孫奎立，王國(guó)友，曾敏睿

在經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令人驕傲的成就，國(guó)家財(cái)政能力大大增強(qiáng)，人民物質(zhì)生活水平有了長(zhǎng)足進(jìn)步。與之相比，社會(huì)建設(shè)還相對(duì)滯后，[1]貧富差距、社會(huì)保障以及弱勢(shì)群體的扶持等社會(huì)問題并不因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自然得到解決，學(xué)界因此一直有著對(duì)“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”等相關(guān)理論的解釋，同時(shí)，這也是擺在黨和政府面前較為緊迫的任務(wù)。為此，早在2004年中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)上，黨中央就將“構(gòu)建和諧社會(huì)”作為國(guó)家的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，在黨的十七大上，更是把“社會(huì)建設(shè)”列為社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，并將其與經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及生態(tài)文明建設(shè)一起納入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)體系，在中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)上，又將“社會(huì)治理”的方略引入國(guó)家治理體系，并對(duì)社會(huì)治理的構(gòu)架進(jìn)行了宏觀闡述。中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，要“形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)?！睂⒂行鐣?huì)治理與人民獲得感、幸福感直接聯(lián)系起來?？梢钥闯?，面對(duì)我國(guó)急劇社會(huì)轉(zhuǎn)型以及所帶來的社會(huì)問題，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)建設(shè)也經(jīng)過了目標(biāo)性設(shè)想向具體治理方式轉(zhuǎn)變的過程，并包容性地吸納了從20世紀(jì)90年代以來西方“治理”理論，彰顯了黨和國(guó)家在新社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下對(duì)社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)魄力與開放性心態(tài)。

良好的宏觀視野和頂層設(shè)計(jì)最終都要落實(shí)于社會(huì)實(shí)踐。滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要以及共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，是社會(huì)治理的終極目標(biāo)。這就意味著，從屬于這一目標(biāo)的社會(huì)治理實(shí)踐是黨和國(guó)家宏觀社會(huì)治理政策能否“落地”的重要標(biāo)志，也是全體人民是否受惠于社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。在全國(guó)各地開展的“社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作”三社聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐活動(dòng)，是當(dāng)前社會(huì)治理中最為引人矚目的探索形式之一。

2010年開始，社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作在社區(qū)服務(wù)中的作用日益明顯，全國(guó)各地對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的模式進(jìn)行了積極探索。[1]與之相伴，學(xué)界對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐模式和理論總結(jié)也逐漸深入。如葉南客、陳金城將三社聯(lián)動(dòng)的模式分為內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型、政府主導(dǎo)型、項(xiàng)目引領(lǐng)型、理念踐行型和體制創(chuàng)新型等五種類型。[2]呂青提出了社區(qū)在聯(lián)動(dòng)中存在的主要問題，并指出“三社聯(lián)動(dòng)”是從社區(qū)管理走向社區(qū)治理的重要路徑。[3]顧東輝認(rèn)為，要推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”良好運(yùn)行，應(yīng)借鑒社會(huì)治理理念，充分發(fā)揮多方參與主體尤其是社會(huì)工作的作用。[4]石兵營(yíng)、譚琪則對(duì)三社聯(lián)動(dòng)中的主體及其角色定位進(jìn)行了細(xì)致分析。[5]

總體來看，有關(guān)“三社聯(lián)動(dòng)”的文章多數(shù)還集中于各地具體實(shí)踐的總結(jié)，而對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的理論性分析還較為缺乏。尤其是在普遍認(rèn)同“三社聯(lián)動(dòng)”對(duì)于社會(huì)治理意義的情境下，如何理解社會(huì)治理與“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)在價(jià)值關(guān)聯(lián)，作為治理的不同主體，社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作在社會(huì)服務(wù)中各自有著何種功能，三者的聯(lián)動(dòng)中存在哪些問題，都是需要深入研究的內(nèi)容。

一、社會(huì)治理與“三社聯(lián)動(dòng)”的價(jià)值統(tǒng)一性

治理概念的產(chǎn)生與發(fā)展有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)背景。20世紀(jì)后半期以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在世界范圍得到了前所未有的發(fā)展，尤其是作為市場(chǎng)中堅(jiān)力量的企業(yè)蓬勃興起，并超越了民族國(guó)家的范圍開始發(fā)揮作用，使得市場(chǎng)力量幾乎無孔不入，在高度嵌入社會(huì)后，催生了多元利益群體的出現(xiàn)。這在促進(jìn)社會(huì)“有機(jī)團(tuán)結(jié)”形成的同時(shí)，也使得不同利益群體間的訴求產(chǎn)生了差異化的趨向，而市場(chǎng)中的利益競(jìng)爭(zhēng)法則對(duì)解決這些訴求顯得無能為力。二戰(zhàn)以后，政府開始對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，以求消弭因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來的諸種社會(huì)問題，并取得了一定效果。但政府的高度滲入也產(chǎn)生了諸如經(jīng)濟(jì)組織活力不足、財(cái)力與人力捉襟見肘、社會(huì)服務(wù)效率低下等新問題。自此后的幾十年間，市場(chǎng)的自由主義與政府的高度管控使得西方社會(huì)面臨著左右搖擺而無所適從的境地。為有效解決以上問題，民族國(guó)家的管理者開始尋求外在于政府與市場(chǎng)力量的介入，原有社會(huì)統(tǒng)治(Government)的理念也因此被社會(huì)治理(Governance)的理念所替代。

因此，作為社會(huì)治理的核心特征之一，就是多元主體在國(guó)家治理體系中的參與。即除了原有的政府和市場(chǎng)力量之外，作為社會(huì)力量的代表者社會(huì)組織以及公民也參與到國(guó)家治理中來。雖然這是西方國(guó)家為解決社會(huì)問題、緩解社會(huì)矛盾所采取的一種新型治理方式，是其維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保持政府合法性的重要手段，但其在實(shí)踐上還是達(dá)到了迎合公民需要、增加公民福利的客觀效果。

