蒙 藝，徐 憲

（重慶工商大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，重慶，400067）

一、引言

在英國，真正意義上的社區(qū)治理起步較晚，直到20世紀(jì)50年代末、60年代初，全職的、專業(yè)的社區(qū)治理者才得到理論界和實務(wù)界的認(rèn)可。在歷史發(fā)展進(jìn)程中，為應(yīng)對不斷出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)和把握時代賦予的機(jī)遇，英國社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)、權(quán)力、戰(zhàn)略和行動在不同階段體現(xiàn)出不同的特征，但是社區(qū)治理“助人自助(help people to help themselves)”的基本原則卻始終未變?；谠撛瓌t，英國在建設(shè)成為一個更加公平和更加和諧的社會進(jìn)程中，社區(qū)治理發(fā)揮著必不可少且與眾不同的重要作用。所以，筆者在回顧相關(guān)文獻(xiàn)[1-3]的基礎(chǔ)上，分析兩個問題。第一，英國不同歷史階段的社區(qū)治理模式表現(xiàn)出哪些重要特征？第二，英國不同歷史階段社區(qū)治理模式的經(jīng)驗教訓(xùn)，對優(yōu)化我國現(xiàn)階段社區(qū)治理模式有何重要啟示？這將為我國建設(shè)公平和諧社區(qū)提供重要參考。

二、英國社區(qū)治理模式的演變及特征①

(一.社區(qū)治理萌芽階段：構(gòu)建社區(qū)歸屬感和建設(shè)志愿組織

在真正意義的社區(qū)治理萌芽之前的一個多世紀(jì)里，英國社區(qū)生活中的三個傳統(tǒng)為后來形成的社區(qū)治理理念、目標(biāo)、組織和策略奠定了一定的思想基礎(chǔ)。一是非正式的團(tuán)結(jié)自助(informal self-help and solidarity)，表現(xiàn)為類似家族之類的小規(guī)模社會合作團(tuán)體成員之間相互的支持和幫助。二是正式團(tuán)體的互相幫助(mutual aid)，表現(xiàn)為繳納會費成立的協(xié)會成員之間提供幫助和分享資源，比如英國早期的手工業(yè)協(xié)會和友好社會協(xié)會。三是為不幸人群提供幫助和服務(wù)的慈善活動(philanthropy)，19世紀(jì)英國募捐施舍(charities)和睦鄰運動(Settlement Movement)就是典型示例。這三個傳統(tǒng)經(jīng)常與競選運動、矯正教育、品格培養(yǎng)和施惠解困結(jié)合在一起。與英國的其他社會福利元素一樣，社區(qū)治理最初是體現(xiàn)公民利益和意愿的非政府、非盈利組織和機(jī)構(gòu)引導(dǎo)進(jìn)行的。

20世紀(jì)初期，英國開始意識到社區(qū)主導(dǎo)社會福利的作用和價值，政府引導(dǎo)的社區(qū)治理開始出現(xiàn)在英國本土及其殖民地。20世紀(jì)30年代，英國工業(yè)革命和城市化發(fā)展基本完成，之后的20多年里，社區(qū)官員(community officers)引導(dǎo)在城市化進(jìn)程中搬遷到城市的居民成立自治團(tuán)體和策劃幫扶項目，推動居民“構(gòu)建社區(qū)歸屬感”(create a sense of community)，實施激發(fā)集體熱情和發(fā)揮集體力量的戰(zhàn)略“助人自助”(help people to help themselves)。

這一階段的社區(qū)治理模式具備三個特征：第一，社區(qū)官員是由政府社會服務(wù)部門雇傭、充當(dāng)福利國家的代理人，是相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)而不是社區(qū)居民的行動代表；第二，提升睦鄰友好是社區(qū)治理活動的首要目標(biāo)；第三，通過建立志愿組織，社區(qū)被賦予保護(hù)居民的責(zé)任，并向他們提供民主參與政治的機(jī)會。這些居民在國家工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化的發(fā)展進(jìn)程中，失去了原有的地緣關(guān)系，不得不搬遷到城市，在沒有人情味的企業(yè)中工作。

(二.社區(qū)治理成長階段：促進(jìn)個人發(fā)展和防治社區(qū)貧困

20世紀(jì)60—70年代，在自由、放縱和享樂主義腐蝕個人責(zé)任感的同時，貧困也在侵蝕著社區(qū)的健康，社區(qū)治理將自身定位為社會工作的預(yù)防性分支(the preventative branch of social work)，強(qiáng)調(diào)個人發(fā)展和社會福利。故而在這一階段，英國社區(qū)治理一方面運用教育戰(zhàn)略促進(jìn)個人發(fā)展，另一方面運用反貧困行動普及社會福利。

