寇曉東+陸瑤

摘 要： “開發(fā)區(qū)經濟”是中國城市發(fā)展中經濟建設的重要路徑。在城市板塊融合的背景之下，西安市經濟功能區(qū)可劃分為：高新技術功能區(qū)、先進制造功能區(qū)、物流金融功能區(qū)、文化旅游功能區(qū)及現(xiàn)代服務功能區(qū)。這五個功能區(qū)布局管理的核心環(huán)節(jié)在于政商溝通、項目質量評估、省級協(xié)調、市級協(xié)調及利益補償。

關鍵詞： 城市發(fā)展； 開發(fā)板塊融合； 項目布局管理； 經濟功能區(qū)； 區(qū)域行政策略

中圖分類號： F299.2 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.008

一、問題的提出

我國自1980年在深圳等地設置經濟特區(qū)以來，圍繞經濟增長與發(fā)展相繼推出了國家級經開區(qū)、國家級高新區(qū)、國家級保稅區(qū)、國家級出口加工區(qū)、國家級綜保區(qū)、國家級新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家自貿試驗區(qū)等政策性開發(fā)區(qū)域類型，借以推動不同地區(qū)、不同領域的經濟開發(fā)和制度創(chuàng)新。新世紀以來，伴隨我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，國內各地的新城、新區(qū)建設也加速推進。在2015年中國城市規(guī)劃學會年會上，郭仁忠院士介紹了一項關于12個省會城市和144個地級市的權威調查，結果顯示省會城市平均每個規(guī)劃4.6個新城（新區(qū)），地級城市平均每個規(guī)劃約1.5個新城（新區(qū)）[1]。國家級開發(fā)區(qū)、在建的新城新區(qū)，加上城市原有的城區(qū)及縣域，共同構成當今中國城市發(fā)展中通過多個開發(fā)板塊來帶動經濟發(fā)展的典型格局，即板塊驅動型的城市經濟發(fā)展路徑。

陜西省西安市是我國實施“一帶一路”倡議和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要節(jié)點城市。自1991年3月西安高新區(qū)獲批成為國家級高新區(qū)，至2017年1月陜西省將西咸新區(qū)（國家級新區(qū)）交由西安市代管，期間在西安市范圍內（含西咸新區(qū)）先后形成了24個擁有市級（西咸新區(qū)為省級）經濟管理權限的開發(fā)區(qū)、新區(qū)和組團區(qū)域，包括：西安高新區(qū)（國家級）、西安經開區(qū)（國家級）、西安曲江新區(qū)、西安浐灞生態(tài)區(qū)、西安國際港務區(qū)、西安航空基地（國家級經開區(qū)）、西安航天基地（國家級經開區(qū)）、渭北工業(yè)區(qū)高陵組團、渭北工業(yè)區(qū)閻良組團、渭北工業(yè)區(qū)臨潼組團、灞河新區(qū)、大興新區(qū)、土門地區(qū)、幸福路地區(qū)、小寨地區(qū)、常寧新區(qū)、曲江臨潼度假區(qū)、秦嶺生態(tài)保護區(qū)、漢長安城大遺址保護特區(qū)以及西咸新區(qū)下轄的灃東新城、灃西新城、空港新城、涇河新城和秦漢新城。這24個城市板塊普遍實行開發(fā)區(qū)管理體制，事權、財權相對獨立，能夠帶來開發(fā)的高效率和發(fā)展的高速度，因而在西安市下轄的13個區(qū)縣之外，對整個城市的經濟社會特別是產業(yè)發(fā)展形成了有力支撐。與此同時，正是由于這些城市板塊在較長時期內的相對獨立運行，導致了當前相互間較為激烈的產業(yè)及項目資源競爭，造成了西安市經濟發(fā)展特別是產業(yè)布局的碎片化現(xiàn)狀。