中國(guó)共產(chǎn)黨自建立之日起，就強(qiáng)調(diào)自己的階級(jí)屬性，是工人階級(jí)以及中華民族的先鋒隊(duì)，代表著最廣大人民群眾的利益需求，全心全意為人民服務(wù)是黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。改革開放以來，黨和國(guó)家將彌合“落后的生產(chǎn)力與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求”這一基本矛盾作為工作核心，大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這和當(dāng)時(shí)階段性的社會(huì)需求是高度適應(yīng)的。時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成績(jī)斐然，人們的需求也不再以籠統(tǒng)的、單一的以經(jīng)濟(jì)需求為主，以滿足公民基本需求為目標(biāo)的社會(huì)福利供應(yīng)方式已經(jīng)大大落后于福利需求的發(fā)展，以公平為價(jià)值導(dǎo)向的差異化需求使得黨和政府必須高度重視福利的差異化供應(yīng)。而社會(huì)治理方略的提出，是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下黨和政府治理視角和技巧的轉(zhuǎn)變，更是對(duì)黨的存在宗旨以及社會(huì)主義制度本質(zhì)的實(shí)踐體現(xiàn)，即歸根結(jié)底是為了回應(yīng)廣大人民群眾的福利需求。

與社會(huì)治理價(jià)值目標(biāo)相同，以“社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作”為主體的“三社聯(lián)動(dòng)”同樣是為了回應(yīng)社區(qū)內(nèi)群眾的多樣化福利需求。在當(dāng)前社會(huì)治理架構(gòu)中，社區(qū)不僅承擔(dān)著一定的行政職能，更是社區(qū)群眾需求滿足的直接平臺(tái)。由于社區(qū)內(nèi)家庭類型眾多，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，為社區(qū)的社會(huì)服務(wù)帶來了較重的負(fù)擔(dān)。但社區(qū)在行政資源、物質(zhì)資源以及人力資源方面都面臨著較強(qiáng)的預(yù)算約束，其承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)就顯得更加力不從心。因此，對(duì)社區(qū)內(nèi)外的其他社會(huì)資源進(jìn)行整合，是一種迫不得已而又行之有效的方法。在這種背景下，社會(huì)組織、專業(yè)社會(huì)工作成為社會(huì)服務(wù)最可靠的社會(huì)力量，逐漸引起各級(jí)政府的重視。

可以看出，三社聯(lián)動(dòng)與與社會(huì)治理的目標(biāo)與價(jià)值基礎(chǔ)高度統(tǒng)一。三社聯(lián)動(dòng)是社會(huì)治理目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)形式，也是社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)踐終端。同時(shí)，社會(huì)治理的多主題參與原則也構(gòu)成了三社能夠聯(lián)動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)。脫離了這個(gè)基礎(chǔ)，不僅社會(huì)治理的整體效果將會(huì)受到影響，而且三者應(yīng)有的社會(huì)福利供應(yīng)職能也將難以發(fā)揮，致使社會(huì)福利受損。

二、“三社聯(lián)動(dòng)”中社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作的角色定位

與傳統(tǒng)的社會(huì)管理不同，社會(huì)治理是一種充滿現(xiàn)代化意味的政治詞匯。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)在同一個(gè)目標(biāo)支持下，參與社會(huì)管理的主體除政府外，更凝聚了社會(huì)組織、私人部門以及公民之間的協(xié)作式管理活動(dòng)。三社聯(lián)動(dòng)也是多元主體的治理活動(dòng)，要在社會(huì)治理語境下進(jìn)行協(xié)作，必須首先回答以下問題：在社區(qū)服務(wù)中，三者各自承擔(dān)什么樣的角色，發(fā)揮什么樣的功能？

三社聯(lián)動(dòng)中的社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作雖然具有高度統(tǒng)一的目標(biāo)與價(jià)值基礎(chǔ)，但因?yàn)槿叩纳鐣?huì)屬性不同，其所承擔(dān)的功能依然應(yīng)該具有明顯的邊界?；煜诉@個(gè)邊界，會(huì)造成三者高度同質(zhì)于某一個(gè)服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致社會(huì)福利供應(yīng)效率低下。

(一) 社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的職能

“社區(qū)”概念最初由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯于1887年提出，他認(rèn)為社區(qū)屬于由若干親族血緣為紐帶聯(lián)系起來的社會(huì)利益共同體。隨著工業(yè)化革命發(fā)展，人們的聚居關(guān)系發(fā)生了極大變化，學(xué)者們開始拓展社區(qū)的含義，總體來看，多數(shù)社會(huì)學(xué)家都傾向于社區(qū)具有三個(gè)特征：特定的地理空間、相當(dāng)程度的社會(huì)互動(dòng)以及具有共同關(guān)系。[6]我國(guó)學(xué)者根據(jù)研究對(duì)象的不同特征也給社區(qū)下過多個(gè)定義，但基本和國(guó)外對(duì)社區(qū)特征的總結(jié)大同小異。由于三社聯(lián)動(dòng)屬于我國(guó)基層社區(qū)治理實(shí)踐活動(dòng)且為民政部所大力推動(dòng)，因此，對(duì)社區(qū)的職能定位要依賴于民政部2000年對(duì)社區(qū)所下的定義：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體?！笨梢钥闯?，民政部側(cè)重于對(duì)地理空間的限定，因而在實(shí)際工作中，社區(qū)的范圍一般指以行政區(qū)域劃分后的居民委員會(huì)轄區(qū)，而農(nóng)村社區(qū)則是指具有主體認(rèn)同的行政村或自然村。[7]三社聯(lián)動(dòng)中的社區(qū)仍然具有一定“塊狀管理”的行政職能，隨著 “單位制”社區(qū)的解體和社區(qū)人口多樣化特征的出現(xiàn)，社區(qū)的服務(wù)功能日益凸顯，加之國(guó)家對(duì)社區(qū)“自治性”的政策要求，社區(qū)的社會(huì)自發(fā)性屬性日益增強(qiáng)。因此，雖然社區(qū)承擔(dān)著一定的經(jīng)濟(jì)、政治、教育、衛(wèi)生等功能，但服務(wù)功能仍為社區(qū)的核心功能。

