家社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟占據(jù)樣本案件中由社會(huì)組織起訴案件的68%(見圖2)。而在這9家社會(huì)組織中，具有“官方背景”的至少有7家，如中華環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)[3]，其他具有“官方背景”的社會(huì)組織則大多是各地黨委、政府、司法機(jī)關(guān)牽頭成立的環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)?！熬驮谑袌?chǎng)化改革逐步摒棄經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之中的計(jì)劃管理體制的同時(shí)，在中國(guó)的社會(huì)領(lǐng)域中卻正在 ‘從無到有’地建設(shè)社團(tuán)的計(jì)劃管理體制”[4]。半官方機(jī)構(gòu)性質(zhì)之社會(huì)組織亦可能因人事或資金受制于主管機(jī)關(guān)，而有欠缺獨(dú)立性之疑慮，且如若政府財(cái)源不足，亦難能提高補(bǔ)助金額，同時(shí)地方政府受制于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之累，半官方社會(huì)組織難以對(duì)大型企業(yè)采取實(shí)際有效行動(dòng)。倘若民間社會(huì)組織難以成為起訴主體，則社會(huì)組織之起訴權(quán)難免被“官方、半官方社會(huì)組織”壟斷，使得環(huán)境公益訴訟從立案開始便受到政府牽制，缺乏獨(dú)立性。2011年，隨著《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》頒布，國(guó)家對(duì)包括公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類在內(nèi)的社會(huì)組織的登記程序得到簡(jiǎn)化，包括與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的社會(huì)組織均呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，“我國(guó)社會(huì)組織在數(shù)量增長(zhǎng)、社會(huì)參與、組織建構(gòu)和活動(dòng)領(lǐng)域等各個(gè)方面，都展現(xiàn)出旺盛的生命力”[5]，但卻多而不強(qiáng)、小且不專。大多數(shù)社會(huì)組織只能在邊緣地帶提供一些零散的服務(wù)，而且處于嚴(yán)格的“非政治化狀態(tài)”，可以說是“只服務(wù)，不挑戰(zhàn)”、“只幫忙、不添亂”，可謂“拾遺補(bǔ)缺”[6]。全國(guó)約有700家社會(huì)組織有提起環(huán)境公益訴訟的資格[7]，但由于起訴成本高，專業(yè)人才及專業(yè)知識(shí)匱乏，我國(guó)民間環(huán)保組織因經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，生存困難[8]，他們沒有能力、沒有動(dòng)力起訴。申言之，有能力提起訴訟之社會(huì)組織大都缺乏獨(dú)立，有資格提起訴訟之社會(huì)組織大多缺乏能力。

(2)被告多為中小私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人，難以對(duì)“污染釘子戶”的大型企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的威懾力。本文所列樣本數(shù)據(jù)中，被告為個(gè)人的有17起，被告為企業(yè)的有12起，企業(yè)和個(gè)人作為共同被告的有3起。鑒于我國(guó)立法、司法、行政之間的關(guān)系，各地政府在行政過程中極力避免訴諸公堂，檢察機(jī)關(guān)也主動(dòng)避免與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生直接沖突。作為“污染釘子戶”的大型企業(yè)往往是地方納稅大戶，它們的興亡與否直接影響到地方財(cái)政收入和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)其提起訴訟的主客觀阻力較大。根據(jù)公眾環(huán)境研究中心的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，與環(huán)境污染最有關(guān)系的200多家上市企業(yè)多是大型國(guó)有企業(yè)[9]。然而，在以企業(yè)為被告(單獨(dú)被告或共同被告)的15起案件中，均為私營(yíng)中小型企業(yè)。未被納入本文討論樣本的1起以大型國(guó)有企業(yè)為被告的案件是中華環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)作為原告，中國(guó)石油天然氣股份有限公司、中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林油田分公司為被告的環(huán)境污染責(zé)任糾紛案，該案被北京市第二中級(jí)人民法院以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)暫不具備原告主體資格而駁回起訴。盡管彼時(shí)中華環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)已在全國(guó)范圍內(nèi)提起10余起公益訴訟案件，且部分訴訟案件被收錄到《最高人民法院公報(bào)》[10]，但法院以這些案件均為2012年修改的《民事訴訟法》實(shí)施之前受理，目前尚無法律規(guī)定中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟為由，駁回起訴，法院立案隨意性可見一斑。《試點(diǎn)方案》頒布后，檢察機(jī)關(guān)起訴的4起企業(yè)為被告的案件中，被告皆為私營(yíng)企業(yè)。如徐州市中級(jí)法院審理的徐州市檢察院起訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境污染案，被告只是當(dāng)?shù)匾患宜綘I(yíng)小型造紙廠[11]。

