蘇君陽

摘要我國當(dāng)前教育督導(dǎo)制度是在改革開放后逐漸恢復(fù)與發(fā)展起來的。從組織機構(gòu)和職能變遷的視角出發(fā)，可將其40年的發(fā)展歷程大致劃分為五個階段：教育督導(dǎo)職能的恢復(fù)與重構(gòu)，教育督導(dǎo)職能的獨立與增強，教育督導(dǎo)職能的完善與法律地位提升，教育督導(dǎo)職能的鞏固與拓展，教育督導(dǎo)職能與法律地位的進一步增強。我國現(xiàn)已建成相對完善的具有中國特色的教育督導(dǎo)制度。

關(guān)鍵詞改革開放40周年；教育督導(dǎo)；視導(dǎo)室；國家教育督導(dǎo)團；國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2018）12-0020-04

《禮記·文王世子》有云：“天子視學(xué)，大昕鼓徵，所以警眾也?！边@說明我國從西周時期就已建立了天子視學(xué)制度，此后教育視學(xué)制度雖偶有中斷，但一直延續(xù)至今。我國當(dāng)前的教育視學(xué)制度，即現(xiàn)在所稱的教育督導(dǎo)制度，是在改革開放后逐漸恢復(fù)與發(fā)展起來的。經(jīng)過40年的建設(shè)，目前已建成相對完善的具有中國特色的教育督導(dǎo)制度。

40年來，我國教育督導(dǎo)機構(gòu)一直處在不斷地調(diào)整與變動之中，教育督導(dǎo)職能定位也隨著教育發(fā)展任務(wù)與形勢的變化以及組織機構(gòu)的調(diào)整而不斷進行改變。與此同時，教育督導(dǎo)職能與作用的發(fā)揮，不僅需要較為完善的組織體系作為前提，還需要對其賦予可靠的行政地位與法律制度作保障。因此，我國教育督導(dǎo)體制建設(shè)40年的歷程，就是教育督導(dǎo)行政地位不斷變遷與法制建設(shè)曲折發(fā)展的歷史。筆者基于組織機構(gòu)和職能變遷的視角，對改革開放40年來我國教育督導(dǎo)體制建設(shè)的歷程進行梳理和分析。

一、教育督導(dǎo)職能的恢復(fù)與重構(gòu)（1978～1984年）：普教司下設(shè)視導(dǎo)室

1949年新中國成立以后，中央人民政府教育部隨即成立，內(nèi)部除設(shè)辦公廳、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社會教育司以外，還專門設(shè)立了履行教育督導(dǎo)職能的機構(gòu)—視導(dǎo)司。1966年至1976年“文化大革命”期間，教育督導(dǎo)制度遭到了嚴重破壞，教育督導(dǎo)職能幾乎蕩然無存?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，在鄧小平的極力倡議與推動下，教育督導(dǎo)職能很快得到了恢復(fù)。1977年鄧小平在與教育部負責(zé)人談話時提出：“要健全教育部的機構(gòu)。要找一些四十歲左右的人，天天到學(xué)校里去跑。搞四十人，至少搞二十人專門下去跑。要象（像）下連隊當(dāng)兵一樣，下去當(dāng)‘學(xué)生，到班里聽聽課，了解情況，監(jiān)督計劃、政策等的執(zhí)行，然后回來報告。這樣才能使情況反映得快，問題解決得快……”1978年，國家在教育部普教司內(nèi)設(shè)視導(dǎo)室，任命了四位教育部巡視員。視導(dǎo)室的設(shè)立標志著我國教育督導(dǎo)職能在“文化大革命”后的正式恢復(fù)。但此時視導(dǎo)室僅是普教司的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并沒有恢復(fù)“文化大革命”前教育督導(dǎo)所具有的與教育部其他下屬司局級機構(gòu)平等的行政地位與職能。

這一時期，我國教育督導(dǎo)的主要目的與職能是保障教育系統(tǒng)秩序的恢復(fù)與穩(wěn)定運行，保障國家教育政策與計劃能夠得到有效貫徹與落實。盡管教育督導(dǎo)機構(gòu)由于種種原因未得到獨立設(shè)置，但其所具有的象征意義與影響卻是重大和深遠的。視導(dǎo)室在普教司（中等教育司）的設(shè)立是“文化大革命”結(jié)束后我國教育督導(dǎo)制度得以恢復(fù)與逐步完善的重要發(fā)端。