一方面，教育戰(zhàn)略由內(nèi)到外全面推行，實施對象包括社區(qū)工作者和社區(qū)居民。一是針對社區(qū)工作者的職業(yè)教育活動，旨在提高社區(qū)工作人員的專業(yè)性。在該歷史階段，社區(qū)工作者的工作涵蓋如下范疇：幫助社區(qū)居民在可獲得外部資源的協(xié)助下，決定、計劃和采取行動滿足自身需求；提升社區(qū)服務(wù)的針對性和有效性，讓有需求的人群更容易獲取服務(wù)；以人為本，切實推進(jìn)社會服務(wù)計劃；預(yù)測持續(xù)變動的社會環(huán)境中可能出現(xiàn)的社會新需求，做好備選工作方案。從工作范疇來看，社區(qū)工作者是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)人、社區(qū)服務(wù)組織和社區(qū)居民的中介人、社區(qū)計劃和政策的制定人、睦鄰關(guān)系和社區(qū)資源的協(xié)調(diào)人，所以社區(qū)工作者需要具備一定的專業(yè)素質(zhì)，比如計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制能力，這樣才能將社區(qū)治理做得有效率、有效益。二是針對社區(qū)居民開展的各種教育培訓(xùn)和文化活動。開展成人教育，旨在幫助曾經(jīng)在學(xué)校教育中處于劣勢的人群提升能力和素質(zhì)，通過教育提升他們的自我意識、生活態(tài)度和知識技能，給他們成長和改變的機(jī)會；組織青年俱樂部、體育協(xié)會等文化體育活動團(tuán)體，旨在通過這種愉悅身心的方法，幫助人們避免社會不滿情緒，遠(yuǎn)離無聊懶惰甚至犯罪生活。在教育戰(zhàn)略實施過程中，社區(qū)工作發(fā)展成為專業(yè)職業(yè)工作。

另一方面，在意識到貧困仍是英國顯著社會問題之一后，跟隨美國“反貧困戰(zhàn)爭”的步伐，英國政府尋找到一個相似的，但更經(jīng)濟(jì)、更有創(chuàng)意的反貧困行動方案，居民自助和居民參與被看作具有改善貧困狀況的可能性。1969年，英國政府開始實施社區(qū)發(fā)展項目(The Community Development Projects)。該計劃是英國政策迄今為止投資最多的一項行動—研究項目。項目公開聲明，其目的是收集關(guān)于社會政策和社會服務(wù)帶來的社會影響，以及鼓勵變革和合作的相關(guān)信息。項目具有明確強(qiáng)烈的調(diào)查傾向，強(qiáng)調(diào)社會行動是“一種創(chuàng)造更多有責(zé)任感的社區(qū)服務(wù)和鼓勵居民自助的方法”。項目在12個處于社會剝奪(social deprivation，即缺乏食物、衣物，住房條件差，缺乏教育、就業(yè)機(jī)會等)綜合不利狀況的社區(qū)開展，社區(qū)人口.000～1.000人。每個社區(qū)作為一個子項目，由專業(yè)社區(qū)治理者和調(diào)查研究者組成的項目小組負(fù)責(zé)。[1-3]社區(qū)發(fā)展項目重視研究，意味著項目小組要向政府提交項目實施區(qū)域的社會、政治、經(jīng)濟(jì)及社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的書面材料。但是，在項目執(zhí)行過程中，受到建構(gòu)主義關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)體制分析理論的啟示，在風(fēng)起云涌的自由平等運動(如反對種族主義、性別平等、殘疾人權(quán)益運動)的影響下，項目小組成員開始拒絕實施社區(qū)發(fā)展項目最初的意圖和計劃，他們不再僅僅只是關(guān)注社區(qū)組織，而是開始調(diào)查研究與不公平(inequality)和去工業(yè)化(deindustrialization)等相關(guān)的、較大的社會問題，比如期望工作組織和生活社區(qū)聯(lián)接依托，尋找團(tuán)體合作的辦法，從而能夠共同影響政府提升決策質(zhì)量。

英國政府雖然于1974年放棄了社會發(fā)展項目，不過該項目為社區(qū)治理提供了寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)：社區(qū)治理從教育導(dǎo)向模式轉(zhuǎn)化為過程導(dǎo)向的非指導(dǎo)性模式，工作目標(biāo)落腳于構(gòu)建社區(qū)居民的責(zé)任感；社區(qū)工作者和社區(qū)居民的政治意識增強(qiáng)，居民參與政府決策程度提升，特別是在社區(qū)規(guī)劃、教育和健康領(lǐng)域；社區(qū)治理通過咨詢建議、提升自信、培養(yǎng)集體意識、溝通交流等助人自助策略，提升社區(qū)居民利用社會福利的效率和效益。

(三.社區(qū)治理延展階段：外展服務(wù)領(lǐng)域和開拓工作策略

20世紀(jì)80年代，雖然英國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化完成，但是在撒切爾主義影響下，社會福利減少和社會組織萎縮。英國社區(qū)治理出現(xiàn)三種發(fā)展趨勢：退出行業(yè)協(xié)會和社區(qū)團(tuán)體活動的現(xiàn)象逐漸普遍；管理主義興起；在推崇由市場經(jīng)濟(jì)來解決社會問題的政治權(quán)力驅(qū)動下，社區(qū)治理服務(wù)領(lǐng)域和工作策略發(fā)生了很大改變。