一個城市當中，有近40個行政地位相當、都接受市政府考核的經濟發(fā)展主體（24個開發(fā)板塊、13個區(qū)縣），這樣一種發(fā)展格局，如果沒有強有力的統(tǒng)籌和協(xié)調，很難實現(xiàn)城市整體利益最優(yōu)。這也是西安市政府從2016年初開始至今，相繼提出“推動開發(fā)區(qū)優(yōu)化整合”、建立“招商引資工作暨重大招商引資項目聯(lián)席會議制度”、組建全市招商“特種部隊”、直至成立“西安市投資合作委員會”的根本原因所在。另一方面，招商引資也是開發(fā)區(qū)經濟工作的生命線。對此，西安市委書記王永康在履新兩個月時即提出，把招商引資作為全市“一號工程”。在此背景下，可以預見西安市各開發(fā)板塊的招商引資壓力將只增不減，而板塊間在招商引資上的配合特別是在重要產業(yè)項目落地上的協(xié)作，將成為西安市能否擺脫當前產業(yè)布局碎片化現(xiàn)狀的關鍵。

據(jù)此，筆者結合區(qū)域行政理論視角[2-4]，提出重點項目布局管理這一具有重要實踐價值和特定理論意義的研究命題。需要指出的是，重點項目是政府工作用語，一般指對當?shù)亟洕?、社會、生態(tài)、民生以及基礎設施等領域發(fā)展具有重要作用的投資建設項目，而本文則將其含義限定為可在城市開發(fā)板塊中布局落地的經濟類重點產業(yè)項目，以便全文研究的展開。

二、研究思路

筆者立足當前中國城市發(fā)展中“板塊帶動型”經濟開發(fā)路徑，選取陜西省西安市作為具體個案，開展以重點項目布局管理為對象的分析研究，以期為西安市的產業(yè)布局優(yōu)化特別是開發(fā)板塊融合發(fā)展提供解決方案，并為同類型城市思考、解決類似及相關問題提供參照和借鑒。

下文內容主要從四個層次遞進展開：首先簡要呈現(xiàn)西安市（含西咸新區(qū)）眾多開發(fā)板塊的概況，并引入區(qū)域行政的理論分析視角；其次提出經濟功能區(qū)的概念，并從產業(yè)屬性、地理區(qū)位等角度構建西安市的經濟功能區(qū)格局；再次，以西安市經濟功能區(qū)格局為基礎，設計大西安區(qū)域重點項目布局管理流程；最后，面向西安市經濟功能區(qū)中開發(fā)板塊的融合發(fā)展，提出相應的區(qū)域行政策略。

三、西安市城市板塊融合發(fā)展問題透視

（一）西安市的城市板塊及其分類

截至2017年1月，西安市范圍內共有24個擁有市級及以上經濟管理權限的開發(fā)區(qū)、新區(qū)和組團區(qū)域（表1），可分為以下4類。

1. 西安市的市級產業(yè)板塊（10個），包括西安高新區(qū)、西安經開區(qū)、曲江新區(qū)、國際港務區(qū)、航空基地、浐灞生態(tài)區(qū)、航天基地、渭北工業(yè)區(qū)（含高陵組團、閻良組團、臨潼組團），各板塊的管理機構（管委會，副廳級）都是市政府派出機構，行使市一級經濟管理權限，其中較為特殊的是渭北工業(yè)區(qū)，它的管理機構是由市長任組長的領導小組，而在下設的三個組團中，高陵組團的建設管理主體為西安經開區(qū)、閻良組團為閻良區(qū)、臨潼組團為臨潼區(qū)。

2. 西安市的區(qū)級產業(yè)板塊（7個），包括灞河新區(qū)（位于灞橋區(qū)）、大興新區(qū)（位于蓮湖區(qū)、未央區(qū)，主體部分在蓮湖區(qū)）、小寨地區(qū)（位于雁塔區(qū)）、常寧新區(qū)（位于長安區(qū)）、曲江臨潼度假區(qū)（位于臨潼區(qū)）、土門地區(qū)（位于蓮湖區(qū)）、幸福路地區(qū)（位于新城區(qū)），這些板塊在管理體制上實行市區(qū)共建、以區(qū)為主，相應的管理機構（管委會）一般由所在行政區(qū)的主要領導（副廳級）擔任負責人，并由市政府授予多項經濟管理事權，其中較為特殊的是曲江臨潼度假區(qū)，該板塊由曲江新區(qū)、臨潼區(qū)在臨潼區(qū)域內合作共建，管理主體是曲江新區(qū)管委會，整體而言，這些區(qū)級板塊可以看作是市級板塊帶動模式的一種復制。endprint

