銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)
2018-01-14 01:42劉乃梁
劉乃梁
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銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)
劉乃梁
(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶，400044)
規(guī)制權(quán)的配置與行使構(gòu)成銀行業(yè)反壟斷規(guī)制開(kāi)展的核心問(wèn)題。以反壟斷法為主的規(guī)制權(quán)實(shí)施既是對(duì)國(guó)際金融反壟斷經(jīng)驗(yàn)的有效借鑒，又反映出我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的利益訴求。從壟斷行為規(guī)制出發(fā)，依靠制度建設(shè)有效協(xié)調(diào)權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，促成權(quán)利與權(quán)力的互動(dòng)是銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的行使原則。在競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法和司法實(shí)施的制度導(dǎo)向下尋求銀行業(yè)反壟斷規(guī)制基礎(chǔ)、實(shí)體和程序等多維度完善是反壟斷規(guī)制權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效依托。
銀行業(yè)；反壟斷；規(guī)制權(quán)；權(quán)力配置；競(jìng)爭(zhēng)
伴隨利率市場(chǎng)化、存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)和多項(xiàng)市場(chǎng)準(zhǔn)入放寬①，我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)整體向好。但是近年來(lái)，以商業(yè)銀行亂收費(fèi)、巨額壟斷利潤(rùn)和金融排斥為依托的銀行業(yè)壟斷質(zhì)疑不絕于耳②。“作為我國(guó)金融體系的主導(dǎo)和金融業(yè)的核 心”[1]，銀行業(yè)壟斷往往具有相比于一般行業(yè)更大的控制力和延伸力：放眼國(guó)際，后危機(jī)時(shí)代如何應(yīng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，尤其是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的“大到不能倒”成為國(guó)外金融監(jiān)管和反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)的重要命題之一；回顧國(guó)內(nèi)，以金融控股公司為代表的混業(yè)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)融結(jié)合詮釋著銀行業(yè)資本的內(nèi)外張力。在效率與穩(wěn)定、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)之間，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制考驗(yàn)著金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)的智慧：如何通過(guò)壟斷破除實(shí)現(xiàn)金融民主化和社會(huì)化、如何通過(guò)銀行業(yè)市場(chǎng)規(guī)制體系變革促進(jìn)金融市場(chǎng)化進(jìn)程是我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展中亟待應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。反壟斷規(guī)制作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一種常態(tài)化機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在金融市場(chǎng)化的今日得到充分的重視。銀行業(yè)的特殊行業(yè)屬性和我國(guó)反壟斷規(guī)制的不成熟現(xiàn)狀決定了反壟斷規(guī)制權(quán)應(yīng)當(dāng)在不同規(guī)制資源和不同規(guī)制機(jī)構(gòu)之中進(jìn)行統(tǒng)籌與整合。如何結(jié)合我國(guó)銀行業(yè)和權(quán)力實(shí)踐情況合理配置反壟斷規(guī)制權(quán)，通過(guò)何種制度建設(shè)促成規(guī)制權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)是本文要著力解決的問(wèn)題。
一、銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的要素配置
規(guī)制權(quán)作為銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的核心法律元素，是建構(gòu)宏觀規(guī)制體系的基礎(chǔ)。銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)從本質(zhì)上來(lái)看表現(xiàn)為國(guó)家政府主導(dǎo)下的法律實(shí)施過(guò)程，因此規(guī)制權(quán)的權(quán)力內(nèi)涵包含了法律實(shí)施內(nèi)容的諸多方面。在法律不完備性理論之下我們提出我國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的配置思考。
(一) 法律不完備語(yǔ)境下的規(guī)制權(quán)要素配置
法律不完備性理論認(rèn)為，“法律因不完備導(dǎo)致自身阻嚇作用減弱，在不同機(jī)構(gòu)之間有效分配剩余立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)是提高市場(chǎng)監(jiān)管和規(guī)制效率的必然選擇”[2]。我國(guó)銀行業(yè)反壟斷正在面臨著一種法律不完備的狀態(tài)：一方面，從相關(guān)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷條文來(lái)看，《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》僅對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)作出原則性規(guī)定③，銀行業(yè)反壟斷缺乏金融規(guī)制框架下的行為指引與實(shí)施措施；另一方面，即便伴隨銀行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》適用于銀行業(yè)的障礙逐漸消弭[3]，但是單純依靠我國(guó)反壟斷執(zhí)法體系難以對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系的維護(hù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，從法律的不完備實(shí)際出發(fā)，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制應(yīng)當(dāng)在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、反壟斷機(jī)構(gòu)和法院之間有效分配規(guī)制權(quán)。進(jìn)一步講，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)也具有了剩余立法和執(zhí)法的諸多內(nèi)容要素。
首先，從立法要素角度來(lái)看。依據(jù)反壟斷規(guī)制的一般行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的立法權(quán)行使表現(xiàn)在壟斷行為規(guī)制前后的規(guī)則制定，在實(shí)體和程序兩種維度體現(xiàn)出不同的立法追求。一方面，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制立法權(quán)的實(shí)體導(dǎo)向既可以表現(xiàn)為宏觀的行業(yè)立法，即銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的行業(yè)指南與行為指引，又可以表現(xiàn)為微觀的行為立法，即針對(duì)特殊類(lèi)型的壟斷行為的立法，例如銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)價(jià)格聯(lián)盟行為、集體排斥行為的壟斷規(guī)制規(guī)則。另一方面，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制立法權(quán)的程序?qū)虮憩F(xiàn)為宏觀維度的程度立法，即對(duì)規(guī)制權(quán)行使制定相關(guān)的程序規(guī)則，例如最高人民法院頒布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》正是對(duì)司法權(quán)行使的具體程序規(guī)則。同樣在銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法過(guò)程中也可以出臺(tái)相關(guān)程序性規(guī)則，類(lèi)似程序規(guī)則的需求在銀行并購(gòu)規(guī)制中表現(xiàn)得極為明顯。此外是微觀維度的標(biāo)準(zhǔn)立法，即對(duì)與壟斷規(guī)制相關(guān)的特殊行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定亦是反壟斷規(guī)制立法權(quán)的重要程序?qū)蛑?，例如商?wù)部頒布的《金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)營(yíng)業(yè)額計(jì)算辦法》正是對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者集中行為審查的具體標(biāo)準(zhǔn)?？傮w而言，作為銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)組成的立法權(quán)是一種下位立法權(quán)，它不得與上位法發(fā)生沖突，并且立法旨意在于對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充解釋。此外，這種立法是與銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐相呼應(yīng)的，從特征上來(lái)看，它是一種謹(jǐn)慎的并非常規(guī)的規(guī)制權(quán)運(yùn)行方式。