圖2 提起訴訟的社會(huì)組織情況

三、環(huán)境公益訴訟主體之優(yōu)化路徑

畸形的唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)觀、缺失的制度規(guī)范、匱乏的專業(yè)技術(shù)資源乃是環(huán)境公益訴訟實(shí)踐局限產(chǎn)生的不可忽視之主要原因。如何化解上述問題多年以來似無良策，因此，突破已有的路徑依賴，拓展公益訴訟運(yùn)作之理論基礎(chǔ)，或許可以提供一個(gè)更具可行性的合理化進(jìn)路。

1.環(huán)境公益訴訟之宏觀建構(gòu)——同心圓模式

環(huán)境公益訴訟的有序進(jìn)行，需要多方協(xié)調(diào)參與、互為補(bǔ)充、形成合力。公民及其初級(jí)集合體、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均是環(huán)境民事公益訴訟合理有序進(jìn)行的缺一不可的力量，應(yīng)著力構(gòu)建多元化主體間的相互銜接、配合、補(bǔ)充機(jī)制，鑒于各主體間不同的功能特點(diǎn)，在適用時(shí)應(yīng)設(shè)置一定層級(jí)。在此，我們可以借助同心圓理論來更好地闡釋多元化的合理性。

同心圓理論作為城市地域結(jié)構(gòu)的基本理論之一，它最初指城市土地利用的功能分區(qū)，環(huán)繞市中心呈同心圓帶向外擴(kuò)展的結(jié)構(gòu)模式[12]。同心圓理論最初被用來預(yù)測(cè)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)在同心圓中發(fā)展?fàn)顩r。 根據(jù)同心圓理論，城市增長(zhǎng)在圍繞以中央商業(yè)區(qū)為圓心的圓形區(qū)域向外傳播，根據(jù)增長(zhǎng)區(qū)域距離中央商業(yè)區(qū)的不同距離創(chuàng)建同心圓。美國(guó)哲學(xué)和法學(xué)教授彼得·溫茲(Peter Wenz)在《環(huán)境正義論》中將同心圓理論(the concentric circle theory)描述為個(gè)人對(duì)他者所負(fù)義務(wù)的數(shù)量與程度由親密性而定，認(rèn)為環(huán)境正義就是人類行為親密性偏好選擇。對(duì)于更靠近同心圓里層的他者，應(yīng)負(fù)有更強(qiáng)烈或更多的義務(wù)滿足其偏好[13]。同心圓結(jié)構(gòu)在具體內(nèi)容上表現(xiàn)出開放性的特質(zhì)，這點(diǎn)充分地表達(dá)在基于目的規(guī)定而設(shè)計(jì)的各個(gè)細(xì)部機(jī)制上。在環(huán)境公益訴訟起訴主體同心圓結(jié)構(gòu)里，首先設(shè)計(jì)了一個(gè)以生態(tài)環(huán)境為核心，以相關(guān)訴訟主體為各圓周的同心圓結(jié)構(gòu)，這個(gè)同心圓會(huì)隨著處理的流程由最內(nèi)層延伸到最外層，盡量滿足不同有關(guān)起訴主體發(fā)揮自身機(jī)能的需要。同心圓結(jié)構(gòu)有其柔軟的特性，這種柔軟的特性能更好地應(yīng)對(duì)外部的變化，更適應(yīng)變化的社會(huì)局勢(shì)。亦即，同心圓理論下的多元化起訴主體的基本結(jié)構(gòu)是一個(gè)參與流程與滾動(dòng)于流程中的同心圓模式。