3. 西安市的市級功能板塊（2個），包括秦嶺生態(tài)環(huán)境保護區(qū)（簡稱秦嶺生態(tài)保護區(qū)）和漢長安城大遺址保護特區(qū)（簡稱漢長安城保護區(qū)），它們都是由西安市政府主導成立的功能性板塊，前者側重秦嶺西安段的生態(tài)環(huán)境保護利用、管理機構（“秦嶺辦”，副廳級）由市政府派出，后者側重漢長安城遺址保護利用、管理機構（管委會）由未央區(qū)主要領導（副廳級）擔任負責人。

4. 西咸新區(qū)的產業(yè)板塊（5個），包括灃東新城、灃西新城、空港新城、秦漢新城、涇河新城，各新城均設副廳級的管委會，目前西咸新區(qū)管委會黨工委書記為副省級領導、主任為正廳級領導。

（二）西安市產業(yè)布局優(yōu)化與板塊融合發(fā)展的關系

從上述板塊分類和表1中的有關信息可以發(fā)現(xiàn)，西安市的24個城市板塊不僅在成立時間、地域面積、地理區(qū)位和產業(yè)定位、經濟基礎、服務能力等方面差異明顯，同時還在行政層級、管理權限及負責人政治身份等方面存在一定差別，因此自然形成對重點項目的不同吸引力。如果不對這些城市板塊加以策略性地融合，就不可能促進重點項目在各板塊間的相對合理布局，從而導致西安市產業(yè)布局碎片化的進一步加重。正是在這個意義上，西安市的產業(yè)布局優(yōu)化與西安市的板塊融合發(fā)展緊密耦合、相互關聯(lián)，不可分割。

（三）區(qū)域行政理論視角的引入

當前西安市的經濟開發(fā)和城市建設，在“大西安”語境下，涉及西安市政府、咸陽市政府、西咸新區(qū)管委會以及陜西省政府四個管理主體，從而形成西安市和陜西省、咸陽市和陜西省、西咸新區(qū)和陜西省、西安市和西咸新區(qū)咸陽市和西咸新區(qū)、西安市和咸陽市、西安市內部區(qū)縣與板塊以及西咸新區(qū)內部板塊等極為復雜的多重互動關系。在此背景下，來研究西安市的重點項目布局管理及基于此的城市板塊融合發(fā)展，需要恰當?shù)睦碚撚枰灾笇?，而區(qū)域行政理論就是一個可行的選擇。

所謂區(qū)域行政，是指一定區(qū)域內的政府（兩個或兩個以上）為促進區(qū)域發(fā)展而相互協(xié)調關系、尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置[5]。盡管這一概念的提出已有十多年，圍繞它的理論譜系也由區(qū)域公共管理進至區(qū)域治理，但這一概念及其理論視角，對于西安市的城市板塊融合研究仍具有很強的指導意義。比如，對大西安建設來說，西安市政府、咸陽市政府、西咸新區(qū)管委會以及陜西省政府如何在目前已有互動關系基礎上，逐步建立起一個目標、任務有所側重的大西安區(qū)域行政的制度和組織架構，從而既加強域內行政協(xié)調協(xié)作，也促進面向區(qū)域整體發(fā)展的經濟管理合作，就是一個十分重要的研究問題。

對于當前西安市的24個城市板塊而言，如何通過這些板塊的融合發(fā)展，來促進城市整體產業(yè)布局優(yōu)化，是一個更加具體和緊迫的研究問題。而從區(qū)域行政理論視角，恰可較為完備的描述和思考該問題的形成及解決邏輯，即：西安市的經濟發(fā)展依靠各城市板塊的帶動，而城市板塊間的競爭影響著重點項目的落地，一旦重點項目落地建設，就會促進所在城市板塊的經濟增長，所以板塊經濟格局牽動著現(xiàn)實的整體產業(yè)布局，那么理順重點項目與西安市城市板塊間的互動關系，也就成為了本文的研究焦點。

四、基于城市板塊融合的西安市經濟功能區(qū)劃分

學術界已有不少學者專門研究經濟功能區(qū)，如孫海軍認為，經濟功能區(qū)是經濟區(qū)域形成的基礎和關鍵步驟，是以區(qū)位優(yōu)勢要素為基礎，依賴或偏好該要素的經濟活動主體在一定范圍內聚集所形成的相對均質的經濟空間[6]。本部分主要基于西安市城市板塊的主體部分多為經濟開發(fā)區(qū)域的事實，提出西安市“經濟功能區(qū)”的概念，它是指由具有相同、相近或相似產業(yè)發(fā)展定位的城市板塊所組成的次市域性城市板塊集合。

