摘 要 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟從試點(diǎn)到全面推開雖已取得了巨大成效，但也存在亟需解決的法律瓶頸問題。在分析檢察院提起民事公益訴訟之法理基礎(chǔ)上，為了更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，理應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟人的法律定位；實(shí)現(xiàn)訴前程序與訴訟程序的無縫銜接；大幅提升民行檢察人員的專業(yè)化水準(zhǔn)；建立健全深度協(xié)作機(jī)制；賦予檢察院民行部門偵查權(quán)。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 訴前程序 專業(yè)化 民行部門 偵查權(quán)

作者簡介：王德圣，安徽省宿州市蕭縣人民檢察院民行科檢察官。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.012

一、檢察院提起民事公益訴訟之法理及其實(shí)際運(yùn)作中所存在的問題

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院為什么應(yīng)當(dāng)被賦予提起民事公益訴訟的權(quán)力，其存在的法理何在？筆者欲作如下探析。

（一）檢察院提起民事公益訴訟之法理

民事公益在很大程度上是指公共利益，即是不確定多數(shù)人的利益，其內(nèi)容具有多樣性，主體具有不特定性，范圍具有廣泛性，民事公益的社會效果是維護(hù)社會公序良俗和公平正義的。在我們國家，檢察機(jī)關(guān)是國家的專門機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)以人民的名義提起民事公益訴訟是維護(hù)國家和社會公共利益的重大舉措，也是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)和支持經(jīng)濟(jì)社會平衡充分發(fā)展的有力保障。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其提起民事公益訴訟權(quán)力是基于憲法所賦予其的法律監(jiān)督職能的進(jìn)一步延伸?！疤崞鸸嬖V訟，正是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的一種方式或手段，是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義?！?同時，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善民事訴訟制度的重要制度創(chuàng)新，有利于形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。同時，我們黨在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，提出了“綠水青山就是金山銀山”的新發(fā)展理念，成功地破解了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的邏輯難題，為檢察院提起民事公益訴訟制度提供了政策上的支持。

（二）檢察院提起民事公益訴訟在實(shí)踐運(yùn)作中亟需解決的問題

2015年7月1日，全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域開展公益訴訟試點(diǎn)。緊接著，為了給試點(diǎn)先行保駕護(hù)航，最高檢及時公布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》以及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，這兩份文件為試點(diǎn)工作指出了方向。如，2015年12月22日，許建惠、徐玉仙污染環(huán)境案作為試點(diǎn)以來全國首例民事公益訴訟案在江蘇常州成功提起，該案成功提起訴訟是公益訴訟試點(diǎn)的結(jié)果。

從公益訴訟試點(diǎn)到全面推開，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度逐步完善。檢察機(jī)關(guān)正是以壯士斷腕、勇涉險(xiǎn)灘的氣魄，蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)工作，形成了諸多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。據(jù)最高檢統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，提起公益訴訟的案件覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域，為國家和人民挽回了直接經(jīng)濟(jì)損失89億余元，有力地保護(hù)了國家和社會公共利益，提高了司法公信力和執(zhí)行力。在上述成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，2017年6月27日，全國人大常委會通過決定，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式寫入民事訴訟法和行政訴訟法這兩部基本法。從此，全國各級檢察機(jī)開始擔(dān)任守護(hù)綠水青山和民眾舌尖上安全的公益訴訟人。然而，與刑事訴訟相較，在檢察院提起民事公益訴訟制度的實(shí)踐中還存在諸如檢察院在提起民事公益訴訟中，其本身的法律角色定位？檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的具體程序設(shè)計(jì)等方面，亟需法律作出明確規(guī)定。為此，筆者欲作如下對策設(shè)計(jì)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律定位、程序銜接

檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟時的法律定位以及程序上如何設(shè)計(jì)與操作呢？

（一）檢察院提起民事公益訴訟時的法律定位，應(yīng)定性為民事公益公訴人

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)肩負(fù)著重要的歷史使命，對比其他國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)具有得天獨(dú)厚的條件，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，但它并不是普通民事訴訟程序中的原告，檢察機(jī)關(guān)是具有特殊身份的訴訟主體。它與一般原告的不同，通常體現(xiàn)在主體不一樣、程序不一樣、權(quán)責(zé)不一樣、法律依據(jù)也不一樣。關(guān)于它的訴訟地位定性，應(yīng)在實(shí)踐操作中不斷充實(shí)完善。