環(huán)境公益訴訟的立法目的是為了引入司法的力量以更加有效地保護(hù)環(huán)境，而社會(huì)組織的參與，也是在一定程度上實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)與自己切身利益相關(guān)事物的社會(huì)治理。根據(jù)同心圓理論，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境為同心圓的核心，其外圍的保護(hù)圈依次為公民及其初級(jí)集合體、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、對(duì)環(huán)境保護(hù)具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。此種層層包圍的同心圓結(jié)構(gòu)在訴訟領(lǐng)域形成對(duì)生態(tài)環(huán)境的立體保護(hù)，如圖3所示。同時(shí)，在同心圓系統(tǒng)內(nèi)，內(nèi)層主體對(duì)外層主體有監(jiān)督功能，外層主體對(duì)內(nèi)層主體有幫助功能(見圖4)。至于監(jiān)督的性質(zhì)或方式，需要結(jié)合每一主體的自我性質(zhì)分別予以界定。公民及其初級(jí)集合體對(duì)外層主體的監(jiān)督，是一種基于公民參與和民眾監(jiān)督的行為，雖然不具有強(qiáng)制力，但卻是必要的、重要的公民意思表達(dá)的方式。第二層社會(huì)組織對(duì)外層主體的監(jiān)督類似于公民及其初級(jí)集合體監(jiān)督的性質(zhì)，更多是一種柔性監(jiān)督，相較于第一層的監(jiān)督，它的監(jiān)督更具有民間團(tuán)體之專業(yè)和理智；第三層的檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)，主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)在涉及環(huán)境執(zhí)法過程中的行為予以監(jiān)督，具有法定性和一定的強(qiáng)制性。據(jù)此，各保護(hù)圈主體分工合作，解決公益訴訟主體碎片化問題，形成政府、司法、社會(huì)各守其位的治理框架。

圖3 環(huán)境保護(hù)同心圓結(jié)構(gòu)

圖4 內(nèi)外層保護(hù)圈關(guān)系

基于訴訟時(shí)效性及起訴便利性的考量，需要對(duì)原告主體設(shè)置一定層級(jí)或起訴先后順序，同時(shí)結(jié)合每一層主體的優(yōu)勢(shì)或不足，對(duì)每一層主體賦予不同的側(cè)重定位。通過以上對(duì)同心圓理論的基本闡釋，對(duì)原告主體設(shè)置一定層級(jí)及順位主要基于同心圓理論中提出的親密性程度差異，同時(shí)結(jié)合我國(guó)公民社會(huì)成熟度、環(huán)境公益訴訟之實(shí)際要求予以最終設(shè)定。以公民層為例，按照親密程度，公民與環(huán)境變化情況直接相關(guān)，其應(yīng)處于最接近于同心圓核心的最內(nèi)層，但通過對(duì)主體方面的考量(如公民現(xiàn)階段的法律素養(yǎng))，客觀方面的考量(環(huán)境問題之復(fù)雜性、專業(yè)性等)，確定最內(nèi)層之公民層首要扮演的是信息提供者，其次是起訴者。就第二層之社會(huì)組織而言，基于其距離環(huán)境變化情況的間接性和非感官性，將社會(huì)組織設(shè)置于公民及其初級(jí)集合體之后，同時(shí)鑒于其專業(yè)性、社會(huì)性、公正性等特性，著重發(fā)揮其對(duì)公民及其初級(jí)集合體之指導(dǎo)功能，同時(shí)確立其作為主要起訴主體之地位。位于同心圓結(jié)構(gòu)第三層之檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在環(huán)境公益訴訟中也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其監(jiān)督功能，同時(shí)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，其在介入環(huán)境公益訴訟時(shí)也必須以正當(dāng)性為前提。在參與公益訴訟過程中，應(yīng)主要發(fā)揮其對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能和多元化訴訟之形式，如對(duì)內(nèi)層主體以支持起訴方式予以協(xié)助，發(fā)揮內(nèi)層主體一定程度上的公民自決。同心圓最外層之行政機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，與環(huán)境狀況變化有些難以割裂的密切聯(lián)系，其執(zhí)法情況好壞直接或間接影響環(huán)境變化，因此，為杜絕可能存在的利害關(guān)系，同時(shí)充分發(fā)揮其行政執(zhí)法的職能要求，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中所扮演的角色應(yīng)以環(huán)境監(jiān)管者為主，訴訟原告為輔。