（一）西安市經濟功能區(qū)的劃分依據(jù)

基于本文對經濟功能區(qū)的概念界定，可以認為經濟功能區(qū)的核心特征是較為一致的產業(yè)定位和較為連續(xù)的產業(yè)空間。

對于具有一定產業(yè)基礎和開發(fā)規(guī)模的城市板塊來說，其產業(yè)定位既是劃定城市經濟功能區(qū)的基礎，也是城市經濟功能區(qū)發(fā)揮作用的前提。如果板塊間的產業(yè)定位和內容差異明顯，或者是產業(yè)導向不同，那它們在實質性的經濟功能上必然是分立的，不可能進行有效的區(qū)域整合。因此筆者認為，城市板塊的產業(yè)定位是劃分城市經濟功能區(qū)的首要依據(jù)。

其次，城市板塊的空間區(qū)位，也是劃分或者說構成城市經濟功能區(qū)的重要依據(jù)。顯而易見，在地理空間上相毗鄰或者距離較近的多個城市板塊，更容易形成一個關系緊密的區(qū)域整體，在產業(yè)定位一致或相近的前提下進行產業(yè)整合與分工。需要指出的是，即便出現(xiàn)一些板塊產業(yè)定位接近、但空間距離較遠的情況，仍可以通過“一區(qū)多園”或“飛地園區(qū)”的方式進行整合，實現(xiàn)產業(yè)整體板塊也就是經濟功能區(qū)的有機功能。

（二）西安市經濟功能區(qū)格局及其分析

結合西安市一直以來大力發(fā)展的5項主導產業(yè)即高新技術產業(yè)、先進制造業(yè)（裝備制造業(yè)）、文化產業(yè)、旅游業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，以及前述24個城市板塊的核心產業(yè)定位，筆者提出西安市可以構建以高新技術、先進制造、物流金融、文化旅游、現(xiàn)代服務為主題的5個經濟功能區(qū)，再加上陜西自貿試驗區(qū)的主體片區(qū)都在西安市范圍內，因此還可以疊加一個自貿經濟功能區(qū)，這就是西安市“5+1”經濟功能區(qū)格局。限于篇幅，本部分重點探討西安市5個主體經濟功能區(qū)的構建。

1. 西安市高新技術功能區(qū)：包括西安高新區(qū)、西咸新區(qū)灃東新城和西咸新區(qū)灃西新城。西安高新區(qū)是承載西安市高新技術產業(yè)發(fā)展的龍頭開發(fā)區(qū)，實力雄厚、地位突出，而緊鄰其西側的就是灃東新城、灃西新城，其中灃東新城正著力發(fā)展“科技研發(fā)、檢驗檢測、基因技術、生物醫(yī)藥等高科技產業(yè)”，灃西新城正著力發(fā)展“大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網、人工智能、信息安全等信息產業(yè)”。無論從產業(yè)定位還是從空間區(qū)位看，這三個城市板塊完全可以整合為西安市的高新技術功能區(qū)。

2. 西安市先進制造功能區(qū)：包括西安經開區(qū)、西安航空基地、西安航天基地、渭北工業(yè)區(qū)三個組團和西咸新區(qū)涇河新城。西安經開區(qū)是承載西安市先進制造業(yè)的首位開發(fā)區(qū)，西安航空基地、西安航天基地都是國家級經開區(qū)，都有著明確的制造業(yè)主體功能，渭北工業(yè)區(qū)三個組團產業(yè)定位明確，其中的高陵組團、閻良組團和西安經開區(qū)、西安航空基地關系密切，西咸新區(qū)涇河新城有較好的工業(yè)基礎，并明確提出“打造新能源新材料、汽車及零部件、高端裝備制造三大產業(yè)集群”。因此從產業(yè)定位看，上述7個城市板塊可以以先進制造業(yè)的主題進行整合，而從空間區(qū)位看，除西安航天基地外（位于西安城市南部），其他6個城市板塊都位于城市北部且相對集中于渭河兩岸，有利于產業(yè)整合和分工。endprint