其次，從執(zhí)法要素角度來(lái)看。執(zhí)法是通過(guò)主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合、事前與事后相結(jié)合實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行業(yè)壟斷問(wèn)題的全面、高效處理。執(zhí)法權(quán)務(wù)必源于法律的授權(quán)，表現(xiàn)出法定性特征，其權(quán)力的運(yùn)作范圍和運(yùn)作流程一般都有著立法實(shí)體與程序的具體規(guī)定。與此同時(shí)，執(zhí)法權(quán)的法律效力體現(xiàn)在執(zhí)法結(jié)果的強(qiáng)制執(zhí)行力。從銀行業(yè)的“嚴(yán)監(jiān)管”特征來(lái)看，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)表現(xiàn)為內(nèi)部衍生與外部新設(shè)兩種形式：前者即從既有的銀行業(yè)規(guī)制權(quán)力體系之中分離形成反壟斷執(zhí)法權(quán)；后者則是從行業(yè)外部引入反壟斷執(zhí)法權(quán)。無(wú)論為何，執(zhí)法權(quán)都是銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的主力軍，是確保銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要工具。執(zhí)法權(quán)是反壟斷規(guī)制權(quán)的重要組成部分，也是法律不完備性理論在金融監(jiān)管和反壟斷領(lǐng)域?qū)嵺`中較為推崇的權(quán)力要素。
最后，從司法要素角度來(lái)看，司法只能是一種事后的、被動(dòng)的規(guī)制救濟(jì)手段。從各國(guó)司法傳統(tǒng)來(lái)看，普通法系國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)制中的司法權(quán)往往具有最后裁決的功能，執(zhí)法與司法存在很大程度的對(duì)接，而大陸法系國(guó)家的執(zhí)法與司法是并行的兩種規(guī)制手段，各自獨(dú)立性因素的存在也決定了相互之間缺少必要的連接。我國(guó)銀行業(yè)規(guī)制發(fā)展本身體現(xiàn)出較強(qiáng)的執(zhí)法傾向，在銀行業(yè)市場(chǎng)秩序發(fā)展的過(guò)程中幾乎是司法權(quán)零參與④。但是作為一種常規(guī)的規(guī)制手段，我們?nèi)杂斜匾∪y行業(yè)反壟斷規(guī)制的司法途徑，以期實(shí)現(xiàn)壟斷規(guī)制救濟(jì)的多元化。
(二) 我國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的配置思路
我國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的實(shí)施應(yīng)當(dāng)立足于立法、執(zhí)法和司法等諸多權(quán)力涵蓋方向，結(jié)合我國(guó)具體的國(guó)情有序推進(jìn)。具體而言，我們可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)思考：第一，執(zhí)法權(quán)是銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)實(shí)施的主要向度。法律不完備理論證成在金融監(jiān)管和反壟斷規(guī)制領(lǐng)域，執(zhí)法是一種優(yōu)于司法的規(guī)制權(quán)實(shí)現(xiàn)手段[4]。銀行業(yè)壟斷作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)難題，應(yīng)當(dāng)回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制思維解決，執(zhí)法作為一種全面的、直接的規(guī)制方式，應(yīng)當(dāng)在銀行業(yè)反壟斷規(guī)制過(guò)程中得到充分的運(yùn)用。第二，應(yīng)當(dāng)不斷探索司法權(quán)在銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)中的重要作用。從國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是反壟斷一元執(zhí)法體系還是二元并行體制，司法權(quán)作為一種保障在銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的實(shí)施中發(fā)揮著重要的角色。在美國(guó)，司法部雖然有權(quán)對(duì)銀行業(yè)壟斷行為進(jìn)行調(diào)查，但是最終的裁決權(quán)在于法院的司法裁判；在英國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)上訴法庭作為一種最后的救濟(jì)機(jī)制確保壟斷規(guī)制的公正。因此，從銀行業(yè)反壟斷規(guī)制體系的整體發(fā)展來(lái)看，司法權(quán)與司法體制的完善應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制體系的重要組成部分。就目前而言，執(zhí)法與司法的直接對(duì)接不符合我國(guó)銀行業(yè)壟斷問(wèn)題的規(guī)制需求，也不符合我國(guó)一貫的行政主導(dǎo)傳統(tǒng)。但是司法作為一種可以與執(zhí)法并行的規(guī)制措施，在最高人民法院業(yè)已出臺(tái)壟斷行為訴訟解釋的前提下，可以對(duì)銀行業(yè)壟斷行為的私人訴訟進(jìn)行相關(guān)的制度扶持與保障。并且，可以探索將法院裁判作為執(zhí)法監(jiān)督的一種重要制度構(gòu)成。第三，立法權(quán)作為一種法律實(shí)施的保障應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值闹匾暋Ａ⒎▽?duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)明確的規(guī)制權(quán)賦予是確保銀行業(yè)反壟斷規(guī)制體系權(quán)威的前提，立法對(duì)于規(guī)制權(quán)及其運(yùn)行規(guī)則的明確為規(guī)制機(jī)構(gòu)建立協(xié)調(diào)機(jī)制提供了法律制度保障。我國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)應(yīng)當(dāng)衍生出具體的規(guī)范制定權(quán)能，通過(guò)相關(guān)法律文件的出臺(tái)提高銀行業(yè)市場(chǎng)的行為可預(yù)測(cè)性與執(zhí)法程序性。
二、銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的法律協(xié)調(diào)
銀行業(yè)壟斷行為從法律的應(yīng)然涉及來(lái)看，不僅僅包括反壟斷法和銀行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)督管理等相關(guān)法律，還包括與行為主體、行為形式和行為后果相關(guān)的法律。在應(yīng)然涉及的諸多法律之中，哪些法律抑或哪些部門(mén)法可以較為有效地實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)規(guī)制權(quán)運(yùn)作的社會(huì)利益，需要細(xì)細(xì)揣摩。
(一) 銀行業(yè)壟斷行為的法律涉及
銀行業(yè)壟斷行為的法律涉及表現(xiàn)出多層次、多關(guān)聯(lián)的特征。首先，壟斷行為因其作用領(lǐng)域——銀行業(yè)市場(chǎng)的管制屬性而當(dāng)然進(jìn)入以《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為代表的金融法視域之中。“作為金融創(chuàng)新的外生變量，金融法理應(yīng)作為消弭發(fā)展成本的調(diào)節(jié)器”[5]，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》均以維護(hù)銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為己任，故而銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也會(huì)通過(guò)對(duì)市場(chǎng)壟斷行為的規(guī)制來(lái)維護(hù)銀行業(yè)市場(chǎng)的秩序穩(wěn)定。其次，壟斷行為的性質(zhì)決定了其終將受到以《反壟斷法》和《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》為代表的競(jìng)爭(zhēng)法關(guān)注。競(jìng)爭(zhēng)法以維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為己任，但是競(jìng)爭(zhēng)法作為一個(gè)新興的法律領(lǐng)域，其適用范圍在初期受到了一定程度的限制。在競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策沖突較為激烈的自然壟斷行業(yè)和以銀行業(yè)為代表的政策性壟斷行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)法從除外適用、高度豁免逐漸走向可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的普遍適用。