二、教育督導(dǎo)職能的獨立與增強（1984～1988年）：獨立設(shè)置督導(dǎo)機構(gòu)

1984年8月，經(jīng)國務(wù)院批準，視導(dǎo)室得到了獨立設(shè)置（但仍然由中學(xué)司代管），成為國家教育委員會內(nèi)設(shè)的一個司局級機構(gòu)；其主要職能是負責(zé)巡視、檢查和指導(dǎo)幫助全國各地的普教工作。1985年，教育部視導(dǎo)員的人數(shù)已由原來的4位增至12位。視導(dǎo)室的獨立設(shè)置不僅使得教育督導(dǎo)的行政地位得到提升，同時也為今后承擔(dān)更多的職能提供了可靠的制度基礎(chǔ)與組織保障。1986年，《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》）頒布后，普及九年義務(wù)教育成為我國教育事業(yè)的重要任務(wù)之一。當(dāng)時國家在普及義務(wù)教育過程中面臨著諸如經(jīng)費投入不足、家長的觀念阻礙以及學(xué)生有意識輟學(xué)等重重困難。為了更好地保障全國義務(wù)教育的普及，就必須要加強監(jiān)督與檢查。在此情況下視導(dǎo)室就被賦予了協(xié)助全國人大對義務(wù)教育進行檢查的職能。同年，經(jīng)國務(wù)院批準，教育部視導(dǎo)室更名為國家教委督導(dǎo)司。這種稱謂上的變化不僅體現(xiàn)著名稱的規(guī)范，更體現(xiàn)著教育督導(dǎo)機構(gòu)行政地位的進一步鞏固與提升。在嚴格意義上講，我國教育督導(dǎo)制度的徹底恢復(fù)應(yīng)是以此次機構(gòu)更名為標志的。

督導(dǎo)機構(gòu)的獨立設(shè)置，必然會帶來其職能的獨立與增強。這一時期我國教育督導(dǎo)體制基本上已具備了現(xiàn)代教育督導(dǎo)的一些基本職能，包括擬定教育督導(dǎo)工作方針、政策和規(guī)定；規(guī)劃、指導(dǎo)督導(dǎo)隊伍的建設(shè)；督導(dǎo)、檢查、評價地方政府和教育行政部門以及學(xué)校的工作等。這一時期的督導(dǎo)職能相對比較完善，但由于諸多因素影響，大部分職能并沒有得到很好的執(zhí)行與落實。此階段，督導(dǎo)司的工作主要是配合全國人大教科文衛(wèi)委員會對《義務(wù)教育法》的貫徹執(zhí)行情況進行檢查。

三、教育督導(dǎo)職能的完善與法律地位提升（1988～2000年）：形成督導(dǎo)組織體系

1988年以前，教育督導(dǎo)機構(gòu)主要是在中央政府層面設(shè)立的，地方政府層面尤其是縣級層面很少設(shè)立教育督導(dǎo)機構(gòu)。為了在全國范圍內(nèi)盡快建立與形成比較完善的教育督導(dǎo)組織體系，教育部在1983年提出了《建立普通教育督導(dǎo)制度的意見》，做出了在縣以上教育行政部門都要設(shè)立督導(dǎo)機構(gòu)的指示。因為沒有得到很好的執(zhí)行，所以教育督導(dǎo)組織體系建設(shè)在短期內(nèi)并未取得很大進展。1986年國家頒布《義務(wù)教育法》后，為保障九年義務(wù)教育快速普及，需要對其加強監(jiān)督與檢查，教育督導(dǎo)力量隨之得到加強，教育督導(dǎo)組織建設(shè)也得到進一步完善。

1988年，國家教育委員會、人事部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立教育督導(dǎo)機構(gòu)問題的通知》，對縣級以上人民政府教育行政部門建立教育督導(dǎo)機構(gòu)問題做出了明確要求。1991年頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，對縣級以上人民政府內(nèi)部設(shè)置教育督導(dǎo)機構(gòu)問題又做出了明確規(guī)定。1992年發(fā)布的《<中華人民共和國義務(wù)教育法>實施細則》把建立對實施義務(wù)教育的工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查的制度確定為縣級以上人民政府的責(zé)任。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》把教育督導(dǎo)制度確立為國家的一項基本教育制度。