3. 西安市物流金融功能區(qū)：包括西安國際港務區(qū)、西咸新區(qū)空港新城和西安浐灞生態(tài)區(qū)。西安國際港務區(qū)、西咸新區(qū)空港新城的核心功能是陸港、空港，這也是西安市發(fā)展物流產業(yè)的核心支撐，西安浐灞生態(tài)區(qū)內設有專門的西安金融商務區(qū)，定位是“西安國際大都市的金融核心區(qū)”，從而這三個板塊有理由成為西安市物流、金融產業(yè)的核心區(qū)域。此外，這三個板塊在空間區(qū)位上也貫通相連，具有一體化發(fā)展的天然優(yōu)勢。眾所周知，物流、金融是生產性服務業(yè)的核心行業(yè)，西安市物流金融功能區(qū)的提出，既可以突顯生產性服務業(yè)的重要性，也是對西安市高新技術功能區(qū)、西安市先進制造功能區(qū)的呼應和匹配。此外，“絲路信息港”已在西安浐灞生態(tài)區(qū)成立，將進一步促進相關產業(yè)要素的集聚和融通。

4. 西安市文化旅游功能區(qū)：包括西安曲江新區(qū)、秦嶺生態(tài)保護區(qū)、漢長安城保護區(qū)、西咸新區(qū)秦漢新城和曲江臨潼度假區(qū)。西安曲江新區(qū)是首個國家級文化產業(yè)示范區(qū)，是西安發(fā)展文化產業(yè)和旅游產業(yè)的先鋒與旗幟，而秦嶺生態(tài)保護區(qū)、漢長安城保護區(qū)、西咸新區(qū)秦漢新城和曲江臨潼度假區(qū)，也以自然文化、歷史文化和度假旅游為發(fā)展（產業(yè)）主題，因此這5個板塊能夠在文化旅游的主題下進行統(tǒng)合。盡管這5個板塊在空間區(qū)位上相對分離，但各自區(qū)域面積都較大，可以在產業(yè)發(fā)展上既分工也合作，此外漢長安城保護區(qū)和秦漢新城區(qū)位較近，有聯(lián)動發(fā)展的潛力，而曲江臨潼度假區(qū)已經成為曲江品牌的一部分。

5. 西安市現(xiàn)代服務功能區(qū)：包括土門地區(qū)、大興新區(qū)、小寨地區(qū)、幸福路地區(qū)、灞河新區(qū)和常寧新區(qū)。這6個板塊除常寧新區(qū)外，都屬于因區(qū)域原有產業(yè)升級而形成的城市綜合改造區(qū)域，產業(yè)定位大都以商貿、商務等現(xiàn)代服務業(yè)（生活性服務業(yè)）為主。從空間區(qū)位看，這些板塊都位于西安市主城區(qū)，且整體分布在三環(huán)以內，能夠滿足西安市建成區(qū)內密集人口對生活性服務業(yè)的需求。

以上對西安市的高新技術功能區(qū)、先進制造功能區(qū)、物流金融功能區(qū)、文化旅游功能區(qū)和現(xiàn)代服務功能區(qū)的板塊組成及其產業(yè)與空間關系進行了簡要分析，旨在說明構建西安市5個主體經濟功能區(qū)的合理性和可行性。

五、基于西安市經濟功能區(qū)的重點項目布局管理

（一）重點項目布局管理的內涵

明確了西安市5個主體經濟功能區(qū)的格局，就可以在此基礎上實現(xiàn)重點項目在西安市范圍內較為科學的布局，一方面促進西安市產業(yè)布局的整體優(yōu)化，另一方面也為各功能區(qū)內城市板塊的融合發(fā)展奠定基礎。本部分提出的重點項目布局管理方案，部分參照了《陜西省重點項目推進辦法》中的相關規(guī)定，其他多為筆者的見解和觀點。此外，考慮到大西安建設涉及西安、咸陽兩市的積極互動這一實際因素，本部分專門將咸陽高新區(qū)納入研究范圍并將其視為西安市（大西安）高新技術功能區(qū)的一個板塊。

基于西安市經濟功能區(qū)的重點項目布局管理方案，實質上是一套旨在優(yōu)化西安市產業(yè)布局的全新重點項目落地流程，主要包括政商溝通、項目質量評估、省級協(xié)調、市級協(xié)調和利益補償?shù)任鍌€核心環(huán)節(jié)。