金融行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法已經(jīng)成為一種較為普遍的規(guī)制趨勢(shì)。再次，金融消費(fèi)者作為壟斷行為的行為后果承受一方、壟斷行為載體的金融市場(chǎng)交易模式的重要一環(huán)，理所當(dāng)然地是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法成為銀行業(yè)壟斷行為應(yīng)然涉及的法律。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法立足于消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，銀行業(yè)市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)性與復(fù)雜性在加大交易雙方信息不對(duì)稱(chēng)之時(shí)，也加劇了金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，金融消費(fèi)者角色的認(rèn)可伴隨而來(lái)的正是針對(duì)性法律保護(hù)。復(fù)次，作為一種鮮明的壟斷行為表現(xiàn)形式，無(wú)論在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間還是金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間，契約都是一種交易的載體形式，因此規(guī)制平等主體之間市場(chǎng)交易契約的合同法成為壟斷行為的一個(gè)關(guān)聯(lián)法律之一。最后，除競(jìng)爭(zhēng)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法外，還有其他與銀行業(yè)壟斷行為實(shí)施相關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)秩序規(guī)制法律，例如價(jià)格法。與價(jià)格有關(guān)的壟斷行為是銀行業(yè)壟斷行為的主要表現(xiàn)形式之一，銀行業(yè)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)控與價(jià)格違法行為規(guī)制是價(jià)格法的干預(yù)核心之一。除以上關(guān)聯(lián)法律之外，當(dāng)壟斷行為具有了一定的社會(huì)危害性，這時(shí)就會(huì)進(jìn)入刑法的規(guī)制視野之中。雖然我國(guó)刑法沒(méi)有明確規(guī)定與壟斷行為相關(guān)的罪名，但是在《反壟斷法》草案出臺(tái)之初，如何落實(shí)反壟斷法的刑事責(zé)任是學(xué)者們熱議的話題⑤。近年來(lái)，“壟斷犯罪”也是學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的命題之一⑥。銀行業(yè)的重要性決定了壟斷行為具備了嚴(yán)重社會(huì)危害性的可能，因此刑法也是必須要考慮的關(guān)聯(lián)法律之一。
(二) 規(guī)制權(quán)的利益導(dǎo)向
銀行業(yè)反壟斷規(guī)制從宏觀而言應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)法視域下的利益關(guān)切。銀行業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其壟斷行為的法律規(guī)制已經(jīng)超越了私法主體之間平等、相對(duì)的法律邏輯，而是更多地面向公法、需要適度引入國(guó)家干預(yù)。由此看來(lái)，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的行使一方面是超越私法，即將原有單獨(dú)的契約關(guān)系放置社會(huì)整體競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)的語(yǔ)境之下進(jìn)行統(tǒng)籌審視；另一方面是面向公法，即提倡通過(guò)公權(quán)的介入和規(guī)制權(quán)的有效實(shí)施引導(dǎo)銀行業(yè)市場(chǎng)告別壟斷，走向競(jìng)爭(zhēng)。除此之外，從根本上講，具有經(jīng)濟(jì)法屬性的壟斷規(guī)制權(quán)的一個(gè)重要任務(wù)在于將壟斷行為的社會(huì)危害性至少降低到刑法的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)之下，從對(duì)立面來(lái)看，這也說(shuō)明規(guī)制權(quán)的行使維護(hù)著銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的穩(wěn)定。
具體而言，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)至少包括三方面的利益追求：第一，宏觀上的整體秩序利益。規(guī)制權(quán)的首要目標(biāo)和宏觀目標(biāo)就在于確保銀行業(yè)整體秩序的穩(wěn)定，既不能因壟斷行為的規(guī)制不力導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞，也不能因規(guī)制權(quán)的實(shí)施造成對(duì)既有銀行業(yè)穩(wěn)定秩序的沖擊。銀行業(yè)的特殊性決定了穩(wěn)定導(dǎo)向下的秩序追求是規(guī)制權(quán)行使的一大原則，從某種意義來(lái)說(shuō)也是權(quán)力行使的束縛。銀行業(yè)壟斷行為不再是單個(gè)或者多個(gè)契約關(guān)系之中的相對(duì)主張，而是對(duì)市場(chǎng)秩序產(chǎn)生重要影響的絕對(duì)行為。作為一種超越私法的規(guī)制權(quán)享有，一個(gè)最為直接的體現(xiàn)在于對(duì)社會(huì)利益和整體利益的關(guān)切。第二，中觀上的競(jìng)爭(zhēng)效率利益。通過(guò)規(guī)制權(quán)的實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維持的一大用意在于銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)是金融創(chuàng)新、金融效率和金融發(fā)展等金融市場(chǎng)持續(xù)進(jìn)步的動(dòng)力源頭。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰規(guī)律使得市場(chǎng)主體無(wú)不處于競(jìng)爭(zhēng)的洪潮之中，生存與逐利動(dòng)機(jī)之下的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新是銀行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的不竭動(dòng)力。相比而言，競(jìng)爭(zhēng)的銀行業(yè)市場(chǎng)比壟斷的銀行業(yè)市場(chǎng)更具活力，主體結(jié)構(gòu)和商品服務(wù)更趨多元化，更容易促進(jìn)市場(chǎng)效率的提升，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供有力的支撐。因此，規(guī)制權(quán)正是通過(guò)壟斷行為的預(yù)防與治理，實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，微觀上的市場(chǎng)主體利益。無(wú)論是整體秩序還是競(jìng)爭(zhēng)效率，規(guī)制活動(dòng)的重心都要回歸到微觀主體的實(shí)際利益。銀行業(yè)市場(chǎng)活動(dòng)參與主體眾多，從規(guī)制權(quán)實(shí)施的影響來(lái)看重點(diǎn)包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者和金融消費(fèi)者兩大類(lèi)，壟斷行為的出現(xiàn)不僅破壞了競(jìng)爭(zhēng)者層面的平等自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有，也會(huì)對(duì)金融消費(fèi)者的福利造成減損。因此，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)從微觀而言要落腳于具體的主體利益，確保競(jìng)爭(zhēng)者公平參與銀行業(yè)市場(chǎng)活動(dòng)，消費(fèi)者能夠享有應(yīng)有的法律權(quán)益。
(三) 主要國(guó)家銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的配置模式概覽
在各國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制實(shí)踐中衍生出關(guān)于規(guī)制權(quán)不同的配置模式，在這些規(guī)制權(quán)的配置經(jīng)驗(yàn)之中，我們可以汲取對(duì)我國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)運(yùn)作的諸多有益養(yǎng)分。