申言之，第一層保護(hù)圈的主體是與污染有直接利害關(guān)系的公民及公民的初級(jí)集合體，如居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等。這類主體能方便、快捷地獲知周邊環(huán)境運(yùn)行狀態(tài)、運(yùn)行變化情況等，其生存能力、生活品質(zhì)直接或間接受到環(huán)境狀況好壞的影響?；谄渑c環(huán)境性能狀況直接的、天然的聯(lián)系，此層保護(hù)圈的主要作用應(yīng)有兩個(gè)方面，一是對(duì)環(huán)境的日常關(guān)注、保護(hù)，提供環(huán)境破壞的相關(guān)信息等，負(fù)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最初級(jí)也是最基礎(chǔ)性的責(zé)任。二是有限制的起訴權(quán)利。易言之，在滿足一定前置條件下，賦予公民、居委會(huì)、村委會(huì)以起訴權(quán)。第二層保護(hù)圈的主體是社會(huì)組織。此層主體在環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域，如環(huán)境污染、環(huán)境治理、環(huán)境修復(fù)等領(lǐng)域具有一定的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平，它與第一層主體間的關(guān)系更多表現(xiàn)為一種專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。除此之外，其首要功能便是以原告的身份向法院提起訴訟。作為第三層保護(hù)圈之主體，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家政治體制中所肩負(fù)的多重職責(zé)決定了其在環(huán)境公益訴訟中所要承擔(dān)的多樣性功能。其功能之一是整合、協(xié)助作用，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)層保護(hù)圈之主體在開展環(huán)境保護(hù)上提供幫助，如以支持起訴人、督促起訴人之身份參與訴訟；功能之二是取代作用，根據(jù)“司法謙讓原則”和“窮盡行政救濟(jì)原則”，如內(nèi)層保護(hù)圈主體不愿或不能提起訴訟，行政機(jī)關(guān)不便或怠于提起訴訟，履行一定的前置程序后，檢察機(jī)關(guān)可取而代之進(jìn)行訴訟；功能之三是過濾作用，檢察機(jī)關(guān)要切斷和調(diào)節(jié)外界力量對(duì)環(huán)境公益訴訟的不利干涉和影響，也就是通過檢察監(jiān)督職能革除地方行政部門、實(shí)施污染行為的企業(yè)、其他個(gè)人對(duì)環(huán)境良性發(fā)展之阻礙。第四層保護(hù)圈的主體是對(duì)環(huán)境保護(hù)具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。此層主體有兩項(xiàng)主要功能，一是協(xié)助功能，即對(duì)內(nèi)層保護(hù)圈主體提起之訴訟提供幫助；二是起訴功能，此項(xiàng)功能的發(fā)揮需要履行訴訟前的行政前置程序。行政機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟前，應(yīng)先采取諸如警告，罰款，責(zé)令停產(chǎn)整頓，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉，暫扣、吊銷許可證等行政處罰措施，即需要“窮盡行政資源”。如在行政前置程序完成后，生態(tài)環(huán)境并未發(fā)生明顯改善，則行政機(jī)關(guān)可以作為原告提起公益訴訟。

2.環(huán)境公益訴訟之具體優(yōu)化路徑

同心圓理論具體到環(huán)境民事公益訴訟主體方面，應(yīng)建構(gòu)以社會(huì)組織起訴為主導(dǎo)，賦予公民、檢察機(jī)關(guān)間接起訴權(quán)，行政機(jī)關(guān)適度參與的訴訟模式。