（二）重點項目布局管理的核心環(huán)節(jié)

1. 政商溝通。就重點項目落地過程而言，其前置環(huán)節(jié)是由西安市政府與項目投資方進行事先溝通，就投資方是否同意其投資項目按照重點項目布局管理的后續(xù)各項機制進行統(tǒng)一管理進行商討。如果投資方同意由市政府依規(guī)對項目落地進行全程協(xié)調管理，則進入項目申建環(huán)節(jié)；如果投資方不同意相關規(guī)定，則不能在西安市投資。

2. 項目質量評估。重點項目進入項目申建環(huán)節(jié)后，投資方需將各類申報文件提交西安市發(fā)改、環(huán)保、國土、規(guī)劃、建設、稅務等政府部門進行項目質量綜合評估。評估的要點，包括項目資源代價、排放總量、安排就業(yè)、財稅貢獻、投資強度、綜合帶動等指標，只有同時通過這些指標評定的項目才準予立項。對于未通過質量評估的項目，則不予立項。

3. 省級協(xié)調。項目立項后，將由省級發(fā)改、國土、環(huán)保、住建等政府部門，組織專家開展項目的技術、經濟比較分析，結合相關地區(qū)（包括項目擬落地區(qū)域和項目可落地的其他區(qū)域）的產業(yè)結構、資源稟賦、環(huán)境容量等因素進行對比評定。省政府依據(jù)專家論證及對比評定結果，確定重點項目布局，明確項目選址區(qū)域。如果項目在西安市范圍落地，則進入下一環(huán)節(jié)，如果項目在西安市范圍外（咸陽高新區(qū)）落地，則需進入利益補償環(huán)節(jié)。

4. 市級協(xié)調。項目進入本環(huán)節(jié)后，首先主要依據(jù)項目產業(yè)屬性明確其應落地的經濟功能區(qū)，然后通過專家小組的調查、評估，對項目與功能區(qū)內各板塊之間的綜合匹配度（涉及產業(yè)基礎與配套、節(jié)能環(huán)保、綜合帶動等方面）進行打分排序，最終由西安市政府依據(jù)各板塊得分情況，確定項目的最后選址。

5. 利益補償。項目選址最終確定以后，很可能會出現(xiàn)項目招商板塊與項目落地板塊不一致的情況，此時，需要由項目落地板塊對項目招商板塊進行利益補償：如果招商板塊與落地板塊分屬西安、咸陽，則由陜西省進行利益補償?shù)膮f(xié)調；如果招商板塊與落地板塊分屬西安市不同功能區(qū)（有時高新技術產業(yè)項目與先進制造業(yè)項目很難區(qū)分，所以會出現(xiàn)此種情況）或同一功能區(qū)的不同板塊，則需西安市進行利益補償?shù)膮f(xié)調。

六、西安市城市板塊融合發(fā)展的路徑設計

在解決了城市經濟功能區(qū)劃分、重點項目在功能區(qū)內的合理布局這兩個問題之后，還需要考慮功能區(qū)內各板塊的融合發(fā)展。因為只有相關城市板塊得到融合發(fā)展，西安市的產業(yè)布局才能持續(xù)進行優(yōu)化。

（一）西安市城市板塊融合發(fā)展的策略集合

本質而言，當前西安市眾多城市板塊的融合問題，源于過程中的行政決策，因此也需要從行政管理的角度思考問題的解決方式。更進一步，當從學理層面反思這個問題的生成、演進和破解時，近期有關區(qū)域治理、大都市區(qū)治理和城市治理的研究成果[7-9]，也能夠提供有益的思路借鑒。綜合這些理論成果、國家政策導向和西安市促進開發(fā)區(qū)融合發(fā)展的已有實踐，筆者從區(qū)域行政（區(qū)域合作）角度，提出5種由強漸弱的融合發(fā)展策略，依次為開發(fā)區(qū)合并、開發(fā)區(qū)代管、開發(fā)區(qū)領導交叉任職、開發(fā)區(qū)聯(lián)席會議、開發(fā)區(qū)規(guī)劃聯(lián)盟。endprint

