張碧波

摘 要：我國貧困治理過程是不斷追求扶貧效率提升的過程，精準(zhǔn)扶貧理念下，扶貧效率被放在核心位置，PPP模式旨在提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，在扶貧領(lǐng)域推廣PPP模式是扶貧改革的重要方面。PPP扶貧模式是PPP模式在貧困治理領(lǐng)域的具體運(yùn)用，具有多方面的效率性，也有其特征、運(yùn)用原則及難點(diǎn)。提升PPP模式扶貧效率，需要充分保障社會(huì)資本的適當(dāng)利益，更好地發(fā)揮政府在貧困治理中的主導(dǎo)作用，注重扶貧對(duì)象的項(xiàng)目參與度，創(chuàng)新PPP扶貧績效考核。

關(guān)鍵詞：扶貧效率；精準(zhǔn)扶貧；PPP模式；貧困治理；新時(shí)代

中圖分類號(hào)：F124.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）01-0035-06

貧困與人類社會(huì)相生相伴，從一定意義上來說，人類治理貧困的過程是不斷追求貧困治理效率改進(jìn)的過程。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出要“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。新時(shí)代，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是解決我國社會(huì)發(fā)展不平衡不充分問題的重要方面。我國扶貧工作的開展要堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，即在扶貧工作中，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在扶貧資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在精準(zhǔn)扶貧理念下，爭取用最少的扶貧資源實(shí)現(xiàn)最大的扶貧績效，提升貧困治理效率。在扶貧工作中引入PPP模式，是扶貧改革的重要方面。

一、我國扶貧模式演進(jìn)與PPP扶貧模式的提出

（一）我國扶貧模式演進(jìn)——扶貧效率的視角

貧困自人類社會(huì)產(chǎn)生以來就存在，并隨著社會(huì)發(fā)展而不斷變化，與此同時(shí)，人類社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)逐漸豐富，為解決貧困問題的努力也從未停止。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，貧困問題一直突出并困擾著我國的發(fā)展。改革開放以來，我國扶貧成績斐然，7億多農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，為全世界提供了減貧的中國經(jīng)驗(yàn)。從我國貧困治理的方式來看，經(jīng)歷了從提供物質(zhì)救助的救助式扶貧到強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象發(fā)展能力的開發(fā)式扶貧，再到強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象自身融入的參與式扶貧[1]，最后是精準(zhǔn)扶貧的提出。從扶貧效率來看，我國貧困發(fā)生率持續(xù)降低，貧困治理效率不斷提升。

救助式扶貧前提是把貧困看成是物質(zhì)匱乏而導(dǎo)致的低水平生活狀態(tài)，因此，扶貧的關(guān)鍵是強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困者的物質(zhì)救助和幫扶，提升他們的收入水平，改善他們的生活狀態(tài)。救助式扶貧往往被稱為“輸血式”扶貧，它僅僅能在短期內(nèi)解決貧困者的物質(zhì)貧乏問題，扶貧效果差且不穩(wěn)定，易造成貧困問題的反復(fù)甚至在代際間傳遞，形成持續(xù)性貧困累積。所以，救助式扶貧的效率并不高。

開發(fā)式扶貧將貧困原因理解為能力貧困，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)發(fā)展能力提升，特別是貧困者自身能力的發(fā)展。開發(fā)式扶貧強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)及貧困者自身發(fā)展能力和權(quán)利的獲得，例如從教育、就業(yè)、勞動(dòng)技能培訓(xùn)等方面加強(qiáng)貧困者發(fā)展能力。開發(fā)式扶貧往往被稱為“造血式”扶貧，它立足解決脫貧不穩(wěn)定的問題，使貧困者獲得發(fā)展后勁，因而比救助式扶貧更能治本，效果要好，脫貧率更高。然而，早期的開發(fā)式扶貧并沒有很好利用市場力量，資金投放的“計(jì)劃性”造成了資金投放結(jié)構(gòu)的“扭曲”。其結(jié)果，扶貧資金因投放過程中的結(jié)構(gòu)性“扭曲”而進(jìn)一步束縛了效率的發(fā)揮[2]。