服務(wù)領(lǐng)域的改變表現(xiàn)為服務(wù)領(lǐng)域外展。除了傳統(tǒng)的社區(qū)青年工作、成人教育、社區(qū)計劃、公共健康和社會工作促進(jìn)個人發(fā)展和普及社會福利外，另外三類工作也被提到重要位置：一是幫助社區(qū)居民為關(guān)系其利益的重要事宜采取行動，比如尋找資源；二是培養(yǎng)社區(qū)居民的政治責(zé)任感；三是提升社區(qū)凝聚力。由此可見，此階段的工作目標(biāo)定位于促進(jìn)社區(qū)居民的參政意識和積極行動。

為了落實這些工作，社區(qū)工作者積極調(diào)整工作方法，形成了五大工作策略。第一，社區(qū)行動(Community Action)，旨在推動集體力量挑戰(zhàn)現(xiàn)有的社會政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和秩序，探索和解釋造成人們所處狀況的現(xiàn)實權(quán)力，培養(yǎng)居民對于現(xiàn)狀的批判能力、新的權(quán)力來源和行動能力。第二，社區(qū)發(fā)展(Community Development)，強(qiáng)調(diào)自助、相互支持、構(gòu)建整合的鄰里關(guān)系，培養(yǎng)社區(qū)解決問題和自我呈現(xiàn)的能力，推動社區(qū)集體行動引起政府決策者的關(guān)注。第三，社會規(guī)劃(Social Planning)，全面系統(tǒng)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，滿足社區(qū)需要和解決社區(qū)問題。社會規(guī)劃過程包括：分析社會條件、社會政策和代理服務(wù)；設(shè)立目標(biāo)和確定優(yōu)先順序；設(shè)計服務(wù)項目和調(diào)用所需資源；實施和監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量和項目進(jìn)展。第四，社區(qū)組織(Community Organization)，促進(jìn)社區(qū)或者福利組織之間進(jìn)行合作，推動共同創(chuàng)新。第五，服務(wù)延展(Service Extension)，將服務(wù)延伸至社區(qū)，讓服務(wù)對象能夠見到服務(wù)工作的負(fù)責(zé)人，旨在提升社區(qū)服務(wù)的多元化和可及性。此外，社會工作者還成立社區(qū)組織，支持安全網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)居民提供更多的機(jī)會，使其參與民主，提升政府決策質(zhì)量。

在此階段，社區(qū)治理的基本原則沒有發(fā)生本質(zhì)變化，工作目標(biāo)定位于促進(jìn)社區(qū)居民發(fā)展社區(qū)的參政意識和積極行動。另外，隨著服務(wù)領(lǐng)域和工作策略的改變，社區(qū)治理在管理主義的影響下被提升到戰(zhàn)略高度，這就要求工作主體具備計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的工作能力。

(四.社區(qū)治理內(nèi)修階段：社區(qū)治理復(fù)興和服務(wù)能力提升

20世紀(jì)90年代初，英國經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在公共經(jīng)費短缺、地方政府活動縮減、持續(xù)高失業(yè)率和貧困率的社會大背景下，社區(qū)治理重點轉(zhuǎn)向社區(qū)照顧，以致理論界認(rèn)為社區(qū)治理的概念和內(nèi)涵可能要重新界定。20世紀(jì)90年代中期，傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)方式受到社區(qū)照顧之類的政府嘗試性計劃的限制，社區(qū)組織以往關(guān)注的社區(qū)治理領(lǐng)域也不斷受到挑戰(zhàn)，人們認(rèn)為當(dāng)下社區(qū)治理的當(dāng)務(wù)之急不應(yīng)該是推動民主，而是幫助社區(qū)企業(yè)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