開發(fā)區(qū)合并能夠在最大程度上推進原有板塊融合發(fā)展，通過組織機構合多為一實現(xiàn)決策和行政統(tǒng)一，進而為區(qū)域整體的產業(yè)發(fā)展奠定組織基礎。開發(fā)區(qū)代管和開發(fā)區(qū)合并類似，仍然是通過組織機構歸并實現(xiàn)域內板塊的統(tǒng)一領導，但代管在力度上弱于合并，對組織成員而言，其組織歸屬感也會弱于合并的情形。開發(fā)區(qū)領導交叉任職，在本文特指某開發(fā)區(qū)的最高決策者兼任其他開發(fā)區(qū)的最高決策者，這種策略在不改變原有板塊組織格局的基礎上，實現(xiàn)最高決策者的同一化，但由于最高決策者的工作重心偏好、與各板塊管理集團的潛在博弈等因素，只能部分實現(xiàn)區(qū)域決策管理的統(tǒng)一。開發(fā)區(qū)聯(lián)席會議，是在高層壓力或同層引力推動下，各開發(fā)區(qū)針對域內公共問題的協(xié)商和解決而建立的一種工作機制，其作用在于溝通、協(xié)商和討價還價，最終可以有結果，也可以無果而終。開發(fā)區(qū)規(guī)劃聯(lián)盟的形成，需要高層的引導支持以及各個板塊的積極參與，其目標在于整個區(qū)域層面的空間功能和產業(yè)分工的合理化，這個策略更適合特定區(qū)域的初期開發(fā)，但對域內各板塊并無實質性約束。

（二）基于經濟功能區(qū)的西安市城市板塊融合發(fā)展路徑設計

以前文劃分的西安市經濟功能區(qū)為基礎，參照上述開發(fā)區(qū)融合發(fā)展策略，綜合各功能區(qū)內板塊的產業(yè)現(xiàn)狀、區(qū)位條件、開發(fā)層次、主官級別等多個因素，從區(qū)域行政視角提出各功能區(qū)內城市板塊的融合發(fā)展路徑。

1. 西安市高新技術功能區(qū)的融合發(fā)展。盡管西安高新區(qū)、灃東新城、灃西新城順次毗鄰，其產業(yè)發(fā)展定位上也具有良好的統(tǒng)合基礎，但因為灃東新城、灃西新城隸屬西咸新區(qū)這一國家級新區(qū)，而且陜西省、西安市都提出要維護西咸新區(qū)的整體性，因此合并、代管等強力的區(qū)域行政策略是不可取的。綜合分析認為，對西安市高新技術功能區(qū)而言，適宜采取“開發(fā)區(qū)規(guī)劃聯(lián)盟+開發(fā)區(qū)聯(lián)席會議”的綜合策略，一方面通過三個板塊的規(guī)劃協(xié)調和協(xié)作，盡快解決在西安市代管西咸新區(qū)后，西安高新技術產業(yè)發(fā)展的整體布局問題，另一方面通過西安市主導的聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)域內重大問題和公共議題的協(xié)商解決。

2. 西安市先進制造功能區(qū)的融合發(fā)展。該功能區(qū)內，除涇河新城隸屬西咸新區(qū)外，其他6個板塊都在西安市的治下。此外，西安經開區(qū)的最高決策者已兼任西安航空基地的最高決策者，而西安高新區(qū)的最高決策者事實上已兼任西安航天基地的最高決策者。綜合分析認為，西安市先進制造功能區(qū)可采取“開發(fā)區(qū)合并+開發(fā)區(qū)代管+開發(fā)區(qū)聯(lián)席會議”的綜合策略：首先，西安經開區(qū)合并西安航空基地、西安航天基地，使西安市的國家級經開區(qū)合三為一，并以一區(qū)多園的方式來運行；其次，西安市將渭北工業(yè)區(qū)的閻良組團、臨潼組團交由新的西安經開區(qū)代管，使經開區(qū)成為渭北工業(yè)區(qū)的統(tǒng)一開發(fā)主體；最后，由西安市主導建立新的西安經開區(qū)、渭北工業(yè)區(qū)和涇河新城的聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)西安市先進制造業(yè)的統(tǒng)籌布局。這里需要強調兩點：一是盡管西安高新區(qū)和西安航天基地有領導的交叉任職，且兩個板塊的空間區(qū)位也臨近，但從產業(yè)屬性上，還是有充分理由將西安航天基地并入西安經開區(qū)；二是渭北工業(yè)區(qū)屬于前期決策的產物，從長期看并無存在的必要，因此策略中設計的開發(fā)區(qū)代管也屬于過渡性安排。