筆者認(rèn)為，在新時代中國特色社會主義法制體系內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴，與其自身并無直接的利益關(guān)系。同樣，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與其自身也無直接利益關(guān)系。故而，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，實(shí)際上是提起民事公訴，具有和刑事公訴一樣的性質(zhì)，應(yīng)該被賦予相應(yīng)的法律地位。為此，可對檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟時，從法律上將其定位民事公益公訴人，以便更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對公共利益的監(jiān)督作用。

（二）檢察院提起民事公益訴訟時，依法優(yōu)先履行訴前程序

法治是國家治理體系、治理能力的重要方式，法治進(jìn)步不僅需要注重實(shí)體正義，更要注重程序正義，沒有程序正義作保障，法治的實(shí)體正義也無法實(shí)現(xiàn)。德國著名法律社會學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為，在法律程序的作用上，“法律程序在西方近代五百余年的法治進(jìn)程中起過重要作用，它與法律職業(yè)被并稱為具有重要意義的法治的兩個推動力?！?檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟也應(yīng)該嚴(yán)格依照法定程序，遵循程序正義。

民事主體對國家和社會公共利益造成侵害時，人民檢察院在提起民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)履行訴前程序即依法督促或者建議有關(guān)機(jī)關(guān)或組織提起民事公益訴訟。如果有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不予提起訴訟或者有其他困難的，或者無適格主體提起公益訴訟的情況下，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，違法行為仍在持續(xù)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟。

（三）訴前程序與訴訟程序是緊密聯(lián)系、互為保障的關(guān)系

據(jù)最高檢統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)一共辦理了公益訴訟案件9053件，這其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。從試點(diǎn)結(jié)果可以看出，并不是每一個公益訴訟案件都必須經(jīng)過訴前程序，在無法通過督促履職等方式達(dá)到監(jiān)督目的或者無適格主體提起民事公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)就可以直接提起民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟，此時就不需要再經(jīng)過訴前程序。訴前程序主要包括向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出督促履職檢察建議、向符合條件的社會組織發(fā)出督促起訴意見書以及發(fā)布公告等形式，以達(dá)到監(jiān)督目的或者督促適格主體提起公益訴訟，訴前程序可以多種形式存在，但卻不是必需程序。endprint

就個案來說，訴前程序和訴訟程序其實(shí)是兩種不同的程序，它們并不是一對孿生兄弟，可以分開運(yùn)用，也可以相繼啟動，每個程序都可以單獨(dú)發(fā)揮保護(hù)國家和社會公共利益的作用。在實(shí)踐中，正是因?yàn)樵V訟程序發(fā)揮著震懾作用，訴前程序才能夠較好地調(diào)動各方的積極性，有效節(jié)約了訴訟成本，最大限度地保護(hù)了社會公益。程序在保障訴訟自由的同時，也限制著訴訟自由，季衛(wèi)東教授認(rèn)為，“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史” ，程序正當(dāng)可以實(shí)現(xiàn)和保障訴訟活動理性發(fā)展。

（四）明確職能分工，實(shí)現(xiàn)程序角色分配

作為司法體制改革的重要環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)宜找準(zhǔn)自身位置，提高政治站位，高標(biāo)準(zhǔn)、高水平地提升民事公益訴訟水平，壓茬拓展民事公益訴訟制度改革的廣度和深度。積極爭取地方黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)支持，加強(qiáng)與環(huán)保、市場監(jiān)督、國土等政府職能部門的溝通協(xié)調(diào)。主動加強(qiáng)與法院溝通，針對司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行廣泛探討，“兩高”可以聯(lián)合發(fā)布司法解釋、提出指導(dǎo)意見，嚴(yán)格規(guī)范民事公益訴訟行為。只有如此，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織才能各司其職、團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成保護(hù)公益的強(qiáng)大合力，不斷完善民事公益訴訟制度。

盡管民事公益訴訟已經(jīng)取得了很多的經(jīng)驗(yàn)且成效顯著，但是，看到改革成績的同時，也應(yīng)該關(guān)注公益訴訟制度本身運(yùn)行中產(chǎn)生的一些問題。例如：案源較少、阻撓多、公益訴訟難推進(jìn)、監(jiān)督對象認(rèn)識偏差、線索來源單一、當(dāng)前社會公益需求供不應(yīng)求、配套機(jī)制不健全等問題。