直到1997年，英國新工黨上臺，“社區(qū)”概念才得以復(fù)興，政府很多政策和基金項目強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)社區(qū)居民和社區(qū)服務(wù)解決“社會排外”問題和提高貧困社區(qū)的“生活質(zhì)量”。在英格蘭，一個被稱作“社區(qū)復(fù)興”(Neighborhood Renewal)的戰(zhàn)略將提升社區(qū)參與政治活動和促進(jìn)教育、住房、醫(yī)療等主要社區(qū)服務(wù)供給的愿望結(jié)合在一起。威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭也出現(xiàn)類似的戰(zhàn)略規(guī)劃。英國政府支持這一戰(zhàn)略的信念是期望給貧窮等復(fù)雜和普遍的社會問題尋找一個整合的、可持續(xù)的解決辦法。為了實現(xiàn)國家戰(zhàn)略，英國政府比較青睞促進(jìn)社區(qū)參與度、提升社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和發(fā)展融合伙伴關(guān)系的實務(wù)工作。因此，社區(qū)治理工作者不僅要富有影響力，還要勤勉敬業(yè)，是領(lǐng)導(dǎo)者，也是創(chuàng)業(yè)者。不管社區(qū)治理領(lǐng)域如何拓展，他們都能影響利益相關(guān)者為實現(xiàn)共同的目標(biāo)而努力。所以在此階段，社區(qū)治理一直伴隨著為社區(qū)服務(wù)組織成員及相關(guān)政府官員開展各種“能力構(gòu)建”(capacity-building)項目。這些項目是加強(qiáng)社區(qū)組織和社區(qū)團(tuán)體工作能力的教育工作，旨在建設(shè)和優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和制度體系，以及提升工作人員的知識技能，幫助社區(qū)組織和團(tuán)體有能力在制定服務(wù)計劃、提供咨詢服務(wù)、管理社區(qū)項目、合作社區(qū)企業(yè)的過程中實現(xiàn)既定目標(biāo)。比如，英國12個部門聯(lián)合開展的鼓勵更好地為社區(qū)服務(wù)的創(chuàng)新項目“團(tuán)結(jié)就是力量”(The Together We Can)，就是政府支持社區(qū)治理者學(xué)習(xí)進(jìn)步、提升工作能力的范例。[1-3]

需要注意的是，在這個階段的社會大背景下，“能力構(gòu)建”項目均希望盡量與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃保持一致，20世紀(jì)70—80年代盛行的傳統(tǒng)社區(qū)治理理念和方法因此也發(fā)生了很大改變：一是社區(qū)治理目標(biāo)由促進(jìn)政治參與的單一目標(biāo)變革為促進(jìn)政治參與和發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)；二是工作能力上升到戰(zhàn)略高度，尤其是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和創(chuàng)業(yè)精神的培養(yǎng)。

(五.社區(qū)治理持續(xù)發(fā)展：扶持社會組織和規(guī)范從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

21世紀(jì)以來，英國政府將社區(qū)治理聚焦于全球化帶來的社會融合問題、恐怖主義引發(fā)的社區(qū)安全問題、陌生人社會的社區(qū)凝聚力問題、新生一代的積極公民精神培養(yǎng)和社區(qū)計劃可持續(xù)發(fā)展問題等。基于歷史經(jīng)驗，社區(qū)治理目標(biāo)確定為扶持社會組織和規(guī)范從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

從歷史經(jīng)驗來看，社區(qū)治理從工作理念的確立到工作目標(biāo)的明確、從工作戰(zhàn)略的規(guī)劃到工作策略的實施都離不開社會組織的參與。所以，20世紀(jì)90年代末，英國政府就開始扶持發(fā)展非營利性和非政府的社會組織/社區(qū)項目，旨在通過這些組織提供社會照顧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，三個社會組織/社區(qū)項目在政府扶持下蓬勃發(fā)展，工作績效顯著。一是租房管理組織(TMOs，Tenant Management Organizations)，由居民、租戶和承租人組成，在地方議會或者住房協(xié)會的幫助下，就住房的日常維修、分配出租、租賃管理、清潔照料、收取租金等事務(wù)，制定和執(zhí)行具有法律效力的《管理協(xié)議》。二是社區(qū)新政計劃(NDC，The New Deal for Communities Program)，這是英國政府迄今最重要的社區(qū)發(fā)展計劃之一。該計劃于1998年作為社區(qū)復(fù)興的國家發(fā)展戰(zhàn)略推出，英國投入20億英鎊，實施10年，決策工作由包括社會服務(wù)組織和社區(qū)代表的39個合作單位共同承擔(dān)。[1-3]該計劃的核心目標(biāo)是縮小社區(qū)的貧富差距，工作績效表現(xiàn)在兩個方面：環(huán)境方面，包括犯罪率、住房和周圍環(huán)境、社區(qū)公共設(shè)施；居民方面，包括教育、醫(yī)療和就業(yè)。三是成長保護(hù)項目(The Sure Start Program)，在英格蘭首先啟動，之后威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭也出現(xiàn)類似項目，強(qiáng)調(diào)通過社區(qū)治理提升幼兒照護(hù)、學(xué)前教育、健康和家庭支持，給每一個孩子在生命的起點有一個最好的開始。2010年，成長保護(hù)項目國家監(jiān)督報告顯示，該項目在很多方面達(dá)到了最初的目標(biāo)。