首先，美國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制是較為典型的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)二元并行規(guī)制體制?！斑M(jìn)行反托拉斯審查時(shí)，負(fù)責(zé)的銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)和司法部考察合并可能產(chǎn)出競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家地域(地理市場(chǎng))和商業(yè)線(產(chǎn)品市場(chǎng))?！盵6]司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)作為美國(guó)主要的反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)，前者具有法定的對(duì)反托拉斯案件調(diào)查和起訴的權(quán)利，后者作為反壟斷執(zhí)法權(quán)的主要享有者，具有更大程度的行政、立法以及準(zhǔn)司法權(quán)力。在美國(guó)紛繁復(fù)雜的金融市場(chǎng)“雙線多頭監(jiān)管”模式之下，貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司構(gòu)成了銀行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)邦層面下的三駕馬車(chē)。在銀行業(yè)壟斷案件的處理中，上述與反壟斷和銀行業(yè)監(jiān)管相關(guān)的五家機(jī)構(gòu)都在各自職權(quán)范圍內(nèi)具有規(guī)制權(quán)力。但是本應(yīng)存在的應(yīng)然規(guī)制權(quán)沖突因諸多法律文件和規(guī)范性文件的出臺(tái)而避免，美國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制呈現(xiàn)出多元有序的特征⑦。美國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制集中于銀行業(yè)并購(gòu)的反壟斷審查，“以謝爾曼法和克萊頓法為代表的反壟斷法是行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)審查之時(shí)務(wù)必適用的法律，在銀行并購(gòu)事宜之外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)則需要尋求銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)建議”[7]?？梢哉f(shuō)，美國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的配置秉承了其一貫的“分權(quán)”思路，執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的多元參與、協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，以及執(zhí)法和司法的有效對(duì)接是其配置模式的主要特點(diǎn)。
其次，歐盟銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)分配體現(xiàn)出較為典型的一元執(zhí)法體制，即通過(guò)壟斷規(guī)制執(zhí)法權(quán)的有效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)壟斷問(wèn)題的全面處理。歐盟委員會(huì)作為歐盟最主要的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，享有決定、調(diào)查、處罰、撤銷(xiāo)豁免等多項(xiàng)權(quán)力，集立法、執(zhí)法和司法權(quán)能于一身，總攬歐盟地區(qū)銀行業(yè)反壟斷事宜。雖然歐盟及其各成員國(guó)存在著管理金融市場(chǎng)功能的職能部門(mén)，但是金融市場(chǎng)的壟斷規(guī)制權(quán)由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)一體享有，統(tǒng)一支配。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一元體制有利于從根本上消除執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的高額協(xié)調(diào)成本，提高執(zhí)法效率，并且在最大程度上減少與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本。
再次，英國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)配置從本質(zhì)上也屬于二元執(zhí)法的并行體制，即競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)共同協(xié)作管理銀行業(yè)市場(chǎng)的壟斷問(wèn)題。20世紀(jì)末期，《競(jìng)爭(zhēng)法》和《企業(yè)法》的相繼出臺(tái)確立了公平貿(mào)易局和競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的英國(guó)二元反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)體制。公平貿(mào)易局享有“調(diào)查權(quán)、作出臨時(shí)決定及最終決定的權(quán)力和廣泛的處罰權(quán)”，而競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)由報(bào)告部和上訴部組成，后改組為報(bào)告部，“承繼了國(guó)務(wù)大臣負(fù)責(zé)的有關(guān)合并和市場(chǎng)調(diào)查事務(wù)”[8]。英國(guó)金融市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是金融服務(wù)管理局(Financial Service Authority，F(xiàn)SA)，其依照《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》對(duì)英國(guó)金融市場(chǎng)進(jìn)行全面監(jiān)管。在金融危機(jī)發(fā)生之后的2013年，金融服務(wù)管理局被金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority, FCA)和審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority, PRA)所替代，前者承繼了金融服務(wù)管理局對(duì)于銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制職能，主要負(fù)責(zé)銀行業(yè)、保險(xiǎn)與投資業(yè)務(wù)的監(jiān)管，并被業(yè)界視為“全世界監(jiān)管最完善、法律執(zhí)行力最強(qiáng)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，標(biāo)榜消費(fèi)者保護(hù)、金融市場(chǎng)維護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)三大職能”[9]。根據(jù)《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》的相關(guān)規(guī)定，在涉及與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的金融業(yè)執(zhí)法之時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、公平貿(mào)易局和金融服務(wù)管理局是主要的規(guī)制機(jī)構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)重在提供競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估建議，而公平貿(mào)易局立足以銀行業(yè)市場(chǎng)消費(fèi)者福利免受壟斷行為的襲擾。“英國(guó)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)法主管機(jī)構(gòu)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但在業(yè)務(wù)上存在配合和協(xié)調(diào)的關(guān)系”，除此之外，《競(jìng)爭(zhēng)法》設(shè)立了競(jìng)爭(zhēng)上訴法庭，后經(jīng)《企業(yè)法》發(fā)展確立了其“獨(dú)立專(zhuān)家型審判機(jī)構(gòu)”的規(guī)制地位[8]。
最后，從其國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，澳大利亞和新西蘭因其國(guó)內(nèi)行業(yè)屬性的統(tǒng)一化，銀行業(yè)壟斷問(wèn)題與其他行業(yè)問(wèn)題并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一享有壟斷規(guī)制權(quán)。意大利則較為特殊地由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)——意大利銀行單獨(dú)行使壟斷規(guī)制權(quán)?？梢哉f(shuō)，從銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)發(fā)展的整體趨勢(shì)來(lái)看，反壟斷執(zhí)法與銀行業(yè)監(jiān)督管理的二元執(zhí)法并行是一個(gè)普遍的趨勢(shì)。
(四) 以反壟斷法為主的規(guī)制權(quán)實(shí)施
銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)雖然涉及法律甚廣，但是就規(guī)制權(quán)實(shí)施的可行性和實(shí)效性而言，仍需要建立以反壟斷法為主的實(shí)施體系。究其原因，在于其他法律對(duì)于銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的局限性：首先，合同法中關(guān)于契約規(guī)定的相對(duì)性終究無(wú)法滿(mǎn)足銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的整體秩序訴求，單一的合同處理無(wú)助于整體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的架構(gòu)，并且規(guī)制成本極大。其次，壟斷問(wèn)題的出現(xiàn)和長(zhǎng)期持續(xù)本身即證明了金融法規(guī)制的缺位和失位，并且依靠銀行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)反壟斷進(jìn)程會(huì)進(jìn)入一種制造壟斷的人反壟斷的“反壟斷悖論”，其規(guī)制的獨(dú)立性和權(quán)威性大打折扣。從我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際發(fā)展來(lái)看，商業(yè)銀行的“國(guó)有屬性”使得傳統(tǒng)“四大行”雖已完成股份制改造，但仍無(wú)法擺脫潛在的行政壟斷質(zhì)疑。換言之，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)高準(zhǔn)入門(mén)檻的設(shè)置客觀上促成“四大行”的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位。仰仗金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的銀行業(yè)壟斷行為規(guī)制存在邏輯上的悖論。再次，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法雖為消費(fèi)者權(quán)益的針對(duì)性保護(hù)法律，但是它無(wú)法依托銀行業(yè)特征和金融消費(fèi)者特征建構(gòu)針對(duì)性的保護(hù)體系。對(duì)于一些價(jià)格違法行為，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)建議、協(xié)商乃至支持訴訟等手段維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，但是對(duì)于深層次的壟斷協(xié)議、市場(chǎng)支配地位等壟斷行為，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門(mén)無(wú)法形成有效的規(guī)制。因此，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)制可以成為壟斷行為規(guī)制的輔助角色，但是不能成為主導(dǎo)角色。復(fù)次，競(jìng)爭(zhēng)法之中，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為法的規(guī)制對(duì)象和銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)制對(duì)象大體重合，與反壟斷法相比更重行為導(dǎo)向的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法更難在銀行業(yè)市場(chǎng)尋求規(guī)制空間。最后，刑法作為一種最后的保障，雖具有無(wú)與倫比的規(guī)制強(qiáng)制性，但是刑法規(guī)制的出現(xiàn)已經(jīng)說(shuō)明銀行業(yè)壟斷行為造成了極大的社會(huì)危害性，這也間接地反映出其他法律規(guī)制的失靈。
發(fā)展以反壟斷法為主的銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)實(shí)施，其用意正是在于發(fā)揮反壟斷規(guī)制應(yīng)有的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性：第一，相對(duì)于行業(yè)規(guī)制，反壟斷規(guī)制作為一種行業(yè)外規(guī)制具有極強(qiáng)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮“局外人”規(guī)制的優(yōu)勢(shì)，并且可以對(duì)銀行業(yè)潛在的行政壟斷行為進(jìn)行行之有效的規(guī)制；第二，反壟斷規(guī)制以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序建設(shè)為己任，對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者集中等壟斷行為業(yè)已形成系統(tǒng)的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，具備可期待的專(zhuān)業(yè)性保障；第三，國(guó)外的實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)證明，無(wú)論何種規(guī)制權(quán)配置模式，反壟斷規(guī)制都發(fā)揮著或主導(dǎo)或核心的重要作用。反壟斷規(guī)制的權(quán)威性可以通過(guò)反壟斷規(guī)制實(shí)踐的開(kāi)展逐步得到銀行業(yè)和社會(huì)的認(rèn)可。就我國(guó)國(guó)情而言，以反壟斷法為主構(gòu)建規(guī)制權(quán)實(shí)施的用意正是在于建立一種銀行業(yè)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)法推進(jìn)機(jī)制。銀行業(yè)市場(chǎng)化內(nèi)嵌了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制建設(shè)的宏觀目標(biāo)，而反壟斷法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)憲法”，可以通過(guò)壟斷行為的預(yù)防和規(guī)制為銀行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程保駕護(hù)航。此外，需要指出的是，反壟斷法主導(dǎo)并不意味著反壟斷法唯一，規(guī)制權(quán)的實(shí)施仍需要通過(guò)規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，配合反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制任務(wù)，也就是說(shuō)，其落腳點(diǎn)仍就在于協(xié)調(diào)機(jī)制和具體制度的建立。
三、銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)的制度實(shí)現(xiàn)
以反壟斷法為主導(dǎo)的銀行業(yè)反壟斷規(guī)制體系的確立意味著反壟斷規(guī)制將承擔(dān)著更多的規(guī)制義務(wù)和責(zé)任，這同樣意味著銀行業(yè)壟斷的法律規(guī)制需要建立在完善的反壟斷規(guī)制制度基礎(chǔ)之上。目前，我國(guó)反壟斷規(guī)制尤其是反壟斷執(zhí)法與司法雖然已有較為充分的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，但是仍不能被認(rèn)為已經(jīng)步入執(zhí)法的成熟期。銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的及時(shí)和有效需要反壟斷規(guī)制的制度完善和相關(guān)金融規(guī)制配套制度的完善。一主一輔兩方面的制度發(fā)展可以成為銀行業(yè)反壟斷規(guī)制有效實(shí)施的必要支撐。總體而言，這種制度完善表現(xiàn)在基礎(chǔ)制度、實(shí)體制度和程序制度三個(gè)方面，涉及規(guī)制數(shù)據(jù)完善、法律規(guī)范明確和法律程序依賴(lài)等與銀行業(yè)反壟斷規(guī)制開(kāi)展密切相關(guān)的重要環(huán)節(jié)。
(一) 以競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估為契機(jī)完善銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的基礎(chǔ)制度
2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，明確了制定“市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展……經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，而具有高度管制屬性的銀行業(yè)自然應(yīng)當(dāng)成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度運(yùn)行的高期待領(lǐng)域。銀行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查旨在避免因行政權(quán)力濫用而造成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制破壞，事前杜絕行政性壟斷行為的發(fā)生，實(shí)際上銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估遠(yuǎn)不止于公平競(jìng)爭(zhēng)審查。
競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估，顧名思義是從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)展出發(fā)，運(yùn)用相關(guān)的工具對(duì)標(biāo)的客體進(jìn)行評(píng)測(cè)與掌握。競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估的直接意義在于，從市場(chǎng)融資規(guī)模占比、產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)、銀行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模等相關(guān)維度，基于數(shù)據(jù)的搜集和匯總形成銀行業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)測(cè)。這是一種金融學(xué)意義上的評(píng)估，是銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀掌握的主要途徑。競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估的另一層意義在于，“要減少政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不合理限制，需要對(duì)各項(xiàng)法律制度的競(jìng)爭(zhēng)影響進(jìn)行評(píng)估”[10]，這是競(jìng)爭(zhēng)法意義上的評(píng)估概念。我們認(rèn)為，無(wú)論是金融學(xué)意義上的評(píng)估，還是競(jìng)爭(zhēng)法意義上的評(píng)估，都是銀行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展和銀行業(yè)反壟斷規(guī)制所需要建立的基礎(chǔ)制度。