參與式扶貧旨在動(dòng)員全社會(huì)各方面的力量幫助貧困地區(qū)和貧困者擺脫被邊緣化的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的整體性和平衡性。參與式扶貧關(guān)注貧困者的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展參與和融入，以期從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、心理等方面全方位解決貧困者的貧困問題，讓其徹底擺脫貧困。參與式扶貧為我國貧困治理描繪了理想目標(biāo)，但可實(shí)施性和可操作性欠缺，在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本、社會(huì)組織以及貧困者等社會(huì)各方力量方面沒有很好的制度安排和激勵(lì)機(jī)制。

救助式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧三種模式基于“同質(zhì)性假設(shè)”，已經(jīng)不適合目前剩余貧困人口的生活現(xiàn)狀，需要揚(yáng)棄它們的局限[3]。就精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵來講，差異性是精準(zhǔn)扶貧的基本前提[4]。精準(zhǔn)扶貧基于貧困異質(zhì)性，將扶貧效率擺在核心位置，要求一份扶貧資源就要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的扶貧績效，使扶貧資源的使用效率最大化。應(yīng)該說，精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)了貧困治理的最優(yōu)路徑，并提出具體操作標(biāo)準(zhǔn)，即六個(gè)精準(zhǔn)：扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧給出了貧困治理的要求和具體路徑，落腳點(diǎn)在脫貧的成效。然而，踐行精準(zhǔn)扶貧理念存在諸多困境，能否將政府職能轉(zhuǎn)變與精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制有效結(jié)合，才是解決精準(zhǔn)扶貧工作出現(xiàn)問題的關(guān)鍵點(diǎn)[5]，在扶貧領(lǐng)域引入各方力量并積極探索相互之間的合作模式是激發(fā)社會(huì)潛能的關(guān)鍵所在，積極引導(dǎo)、利用社會(huì)資源參與扶貧開發(fā)是當(dāng)下扶貧開發(fā)的大勢所趨[6]。

（二）PPP扶貧模式的提出

政府和社會(huì)資本合作（PPP），是指政府采用競爭性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)[7]。2016年11月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中明確指出，要發(fā)揮政府投入主導(dǎo)作用，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，確保扶貧投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)；推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)、社會(huì)組織與企業(yè)合作等模式，建立健全招投標(biāo)機(jī)制和績效評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮競爭機(jī)制對(duì)提高扶貧資金使用效率的作用；要構(gòu)建政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。

從我國扶貧模式演進(jìn)來看，PPP模式匯集開發(fā)式扶貧、參與式扶貧及精準(zhǔn)扶貧的要求，更加注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用且操作性不斷增強(qiáng)，貧困治理的理念和條件逐漸成熟，能有效提高扶貧資金使用效率。從政府責(zé)任的層面上講，治理貧困是我國政府義不容辭的責(zé)任，PPP模式運(yùn)用的必要條件之一是在公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的供給上政府負(fù)有責(zé)任，治理貧困具有提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)。因此，在扶貧領(lǐng)域推廣PPP模式是扶貧改革的重要方向。

二、PPP扶貧模式的特征與運(yùn)用原則endprint

（一）PPP扶貧模式的特征

PPP扶貧模式是PPP模式在扶貧領(lǐng)域的具體應(yīng)用，其特征源自扶貧領(lǐng)域的特點(diǎn)。貧困治理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，扶貧項(xiàng)目的供給不僅要滿足貧困地區(qū)及貧困人口對(duì)公共產(chǎn)品及服務(wù)的生活需求，更重要的是滿足他們的生產(chǎn)發(fā)展需求。我們可以從滿足貧困地區(qū)生活需求和生產(chǎn)發(fā)展需求兩個(gè)方面對(duì)PPP扶貧模式的特征進(jìn)行分析和把握。

我國貧困地區(qū)大多是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，特困地區(qū)更是如此，這些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，貧困區(qū)內(nèi)貧困人口居住比較分散，人口集中度不高，這就意味著公共項(xiàng)目的供給效益不樂觀。另一方面，貧困地區(qū)公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給多是地方貧困人口的基本生活保障，滿足他們的基本生活需求，意味著公共項(xiàng)目的供給層次不高。此外，對(duì)于一些地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁等，特別是旅游產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)設(shè)施，其利用率的季節(jié)性比較明顯，意味著公共項(xiàng)目的需求穩(wěn)定性不強(qiáng)。這些特征對(duì)PPP模式在扶貧領(lǐng)域的運(yùn)用起著決定性作用。大致來說，受扶貧對(duì)象支付意愿和支付能力的限制，政府各類公共資源（不限于資金）的投入要比其他領(lǐng)域多，對(duì)社會(huì)資本方要求較高但投資收益率不會(huì)太高。