然而，社會組織的運行和社會項目的實施，需要擁有工作能力的主體才能完成，所以20世紀(jì)90年代已經(jīng)提到戰(zhàn)略發(fā)展高度的“工作能力”培養(yǎng)開始規(guī)范化和制度化，三個社會組織負(fù)責(zé)發(fā)展具備工作能力的“社區(qū)領(lǐng)袖”(Community Leadership)：社區(qū)治理基金會(CDF，Community Development Foundation.、社區(qū)治理學(xué)習(xí)聯(lián)盟(FCDL，F(xiàn)ederation of Community Development Learning)和社區(qū)發(fā)展交換委員會(CDX，Community Development Exchange)。CDF負(fù)責(zé)制定社區(qū)承諾和社區(qū)生活績效指標(biāo)；FCDL負(fù)責(zé)確定并依據(jù)社區(qū)治理勝任力制定和優(yōu)化國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；CDX專門制定幫助社區(qū)治理從業(yè)者熟悉工作領(lǐng)域，掌握所需方法、知識和技能的教育戰(zhàn)略。這三個組織的工作均是基于科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上。比如CDX近年來一直在調(diào)查承擔(dān)社區(qū)治理者的雇傭條件、面臨困難，特別是與低劣管理、短期合同和培訓(xùn)可及性相關(guān)的問題；CDF和大學(xué)建立長期合作關(guān)系，共同調(diào)查諸如社區(qū)治理方法、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)社會資本和健康促進(jìn)、犯罪減少、雇傭提升等“生活質(zhì)量”結(jié)果指標(biāo)之間的關(guān)系。目前，英國社區(qū)治理研究者和實務(wù)界認(rèn)為社區(qū)治理能力應(yīng)該包括全局視野、環(huán)境分析、創(chuàng)新思維、領(lǐng)導(dǎo)激勵、制定計劃、組織行動、動員資源、團(tuán)結(jié)協(xié)作和監(jiān)督評估等方面。

三、啟示與建議

(一.助人自助的基本原則

英國社區(qū)治理從萌芽至今，經(jīng)歷百年歷史，但是從始至終“助人自助”這一基本原則沒有發(fā)生過變化?！爸俗灾睆谋举|(zhì)上對社區(qū)治理模式提出兩大要求，一是助人主體需要具備助人能力，二是助人目的是讓其能夠自助。所以，英國在社區(qū)治理萌芽階段，成立各種志愿組織是為了推動社區(qū)居民之間鄰里互助；在社區(qū)治理成長階段，運用教育戰(zhàn)略，讓助人者具備助人能力，幫助居民提升個人能力，合理宣泄不良情緒，成為合格公民；在社區(qū)治理延展階段，無論是培養(yǎng)居民的政治責(zé)任感，還是提升社區(qū)的凝聚力，其核心都是促使居民能夠創(chuàng)造和維護(hù)自己的利益；在社區(qū)治理內(nèi)治階段，“能力構(gòu)建”項目的意義也在于提升助人者的工作能力，促進(jìn)居民積極參與政治和投身社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助居民合理獲取權(quán)益，擺脫經(jīng)濟(jì)困境；在社區(qū)治理持續(xù)發(fā)展階段，政府扶持社會組織和規(guī)范從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也是為了提升社會組織和社會工作從業(yè)者“助人自助”的能力。

從理論上講，英國社區(qū)治理的基本原則主要源于兩大理論：一是強(qiáng)調(diào)人具有自我實現(xiàn)需要、自我選擇自由和自主發(fā)展能力的人本主義理論；二是堅信個體、群體或社區(qū)能夠憑借賦權(quán)掌控環(huán)境，增進(jìn)自我概念、尊嚴(yán)感、福祉感及重要感，并且在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)自身目標(biāo)的賦權(quán)增能理論。[4]正是對這兩大理論思想的信奉，百年以來英國社區(qū)治理的工作策略、工作方式、工作組織都在不斷變革，但是“助人自助”的基本原則堅持不變。

近年來，中國在借鑒英美國家社區(qū)治理模式的基礎(chǔ)上，也提出了自治型社區(qū)治理模式。但是，借鑒他人的經(jīng)驗需要全面反思。英國社區(qū)治理基本原則的理論基礎(chǔ)中，人本主義理論過分關(guān)注個體，容易忽視社會結(jié)構(gòu)性問題；而賦權(quán)增能理論過分強(qiáng)調(diào)賦權(quán)，可能造成過分賦責(zé)，推諉政府責(zé)任。目前，中國在實施自治型社區(qū)治理過程中，已經(jīng)呈現(xiàn)這兩類問題的端倪。一是社區(qū)工作提供的個案服務(wù)多為心理疏導(dǎo)或經(jīng)濟(jì)救助，社區(qū)服務(wù)多為文娛活動，似乎遺忘了社會結(jié)構(gòu)型問題可能才是社區(qū)問題的根源。只有通過伸張居民權(quán)益和倡導(dǎo)社會政策才能真正實現(xiàn)助人自助。二是政府強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，開始弱化行政力量，建設(shè)社會組織，呼吁居民參與。但在當(dāng)前社會力量有限介入、社區(qū)居民不愿參與的情境下，行政力量過于弱化，導(dǎo)致社區(qū)治理出現(xiàn)缺乏權(quán)威指導(dǎo)又無力自治的困境。[5-6]可見，中國自治型社區(qū)治理模式的落實，需要注意，每個個體“自助”的自我實現(xiàn)需要、自我選擇自由和自主發(fā)展能力會受到客觀環(huán)境的限制，“助人自助”就是要幫助個體突破客觀環(huán)境的限制。而政府的角色應(yīng)該是始終負(fù)責(zé)政策制定、資源保障、宣傳動員、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督評估的“助人”工作。[7]