(1)確立社會(huì)組織作為主要起訴主體之地位。黨的第十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要作用，提出“建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)公益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道”[14]。環(huán)境公益訴訟不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性環(huán)境危害為必要條件，只要有發(fā)生污染的可能性便可啟動(dòng)，意味著環(huán)境公益訴訟不僅包括理性科學(xué)分析，還包括更多的感性價(jià)值判斷。相較于公民及初級(jí)集合體管理松散、力量單薄、資源匱乏等天然缺陷，社會(huì)組織有著較為嚴(yán)密完備的組織架構(gòu)，有一定的科技儲(chǔ)備、人才儲(chǔ)備、財(cái)力儲(chǔ)備、經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，有發(fā)現(xiàn)問題的能力優(yōu)勢(shì)、分析問題的智力優(yōu)勢(shì)、解決問題的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。因此，由掌握一定環(huán)保專業(yè)技術(shù)知識(shí)的社會(huì)組織參與公益訴訟，是公眾參與國(guó)家環(huán)境治理模式升級(jí)和司法進(jìn)步的表現(xiàn)。首先，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織以多元化形式參與環(huán)境公益訴訟。拓展社會(huì)組織以原告、支持起訴人等方式參與訴訟，在縱向和橫向上深化環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟及環(huán)境保護(hù)上的作用；其次，采取特別補(bǔ)償及整治基金之模式予以財(cái)力支持。絕大部分環(huán)保組織資金短缺，尤其是地方性環(huán)保組織籌資渠道狹窄，資金來源不穩(wěn)定，缺乏法務(wù)人員及訴訟經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)高額訴訟成本，大部分具有訴訟資格之社會(huì)組織對(duì)環(huán)境公益訴訟采取保守態(tài)度，即便如自然之友環(huán)境研究所這樣在全國(guó)具有較大影響力的環(huán)保公益組織也主要依靠企業(yè)設(shè)立的基金會(huì)開展公益訴訟工作[15]。針對(duì)環(huán)境公益訴訟人力、物力、財(cái)力的缺失，除政府補(bǔ)助外，可考慮增設(shè)環(huán)境保護(hù)基金或團(tuán)體訴訟基金，并增訂民事不法得利收取訴訟制度，而將該訴訟請(qǐng)求所得金額(部分或全部)歸入保護(hù)基金，以供訴訟之用，讓適格之主體不因人力、資金問題而怠訴?；鹁唧w包括：補(bǔ)償基金，對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償；整治基金，對(duì)需要整治、修復(fù)的生態(tài)環(huán)境，在被告賠償前便可先行予以治理；再次，加強(qiáng)社會(huì)組織間的聯(lián)合協(xié)作?？山⑸鐣?huì)組織資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息、人才、技術(shù)等方面之共享，例如，就某一具體之環(huán)境污染事件，可以聯(lián)合參與訴訟，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，發(fā)掘存量，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的影響力；最后，社會(huì)組織作為處于官民之間的中間層，有著上傳下達(dá)、聯(lián)系協(xié)調(diào)之天然優(yōu)勢(shì)，在指導(dǎo)、輔助公民參與訴訟的同時(shí)，亦可在一定程度上起到監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)履行環(huán)保職責(zé)的作用，以有效彌補(bǔ)國(guó)家管理缺位、錯(cuò)位的作用。