PPP扶貧項(xiàng)目的特殊性在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域最為顯著。與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)缺乏，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。與其他領(lǐng)域PPP項(xiàng)目相比，某些地區(qū)可能是商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目在貧困地區(qū)則適合以PPP模式實(shí)施。與滿足生活需求的公共領(lǐng)域相比，社會(huì)資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的發(fā)揮空間更大?！丁笆濉泵撠毠?jiān)規(guī)劃》中的規(guī)劃領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育脫貧、健康脫貧、生態(tài)保護(hù)扶貧等等，明確提出要提升貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展能力。利用貧困地區(qū)特色資源比較優(yōu)勢，工商資本進(jìn)入農(nóng)林、旅游、電商等領(lǐng)域，有利于形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)甚至產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群。另一方面，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，在國家及地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃下進(jìn)行，以政府與社會(huì)資本的合作形式開展，對(duì)于農(nóng)村貧困地區(qū)而言，能有效避免資本下鄉(xiāng)的負(fù)面效應(yīng)。政府部門要善于運(yùn)用扶貧資源彌補(bǔ)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展中的短板，通過設(shè)立扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等形式引導(dǎo)、保障社會(huì)資本投資扶貧產(chǎn)業(yè)。

（二）PPP扶貧模式的運(yùn)用原則

PPP扶貧模式的運(yùn)用原則是PPP原則在扶貧領(lǐng)域的具體化。其一，公共部門和私人部門之間平等合作的原則。平等是不同主體合作的前提，沒有平等就沒有合作，沒有真正意義上的治理。從PPP實(shí)踐來看，一方面，在扶貧“軍令狀”下，公共部門往往依據(jù)自身優(yōu)勢，在整個(gè)合作過程中單方面行事，不考慮社會(huì)資本方的意見或建議，如在合作前期的胡亂承諾、合作過程中單方面變更條件或不按合同辦事等。另一方面，社會(huì)資本方也可能利用當(dāng)?shù)卣鲐殙毫?，讓地方政府作不恰?dāng)?shù)膿?dān)保或承諾，有些甚至是違法違規(guī)之舉，給政府部門帶來更大風(fēng)險(xiǎn)，這些都不利于扶貧工作的開展。

其二，不同扶貧領(lǐng)域采取不同PPP治理模式的原則。根據(jù)扶貧項(xiàng)目本身性質(zhì)可將項(xiàng)目分為非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目以及經(jīng)營性項(xiàng)目。根據(jù)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給在公共部門和私人部門之間配置的不同，PPP模式中典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式等。PPP的有序運(yùn)行離不開有效的分權(quán)機(jī)制，只有有效的民主分權(quán)機(jī)制，才能提高合作伙伴參與的積極性[8]。一般說來，項(xiàng)目的公益性越強(qiáng)，私人部門受到政府規(guī)制就越多，項(xiàng)目的經(jīng)營性越強(qiáng)，私人部門在項(xiàng)目供給中的權(quán)利就越多。例如在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，一些項(xiàng)目如產(chǎn)業(yè)園區(qū)廠房PPP項(xiàng)目就可采取BOO的合作模式，基本上是一種接近市場化的運(yùn)作模式，對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)作用更大。

其三，扶貧項(xiàng)目利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則以合作關(guān)系原則為基礎(chǔ)。在扶貧領(lǐng)域，利益共享原則應(yīng)理解為合作各方的各取所需，公共部門以更少的公共資源提供更有質(zhì)量和效率的產(chǎn)品或服務(wù)，履行自身職責(zé)，私人部門取得自身合理回報(bào)。利益共享不應(yīng)理解為公私利益同盟或共謀。實(shí)踐中政府部門往往追求公共資產(chǎn)的保值或適當(dāng)增值，通過實(shí)施利潤率管制或價(jià)格管制等控制私人部門的暴利，以保證項(xiàng)目的公益性。公私合作往往期限較長，由于存在不確定性，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則是確保合作順利進(jìn)展的核心原則。扶貧領(lǐng)域需要注意的風(fēng)險(xiǎn)包括扶貧政策風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的需求風(fēng)險(xiǎn)等。