(二.基于問題的工作目標(biāo)

雖然英國社區(qū)治理一直秉承著“助人自助”的基本原則，但是在不同的歷史階段，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治思想和社會文化的影響，社區(qū)及其居民面臨的問題不盡相同，社區(qū)治理的具體目標(biāo)自然也是因時而變、隨事而制。

社區(qū)治理萌芽階段，工業(yè)革命給城市帶來大量的移民，地方政府面臨的最大問題是如何維持社區(qū)正常秩序，而移民面臨的最大問題是如何適應(yīng)城市生活、融入城市社區(qū)。所以，“構(gòu)建居民的社區(qū)歸屬感”成為此階段社區(qū)治理的重要目標(biāo)。一個有社區(qū)歸屬感的居民，其前提假設(shè)就是一個已把社區(qū)當(dāng)成家、熱愛社區(qū)、維護(hù)社區(qū)并積極建設(shè)社區(qū)的居民。一石二鳥的工作目標(biāo)，同時解決了城市化進(jìn)程中英國社區(qū)和移民各自面臨的問題。社區(qū)治理成長階段，地方政府需要解決社區(qū)貧困及其帶來的相關(guān)問題，比如擁擠的住房、糟糕的衛(wèi)生、吸毒和犯罪等。與此同時，社區(qū)居民在自由、放縱、享樂的文化潮流中，整體缺乏責(zé)任感，致使貧困社區(qū)面臨的問題更加棘手。在此階段，“構(gòu)建居民的責(zé)任感以及研究解決社區(qū)貧困”，成為社區(qū)治理的主要目標(biāo)。期望針對人和環(huán)境雙管齊下，同時解決個體問題和結(jié)構(gòu)問題。社區(qū)治理延展階段，雖然英國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化完成，但是撒切爾主義導(dǎo)致社會福利減少和社會組織萎縮。在這種情況下，地方政府面臨的最大問題是如何激勵居民無償志愿參與社區(qū)治理，所以“促進(jìn)居民的參政意識和積極行動”成為此階段的工作目標(biāo)。社區(qū)治理內(nèi)修階段，英國經(jīng)濟(jì)短時間內(nèi)經(jīng)歷了從衰退到復(fù)蘇的過程，公共經(jīng)費從縮減到增加，社區(qū)治理還沒從疲于應(yīng)付階段緩過勁來，社區(qū)復(fù)興任務(wù)就撲面而來。所以，此階段的工作目標(biāo)定位于“社區(qū)治理能力構(gòu)建”，從外治轉(zhuǎn)為內(nèi)修。社區(qū)治理持續(xù)發(fā)展階段，地方政府面臨著更多挑戰(zhàn)性問題，社會融合、社區(qū)安全、社區(qū)凝聚力、積極公民精神、志愿服務(wù)、社區(qū)計劃和可持續(xù)性發(fā)展等等?；谏鐓^(qū)治理的歷史經(jīng)驗，此階段英國將社區(qū)治理目標(biāo)定位于扶持社會組織和規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，期望內(nèi)修外治，解決新世紀(jì)面臨的各種挑戰(zhàn)。

從英國社區(qū)治理目標(biāo)的演變來看，可借鑒經(jīng)驗有兩個方面：一是工作目標(biāo)一定要秉承核心原則并落腳具體問題；二是治理者一定要清楚所處時代的主要社會問題及其根源。當(dāng)下中國，地方政府面臨的主要問題是什么？是農(nóng)民工進(jìn)城的社會融合問題，還是貧富差距導(dǎo)致的社會安全穩(wěn)定問題？是人口老齡化帶來的社區(qū)老人照護(hù)問題，還是功利化經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的環(huán)境危機(jī)問題？只有明晰了工作目標(biāo)，才能確定社區(qū)治理的方向。中國目前面臨的社會問題復(fù)雜多樣，所以甄別主要問題、挖掘問題根源是明確現(xiàn)階段工作目標(biāo)的重要前提。