在一系列教育法律法規(guī)的推進與保障下，我國國家、省（自治區(qū)、直轄市）、地市、區(qū)縣四級教育督導(dǎo)組織體系逐漸形成。截至2001年，全國已有31個省（自治區(qū)、直轄市）建立了省級教育督導(dǎo)機構(gòu)，97.5%的地（市）建立了地市級教育督導(dǎo)機構(gòu)、97.77%的縣（區(qū)）建立了區(qū)縣級教育督導(dǎo)機構(gòu)；29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、65.0%的地（市）和59.7%的縣（市、區(qū)）教育督導(dǎo)機構(gòu)被稱為人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)。

1988年至2000年之間，中央政府層面的教育督導(dǎo)機構(gòu)建設(shè)也經(jīng)歷了三次重要調(diào)整。其一，1993年國家機構(gòu)改革，撤銷督導(dǎo)司建立國家教委教育督導(dǎo)團辦公室；保留教育督導(dǎo)與評估職能，掛靠在基礎(chǔ)教育司，工作上獨立運轉(zhuǎn)。其二，1996年中央機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于設(shè)立國家教育委員會教育督導(dǎo)團的批復(fù)》，同意設(shè)立國家教育委員會教育督導(dǎo)團（簡稱國家教委教育督導(dǎo)團），其成員由教育系統(tǒng)的專家、學(xué)者及相關(guān)人士兼任，具體事務(wù)由國家教委督導(dǎo)團辦公室（即基礎(chǔ)教育司）承擔(dān)。其三，1998年國家機構(gòu)改革，國務(wù)院批準了教育部的機構(gòu)改革方案，教育督導(dǎo)團辦公室被列入教育部18個職能司（廳、室）。

在教育督導(dǎo)職能完善與法律地位提升時期，我國督導(dǎo)職能與任務(wù)的基本定位是對下級人民政府教育工作、下級教育行政部門和學(xué)校工作，進行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)，保證國家相關(guān)教育方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標的實現(xiàn)。隨著教育督導(dǎo)組織體系的日漸形成，教育督導(dǎo)職能的定位也逐漸出現(xiàn)了國家與地方層面的分化。其中，國家教育督導(dǎo)職能的定位主要是開展督政工作（對下級人民政府教育工作進行督導(dǎo)），并負責(zé)全國教育督導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)地方教育督導(dǎo)工作的開展等。地方教育督導(dǎo)職能的定位主要是督學(xué)，即負責(zé)對本行政區(qū)內(nèi)的學(xué)校及其他教育機構(gòu)進行督導(dǎo)。此階段，教育督導(dǎo)工作的主要內(nèi)容除了先前的普及義務(wù)教育督導(dǎo)、“兩基”（即基本實施九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）驗收工作評估以外，還包括開展教育經(jīng)費增長政策和教師經(jīng)濟待遇的落實、改造校舍危房、制止中小學(xué)生流失等，以及各地對中小學(xué)德育工作有關(guān)法規(guī)、文件的落實情況和小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)過重等問題的“兩項督導(dǎo)檢查”工作。另外，全面推進素質(zhì)教育督導(dǎo)此時也成為教育督導(dǎo)工作的重要內(nèi)容。

四、教育督導(dǎo)職能的鞏固與拓展（2000～2012年）：更名并確立國家教育督導(dǎo)團的職能

2000年1月，中編辦下發(fā)了《關(guān)于原國家教委教育督導(dǎo)團更名的批復(fù)》，同意將原國家教委教育督導(dǎo)團更名為“國家教育督導(dǎo)團”。從國家教委督導(dǎo)團到國家教育督導(dǎo)團，雖一字之差，但其所蘊含的意義卻非同一般。

2000年到2012年這一時期，教育督導(dǎo)組織建設(shè)取得了如下進展。其一，教育督導(dǎo)機構(gòu)體系建設(shè)得到了進一步擴展。2007年，經(jīng)中央機構(gòu)編制委員會辦公室批復(fù)同意，教育部依托北京師范大學(xué)成立了教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心，其主要職能是接受國家教育督導(dǎo)團辦公室的領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)組織與實施全國的教育質(zhì)量監(jiān)測工作。此后，各地紛紛效仿教育部，在本省、市級層面建立了履行教育質(zhì)量監(jiān)測職能的機構(gòu)，或賦予已有機構(gòu)教育質(zhì)量監(jiān)測的職能。這樣在我國教育督導(dǎo)組織體系中，就形成了兩大系列組織，即教育督導(dǎo)評估組織和教育質(zhì)量監(jiān)測組織，二者相互促進、相互補充，并行不悖。其二，教育督導(dǎo)組織的獨立設(shè)置得到了進一步加強。一些省市的地方教育督導(dǎo)機構(gòu)皆獨立于教育行政機構(gòu)而設(shè)置，絕大多數(shù)教育督導(dǎo)機構(gòu)的名稱中皆有人民政府的稱謂。