其四，監(jiān)督激勵(lì)原則。PPP項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)間長，項(xiàng)目供給具有壟斷性，特別是在特許經(jīng)營權(quán)的情況下，監(jiān)督激勵(lì)是提升合作效率的重要手段，包括合同監(jiān)督、行政監(jiān)督及公眾監(jiān)督。監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提是信息公開，包括信息公開的內(nèi)容和持續(xù)性兩個(gè)方面，除涉及國家機(jī)密和商業(yè)機(jī)密外項(xiàng)目內(nèi)容都應(yīng)公開，要做好事前、事中、事后的信息公開，如合作項(xiàng)目發(fā)起、中期評(píng)估、績效監(jiān)測報(bào)告等。在PPP扶貧項(xiàng)目中，扶貧公共資源所投入的領(lǐng)域都應(yīng)公開，要做好項(xiàng)目信息收集和入庫工作（一般至少入省級(jí)項(xiàng)目庫），確保項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行。

三、PPP扶貧模式的效率性及其難點(diǎn)

（一）PPP扶貧模式的效率性分析

總的來看，PPP扶貧模式是將市場機(jī)制引入公共扶貧資源的配置領(lǐng)域，擴(kuò)大了市場配置資源的范圍，是市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，實(shí)現(xiàn)了公共扶貧資源和市場資源的有效結(jié)合和優(yōu)勢互補(bǔ)，提升了全社會(huì)扶貧資源的利用效率。例如在政府選擇社會(huì)資本的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，就是充分利用市場的競爭機(jī)制選出最適合的社會(huì)資本，為扶貧工作的開展打下良好基礎(chǔ)。

從政府的角度來看，一方面，有利于政府扶貧職能的轉(zhuǎn)變，即有利于政府從扶貧運(yùn)動(dòng)員身份向扶貧裁判員身份轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)化政府貧困治理職能。長期以來，政府在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著主體作用，這在市場機(jī)制不健全及社會(huì)力量薄弱的條件下有一定合理性。但由于信息不完備及壟斷體制的弊端，扶貧資源經(jīng)常不是用在最需要的地方，扶貧資源的使用漏損和使用偏差時(shí)有發(fā)生，貧困治理效率大打折扣。在PPP扶貧模式下，扶貧基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的供給由社會(huì)資本承擔(dān)，政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和監(jiān)督者，因而能在貧困治理工作中更好發(fā)揮作用。另一方面，相對(duì)于扶貧資源所要投入的領(lǐng)域及程度而言（扶貧資源所要投入的領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、易地搬遷、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、基礎(chǔ)設(shè)施、危房改造、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村整治等等），公共扶貧資源相對(duì)有限，在PPP扶貧模式下，有限的公共扶貧資源能撬動(dòng)更多的社會(huì)扶貧資源，利用效率大幅提升。在PPP項(xiàng)目的審核評(píng)估中，就有項(xiàng)目的物有所值評(píng)估，它是從公共資源利用效率的角度來評(píng)估項(xiàng)目，政府部門在PPP模式下比在傳統(tǒng)模式下節(jié)約的公共資源被量化為一個(gè)數(shù)值，即物有所值。endprint

從社會(huì)資本的角度來看， PPP扶貧模式就是要發(fā)揮社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營維護(hù)等方面的比較優(yōu)勢，從而提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給效率。現(xiàn)階段，我國很多項(xiàng)目都是涉及多個(gè)領(lǐng)域的綜合項(xiàng)目，如城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、田園綜合體等，一個(gè)扶貧項(xiàng)目可能包含不同領(lǐng)域的多個(gè)子項(xiàng)目，這就導(dǎo)致實(shí)施項(xiàng)目的社會(huì)資本方常常采取聯(lián)合體的形式，如此，社會(huì)資本聯(lián)合體集聚不同領(lǐng)域社會(huì)資本優(yōu)勢而產(chǎn)生集成效率。經(jīng)過正確引導(dǎo)，其將可能發(fā)展出介于政府和市場之間的、具有創(chuàng)新意義的混合經(jīng)濟(jì)組織，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展注入更多活力[9]。此外，在政府和社會(huì)資本的合作過程中，政府方的服務(wù)及監(jiān)督考核職能也能激發(fā)社會(huì)資本創(chuàng)新活力，更好完成合作過程中的各項(xiàng)任務(wù)。