社會(huì)治理的主要特征在于理性協(xié)商基礎(chǔ)上的多元參與，其中社會(huì)組織是社會(huì)治理的主要參與者，也是政府從“治理社會(huì)”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變過程中必須借助的力量。[8]因此，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)將“激發(fā)社會(huì)組織活力”作為創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要手段。在三社聯(lián)動(dòng)中，社會(huì)組織的功能主要體現(xiàn)在集中和動(dòng)員社會(huì)資源、提供社會(huì)服務(wù)以及參與社會(huì)事務(wù)管理。社會(huì)組織(各種慈善基金會(huì))可以通過非行政手段募集社會(huì)資金，并通過合法的運(yùn)行方式將這些資金直接或轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)輸送到最為需要的社會(huì)領(lǐng)域。這些領(lǐng)域主要包括扶貧、教育、醫(yī)療、環(huán)保、助殘等，是社會(huì)問題重點(diǎn)出現(xiàn)的領(lǐng)域，也是社會(huì)矛盾較為集中的領(lǐng)域。社會(huì)組織還可以通過自身的運(yùn)行影響服務(wù)對(duì)象的生活方式和價(jià)值觀，引導(dǎo)他們的行為服從于和諧社會(huì)關(guān)系，從而起到社會(huì)事務(wù)管理職能。由此可見，在社會(huì)組織的職能中，社會(huì)服務(wù)職能也是其核心職能。經(jīng)由這一職能，社會(huì)組織可以維護(hù)社會(huì)秩序、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行，這也是其作為社會(huì)治理主體的題中應(yīng)有之義。

與社區(qū)、社會(huì)組織不同，社會(huì)工作從產(chǎn)生之日起，就是為了回應(yīng)人類對(duì)福利的改善要求，而不是服務(wù)于社會(huì)控制的目的。作為一種專業(yè)助人方式，和其他社會(huì)服務(wù)不同，社會(huì)工作不僅秉承有 “助人自助”的專業(yè)價(jià)值觀，并且在助人方式上體現(xiàn)著廣博的知識(shí)和技能。社會(huì)工作善于將案主生活的位置于社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)之中，幫助案主挖掘、獲得蘊(yùn)含于系統(tǒng)中資源的能力，致力于人和環(huán)境的改變。而在工作方法上，則表現(xiàn)為專業(yè)個(gè)案、小組、社區(qū)工作的應(yīng)用，促進(jìn)個(gè)人、組織以及其他社會(huì)結(jié)構(gòu)權(quán)利與能力的增加。因此，社會(huì)工作是在審視社會(huì)問題的前提下，尊重多樣化需求而促進(jìn)個(gè)人、群體福利改善與能力提升的實(shí)踐性活動(dòng)。這也表明，社會(huì)工作在三社聯(lián)動(dòng)中主要扮演著社會(huì)服務(wù)的角色。

以上是社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作的一般職能，在三社聯(lián)動(dòng)中，這些職能有著具體的分化與表現(xiàn)。此外，三者在社會(huì)服務(wù)的具體提供中有著各自的資源優(yōu)勢(shì)與表現(xiàn)形式，結(jié)合社會(huì)治理的要求，可將三者在社會(huì)聯(lián)動(dòng)中的具體角色與功能歸結(jié)為表1。

表.社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的角色與功能

(二) 社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作在社會(huì)治理中的功能優(yōu)勢(shì)

社區(qū)作為社會(huì)治理的基層組織，雖然統(tǒng)攝于社會(huì)治理的社會(huì)服務(wù)總體目標(biāo)之下，但還承擔(dān)著一定的行政職能，要服從于政府縱向所給予的社會(huì)管理任務(wù)，其自治性有待加強(qiáng)。由于其人員配備與經(jīng)費(fèi)來源主要依靠上級(jí)政府劃撥，這使社區(qū)在社會(huì)服務(wù)中難以投入較大的精力，影響了社區(qū)在三社聯(lián)動(dòng)中主動(dòng)性的發(fā)揮。但同時(shí)也應(yīng)該看到，社區(qū)所具有的行政職能也是社區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，社區(qū)藉此可以在上級(jí)政府中為自身發(fā)展?fàn)幦「嗟闹贫荣Y源與經(jīng)濟(jì)資源，更容易動(dòng)員居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，也利于搭建更加有利于社會(huì)組織和社會(huì)工作開展服務(wù)的平臺(tái)。

社會(huì)組織既可以動(dòng)員社會(huì)資源，也可以直接提供服務(wù)。在三社聯(lián)動(dòng)中，社會(huì)組織一般承接由政府出資購買的社會(huì)服務(wù)，然后通過自身科層制的運(yùn)作方式將服務(wù)輸送給需求對(duì)象；當(dāng)然，也有社會(huì)組織用自己募集到的經(jīng)濟(jì)資源開展服務(wù)。和社區(qū)相比，社會(huì)組織在三社聯(lián)動(dòng)中的優(yōu)勢(shì)主要在于社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化、專門化。