金融學(xué)意義上的銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估應(yīng)由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合商務(wù)部完成，由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供相關(guān)統(tǒng)計(jì)和分析數(shù)據(jù)，由商務(wù)部完成對(duì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估。將評(píng)估權(quán)力賦予商務(wù)部的主要考慮因素在于，單純市場(chǎng)意義的評(píng)估可以為商務(wù)部經(jīng)營(yíng)者集中審查職權(quán)的行使奠定基礎(chǔ)，也就是說(shuō)，金融學(xué)意義的評(píng)估更有助于發(fā)現(xiàn)商務(wù)部所需規(guī)制的壟斷行為的“真相”。更為重要之處在于，對(duì)于銀行業(yè)宏觀市場(chǎng)和相關(guān)微觀領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的把握有利于對(duì)“大到不能倒”難題進(jìn)行事前的預(yù)防。有學(xué)者曾指出，我國(guó)應(yīng)當(dāng)“參考美國(guó)沃爾克規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，限制國(guó)有商業(yè)銀行主要業(yè)務(wù)的市場(chǎng)份額(存貸款、結(jié)算和托管等)，要求每家不要超過(guò)10%或合計(jì)最好不要超過(guò)40%以抑制大銀行壟 斷”[11]。金融危機(jī)之后，應(yīng)對(duì)“大到不能倒”難題的做法一是嚴(yán)格經(jīng)營(yíng)者集中審查，二是加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)保有足夠的監(jiān)控。商務(wù)部作為經(jīng)營(yíng)者集中審查的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)事前市場(chǎng)狀態(tài)監(jiān)控的方式，與銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)配合，及時(shí)了解市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化，預(yù)防銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“大到不能倒”難題的出現(xiàn)。
競(jìng)爭(zhēng)法意義上的銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的法定職能，《反壟斷法》第9條第2款規(guī)定國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)具有“組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告”的職責(zé)。但是就國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的運(yùn)行現(xiàn)狀而言，很難從實(shí)質(zhì)上履行這項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估職能。此外，選擇某一家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為法律規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估機(jī)構(gòu)也不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。有學(xué)者建議形成一種“以反壟斷委員會(huì)為主，法律制定機(jī)構(gòu)為輔”的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制，即由法律規(guī)范指定機(jī)構(gòu)主動(dòng)提交競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估報(bào)告，由反壟斷委員會(huì)進(jìn)行最終審查[12]。我們認(rèn)為這種方式具有一定的可行性。目前，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建構(gòu)方向是以“自查”為主、以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為輔的運(yùn)行模式。從銀行業(yè)市場(chǎng)的具體運(yùn)作來(lái)看，銀行業(yè)市場(chǎng)的剩余立法權(quán)集中于央行和銀監(jiān)會(huì)兩大監(jiān)督管理組織，管理機(jī)構(gòu)的單一、絕對(duì)與權(quán)威為競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估制度的實(shí)施帶來(lái)了一定的便利。在銀行業(yè)市場(chǎng)法律規(guī)范出臺(tái)之際，應(yīng)由法律制定機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、客觀的“內(nèi)部”競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估，并提交國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)或相關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行最后的審查。
(二) 以競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法為導(dǎo)向改良銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的實(shí)體制度
銀行業(yè)反壟斷規(guī)制實(shí)體制度完善的重要方面在于法律制度的完善，以法律制度設(shè)計(jì)規(guī)范銀行業(yè)反壟斷規(guī)制權(quán)運(yùn)行既符合金融法治化的發(fā)展訴求，又在客觀上為銀行業(yè)市場(chǎng)化提供較為穩(wěn)定、可靠的制度環(huán)境。法律制度完善的核心在于通過(guò)法律規(guī)范體系的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法過(guò)程中諸多不確定性和現(xiàn)實(shí)局限性的克服，尤其在規(guī)制權(quán)沖突、執(zhí)法權(quán)實(shí)施較為模糊的領(lǐng)域，形成一種“定紛止?fàn)帯钡男Ч?，最終服務(wù)于銀行業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展大局。
一方面，我們應(yīng)極力促成銀行業(yè)反壟斷法律規(guī)范體系的完善。反壟斷規(guī)制的一個(gè)傳統(tǒng)在于通過(guò)行為指南的發(fā)布既引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者依法實(shí)施市場(chǎng)活動(dòng)，又對(duì)壟斷行為的規(guī)制細(xì)則進(jìn)行一定程度的明確。一般而言，這種行為指南包括行業(yè)導(dǎo)向和特殊壟斷行為類(lèi)型導(dǎo)向兩類(lèi)，銀行業(yè)作為較為特殊的行業(yè)，具有較為特殊的壟斷行為特征，應(yīng)當(dāng)頒布適應(yīng)自身發(fā)展與反壟斷規(guī)制的銀行業(yè)反壟斷規(guī)制指南。規(guī)制指南應(yīng)當(dāng)對(duì)銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制方式、責(zé)任效果等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行宏觀規(guī)定，在明確規(guī)制權(quán)屬的前提下不僅提高了規(guī)制效率，也會(huì)增加銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的行為可預(yù)測(cè)性。必須指出的是，指南的發(fā)布時(shí)間可能存在兩種情況：一是在規(guī)制活動(dòng)開(kāi)展之前，規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)類(lèi)似行業(yè)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和銀行業(yè)壟斷行為的規(guī)制預(yù)判形成壟斷行為規(guī)制指南。這種指南的特點(diǎn)在于宏觀，主要對(duì)規(guī)制目標(biāo)進(jìn)行明確，對(duì)規(guī)制權(quán)屬進(jìn)行有效的劃分，但無(wú)法對(duì)壟斷行為的具體規(guī)制進(jìn)行詳盡的立法規(guī)定。二是在規(guī)制活動(dòng)開(kāi)展之后，通過(guò)銀行業(yè)壟斷執(zhí)法活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)積累，形成較為系統(tǒng)、較為客觀的銀行業(yè)反壟斷規(guī)制指南。我們認(rèn)為，從我國(guó)壟斷行為的規(guī)制現(xiàn)狀出發(fā)，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制領(lǐng)域存在諸多的不確定性，而這種不確定性是造成銀行業(yè)反壟斷規(guī)制遲遲不能得到實(shí)質(zhì)性開(kāi)展的重要原因。例如反壟斷法能否適用于銀行業(yè)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，諸如此類(lèi)的關(guān)鍵性問(wèn)題都需要通過(guò)司法指南進(jìn)行前置明晰。因此，我們認(rèn)為，我國(guó)有必要立即出臺(tái)關(guān)于銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的行動(dòng)指南，主要對(duì)法律適用、管轄權(quán)、規(guī)制目標(biāo)等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行明確。在我國(guó)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制實(shí)踐有了足夠的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)之后，我們可以通過(guò)指南的修訂或單一指南的發(fā)布形成系統(tǒng)的銀行業(yè)反壟斷法律規(guī)范建構(gòu)。