2000年以后，我國“兩基普九”的任務(wù)基本完成，教育督導(dǎo)職能與任務(wù)重心也隨之發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變?！皟苫站拧睍r期，我國教育督導(dǎo)職能與任務(wù)的重心主要是督政；在后“兩基普九”時期，教育督導(dǎo)則進入督政與督學(xué)并重時期。2001年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的決定》，把督政與督學(xué)相結(jié)合作為教育督導(dǎo)工作的一項基本原則，并提出教育督導(dǎo)應(yīng)該在實施素質(zhì)教育工作中發(fā)揮保障作用。

國家教育督導(dǎo)團的職能被確立為兩個方面：其一，研究制定教育督導(dǎo)與評估的方針、政策、規(guī)章制度和指標體系；其二，對地方人民政府貫徹執(zhí)行國家有關(guān)教育方針政策的情況進行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、評估。地方教育督導(dǎo)機構(gòu)的職能主要是對本行政區(qū)內(nèi)各級各類學(xué)校及其他教育機構(gòu)進行督導(dǎo)。在后“兩基普九”時期，教育督導(dǎo)的主要任務(wù)內(nèi)容是保障素質(zhì)教育的全面實施，保障與促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。

五、教育督導(dǎo)職能與法律地位的進一步增強（2012年至今）：設(shè)立國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會

2012年是我國教育督導(dǎo)制度建設(shè)歷程中具有里程碑意義的一年。教育督導(dǎo)領(lǐng)域期盼已久的《教育督導(dǎo)條例》于該年9月由國務(wù)院正式發(fā)布，這意味著我國教育督導(dǎo)的法律地位得到了進一步提升。

2012年以后，我國教育督導(dǎo)組織建設(shè)發(fā)生了以下幾個方面的變化。其一，國家成立國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會，委員會主任由國務(wù)院副總理或國務(wù)委員擔(dān)任，副主任由教育部部長、國務(wù)院副秘書長擔(dān)任，委員由發(fā)展改革委、教育部、科技部等14個部委局的副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。其二，教育督導(dǎo)局名稱確立。2016年，國家教育督導(dǎo)團辦公室更名為教育督導(dǎo)局，與設(shè)在教育部的國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室合署辦公；督導(dǎo)局下設(shè)綜合處、義務(wù)教育督導(dǎo)處、專項督導(dǎo)處、學(xué)校督導(dǎo)處、督學(xué)管理處與評估監(jiān)測處等六個處室。其三，教育評估監(jiān)測體系逐漸形成。自2007年國家成立教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心以后，各省市都在積極推進質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)的建設(shè)，截至2015年底，全國已有22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立了省級監(jiān)測機構(gòu)，一些省市在市級層面也已建立起教育質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)。

國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會的職能包括研究制定國家教育督導(dǎo)的重大方針、政策，審議國家教育督導(dǎo)總體規(guī)劃和重大事項，統(tǒng)籌指導(dǎo)全國教育督導(dǎo)工作，聘任國家督學(xué)，發(fā)布國家教育督導(dǎo)報告等。國家教育督導(dǎo)團辦公室更名為教育部督導(dǎo)局以后，其職能并沒有什么實質(zhì)變化。教育質(zhì)量監(jiān)測的主要職能是對基礎(chǔ)教育階段學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量和身心健康狀況以及影響學(xué)生發(fā)展的相關(guān)因素進行全面、系統(tǒng)、深入的監(jiān)測，定期向國家報告基礎(chǔ)教育質(zhì)量狀況，為各級政府教育決策提供信息、依據(jù)和建議。2014年，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式意見》，明確提出教育質(zhì)量監(jiān)測是教育督導(dǎo)的一項重要任務(wù)與職能，這標志著我國已形成督政、督學(xué)與評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)職能體系。

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