社會(huì)工作者作為社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐者，直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象，其優(yōu)勢(shì)不在于經(jīng)濟(jì)資源和組織資源，而在于專業(yè)化的工作方法。處于民政、共青團(tuán)、婦聯(lián)等行政部門或半行政部門的工作人員，甚至社區(qū)工作人員(因?yàn)楫?dāng)前社會(huì)工作屬于西方的“舶來品”，也有學(xué)者將以上相關(guān)人員稱之為本土化的社會(huì)工作)，也是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的重要組成部分，仍然具有職業(yè)化的特點(diǎn)。相比專業(yè)性社會(huì)工作，他們主要是將服務(wù)對(duì)象作為“行政相對(duì)人”來對(duì)待，而且所能提供的服務(wù)，是將各類社會(huì)政策以及福利資源進(jìn)行服務(wù)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化配置。社會(huì)工作的專業(yè)性體現(xiàn)在以專業(yè)的方法來對(duì)待服務(wù)對(duì)象的需要，而且在關(guān)注需要的同時(shí)，更加關(guān)注服務(wù)對(duì)象自我的改變，增強(qiáng)他們的社會(huì)功能。在具體實(shí)踐中，社會(huì)工作一方面幫助服務(wù)對(duì)象加強(qiáng)與社會(huì)環(huán)境中各個(gè)層面的互動(dòng)，包括與家人、朋友、同事，乃至社區(qū)的互動(dòng)，進(jìn)而挖掘服務(wù)對(duì)象自身的資源以及社會(huì)環(huán)境所充盈的潛在資源，最大限度提高服務(wù)對(duì)象的生活控制能力；另一方面，社會(huì)工作可以作為社會(huì)的觸角，敏感捕捉到各類弱勢(shì)群體所存在的獨(dú)特問題，并通過向社會(huì)傳達(dá)這些問題的重要性和解決的可能性手段，起到社會(huì)呼吁的作用。因此，社會(huì)工作的工作方式具有高度專業(yè)化特點(diǎn)。志愿者、社區(qū)管理人員以及社會(huì)組織的一般成員難以替代，這也是社會(huì)工作在服務(wù)提供中高度自主的原因所在。

由于各地區(qū)三社聯(lián)動(dòng)的具體情況不同，社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作在社會(huì)治理中的主體角色會(huì)表現(xiàn)為一定的差異，但總體來看，三者之間應(yīng)當(dāng)在固守各自職能的前提下，加強(qiáng)合作與協(xié)作，最大化地發(fā)揮各自的職能。

三、三社聯(lián)動(dòng)實(shí)踐中存在的主要問題

(一) 政府作用過強(qiáng)，社區(qū)、社會(huì)組織與社會(huì)工作在社會(huì)治理中缺乏主動(dòng)性

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治文化體制，決定了“社會(huì)治理”開始就是一種“政府話語”的體現(xiàn)。[9]通過對(duì)各地三社聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)三社聯(lián)動(dòng)多是由政府推動(dòng)，主要表現(xiàn)為由政府提出活動(dòng)計(jì)劃，然后主動(dòng)出資，購買社會(huì)服務(wù)或授權(quán)社區(qū)進(jìn)行直接服務(wù)。比如三社聯(lián)動(dòng)做得較好的南京市鼓樓區(qū)，2012年開始啟動(dòng)“特色社區(qū)打造行動(dòng)計(jì)劃”，并對(duì)特色社區(qū)的產(chǎn)生提出了數(shù)量與硬件上的規(guī)劃，在特色社區(qū)基礎(chǔ)上，為社會(huì)組織和社會(huì)工作提供服務(wù)平臺(tái)。[10]而其他地區(qū)的三社聯(lián)動(dòng)也大同小異，雖然有的地區(qū)沒有提出明確規(guī)劃，是通過掛牌購買社會(huì)服務(wù)的方式進(jìn)行，但同樣來自于政府主導(dǎo)。當(dāng)然，在社會(huì)組織和社會(huì)工作發(fā)展尚不完善的情況下，政府出面引導(dǎo)有著一定的合理性，但政府在三社聯(lián)動(dòng)活動(dòng)開始以前，應(yīng)當(dāng)對(duì)聯(lián)動(dòng)主體的具體作用與轄區(qū)居民的服務(wù)需求進(jìn)行充分調(diào)研，或者出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)與政策，對(duì)三社聯(lián)動(dòng)的具體運(yùn)作方式加以引導(dǎo)。由于社區(qū)所具有的行政職能所致，社區(qū)除了為居民服務(wù)以外，還要接受上級(jí)政府的考評(píng)，政府過多過細(xì)的規(guī)劃會(huì)使社區(qū)在三社聯(lián)動(dòng)中表現(xiàn)得更加積極主動(dòng)，因此，政府推動(dòng)的項(xiàng)目，社區(qū)總會(huì)作出積極反饋。相比社區(qū)，社會(huì)組織和社會(huì)工作只能圍繞政府規(guī)劃與目標(biāo)承接服務(wù)，服務(wù)類型和領(lǐng)域都難以自主，“社會(huì)組織這一板塊，相對(duì)于政府組織和市場(chǎng)組織這兩個(gè)強(qiáng)勢(shì)板塊如今還很弱小”[11]。社會(huì)工作很難發(fā)揮“社會(huì)觸角”的作用，不能及時(shí)將社會(huì)需求特征通過社會(huì)行政的方式反映出來，這造成了二者在三社聯(lián)動(dòng)中處于被動(dòng)局面，主體性體現(xiàn)不夠充分。顯然，這和社會(huì)治理中的協(xié)作式行動(dòng)要求不相符合。

(二) 社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作“聯(lián)動(dòng)”不足

“聯(lián)動(dòng)”是社區(qū)、社會(huì)組織與社會(huì)工作參與社會(huì)治理實(shí)踐的關(guān)鍵所在。從上文分析看以看出，當(dāng)前三社聯(lián)動(dòng)實(shí)踐中社區(qū)為完成上級(jí)政府要求，總是處于“先動(dòng)”地位，究其原因，也是來源于政府在推動(dòng)三社聯(lián)動(dòng)過程中的主導(dǎo)作用。由于社會(huì)組織與社會(huì)工作在我國(guó)起步較晚，發(fā)育尚不成熟，相比之下，社區(qū)與政府的關(guān)系更為緊密。當(dāng)前我國(guó)社區(qū)大多是原來的街道居委會(huì)轉(zhuǎn)制而來，1991年，民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念并先后三次召開社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)。在其后的20多年間，無論是政策層面還是實(shí)踐層面，社區(qū)建設(shè)都在向“民主自治”的方向努力。多年的政策和實(shí)踐支持使得社區(qū)在管理公共事務(wù)、提供社會(huì)服務(wù)上有了較為穩(wěn)定的模式，因而居民對(duì)需求的滿足習(xí)慣于依靠政府以及具有半政府性質(zhì)的社區(qū)。因此，無論是政府文件還是實(shí)踐，都將社區(qū)置于聯(lián)動(dòng)“平臺(tái)”地位，在三社聯(lián)動(dòng)中，社區(qū)具有明顯的優(yōu)勢(shì)地位。