另一方面，應(yīng)當(dāng)加快銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的量化標(biāo)準(zhǔn)的確定。標(biāo)準(zhǔn)是確保執(zhí)法過(guò)程公開(kāi)、專(zhuān)業(yè)和權(quán)威的表現(xiàn)，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制過(guò)程中量化標(biāo)準(zhǔn)的確立表明反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)業(yè)已對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)壟斷行為的特殊性具有一定程度的掌握，并且通過(guò)量化標(biāo)準(zhǔn)的明確可以向社會(huì)輿論傳達(dá)一種規(guī)制可能性和規(guī)制期待性。與此同時(shí)，量化標(biāo)準(zhǔn)的確立也可以為銀行業(yè)市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)的行為提供可靠的指引，增強(qiáng)市場(chǎng)主體行為的可預(yù)測(cè)性，緩解反壟斷執(zhí)法的不確定性。銀行業(yè)壟斷的主要行為形式都伴隨著普遍的量化問(wèn)題，例如銀行業(yè)市場(chǎng)濫用市場(chǎng)支配地位行為需要對(duì)市場(chǎng)支配地位進(jìn)行深入的量化界定，明確具體的市場(chǎng)邊界與市場(chǎng)規(guī)模；銀行業(yè)并購(gòu)審查之中需要對(duì)市場(chǎng)份額的對(duì)象選取、目標(biāo)市場(chǎng)的規(guī)模測(cè)算進(jìn)行分析，最終形成對(duì)行為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性影響的量化?？倲埗裕炕瘑?wèn)題的核心在于對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者行為的“排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”依照科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的、微觀的市場(chǎng)評(píng)估。這種行為的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)價(jià)大體依照產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論下的“SCP范式”展開(kāi)，從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為和市場(chǎng)績(jī)效著手，在每個(gè)維度分別確定若干標(biāo)準(zhǔn)以判斷行為是否對(duì)市場(chǎng)造成限制、破壞效果。從競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法角度來(lái)看，壟斷行為的量化大體可以從相關(guān)市場(chǎng)界定、市場(chǎng)勢(shì)力衡量和市場(chǎng)效率評(píng)估三個(gè)方面進(jìn)行思考。銀行業(yè)市場(chǎng)壟斷行為規(guī)制的量化問(wèn)題當(dāng)然承繼了反壟斷規(guī)制的一般傳統(tǒng)，除此之外，仍有部分領(lǐng)域的量化問(wèn)題是值得我們關(guān)注的，也是值得思考的銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策的發(fā)展問(wèn)題。例如銀行業(yè)主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素的影響，直接與間接融資機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度的影響等。
(三) 以司法實(shí)施為突破探索銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的程序制度
司法程序的完善是構(gòu)建反壟斷規(guī)制執(zhí)法與司法二元規(guī)制體系的關(guān)鍵之所在，同時(shí)，可以為我國(guó)執(zhí)法與司法的對(duì)接創(chuàng)造必要的制度基礎(chǔ)?！白鳛樽罱K裁判者的法院，如何在具體的反壟斷案件審理中做好對(duì)立法理念和反壟斷專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的精確把握，以及對(duì)司法自由裁量權(quán)的恰當(dāng)運(yùn)用，是反壟斷法是否實(shí)現(xiàn)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)立法目標(biāo)的重要保障?！盵13]我們認(rèn)為，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的司法程序完善可以著力于以下三個(gè)方面的改造：
第一，證據(jù)規(guī)則制度的明確。根據(jù)最高人民法院司法解釋的相關(guān)規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的壟斷協(xié)議行為適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，此點(diǎn)毋庸置疑?？紤]到銀行業(yè)市場(chǎng)支配地位認(rèn)定的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，我們有必要在銀行業(yè)市場(chǎng)濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)制中也建立舉證責(zé)任倒置制度，或者說(shuō)模仿舉證責(zé)任倒置的制度特征，完善相關(guān)配套制度。舉證責(zé)任倒置通過(guò)被告一方銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的證明責(zé)任的加重，實(shí)現(xiàn)原被告雙方地位的實(shí)質(zhì)平等。但是刻意加劇一方責(zé)任會(huì)為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)極大程度的“訴累”，并且在濫訴行為難以避免發(fā)生的情況下，反而有影響銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)的可能。因此，我們認(rèn)為，銀行業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的證明責(zé)任分配與其通過(guò)舉證責(zé)任導(dǎo)致加重被告一方責(zé)任，不如通過(guò)證據(jù)支撐制度的完善實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為司法的適度服務(wù)與支撐。也就是說(shuō)，原告一方可以申請(qǐng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)相關(guān)市場(chǎng)的份額進(jìn)行權(quán)威的認(rèn)定，并且在司法上賦予這一認(rèn)定結(jié)論以法律約束力，通過(guò)對(duì)原告的證據(jù)支持實(shí)現(xiàn)原被告雙方的訴訟地位實(shí)質(zhì)平等。這種做法也可以確保銀行業(yè)反壟斷訴訟案件的公正與權(quán)威。
第二，訴訟發(fā)起方式的便利。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)壟斷行為的后果往往具有較為廣泛的波及度，換言之，壟斷行為一般都是以群體性的損害后果為共性。這種群體性損害之于司法程序的難度就在于，一方面在不具備判例傳統(tǒng)的中國(guó)，個(gè)案判決能否適用于同類(lèi)判決；另一方面，個(gè)體訴訟如何對(duì)抗強(qiáng)大的銀行業(yè)壟斷體系。問(wèn)題解決的一個(gè)可行方法在于效仿集團(tuán)訴訟制度，完善我國(guó)代表人訴訟制度在銀行業(yè)反壟斷訴訟案件中的適用。集團(tuán)訴訟制度通過(guò)訴訟擴(kuò)張力的保證，有效地提高了對(duì)于壟斷行為實(shí)施者的法律威懾力，通過(guò)集團(tuán)訴訟代表人的有效選任，實(shí)現(xiàn)個(gè)人訴訟效果的群體輻射，有利于弱勢(shì)群體合法權(quán)益的有效救濟(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》雖然規(guī)定了代表人訴訟制度，但是在實(shí)踐層面尤其是銀行業(yè)反壟斷規(guī)制層面不具備可操作性，并且不存在相應(yīng)的配套功能保障，而美國(guó)集團(tuán)訴訟制度的關(guān)鍵在于懲罰性賠償制度的有效保障。因此，考慮到銀行業(yè)壟斷行為的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，有必要通過(guò)集團(tuán)訴訟制度的引入實(shí)現(xiàn)壟斷行為司法救濟(jì)發(fā)起方式的有效完善。