3. 西安市物流金融功能區(qū)的融合發(fā)展。該功能區(qū)中，空港新城隸屬西咸新區(qū)，西安國際港務區(qū)的最高決策者目前由副市級（正廳級）領導兼任，西安浐灞生態(tài)區(qū)的最高決策者為副廳級，三個板塊內都有陜西自貿試驗區(qū)的功能區(qū)片。綜合這種現(xiàn)狀及各個板塊的產業(yè)定位，筆者認為西安市物流金融功能區(qū)適宜采取“開發(fā)區(qū)規(guī)劃聯(lián)盟+開發(fā)區(qū)領導交叉任職”的綜合策略，一方面通過三個板塊的規(guī)劃協(xié)調，形成西安市物流金融行業(yè)的科學布局和三個板塊在自貿區(qū)建設中產業(yè)發(fā)展上的協(xié)作，另一方面通過西安國際港務區(qū)最高決策者兼任西安浐灞生態(tài)區(qū)最高決策者，實現(xiàn)西安市東部地區(qū)重要開發(fā)板塊的建設聯(lián)動。

4. 西安市文化旅游功能區(qū)的融合發(fā)展。該功能區(qū)中，西安曲江新區(qū)是曲江臨潼度假區(qū)的代管方，這兩個板塊以文化旅游開發(fā)為主，秦嶺生態(tài)保護區(qū)、漢長安城保護區(qū)以自然生態(tài)、歷史遺存保護功能為主，西咸新區(qū)秦漢新城則有歷史遺存保護和文化旅游開發(fā)雙重職能，這5個板塊在空間區(qū)位上相對分離。此外，近期華僑城集團控股曲文投并在西安大舉投資2380億元。綜合這些因素，筆者認為西安市文化旅游功能區(qū)亟待采取“開發(fā)區(qū)規(guī)劃聯(lián)盟”這一策略，盡快形成西安市文化、旅游產業(yè)的通盤規(guī)劃與設計，以便對資本的力量形成牽引和制約。

5. 西安市現(xiàn)代服務功能區(qū)的融合發(fā)展。該功能區(qū)中，大興新區(qū)的主體部分和土門地區(qū)同屬蓮湖區(qū)管轄，小寨地區(qū)、幸福路地區(qū)、灞河新區(qū)、常寧新區(qū)則分屬雁塔區(qū)、新城區(qū)、灞橋區(qū)、長安區(qū)管轄。考慮到這些板塊的產業(yè)定位、空間區(qū)位以及開發(fā)層次，筆者認為由其構成的西安市現(xiàn)代服務功能區(qū)也適宜采取“開發(fā)區(qū)規(guī)劃聯(lián)盟”的策略，以便在交流信息、凝聚共識的基礎上，實現(xiàn)錯位發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。

七、結語

筆者以中國城市發(fā)展中較為普遍的板塊驅動型經濟發(fā)展路徑為背景，詳盡探討了陜西省西安市這一典型個案，如何通過重點項目布局管理重塑，來實現(xiàn)眾多城市板塊間的有序融合發(fā)展，進而促進城市整體的產業(yè)布局優(yōu)化和利益最大化。文章結合區(qū)域行政理論視角，提出并構建了西安市高新技術、先進制造、物流金融、文化旅游和現(xiàn)代服務等5個經濟功能區(qū)格局，在此基礎上設計了重點項目在功能區(qū)布局落地的五個核心環(huán)節(jié)，依次為政商溝通、項目質量評估、省級協(xié)調、市級協(xié)調和利益補償，最后借助開發(fā)區(qū)合并、開發(fā)區(qū)代管、開發(fā)區(qū)領導交叉任職、開發(fā)區(qū)聯(lián)席會議、開發(fā)區(qū)規(guī)劃聯(lián)盟等區(qū)域行政策略，給出了西安市經濟功能區(qū)內城市板塊融合發(fā)展的適宜策略選擇。盡管本文提出的解決方案在一定程度上能為其他城市解決類似問題提供思路借鑒，但在更高層級的體制機制安排、更深層次的動因機理研究等方面，仍有待進一步完善和深化。

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[責任編輯、校對：黨 婷]endprint