無疑，社區(qū)是三社聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)。第一，社區(qū)要為居民提供包括老年服務(wù)、群眾休閑等必須的基礎(chǔ)設(shè)施，這也是社會(huì)組織和社會(huì)工作提供服務(wù)的物理空間；此外，社區(qū)還可以為社會(huì)組織和社會(huì)工作提供適合于它們特點(diǎn)的硬件設(shè)備，有的社區(qū)還專門成立了“社會(huì)組織孵化區(qū)”。第二，社區(qū)是連接各個(gè)主體服務(wù)的“聯(lián)接者”，無論是來自于政府購買，還是來自于自發(fā)的社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)，都需要通過這個(gè)平臺(tái)與服務(wù)對(duì)象對(duì)接。第三，和社會(huì)組織和社會(huì)工作不同，社區(qū)與居民有著常規(guī)性的互動(dòng)，更能夠反映居民的差異性需求，保證社會(huì)組織和社會(huì)工作的服務(wù)效果。現(xiàn)在看來，社區(qū)“先動(dòng)”主要體現(xiàn)在第一點(diǎn)，即社區(qū)在政府支持下對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大量改造，而后面兩點(diǎn)真正需要 “三社”互動(dòng)的環(huán)節(jié)還體現(xiàn)不夠充分?；蛘哒f，現(xiàn)在社區(qū)過多發(fā)揮了“物理平臺(tái)”的作用，這是社區(qū)與政府互動(dòng)的結(jié)果，而在社會(huì)服務(wù)意義上與社會(huì)組織和社會(huì)工作的聯(lián)動(dòng)還不夠充分。

“目前在省民政廳，市、區(qū)民政局和街道社區(qū)四級(jí)，社區(qū)建設(shè)由基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處、科負(fù)責(zé)，社區(qū)社會(huì)組織由社會(huì)組織管理局、處、科負(fù)責(zé)，社會(huì)工作人才隊(duì)伍由人事處、科或辦公室負(fù)責(zé)”，[12]社區(qū)、社會(huì)組織與社會(huì)工作的管理隸屬單位不同，造成了在管理與工作指導(dǎo)中缺乏統(tǒng)一的制度建設(shè)，這也使三者失去了聯(lián)動(dòng)的制度基礎(chǔ)。雖然中央與地方在彌補(bǔ)這一缺陷上做出了努力，比如民政部關(guān)于社會(huì)組織與社會(huì)工作人才建設(shè)頒發(fā)了系列文件，地方政府也紛紛制定諸如《關(guān)于大力發(fā)展社會(huì)組織的實(shí)施意見》等，但這些文件都沒有規(guī)定社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作在“聯(lián)動(dòng)”中所應(yīng)該承擔(dān)的權(quán)力與義務(wù)，這勢(shì)必造成三者聯(lián)動(dòng)處于“無法可依”的局面。各地在實(shí)踐中雖然也通過成立“議事會(huì)”等機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，但這種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)很難給各個(gè)主體給予較強(qiáng)的約束。此外，當(dāng)前三社聯(lián)動(dòng)多是依附于服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行展開的，項(xiàng)目性質(zhì)與項(xiàng)目周期不同，也會(huì)使臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮作用。

不僅如此，在具體的社會(huì)服務(wù)中，如何在政府已經(jīng)推動(dòng)的基礎(chǔ)上，在社區(qū)平臺(tái)下，構(gòu)建角色互動(dòng)、資源互補(bǔ)、功能協(xié)調(diào)的互動(dòng)局面，也是三社聯(lián)動(dòng)面臨的重要問題，當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐模式過多關(guān)注了三者的角色地位，但基于角色定位的互動(dòng)機(jī)制卻較為缺乏，這需要在實(shí)踐中進(jìn)一步摸索，并形成經(jīng)驗(yàn)。

(三) 資金缺乏是三社聯(lián)動(dòng)的重要障礙

作為社會(huì)服務(wù)的重要實(shí)踐，社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作在運(yùn)行當(dāng)中都需要較多的經(jīng)濟(jì)支持，雖然社會(huì)組織有資源動(dòng)員的能力，但那多限于社區(qū)以外的社會(huì)組織，當(dāng)社區(qū)內(nèi)自發(fā)的松散性社會(huì)組織的運(yùn)行納入到三社聯(lián)動(dòng)之中作為為社區(qū)服務(wù)的組織時(shí)，也需要一定的資金投入。更為重要的是，各個(gè)主體的服務(wù)能力、相互間的聯(lián)動(dòng)水平也是在具體的服務(wù)積累中才能得到逐步提高。這要求政府在給予社區(qū)較為寬松的制度空間的基礎(chǔ)上，加大財(cái)政投入或引導(dǎo)更多的社會(huì)資金進(jìn)入社區(qū)服務(wù)中來，為三者的服務(wù)開展提供更為廣闊的實(shí)踐空間，讓社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作在具體實(shí)踐中增強(qiáng)自我發(fā)展能力。

在當(dāng)前三社聯(lián)動(dòng)的推動(dòng)中，各地政府都將資金投入作為重中之重。上海、深圳、江蘇南京、南通以及廣東東莞采取了社區(qū)公益創(chuàng)投方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行扶持。2009—2012年間，上海在全市范圍內(nèi)實(shí)施創(chuàng)投項(xiàng)目125個(gè)，公益招投標(biāo)項(xiàng)目127個(gè)，項(xiàng)目資金達(dá)到1.86億元，受惠人群達(dá)60余萬人，廣東在福利彩票公益金中安排了1 000萬元進(jìn)行公益創(chuàng)投。[13]雖然看上去資金的絕對(duì)數(shù)額較大，但相比上海市以及廣東省的人口、社區(qū)數(shù)量，如果將這些資金分配在具體社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作項(xiàng)目中，可謂是杯水車薪。