第三，案例指導(dǎo)制度的形成?！鞍咐裏o(wú)所謂典型與非典型，案例也無(wú)所謂指導(dǎo)與非指導(dǎo)；任何一個(gè)裁判文書(shū)都是反思和檢討經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的一個(gè)鮮活樣本，哪怕是一份充斥偏見(jiàn)、謬誤與不公的裁判文書(shū)，它同樣具有批判價(jià)值，同樣是知識(shí)累積和制度演進(jìn)不可缺失的組成部分。”[14]案例指導(dǎo)制度的發(fā)展動(dòng)因包括了“‘同案不同判’現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的處理、司法自由裁量 權(quán)的適當(dāng)限制以及司法實(shí)踐和理論研究互動(dòng)的選擇等”[15]。既有民事訴訟案例指導(dǎo)制度的效果在未來(lái)銀行業(yè)反壟斷訴訟制度成熟以后可以實(shí)現(xiàn)這些預(yù)設(shè)的制度效果。從目前來(lái)看，案例指導(dǎo)制度之于銀行業(yè)反壟斷訴訟而言，還具備著規(guī)范訴訟程序、引導(dǎo)原被告雙方合法開(kāi)啟訴訟的示范作用。我國(guó)目前暫無(wú)明確的關(guān)于銀行業(yè)反壟斷民事訴訟的司法判決，初始案例的形成在系統(tǒng)評(píng)估之后可以成為后續(xù)壟斷訴訟開(kāi)展的范本，當(dāng)然這種范本是程序意義至上而非實(shí)體意義至上。換言之，我國(guó)的法官隊(duì)伍需要關(guān)于壟斷訴訟的一次“模擬法庭”實(shí)踐以了解壟斷訴訟的特殊性。系統(tǒng)、規(guī)范的壟斷訴訟判決不亞于銀行業(yè)市場(chǎng)行為司法指南對(duì)于主體現(xiàn)實(shí)行為的影響效力。
注釋?zhuān)?/h2>
① 例如2006年12月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，按照“低準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”原則適度放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入；2014年6月，央行發(fā)布《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理辦法》，放寬結(jié)售匯市場(chǎng)準(zhǔn)入；2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施銀行卡清算機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理的決定》，對(duì)銀行業(yè)清算機(jī)構(gòu)實(shí)施準(zhǔn)入管理；2015年6月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，推動(dòng)民營(yíng)銀行試點(diǎn)工作。
② “近年來(lái)，銀行高管巨額薪酬、高利潤(rùn)及亂收費(fèi)等問(wèn)題飽受非議，特別是2010年受到全球金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)宏觀調(diào)控政策影響，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，但銀行卻利用緊縮之機(jī)直接提高或變相提高貸款利率，收取各種費(fèi)用，銀行業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用受到廣泛質(zhì)疑?！?詳見(jiàn)胡濱.中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告(2012). 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年)
③ 《商業(yè)銀行法》第9條規(guī)定，“商業(yè)銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，不得從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條第2款規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)保護(hù)銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力”。
④ 2009年肖某訴重慶建設(shè)銀行拒絕交易案曾被輿論視為我國(guó)“銀行業(yè)反壟斷第一案”，但本案從案件標(biāo)的和審理結(jié)果來(lái)看并非是《反壟斷法》意義上的壟斷糾紛，也并未在反壟斷司法的意義上實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題的有效解決。
⑤ 在《反壟斷法》醞釀?lì)C布之時(shí)，學(xué)者們就對(duì)壟斷罪和壟斷刑事責(zé)任進(jìn)行了廣泛的討論：鄭鵬程指出，“壟斷具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，壟斷犯罪化既有理論依據(jù)，也有法律依據(jù)”。(鄭鵬程.論壟斷罪的依據(jù)、構(gòu)成與刑事責(zé)任. 河北法學(xué), 2003(2): 87?91)；王健在結(jié)合《反壟斷法(修改稿)》的基礎(chǔ)上指出，“威懾是反壟斷法中最優(yōu)先，甚至可能是唯一的目標(biāo)，反壟斷應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化刑事立法”。(王健.威懾理念下的反壟斷刑事制裁制度. 法商研究, 2006(1): 3?11)；陳小燕、許潔君認(rèn)為，“應(yīng)在刑法中增加壟斷協(xié)議罪、濫用市場(chǎng)支配地位罪、行政壟斷罪和拒絕反壟斷機(jī)構(gòu)調(diào)查罪，以防止壟斷行為破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。(陳小燕，許潔君.淺析依法治國(guó)視野下的壟斷懲治. 當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2009(3): 176?179.)
⑥ 例如楊賀男、張平，蔣巖波、孫浩對(duì)壟斷行為的犯罪化、入罪問(wèn)題進(jìn)行了探討。(詳見(jiàn)楊賀男，張平.濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為入罪問(wèn)題分析. 政治與法律, 2010(7): 35?44；蔣巖波，孫浩.壟斷行為犯罪化的司法實(shí)現(xiàn). 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào), 2010(4): 117?121)；杜仲霞，譚袁對(duì)反壟斷法刑事責(zé)任制度進(jìn)行了細(xì)致的分析(詳見(jiàn)杜仲霞.我國(guó)反壟斷法刑事責(zé)任之重構(gòu). 法治研究，2013(5): 51?57；譚袁.反壟斷法責(zé)任制度探討. 西部法律評(píng)論, 2012(4): 22?28.)
⑦ 2002年《清理調(diào)查程序的協(xié)議備忘錄》賦予了司法部調(diào)查金融服務(wù)、保險(xiǎn)、證券市場(chǎng)的權(quán)利，而聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在金融危機(jī)之后逐步加強(qiáng)銀行業(yè)壟斷執(zhí)法。在美國(guó)銀行業(yè)壟斷主要執(zhí)法領(lǐng)域——銀行并購(gòu)的審查之中，以《銀行并購(gòu)法》《金融控股公司法》《銀行并購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)論》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》為代表的一系列法律規(guī)范和判例明確了并購(gòu)的管轄。
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Allocation and realization of antitrust regulation right of banking
LIU Nailiang
(School of Law, Chongqing University, Chongqing 400044, China)
The disposition and exercise of regulatory power constitute the core issue of the development of antitrust regulation in banking industry. The implementation of the regulatory power which is mainly based on the antitrust law is not only an effective reference to the experience of international financial antitrust, but also reflects the interests of the development of Chinese banking market. It is the exercising principle of antitrust regulation right of banking to start from the regulation of monopolistic behavior, to rely on the system construction to coordinate effectively the internal relations of power, and to promote the interaction between the rights and the power. And seeking the perfection of banking system under the guidance of competition evaluation, competition law enforcement and judicial implementation is an effective support for the realization of the banking regulatory authority.
banking; antitrust; regulation right; power allocation; competition
[編輯: 蘇慧]
2017?05?17；
2017?07?02
重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)制度研究” (2016BS042)
劉乃梁(1988—)，男，天津東麗人，法學(xué)博士，重慶大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向：競(jìng)爭(zhēng)法，金融法
10.11817/j.issn. 1672-3104. 2018.01.008
DF414
A
1672-3104(2018)01?0055?08
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