(三.實現(xiàn)目標(biāo)的工作策略

英國社區(qū)治理目標(biāo)屬于問題導(dǎo)向，工作策略緊跟工作目標(biāo)，旨在解決問題。社區(qū)治理萌芽階段，工作策略是以政府為主體支持和引導(dǎo)移民組建志愿組織，幫助他們構(gòu)建社區(qū)歸屬感。社區(qū)治理成長階段，工作策略是教育發(fā)展戰(zhàn)略和反貧困行動。教育發(fā)展戰(zhàn)略不僅提高了社區(qū)治理的專業(yè)水平，還提升了居民的責(zé)任感；反貧困行動不僅普及了社會福利，還研究了解決社區(qū)貧困的結(jié)構(gòu)問題。社區(qū)治理延展階段，工作策略包括培養(yǎng)居民參政能力的社區(qū)行動、強(qiáng)調(diào)睦鄰友好的社區(qū)治理、全面滿足居民需要的社會規(guī)劃、協(xié)同創(chuàng)新的社區(qū)組織和提升可獲得性的服務(wù)延展，這五大工作策略均是為了激勵社區(qū)居民積極主動地參與社區(qū)建設(shè)。社區(qū)治理內(nèi)修階段，工作策略是開展各種“能力構(gòu)建”項目，提升所有社區(qū)工作者的服務(wù)能力，完成社區(qū)復(fù)興的國家戰(zhàn)略。社區(qū)治理持續(xù)發(fā)展階段，社區(qū)治理一方面采用國家高度重視、政府資金投入、評估監(jiān)督項目等外部工作策略扶持社會組織；另一方面，運用科學(xué)研究社區(qū)治理勝任力、制定職業(yè)準(zhǔn)則、提供規(guī)范化培訓(xùn)等內(nèi)部修煉策略規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

英國社區(qū)治理策略表現(xiàn)出四個特征。一是目標(biāo)性，通過解決問題，實現(xiàn)工作目標(biāo)。二是適應(yīng)性，適應(yīng)外部環(huán)境、適應(yīng)社會文化、符合利益相關(guān)者的期望和價值觀。三是可接受性，回報高、風(fēng)險低。四是可行性，基于現(xiàn)有的資源和能力。比如：教育發(fā)展戰(zhàn)略，旨在解決英國20世紀(jì)60—70年代貧困、犯罪等社會問題，具有目標(biāo)性；與社會文明發(fā)展的需要相一致，體現(xiàn)地方政府、社會組織、社會工作者和社區(qū)居民的愿望，具有適應(yīng)性；投入教育解決社會問題，雖然時間周期較長，但是居民知識、能力和素質(zhì)提升，從根源上解決問題，效果好而且一勞永逸，具有可接受性；教育戰(zhàn)略主要基于現(xiàn)有的社區(qū)資源和志愿組織，具有可行性。

上述四個特征，可以作為評估或制定中國社區(qū)治理策略的基本依據(jù)，比如制定在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民的社區(qū)工作策略。目標(biāo)性要求工作策略旨在解決問題，失地農(nóng)民社區(qū)主要的社會問題是什么？是社區(qū)安定和諧發(fā)展嗎？如果是，社會問題的根源是什么？是熟人社會突然瓦解給個體帶來的身份認(rèn)同感和社區(qū)歸屬感的困擾，進(jìn)而影響社區(qū)安定和諧發(fā)展嗎？如果是，基于賦權(quán)增能理論，工作策略可以是幫助失地農(nóng)民提升就業(yè)能力，從而幫助他們自己找到身份認(rèn)同感和社區(qū)歸屬感?？傊挥忻鞔_要解決的主要問題，目標(biāo)性才能彰顯；適應(yīng)性要求幫助提升就業(yè)能力的工作策略能夠適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文化，滿足國家和政府的期望，并體現(xiàn)失地農(nóng)民的意愿；可接受性要求預(yù)測幫助提升就業(yè)能力的工作策略實施之后，可能帶來的績效以及實施風(fēng)險；可行性要求預(yù)算幫助提升就業(yè)能力的工作策略需要的經(jīng)濟(jì)投入和人力資源。符合這四個特征，工作策略才能夠?qū)崿F(xiàn)工作目標(biāo)。

(四.實施策略的工作能力

在英國社區(qū)治理的成長階段，理論界和實務(wù)界就意識到社區(qū)治理者助人自助的工作能力的重要性；到了社區(qū)治理內(nèi)修階段，構(gòu)建社區(qū)治理者的工作能力被提升到戰(zhàn)略高度。

構(gòu)建工作能力的目的是為了有效實施工作策略，社區(qū)治理成長階段，受科學(xué)管理主義的影響，教育策略和反貧困行動要求社區(qū)治理者具備計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的工作能力。社區(qū)治理內(nèi)修階段，工作經(jīng)費投入少，“社區(qū)復(fù)興”任務(wù)重，要求社區(qū)治理者除了具有一般的管理能力之外，還要具備能夠影響他人一起實現(xiàn)共同目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)力(leadership)，以及主動尋求變化、對變化能夠快速反應(yīng)并將變化視為機(jī)會的創(chuàng)業(yè)精神(entrepren-eurship)。社區(qū)治理持續(xù)發(fā)展階段，促進(jìn)社區(qū)融合、保障社區(qū)安全、推動社區(qū)凝聚力、建設(shè)積極公民精神等新舊工作任務(wù)，對工作能力提出更高的要求，所以組建相關(guān)組織專門科學(xué)界定工作能力，并幫助社區(qū)治理者擁有這些能力。