河南鄭州金水區(qū)也是通過政府購買的方式吸引、整合社區(qū)內(nèi)的各種優(yōu)勢(shì)資源，并在社區(qū)層面引導(dǎo)社會(huì)組織和社會(huì)工作者給居民提供具有針對(duì)性的服務(wù)。2014年該地政府投入150萬元，在6個(gè)社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)購買；但金水區(qū)僅城市社區(qū)就有158個(gè)，社會(huì)組織370家，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)僅有21家，[14]平均下來，每個(gè)社區(qū)不足1萬元，而每家社會(huì)組織，連5 000元都不到。成都也面臨著相同情況，成都市登記社會(huì)組織有7 160個(gè)，2013年度政府花費(fèi)2.83億元，向社會(huì)組織購買服務(wù)83項(xiàng)，每個(gè)登記的社會(huì)組織平均每年到不了4萬元，且大多集中在社區(qū)培訓(xùn)、養(yǎng)老等領(lǐng)域。[15]

不難看出，當(dāng)前資金投入并沒有給三社聯(lián)動(dòng)提供更多的機(jī)會(huì)，很多社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作自身開展社會(huì)服務(wù)的機(jī)會(huì)也不太多，遑論在實(shí)踐中積累聯(lián)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，以上只是討論了三社聯(lián)動(dòng)中所存在的較為宏觀的問題，除此之外，三社聯(lián)動(dòng)還存在諸如專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展不足、社區(qū)居民參與性不強(qiáng)等問題。

四、推進(jìn)三社聯(lián)動(dòng)的途徑

三社聯(lián)動(dòng)本質(zhì)上是一個(gè)賦權(quán)過程，包含有兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作獲得服務(wù)空間和提高服務(wù)能力、自主開展服務(wù)的一種機(jī)制；[16]第二個(gè)層次是社區(qū)居民由此獲得福利性資源、提高控制生活能力的過程，這一過程必須依賴于前者而存在。第一個(gè)層次的賦權(quán)牽涉整體社會(huì)環(huán)境，而第二個(gè)層次主要表現(xiàn)為三社在社會(huì)服務(wù)中所呈現(xiàn)的技術(shù)性手段以及互動(dòng)關(guān)系。因此，要更好地推進(jìn)三社聯(lián)動(dòng)，既要充分考慮三社聯(lián)動(dòng)所面臨的宏觀社會(huì)背景，又要處理好三社在社會(huì)服務(wù)中的關(guān)系。

(一) 政府應(yīng)適度放權(quán)，為三社聯(lián)動(dòng)提供更加廣闊的社會(huì)空間

自經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革以來，市場(chǎng)對(duì)于社會(huì)生活的影響幾乎無處不在，它不僅催化了社會(huì)不同單元的效益意識(shí)，也極大影響了人們的價(jià)值觀念。以價(jià)格為工具的運(yùn)行體系和理性人的預(yù)設(shè)，使社會(huì)結(jié)構(gòu)向原子化趨勢(shì)分散，市場(chǎng)進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域必然要有利可圖，制約了它在提供社會(huì)公共服務(wù)中的作用。另外，社會(huì)組織包括社會(huì)工作的發(fā)展也需要更多的社會(huì)空間，當(dāng)政府由上至下地掌控著較多的社會(huì)福利資源，通過相關(guān)政策實(shí)行社會(huì)成員配額制對(duì)福利資源進(jìn)行分配時(shí)，社會(huì)成員的需求得到壓制，多樣化的需求無法得到滿足。而在此情境下，社會(huì)組織和社會(huì)工作雖然擁有提供多樣化社會(huì)服務(wù)的能力，但缺乏社會(huì)服務(wù)的社會(huì)空間。市場(chǎng)和社會(huì)力量要在社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，必然要求政府在社會(huì)服務(wù)的某些領(lǐng)域進(jìn)行職能讓渡，至少要做到，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中不影響市場(chǎng)組織的營(yíng)利，也不影響社會(huì)組織的盈利，這是二者發(fā)揮作用的基礎(chǔ)前提。

政府首先擔(dān)任制度設(shè)計(jì)的主要任務(wù)，而制度設(shè)計(jì)時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域就是資金支持與社會(huì)服務(wù)。前者是指在資源的再分配體系中，應(yīng)用于社會(huì)建設(shè)的資源將占到何種比例，以何種比例增加，并對(duì)吸納第二部門、第三部門的資金進(jìn)入社會(huì)建設(shè)進(jìn)行制度性引導(dǎo)和規(guī)范，此外，還要對(duì)社會(huì)服務(wù)主體參與的經(jīng)濟(jì)性和如何發(fā)揮作用、發(fā)揮什么樣的作用進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。

這就要求在三社互動(dòng)的過程中，政府必須要保持謹(jǐn)慎態(tài)度，擯棄自己的權(quán)威主義或中心主義地位，不宜過多介入三者的運(yùn)行。而應(yīng)在充分聽取不同聲音的基礎(chǔ)上，及時(shí)調(diào)整法規(guī)與制度，為三社聯(lián)動(dòng)提供秩序規(guī)范和運(yùn)行軌道，在托底性社會(huì)福利得以保障的前提下，最大限度地讓渡社會(huì)服務(wù)中的權(quán)力，為社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作發(fā)育、功能發(fā)揮提供更大空間。當(dāng)然，這也并不是說政府三社聯(lián)動(dòng)中采取放任態(tài)度，仍然需要政府要具有應(yīng)對(duì)社會(huì)治理多元化主體的技巧，這主要表現(xiàn)在中央政府能夠?qū)θ缏?lián)動(dòng)設(shè)計(jì)留有余地的頂層制度。地方政府能夠因地制宜，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)制定適于本地區(qū)的引導(dǎo)性規(guī)章制度，而對(duì)于縣區(qū)級(jí)政府來說，既要向上承接縱向的制度傳遞，還要和三社聯(lián)動(dòng)直接接觸。這需要他們?cè)谶M(jìn)行細(xì)致性規(guī)劃的同時(shí)，具備引導(dǎo)三社聯(lián)動(dòng)的具體技巧，即能夠合理處理社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作在聯(lián)動(dòng)的關(guān)系，做好中介者、調(diào)停者、引導(dǎo)者的角色?？傊?，中央政府要給社區(qū)、社會(huì)組織和社工釋放更大的政策空間，地方政府要做好對(duì)三社的引導(dǎo)，以對(duì)接地方的社會(huì)政策目標(biāo)，在三社聯(lián)動(dòng)開展不充分或者難以開展的情況下，可以通過財(cái)政支持、服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃等措施激發(fā)三社聯(lián)動(dòng)的活力。