從扶貧項(xiàng)目層面來看，項(xiàng)目建設(shè)是貧困治理工程的載體，一定意義上說，扶貧工作的開展都是圍繞著扶貧項(xiàng)目來進(jìn)行的，扶貧資源中的人、財(cái)、物等都由扶貧項(xiàng)目來配置，項(xiàng)目運(yùn)作的好壞直接關(guān)系到扶貧的成效，精準(zhǔn)扶貧要求之一就是項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)。習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上的講話中指出，“貧困群眾需要的項(xiàng)目往往沒有扶持政策，而明眼人都知道不行的項(xiàng)目卻被當(dāng)作任務(wù)必須完成。這種狀況必須改變?！盵10]這就說明，扶貧項(xiàng)目安排不當(dāng)而造成扶貧資源浪費(fèi)進(jìn)而影響貧困治理成效的情況不少。在PPP項(xiàng)目實(shí)施決策過程中，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》）中明確要求，“有關(guān)主管部門擬定合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見”，基于社會(huì)資本方的信息及市場研判優(yōu)勢，扶貧項(xiàng)目在決策環(huán)節(jié)借助于市場機(jī)制和社會(huì)資本的力量，有利于項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。另外，相較于非營利組織、貧困者自身、政府部門等主體，社會(huì)資本在扶貧項(xiàng)目的具體實(shí)施操作過程中具有專業(yè)的管理能力與技術(shù)水平。

從扶貧的本質(zhì)來看，扶貧從根本上還是要解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力問題。迄今為止，市場是最有效率的資源配置手段，即一個(gè)地方最有效率的發(fā)展途徑。當(dāng)代社會(huì)，一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)不走市場經(jīng)濟(jì)的道路基本上就是死路，是不可想象的，所不同的只是如何運(yùn)用市場手段的問題。這可能就是市場經(jīng)濟(jì)條件下以政府為主體的扶貧模式成效不顯著的根本原因，因?yàn)檫@種模式還是以計(jì)劃的手段去解決一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。市場是配置資源最有效率的根本機(jī)制，在市場機(jī)制以外，政府還必須在發(fā)展過程中發(fā)揮積極而重要的協(xié)調(diào)或提供基礎(chǔ)設(shè)置改進(jìn)以及補(bǔ)償外部性的作用，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多樣化和升級(jí)[11]。PPP扶貧模式就是在政府主導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮社會(huì)資本的作用，既充分利用市場機(jī)制的活力，又矯正社會(huì)資本在貧困治理領(lǐng)域的偏差，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）PPP扶貧模式的難點(diǎn)分析

PPP扶貧模式的難點(diǎn)源于貧困治理領(lǐng)域的特殊性，實(shí)施PPP扶貧模式除了要遵循PPP模式運(yùn)用的一般原則外，還要按照我國扶貧領(lǐng)域的規(guī)律辦事。

首先，PPP扶貧模式的應(yīng)用推廣還存在障礙。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較為落后，基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套條件薄弱，而PPP項(xiàng)目的合作時(shí)間普遍較長（一般不低于10年），項(xiàng)目在實(shí)施過程中不確定性和風(fēng)險(xiǎn)較大。社會(huì)資本的逐利本性使其在公共項(xiàng)目的選擇上挑肥揀瘦，社會(huì)資本進(jìn)入貧困治理領(lǐng)域的積極性不高。從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)公報(bào)來看，農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)以及保障性安居工程等領(lǐng)域的PPP數(shù)量占比不大。一些地方即使成立了扶貧產(chǎn)業(yè)基金，由于缺乏成熟項(xiàng)目，基金利用率很低。