三、民事公益訴訟制度在實(shí)踐運(yùn)作中的具體對策

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升專業(yè)化職業(yè)化水平

隨著民事公益訴訟案件數(shù)量、種類越來越多，專業(yè)化、精細(xì)化水平要求越來越高，現(xiàn)有的民行檢察隊(duì)伍已經(jīng)不能完全適應(yīng)民事公益訴訟辦案要求的提高，在一定程度上影響著辦案質(zhì)量的提升。很多民事公益訴訟案件，不僅需要辦案人員對法律法規(guī)深入了解，還要對科學(xué)、社會、人文知識進(jìn)行學(xué)習(xí)掌握，這無疑對辦案人員的法律素養(yǎng)和綜合素質(zhì)提出更高的要求。筆者認(rèn)為，應(yīng)該不斷優(yōu)化隊(duì)伍配置，提高檢察人員在民事公益訴訟案件線索中的發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查取證能力、庭審應(yīng)對能力、質(zhì)證能力、法庭辯論能力等。筆者建議，將懂得職務(wù)犯罪偵查的人員盡快充實(shí)到民行部門，提升對違法行為的調(diào)查水平，將優(yōu)秀公訴人配置到公益訴訟的工作崗位，提升案件質(zhì)量及出庭效果。

（二）創(chuàng)新工作模式，建立健全深度協(xié)作機(jī)制

“孤木不成林，百花方為春”。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該注重引導(dǎo)、支持、建議符合條件的社會組織及時以原告身份提起公益訴訟，并在法律咨詢、證據(jù)收集等方面提供專業(yè)技術(shù)支持和幫助。多地檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新工作模式，探索一種全新的協(xié)作機(jī)制，形成合力，打出一套漂亮的“組合拳”。例如： 2017年8月，安徽省檢察院與省環(huán)保廳建立環(huán)境公益訴訟聯(lián)系工作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決環(huán)境公益訴訟工作中的重大問題等等。實(shí)踐證明，全方位、深層次、多部門的團(tuán)結(jié)協(xié)作機(jī)制有利于保護(hù)國家和社會公共利益，更有利于保證民事公益訴訟的可持續(xù)健康發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變工作思路，探索賦予民行部門偵查權(quán)

2017年底，國家監(jiān)察體制改革已在全國推開，檢察機(jī)關(guān)的反貪局、反瀆局和預(yù)防部門將面臨整體轉(zhuǎn)隸。眾所周知，自偵部門的偵查權(quán)為提升檢察機(jī)關(guān)的地位作出了卓越貢獻(xiàn)。面對這一重大政治體制改革，檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)該何去何從？期待著中央的頂層設(shè)計(jì)，當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位并未改變。既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如果只講監(jiān)督，不查處，法律監(jiān)督必然顯得蒼白無力。

檢察機(jī)關(guān)的民行部門到底該不該被賦予偵查權(quán)？這個問題一直以來爭論很多。目前，從《民事訴訟法》、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定來看，民行部門只有調(diào)查權(quán)，相比偵查權(quán)，調(diào)查權(quán)更為靈活機(jī)動，實(shí)踐中也確實(shí)發(fā)揮了一定的法律監(jiān)督作用，但是監(jiān)督力度顯然不夠，監(jiān)督措施也頗為單一。筆者認(rèn)為，在如今國家監(jiān)察體制改革的大背景下，應(yīng)該加強(qiáng)維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，增強(qiáng)其監(jiān)督威懾力，重新賦予民行部門偵查權(quán)。一是可以充分保證檢察機(jī)關(guān)對民事行政案件枉法裁判、法院執(zhí)行不力、行政機(jī)關(guān)怠于履職、行政機(jī)關(guān)濫作為與不作為等違法行為的威懾力；二是可以提高檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的威懾力，拓展法律監(jiān)督職能，增強(qiáng)法律監(jiān)督效能。

四、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是新時代檢察事業(yè)再探索，開啟了檢察改革2.0版本模式，有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建新時代中國特色社會主義法治體系，實(shí)現(xiàn)國家治理制度體系的法治化。司法體制改革任重而道遠(yuǎn)，時代賦予了檢察機(jī)關(guān)這一重大使命，檢察機(jī)關(guān)要從自身工作出發(fā)，不斷創(chuàng)新發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。筆者針對檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中存在的問題，提出檢察機(jī)關(guān)的民事公益公訴人的法律定位、設(shè)計(jì)出訴前程序與訴訟程序的銜接辦法、提出檢察機(jī)關(guān)民行部門專業(yè)化水準(zhǔn)及與其他部門的協(xié)作機(jī)制、賦予民行部門偵查權(quán)的具體對策，希冀能對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的立法完善有所助益。

注釋：

鄭新儉.做好頂層設(shè)計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)工作.人民檢察.2015（15）.

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