(2)賦予公民及其初級(jí)集合體以間接起訴權(quán)，重視其信息提供功能。作為自然人個(gè)體提起環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)，環(huán)境公益訴權(quán)是公眾在環(huán)境公共利益受到公權(quán)力主體或私人主體或有侵害之虞時(shí)，享有的訴諸公正、求得司法救濟(jì)的權(quán)利[16]。公民提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)便是能及時(shí)、快捷、方便地察覺到周邊環(huán)境遭受不法侵害[17]。在我國(guó)，公民權(quán)利意識(shí)的逐步覺醒，傳統(tǒng)上作為民意上達(dá)渠道的信訪逐漸失效[18]。在法律救濟(jì)過程中，應(yīng)維護(hù)公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)，彌補(bǔ)因訴訟主體動(dòng)力缺乏、反應(yīng)遲鈍、信息滯后帶來的公共利益保護(hù)缺乏、力量薄弱之現(xiàn)實(shí)問題?！睹袷略V訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》未賦予公民等訴訟主體地位的考量有二：一是基于公民濫訴之憂，二是基于無辜企業(yè)受累之患。就濫訴之憂而言，從目前的情況來看，更多是立法者在未經(jīng)過實(shí)證調(diào)查基礎(chǔ)上自持的一種無端“恐慌”。以昆明市中級(jí)人民法院為例，2014年1月至2015年5月，該院共受理各類涉環(huán)境刑事、民事、行政一、二審案件122件，其中，受理民事一、二審案件106件，受理刑事一、二審案件15件，受理環(huán)境行政一審案件1件，卻無1例環(huán)境民事公益訴訟案件[19]。就無辜企業(yè)受累之患而言，實(shí)可完善追責(zé)程序，即在合法程序基礎(chǔ)上，對(duì)濫用公益起訴權(quán)之公民予以追責(zé)。當(dāng)前我國(guó)公民素質(zhì)參差不齊，其水平也還不足以完全認(rèn)識(shí)、深入理解環(huán)境污染、生態(tài)破壞等后果，雖不宜馬上賦予其直接起訴權(quán)，但應(yīng)賦予公民及其初級(jí)集合體以間接起訴權(quán)利，讓其有限地參與環(huán)境民事公益訴訟。所謂間接起訴權(quán)，即在提起公益訴訟前，公民及其集合體應(yīng)履行前置程序，即先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)報(bào)告污染情況，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)污染線索對(duì)是否有污染問題發(fā)生、污染具體情況如何等進(jìn)行調(diào)查，如果確認(rèn)存在污染事件，應(yīng)對(duì)污染者給予相應(yīng)處罰，并要求其修復(fù)已被破壞的生態(tài)環(huán)境。如果行政機(jī)關(guān)未采取任何措施，公民及其集合體認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起訴訟的，應(yīng)賦予其起訴權(quán)。任何公共利益，最后的受益者必然歸結(jié)為個(gè)人。而且在有些侵害公益的情形下，自然人是最先發(fā)現(xiàn)、最先體會(huì)、最直接感受公共利益被侵害的，賦予自然人提起民事公益訴訟的權(quán)利，不僅有利于維護(hù)公益，而且可以督促相關(guān)政府部門及時(shí)依法行政，維護(hù)公共利益。生態(tài)環(huán)境保護(hù)事關(guān)當(dāng)代人和后代人的利益，涉及生產(chǎn)和生活的各個(gè)環(huán)節(jié)，廣泛的公眾參與是法律實(shí)施的必要保證[20]。