總體上看，真正實(shí)現(xiàn)三社聯(lián)動(dòng)一個(gè)最重要的前提就是政府要改變傳統(tǒng)式保護(hù)性福利政策的實(shí)施，[17]充分尊重社會(huì)力量在社會(huì)服務(wù)中的作用，并通過權(quán)力讓渡使社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作得到更大的自我成長(zhǎng)空間。

(二) 多方籌措資金，為三社聯(lián)動(dòng)提供經(jīng)濟(jì)保障

正如上文所述，當(dāng)前政府仍然是三社聯(lián)動(dòng)的主體，因此，政府要在籌措社會(huì)服務(wù)資金中發(fā)揮重要作用。第一，政府應(yīng)該明確三社聯(lián)動(dòng)所需資金是社會(huì)服務(wù)資金，對(duì)社區(qū)內(nèi)弱勢(shì)人群進(jìn)行幫扶的社會(huì)保障資金。其用途并不是供于社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作本身使用，而是通過這三個(gè)主體，將社會(huì)福利輸送到服務(wù)對(duì)象，因此應(yīng)將此類資金歸于社會(huì)保障的重要組成部分。第二，基于社會(huì)治理角度，政府不可能對(duì)所有資金進(jìn)行大包大攬，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)各個(gè)主體的資源能力。首先，要加大政府購買社會(huì)服務(wù)的力度，能夠通過購買所能取得的服務(wù)，政府盡量不再身體力行，同時(shí)，應(yīng)將購買服務(wù)進(jìn)行常規(guī)化管理。購買服務(wù)的資金除在財(cái)政預(yù)算之內(nèi)外，還可以增加福利彩票用于服務(wù)購買的比例。其次，積極引導(dǎo)市場(chǎng)力量進(jìn)入到社會(huì)服務(wù)之中。一方面，加大宣傳，呼吁企業(yè)擔(dān)負(fù)起更多的社會(huì)責(zé)任；另一方面，可以通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入社區(qū)開辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如老年人醫(yī)養(yǎng)中心、日間照料中心等。再次，鼓勵(lì)社會(huì)組織尤其是社區(qū)外社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)，直接提供服務(wù)或者是社會(huì)組織本身通過對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的購買，服務(wù)于社區(qū)居民。最后，社區(qū)居民可以承擔(dān)部分服務(wù)費(fèi)用。社區(qū)服務(wù)比較重要的目標(biāo)群體就是社區(qū)老人，尤其是失能、半失能老人，這些老人大多不是缺乏經(jīng)濟(jì)支持，而是缺乏日常照料以及護(hù)理資源。對(duì)于有這種需求的老人，政府或者社區(qū)可以通過核算成本，向老人或其子女收取相應(yīng)費(fèi)用，以保證服務(wù)質(zhì)量。

(三) 三社聯(lián)動(dòng)要統(tǒng)一于社會(huì)治理的總體目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)加強(qiáng)配合，發(fā)揮各自職能

在社會(huì)服務(wù)過程中，社區(qū)、社會(huì)組織和社工的目標(biāo)必須一致，不能因?yàn)檫^多關(guān)注自身的發(fā)展而脫離“滿足群眾需求”的最終目標(biāo)，否則，聯(lián)動(dòng)就變成了一句空話。

在社會(huì)治理中，群眾(居民)不僅是社會(huì)政策的最終受益者，也是社會(huì)政策的推動(dòng)者，即社會(huì)治理最終要滿足群眾在社會(huì)生活、社會(huì)參與、社會(huì)福利、個(gè)人發(fā)展中的種種需求，更需要群眾做成社會(huì)服務(wù)的自我主體。這就需要社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作必須放下身段，提供群眾充分表達(dá)利益與愿望的途徑，主動(dòng)傾聽他們的需求反應(yīng)，以及群眾在享受社會(huì)服務(wù)中對(duì)三社聯(lián)動(dòng)提出建設(shè)性的建議。因?yàn)樗麄兪欠駶M意，才是真正衡量三社聯(lián)動(dòng)效果或效益的真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。

由社區(qū)、社會(huì)組織和社工參與的社區(qū)治理或者社會(huì)治理，是一個(gè)多元主體的治理格局，這意味著任何一方在治理中或社會(huì)服務(wù)中都不能占有主導(dǎo)地位，都要以平等的身份參與到服務(wù)中來，而在資金支持、服務(wù)理念、服務(wù)方法與過程中所出現(xiàn)的差異，必須通過協(xié)商的方式加以解決。而協(xié)商解決的前提就是，要?jiǎng)澐秩咦鳛橹黧w的責(zé)任界限與權(quán)利界限，三者恰當(dāng)擺好各自的角色定位。具體來看，社區(qū)、社會(huì)組織與社會(huì)工作必須樹立各自的角色意識(shí)與責(zé)任能力，即在整個(gè)服務(wù)過程中，各自應(yīng)該承擔(dān)起哪些具體的服務(wù)環(huán)節(jié)，而在服務(wù)環(huán)節(jié)的銜接中，應(yīng)如何協(xié)調(diào)與其他二者的關(guān)系。