其次，扶貧項(xiàng)目的決策精準(zhǔn)較難。目前來看，全國范圍的貧困面還比較大，有些地區(qū)貧困程度比較深，貧困的原因比較復(fù)雜，市場經(jīng)濟(jì)條件下，扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)定位比較困難。貧困的異質(zhì)性與扶貧項(xiàng)目的同質(zhì)化之間矛盾凸顯，最終導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目流于形式，對(duì)貧困地區(qū)和貧困者的帶動(dòng)作用不大。另外，有些地方政府部門不尊重扶貧對(duì)象的主體地位，扶貧項(xiàng)目和扶貧活動(dòng)不是考慮貧困群眾的切身需求，扶貧工程安排的出發(fā)點(diǎn)欠妥，扶貧資源的浪費(fèi)也就不足為怪。有的地方政府部門市場法制意識(shí)薄弱，項(xiàng)目決策過程靠拍腦袋決定，增加準(zhǔn)入門檻或附加條件，官僚作風(fēng)明顯，沒有充分利用市場機(jī)制的作用，不考慮潛在社會(huì)資本方的建議，挫傷了社會(huì)資本積極性，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目安排脫離實(shí)際。

最后，PPP扶貧模式的運(yùn)作機(jī)制設(shè)計(jì)上存在困難。對(duì)于生活性扶貧項(xiàng)目而言，項(xiàng)目的需求特征使扶貧項(xiàng)目的投資成本高而回報(bào)低，增加了項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)難度。對(duì)于生產(chǎn)性扶貧項(xiàng)目而言，貧困地區(qū)的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)偏弱，項(xiàng)目的投資回報(bào)較慢。市場經(jīng)濟(jì)條件下，需求的不確定性使得扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)上升，項(xiàng)目運(yùn)作的設(shè)計(jì)需要平衡市場機(jī)制和政府公權(quán)的作用，對(duì)扶貧項(xiàng)目的創(chuàng)新性要求較高?？陀^來看，產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的項(xiàng)目有失敗的可能，市場經(jīng)濟(jì)講究優(yōu)勝劣汰，產(chǎn)業(yè)的選擇、培育及成長由市場決定其優(yōu)劣成敗，但在扶貧強(qiáng)制性預(yù)期下，似乎不允許失敗，這對(duì)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作提出挑戰(zhàn)。扶貧領(lǐng)域PPP項(xiàng)目落地率低于市政工程等領(lǐng)域項(xiàng)目，說明項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制成熟度不夠。

四、改進(jìn)完善PPP扶貧模式的建議

目前，PPP模式在法律制度建設(shè)、實(shí)踐推廣應(yīng)用等方面都處于探索完善階段。作為貧困治理領(lǐng)域的模式創(chuàng)新，PPP扶貧模式在制度建設(shè)和實(shí)踐推廣中要特別注意以下方面：

（一）充分保障社會(huì)資本的適當(dāng)利益

客觀講，扶貧項(xiàng)目相比其他公共領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)差，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更大一些。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，資本天生具有逐利性和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，為穩(wěn)定社會(huì)資本預(yù)期，激發(fā)社會(huì)資本活力，需要充分保障社會(huì)資本的適當(dāng)利益。第一，盡快健全完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，以法律法規(guī)為保障社會(huì)資本方利益的根本。國內(nèi)目前還沒有一部專門的PPP立法，《PPP條例（征求意見稿）》作為征求意見稿存有不清晰的地方，例如其中對(duì)社會(huì)資本方的界定存在泛化的可能。需要以法律的形式規(guī)定各合作主體方的權(quán)、責(zé)、利，保障各合作主體的平等地位，保障不同所有制資本的公平競爭環(huán)境，規(guī)范社會(huì)資本項(xiàng)目的進(jìn)入退出秩序，明確不同性質(zhì)合作主體的爭端解決機(jī)制等等，充分保護(hù)私人部門利益。第二，合作過程中，減少甚至消除政府部門侵害社會(huì)資本方利益的行為。從PPP項(xiàng)目歷史投資額與GDP增長率來看，中國處于PPP投資對(duì)政府治理效率變化較為敏感的范圍內(nèi) [12]。在PPP扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方往往發(fā)揮著主體作用，政府部門要摒棄以往大包大攬的做法，做好服務(wù)協(xié)調(diào)工作，保障項(xiàng)目有效順利進(jìn)行?！禤PP條例（征求意見稿）》中提出，“合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響?！苯⑾嚓P(guān)部門及負(fù)責(zé)人的終身責(zé)任制。這就是說，在合作過程中，政府部門要帶頭講誠信，做到誠信履約，誠信行政，保證社會(huì)資本的利益不受損害。第三，鑒于PPP扶貧項(xiàng)目投資回報(bào)期長、投資回報(bào)率低的特征，要妥善利用各種公共扶貧資源滿足社會(huì)資本合理投資回報(bào)。比如在行政審批、土地、稅收、金融、扶貧資金、配套設(shè)施、資源補(bǔ)償、相關(guān)扶貧政策等方面向社會(huì)資本方傾斜，將經(jīng)營性質(zhì)好的項(xiàng)目與公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，改善整個(gè)項(xiàng)目的投資回報(bào)，建立項(xiàng)目收益的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障社會(huì)資本方合理投資收益。endprint