(3)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的方式，強(qiáng)調(diào)起訴之間接性，參訴之主動(dòng)性。檢察機(jī)關(guān)參與訴訟應(yīng)以必要性和正當(dāng)性為前提，遵循合法性原則、有效性原則和利益平衡原則，積極發(fā)展多元化方式參與環(huán)境民事公益訴訟。其參訴方式主要有以下3種：一是作為國(guó)家和公共利益代表人的身份以起訴的方式參與訴訟，作為一方當(dāng)事人的檢察機(jī)關(guān)在訴訟權(quán)利義務(wù)上并無任何特權(quán)，與對(duì)方當(dāng)事人屬于平等關(guān)系，且只能在其他訴訟主體客觀不能或主觀不愿的情況下方可起訴；二是以法律援助人之身份通過支持起訴、督促起訴等方式，在證據(jù)收集、信息獲取、法律意見等方面為原告提供幫助；三是以國(guó)家法律監(jiān)督者的身份對(duì)環(huán)境公益訴訟過程予以監(jiān)督。在檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身提起的公益訴訟是否具有監(jiān)督權(quán)問題，學(xué)界有不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為，檢察監(jiān)督會(huì)打破民事訴訟等腰三角形的平衡結(jié)構(gòu)，造成當(dāng)事人間實(shí)質(zhì)不平等狀態(tài)，法官亦會(huì)有意偏向檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)，作為一方當(dāng)事人的檢察機(jī)關(guān)也難以始終保持法律監(jiān)督者的客觀公正要求[21]。對(duì)檢察機(jī)關(guān)在其提起的公益訴訟中履行監(jiān)督權(quán)的質(zhì)疑，需要回到檢察監(jiān)督的基本原理中去探討。民事訴訟中的檢察監(jiān)督，是對(duì)法院的監(jiān)督，公益訴訟中的檢察監(jiān)督不會(huì)改變當(dāng)事人之間平等的訴訟地位，當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)并沒有因檢察機(jī)關(guān)的介入而增加或者減少，檢察權(quán)也不會(huì)干預(yù)對(duì)方當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，對(duì)方當(dāng)事人仍可以在法律的框架內(nèi)自由處分自身的權(quán)利，雙方之間的實(shí)體權(quán)利義務(wù)分配最終亦仍由審判權(quán)確定。至于“法官也難免有所顧忌，有意偏向檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)與主張”，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)偽問題，因?yàn)樗^的“偏向”或者“不偏向”都應(yīng)當(dāng)符合法律的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不符合法律的訴訟行為或結(jié)果都需要被糾正。由此可以看出，公益訴訟中的檢察監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是使公益訴訟的過程更加符合法律規(guī)范的要求。在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)具有檢察監(jiān)督的內(nèi)容，并不存在既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”的問題[22]。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)始終以謙抑之態(tài)參與訴訟監(jiān)督，既不能越俎代庖又不能無所作為。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重心應(yīng)放在行政公益訴訟，明確檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，以權(quán)力分配達(dá)致權(quán)力制衡。

(4)明確行政機(jī)關(guān)之“起訴人”職能具有補(bǔ)充性、輔助性和兜底性。現(xiàn)代管理學(xué)之父彼得·德魯克認(rèn)為，“一個(gè)政府不識(shí)極限為何物——不管是對(duì)它的活動(dòng)而言，還是對(duì)它改造社會(huì)的能力而言，或是對(duì)它的財(cái)源而言——的時(shí)代，已經(jīng)步入了尾聲”[23]。雖然法律規(guī)定模糊，但實(shí)踐中有已有行政機(jī)關(guān)作為原告參與訴訟。但是，基于現(xiàn)代治理理論和政府在環(huán)境問題中的敏感地位，正如一定比例的生態(tài)環(huán)境的惡化是源于行政機(jī)關(guān)管理的漏位、錯(cuò)位，行政機(jī)關(guān)作為被告參與環(huán)境公益訴訟的案件時(shí)有發(fā)生，因此，行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)應(yīng)保持必要的克制和充分的理性。其在公益訴訟中應(yīng)有以下4種身份：支持起訴人、訴訟輔助人、起訴人和環(huán)境監(jiān)管人。行政機(jī)關(guān)作為支持起訴人和訴訟輔助人，應(yīng)給予原告充分必要的證據(jù)支持、資金支持和人員支持。作為起訴人應(yīng)以正當(dāng)性為前提，其正當(dāng)性的前置性條件便是行政機(jī)關(guān)已用盡行政職權(quán)，已合法合理充分履行了法律賦予的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，且在其他組織或個(gè)人無意愿、無能力提起訴訟時(shí)，行政機(jī)關(guān)方可以環(huán)境監(jiān)管人之身份提起環(huán)境公益訴訟。雖然相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有一定現(xiàn)實(shí)可行性，但對(duì)其本身而言，依法行政就已是其最好的行為選擇。民事公益訴訟的提起權(quán)只是國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其職能的一種途徑，而且應(yīng)只是兜底備用。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行“環(huán)境監(jiān)管人”之職責(zé)要求，對(duì)地區(qū)環(huán)境予以監(jiān)控，對(duì)違法之企業(yè)或個(gè)人予以處置。