依據(jù)中國情況和借鑒英國經(jīng)驗，建議中國社區(qū)治理者應(yīng)該具備四種能力：社區(qū)治理能力、管理能力、領(lǐng)導(dǎo)力能力和高級認(rèn)知能力。社區(qū)治理能力要求社區(qū)治理者熟悉社區(qū)內(nèi)外環(huán)境和深入理解社區(qū)問題本質(zhì)，具有社區(qū)治理的基本知識、理念以及探究當(dāng)前和未來社區(qū)問題本質(zhì)的方法和思想。管理能力要求社區(qū)治理者具備計劃、組織、監(jiān)督和控制的知識和技能，即能夠從事社區(qū)項目規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算與管理、社區(qū)活動組織、服務(wù)項目質(zhì)量控制、人力資源管理等管理社會組織和社區(qū)事務(wù)的能力。領(lǐng)導(dǎo)力要求社區(qū)治理者具備影響政府、社會組織、居民等利益相關(guān)者成功地完成社區(qū)持續(xù)發(fā)展和變革的能力，包括鼓舞、激勵、影響他人的領(lǐng)導(dǎo)技能、領(lǐng)導(dǎo)變革和戰(zhàn)略管理能力。高級認(rèn)知能力包括批判性思維、創(chuàng)造性思維、創(chuàng)業(yè)勇氣、決策能力以及提出和解決問題的能力等。前兩個能力集群能保障社區(qū)治理任務(wù)完成，后兩個能力集群能夠讓社區(qū)治理表現(xiàn)卓越。

四、結(jié)語

英國社區(qū)治理從萌芽至今，社區(qū)治理模式從構(gòu)建居民社區(qū)歸屬感到扶持發(fā)展社會組織，一直秉承“助人自助”的基本原則建設(shè)公平和諧社區(qū)。英國社區(qū)治理經(jīng)驗指出，制定工作模式，其基本原則要得到利益相關(guān)者的統(tǒng)一認(rèn)可，工作目標(biāo)要基于社區(qū)問題，工作策略要與工作目標(biāo)相統(tǒng)一，工作能力要與實施工作策略的要求相匹配。中國現(xiàn)行社區(qū)治理模式，目前尚未形成統(tǒng)一認(rèn)可的基本原則；工作目標(biāo)可能不是基于社區(qū)問題，而是源于上級偏好；工作策略與工作目標(biāo)兩張皮，做的和說的兩回事；工作能力不能滿足工作任務(wù)需求，尤其是缺乏領(lǐng)導(dǎo)力和高級認(rèn)知能力。[7]所以，建議關(guān)注社區(qū)治理的研究者依據(jù)中國具體情況，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上提出符合中國國情的社區(qū)治理的基本原則、具體目標(biāo)、工作策略以及社區(qū)治理者需要具備的工作能力，幫助社區(qū)治理實務(wù)界能夠在理論指導(dǎo)下科學(xué)地開展工作。

①關(guān)于英國社區(qū)治理模式的演變及特征的梳理和總結(jié)主要基于三個文獻(xiàn)。一是英國社區(qū)發(fā)展基金會(The Community Development Foundation)執(zhí)行總監(jiān)Alison Gilchrist發(fā)表的論著《英國社區(qū)治理—可能性和困境》。二是英國倫敦發(fā)展學(xué)習(xí)中心(Developing Learinging)學(xué)者M(jìn)ark K.Smith每隔10年回顧一次的《社區(qū)工作(1996，2006，2016)》。三是英國社區(qū)發(fā)展研究學(xué)者Keith Popple和Anne Quinney發(fā)表的論著《社區(qū)發(fā)展理論與實踐：來自英國的案例分析》(見參考文獻(xiàn)[1-3])。

[1]GILCHRIST A.Community governance in the UK.possibilities and paradoxe.[J].Community development journal,2003,38(1):16-25.

[2]SMITH.M.K.Community.governance(1996,2006,2016)[EB/OL].[2017/01/06].http://www.infed.org/mobi/what-is-community-work/.

[3]POPPLE K,QUINNEY A.Theory and practice of community development.a case study from the United Kingdom[J].Journal of the community development society,2002,33(1).71-85.

[4]文軍,吳同,黃銳.西方社會工作理論[M].北京.高等教育出版社,2013.97-101,280-287.

[5]戴祥玉.地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新.轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)自治的發(fā)展路徑——基于4類社區(qū)治理創(chuàng)新典型案例的研究[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2017(3):75-82.

[6]陳立周.從“協(xié)調(diào)沖突”到“源頭治理”——城市化進(jìn)程中的社區(qū)治理與社會工作介入.社會工作與管理,2017,17(1).45-51.

[7]陳燕,郭彩琴.社區(qū)治理研究述評[J].重慶社會科學(xué),201.(3):51-58.