（二）更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

政府部門負(fù)有治理貧困的責(zé)任，在PPP扶貧模式下，政府職能部門可以不發(fā)揮主體作用，但要發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先要做好政府行政職能改革和市場環(huán)境凈化，如建立完善PPP扶貧項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制、營造公平競爭的招投標(biāo)環(huán)境等，為市場配置資源打好基礎(chǔ)，為社會(huì)資本唱戲搭好舞臺(tái)。其次，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)、監(jiān)督和指導(dǎo)，而不是把社會(huì)資本僅僅當(dāng)成融資的工具。依據(jù)市場成熟度和當(dāng)?shù)胤鲐氼I(lǐng)域的特點(diǎn)，引導(dǎo)社會(huì)資本采取合適的PPP合作模式。在PPP扶貧項(xiàng)目的識(shí)別階段，充分利用社會(huì)資本優(yōu)勢對(duì)接貧困地區(qū)及貧困者訴求，確保扶貧項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。利用合同及行政監(jiān)督等手段，確保項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作。在公私合作中，政府的首要角色是通過公私合作合同以及建立的相關(guān)監(jiān)管體系，避免公共福利的供給淪為私人部門牟利的手段，確保貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶合法權(quán)益不受侵害[13]。在政府貧困治理框架內(nèi)，應(yīng)把握PPP扶貧模式的改革方向，掌握PPP扶貧模式的實(shí)踐規(guī)律，總結(jié)扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目的指導(dǎo)。最后，設(shè)立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，做好人員保障工作。根據(jù)地方貧困治理及項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際情況，可以成立相應(yīng)的工作中心或領(lǐng)導(dǎo)小組并配備相應(yīng)的技術(shù)工作人員。同時(shí)，通過制定相關(guān) PPP 項(xiàng)目培訓(xùn)規(guī)劃，整合有關(guān) PPP項(xiàng)目培訓(xùn)資源，有針對(duì)性、選擇性地開展專題培訓(xùn)，培養(yǎng)出一批高端、復(fù)合型的技術(shù)人才，從而更好地推進(jìn) PPP 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧項(xiàng)目的推廣[14]。此外，發(fā)揮好PPP專家的智力作用，廣泛吸收各類社會(huì)扶貧組織的力量，集智集力構(gòu)建大扶貧格局。