四、結(jié) 語(yǔ)

世代平衡理念發(fā)軔于20世紀(jì)，指決策者在制定任何政策時(shí)，都必須考量未來世代發(fā)展。未來世代或年輕世代由于無法掌握當(dāng)前社會(huì)之決策權(quán)，其利益和權(quán)利往往無聲無息地被先代們所犧牲，面對(duì)逐漸惡化的氣候變遷和環(huán)境問題，未來世代和年輕世代注定承受更多苦痛[24]?，F(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)之一就是積極為國(guó)民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，以展現(xiàn)對(duì)生命的尊重與關(guān)懷，對(duì)未來的責(zé)任。我國(guó)最新決策將生態(tài)文明建設(shè)置于前所未有的戰(zhàn)略高度來部署，嶄新的環(huán)境公益訴訟制度作為舶來品，亦需結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況不斷完善。由于環(huán)境公益訴訟案件具有涉及范圍廣、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、污染行為隱蔽性高、證據(jù)調(diào)查難度大、訴訟過程推進(jìn)緩慢等特點(diǎn)，任何社會(huì)主體難以僅靠一己之力有效維護(hù)生態(tài)環(huán)境之公益，因此，多元化、社會(huì)化、合作化之訴訟參與方式是突破環(huán)境司法案件數(shù)量較低、效果較差的有效方式。但司法畢竟是社會(huì)正義的最后一道屏障，環(huán)境一旦污染便不可逆，即便我們通過訴訟維護(hù)了此時(shí)、此案的環(huán)境正義，但子孫后代的權(quán)益也常常在無聲無息的情況下被犧牲，保護(hù)環(huán)境之根本在于預(yù)防而非事后整治。《人類宣言》時(shí)刻提醒著我們，“人類有權(quán)在一種能夠過著尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”[25]。良好的生態(tài)環(huán)境，需要國(guó)家展現(xiàn)出對(duì)生命健康更多的尊重與關(guān)懷，需要各地政府?dāng)P棄地方利益和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上的狹隘觀念，需要司法機(jī)關(guān)通過司法能動(dòng)性給予當(dāng)事人必要的協(xié)同，需要社會(huì)組織以集體之智慧維護(hù)權(quán)益，更需要每個(gè)人從我做起。

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TheConstructionofPlaintiffinEnvironmentalPublicInterestLitigationfromthePerspectiveofConcentricCircleTheory

LIUYun

(SchoolofLaw，XiamenUniversity，Xiamen361005，China)

Currently, a huge difference exists between the alternative ways of environmental rights protection in environmental petition cases environmental public interest litigation cases, and many new problems arise in the course of litigation. This shows that environmental public interest litigation does not achieve its purpose. What’s more, the lack of positive interaction among government, judiciary and society makes the fragmentation problems in the course of litigation more obvious. Drawing upon the concentric circle theory, this paper proposes that environmental public interest litigation should construct a basic model, wherein social organizations act as the leading power, citizens and procuratorial offices exercise the indirect right of prosecution and administrative offices may participate moderately. Thus, the optimal match between the diversified subjects can be achieved in the environmental public interest litigation, and a three-dimensional governance model can be formulated, wherein government, judiciary and society all take their places and fulfill their duties.

environmental public interest litigation； plaintiff； concentric circle theory； optimal path

10.19525/j.issn1008-407x.2018.01.013

D915.2

A

1008-407X(2018)01-0093-08

2016-11-02;

2017-03-19

國(guó)家社科基金項(xiàng)目：“法治中國(guó)視閾下的司法與政治關(guān)系研究”(14BFX002)

劉韻(1987-)，女，四川安岳人，廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生，臺(tái)灣大學(xué)訪問學(xué)者，主要從事民事訴訟法、仲裁制度研究，E-mail:liuyun0218@126.com。