社區(qū)的行政管理職能并不代表社區(qū)在三社聯(lián)動(dòng)中處于核心地位，在當(dāng)前的治理語境下，也不構(gòu)成對(duì)三社聯(lián)動(dòng)的羈絆，因?yàn)榍∏∈巧鐓^(qū)的行政職能，會(huì)給其他兩個(gè)社會(huì)主體爭(zhēng)取更大的操作空間，社區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)組織的類型進(jìn)行劃分，并作出區(qū)別化關(guān)系處理。對(duì)于社區(qū)外社會(huì)組織，關(guān)系類型就應(yīng)當(dāng)以中介型為主，即社會(huì)組織在購買了社會(huì)服務(wù)、確定了服務(wù)領(lǐng)域后，社區(qū)應(yīng)有限度地監(jiān)督社會(huì)組織在法律和制度框架內(nèi)活動(dòng)，并主動(dòng)提供和服務(wù)相關(guān)的社區(qū)狀況，其中包括社區(qū)自身的設(shè)置、架構(gòu)，也包括服務(wù)對(duì)象的構(gòu)成狀況、需求特征等，而對(duì)社會(huì)組織的具體運(yùn)行不能過多干預(yù)，對(duì)服務(wù)效果可在與社區(qū)服務(wù)對(duì)象的溝通互動(dòng)中加以評(píng)價(jià)，并將服務(wù)對(duì)象的要求和意見及時(shí)向社會(huì)組織反饋。社區(qū)同時(shí)更應(yīng)該扶持社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展，和社區(qū)外社會(huì)組織相比，社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織一般是以非正式制度連接，具有松散性特點(diǎn)，多是在社區(qū)引導(dǎo)下或在共同的愛好和興趣下逐步形成。此種社會(huì)組織包含有兩種服務(wù)性質(zhì)：自我服務(wù)與為社區(qū)服務(wù)。對(duì)社區(qū)來說，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注他們?yōu)樯鐓^(qū)服務(wù)的內(nèi)容，因?yàn)榇朔N服務(wù)由于自發(fā)于社區(qū)，對(duì)社區(qū)成員具有天然的親和力，服務(wù)內(nèi)容也更能貼近社區(qū)成員，從而容易被社區(qū)成員接受，[18]因此，社區(qū)對(duì)此種社會(huì)組織可以在引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，可以在關(guān)鍵時(shí)刻對(duì)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式進(jìn)行干預(yù)，使其服務(wù)更加符合社會(huì)需求。

專業(yè)社會(huì)工作一般嵌套于社會(huì)組織和社區(qū)之中，而社會(huì)組織具體開展的服務(wù)活動(dòng)也必須以社區(qū)為平臺(tái)。社區(qū)內(nèi)可能存在的專業(yè)社會(huì)工作也有兩種情況，一種是依附于正式社會(huì)組織，另一種是由社區(qū)管理的受過專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)工作者。無論是哪種社會(huì)工作，都直接面向服務(wù)需求者，承擔(dān)著具體服務(wù)的職能。一方面，他們的服務(wù)要受到社會(huì)組織或社區(qū)的限定，將社區(qū)或社會(huì)組織的福利目標(biāo)以實(shí)踐形式呈現(xiàn)出來，另一方面，社會(huì)工作有著自身的獨(dú)立性與專業(yè)性，獨(dú)立性主要體現(xiàn)在在設(shè)計(jì)服務(wù)方式與服務(wù)進(jìn)程中，必須要符合服務(wù)內(nèi)容的特點(diǎn)，符合服務(wù)需求者的特點(diǎn)，專業(yè)性則更加凸顯了社會(huì)工作的特點(diǎn)，即工作模式不同于一般的志愿者和其他社會(huì)服務(wù)人員，在一定理論基礎(chǔ)上，社會(huì)工作通過小組、個(gè)案、社區(qū)以及社會(huì)行政等專業(yè)方法最大限度滿足服務(wù)對(duì)象需求，并通過自己的工作為服務(wù)對(duì)象賦權(quán)增能，使得他們對(duì)生活的控制能力有所提高，即體現(xiàn)社會(huì)工作“助人自助”的專業(yè)特點(diǎn)。在這個(gè)意義上，三社聯(lián)動(dòng)的實(shí)際效果如何，最終取決于社會(huì)工作的實(shí)踐效果如何。當(dāng)然，也能看出，社區(qū)和社會(huì)組織不能對(duì)社會(huì)工作進(jìn)行具體干預(yù)，要充分尊重社會(huì)工作的專業(yè)性，盡可能提供工作空間，著力協(xié)調(diào)服務(wù)對(duì)象接受社會(huì)工作的輔導(dǎo)。

總之，社會(huì)治理的多元主體性表明各個(gè)主體作為平等角色參與社會(huì)治理過程，并在民主、協(xié)商、合作的框架下承擔(dān)各自社會(huì)職能，但這并不意味著各個(gè)主體都是以原子化的方式存在，否則，所謂聯(lián)動(dòng)就成了一句空話。社會(huì)治理仍然需要縱向和橫向紐帶進(jìn)行關(guān)聯(lián)?？v向紐帶是指社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作要在黨組織以及政府所指定的社會(huì)政策框架內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，以保障社區(qū)正常、有序運(yùn)行，保證社會(huì)對(duì)社會(huì)服務(wù)總體性投入的社會(huì)效果，在這個(gè)意義上，縱向紐帶帶有社會(huì)控制的味道，但這也是社會(huì)治理、三社聯(lián)動(dòng)的制度保障。橫向紐帶是指各個(gè)主體在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)要各自承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，明確權(quán)力和義務(wù)，在權(quán)力和義務(wù)邊界尚不明確的領(lǐng)域，通過平等協(xié)商來解決問題，在服務(wù)與社會(huì)福利供給、滿足居民需求這個(gè)總體目標(biāo)下，不推脫應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，不插手不屬于自己服務(wù)范圍的事務(wù)，力所能及地幫助解決其他主體所遇到的困難。只有這樣，三社聯(lián)動(dòng)才能真正得以良性運(yùn)行，居民社會(huì)福利水平才能得以提高。

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