（三）注重扶貧對(duì)象的項(xiàng)目參與度

PPP扶貧項(xiàng)目實(shí)施的最終目的是保證貧困地區(qū)及人口的順利脫貧，這是評(píng)判貧困治理效率的必要條件。因此要注重扶貧對(duì)象的項(xiàng)目參與度，借助于項(xiàng)目的實(shí)施和發(fā)展，提升貧困者自身發(fā)展能力，改善收入分配狀況，實(shí)現(xiàn)自然而然脫貧。要建立PPP項(xiàng)目扶貧對(duì)象參與的框架性機(jī)制，在立項(xiàng)決策、竣工驗(yàn)收和運(yùn)營等全壽命周期內(nèi)拓展扶貧對(duì)象參與項(xiàng)目的方式[15]。具體而言，貧困者參與項(xiàng)目的實(shí)施無外乎人、財(cái)、物三個(gè)方面?！叭恕钡姆矫?，通過個(gè)人或組織（如農(nóng)民專業(yè)合作社）等形式參與項(xiàng)目。如在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)等環(huán)節(jié)，可以通過安保、保潔、臨時(shí)雇傭等形式優(yōu)先考慮貧困者，必要時(shí)加強(qiáng)對(duì)貧困者的職業(yè)培訓(xùn)，從就業(yè)途徑改善貧困者的收入狀況?！柏?cái)”的方面，從資產(chǎn)扶貧的角度將貧困者的資金資產(chǎn)納入項(xiàng)目運(yùn)作體系。比如，2017年7月財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》中明確指出，脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，在不改變用途的情況下，各地利用中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可用于資產(chǎn)收益扶貧。地方各級(jí)財(cái)政安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入相關(guān)項(xiàng)目所形成的資產(chǎn)，具備條件的也可用于資產(chǎn)收益扶貧。用于資產(chǎn)收益扶貧的財(cái)政投入所形成的資產(chǎn)，收益權(quán)要優(yōu)先分配給貧困村和貧困戶，并鼓勵(lì)向喪失勞動(dòng)力或弱勞動(dòng)力的貧困戶、貧困殘疾人戶傾斜。在具體實(shí)施過程中，需要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估并量化到受益組織或個(gè)人?！拔铩钡姆矫?，運(yùn)用市場機(jī)制激活各種資源要素（應(yīng)包括土地、礦產(chǎn)、山地、林地等有形資源要素以及文化、專利等無形資源要素），以入股或租賃等形式參與項(xiàng)目的發(fā)展，使貧困地區(qū)和貧困者享受發(fā)展紅利。

（四）創(chuàng)新PPP扶貧績效考核

PPP項(xiàng)目中有對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)的績效考核，地方貧困治理中有脫貧績效考核，PPP扶貧項(xiàng)目的考核需要綜合兩類考核體系，依據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及具體項(xiàng)目實(shí)際，建立以項(xiàng)目供給質(zhì)量和效率提升為導(dǎo)向的考核指標(biāo)，創(chuàng)新PPP扶貧項(xiàng)目績效考核。應(yīng)該說，每個(gè)PPP扶貧項(xiàng)目的考核體系與指標(biāo)都不一樣，我們需要遵循項(xiàng)目考核及扶貧考核原則，使各合作主體都可接受，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。比如，以PPP項(xiàng)目“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為原則，在合作各方談判的條件下，項(xiàng)目可適當(dāng)分擔(dān)貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶等扶貧對(duì)象的脫貧任務(wù)，并以此為考核依據(jù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效考核，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行獎(jiǎng)罰，以此激勵(lì)合作各方承擔(dān)扶貧責(zé)任，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，提升貧困治理效率。另外，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)考核制度，按照貧困治理的發(fā)展態(tài)勢，適時(shí)調(diào)整考核方法、體系與時(shí)間，避免考核固化而影響貧困治理進(jìn)程。

結(jié)語

我國治理貧困的歷程就是不斷追求扶貧效率改進(jìn)的過程，PPP項(xiàng)目的實(shí)施同樣致力于全生命周期內(nèi)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升，在精準(zhǔn)扶貧背景下，扶貧效率被放在首要位置。PPP扶貧模式契合了使市場在扶貧資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的改革方向，是扶貧領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，有利于市場機(jī)制配置扶貧資源，有利于政府更好發(fā)揮扶貧的主導(dǎo)作用。政府部門需要轉(zhuǎn)變貧困治理職能，在貧困治理的制度和方向上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，更好發(fā)揮自身的服務(wù)協(xié)調(diào)監(jiān)督功能。同時(shí)應(yīng)該看到，PPP模式在我國公共產(chǎn)品或服務(wù)供給改革領(lǐng)域還處于探索階段，相關(guān)的法律制度及實(shí)踐基礎(chǔ)還不成熟，各個(gè)領(lǐng)域及地區(qū)的差異性較大。正因?yàn)槿绱?，PPP模式為相關(guān)制度規(guī)范制定留下了空間，允許并鼓勵(lì)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。PPP項(xiàng)目的物有所值定性評(píng)價(jià)就將鼓勵(lì)創(chuàng)新作為考核指標(biāo)之一。在扶貧領(lǐng)域，PPP模式更要注重行業(yè)及地區(qū)特殊性，追求合作方式及項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的不斷創(chuàng)新，充分利用市場力量，以全面提升扶貧效率。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】endprint