鐘 原

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、前言

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的深入發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)從治理空間、治理技術(shù)，以及治理平臺(tái)等多個(gè)方面優(yōu)化了國家治理能力[1]，并日益成為政府和其他公共管理組織提供社會(huì)服務(wù)的重要渠道，但同時(shí)也為當(dāng)前國家治理工作帶來了許多新的問題,它所暴露出的困境無疑給新時(shí)代的法學(xué)理論和法治實(shí)踐提出了新的要求。

事實(shí)上,政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法資源不足、傳統(tǒng)監(jiān)管方式失靈等現(xiàn)實(shí)問題并非我國所特有,世界各國都面臨著同樣的困境和難題,而引入第三方監(jiān)管,即由政府委托或承認(rèn)的,具備了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管專業(yè)能力和資質(zhì)的第三方主體來實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理中的監(jiān)管任務(wù),是各國緩解網(wǎng)絡(luò)行政執(zhí)法壓力的有效手段,但從法治基本邏輯來看,該方式的引入尚有幾個(gè)基本問題未能明晰。為解決上述問題，首先，必須從現(xiàn)實(shí)必要性角度出發(fā),解決“為什么”要引入第三方監(jiān)管的問題;其次，就引入第三方監(jiān)管的相關(guān)法理基礎(chǔ)理論予以探討,進(jìn)而分析一種全新的監(jiān)管模式究竟實(shí)現(xiàn)了法的何種價(jià)值預(yù)期,又或者是滿足了社會(huì)的何種需求等問題;再次,嘗試討論第三方監(jiān)管在實(shí)施的過程中可能出現(xiàn)的法律問題;最后,從制度構(gòu)建的角度，對(duì)第三方監(jiān)管可能存在的問題給予針對(duì)性的完善建議。

二、政府網(wǎng)絡(luò)治理的雙重困境與第三方監(jiān)管的引入

(一)政府網(wǎng)絡(luò)治理的雙重困境

當(dāng)前,我國對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理仍然遵循的是傳統(tǒng)國家監(jiān)管模式,即授予國家機(jī)關(guān)制定、執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則,并對(duì)違反該規(guī)則的行為予以制裁[2]。在現(xiàn)實(shí)治理中，這種政府威權(quán)管制的方式面臨著橫向和縱向兩個(gè)維度上的雙重危機(jī)。

1.在橫向上,存在資源數(shù)量的困境

從橫向維度來看,政府機(jī)關(guān)首先面臨的便是執(zhí)法資源數(shù)量上的不足,而造成這一問題的原因是多方面的。

首先,治理對(duì)象的數(shù)量龐雜。我國在信息時(shí)代下已經(jīng)形成了規(guī)模巨大、構(gòu)成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)[3]，據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)統(tǒng)計(jì),截至2017年6月,我國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)到7.51億,占全球網(wǎng)民總數(shù)的五分之一；互聯(lián)網(wǎng)普及率為54.3%,超過全球平均水平4.6個(gè)百分點(diǎn)[4]。隨著網(wǎng)絡(luò)用戶的進(jìn)一步增加,不僅新的交易形式、交流手段、信息內(nèi)容不斷出現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)的違法犯罪行為也正呈現(xiàn)快速增長的趨勢(shì),面對(duì)如此龐大的監(jiān)管對(duì)象群體,任何政府部門、地方區(qū)域都很難將其統(tǒng)一治理。

其次,網(wǎng)絡(luò)行為的跨領(lǐng)域、跨區(qū)域性。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)具有開放性和跨時(shí)空互動(dòng)性的特點(diǎn)[5],基于此,網(wǎng)絡(luò)行為同樣不受行業(yè)邊界、行政區(qū)域劃分的限制,具有跨領(lǐng)域、跨區(qū)域性的特征。與之相對(duì)，傳統(tǒng)行政具有顯著的分割特征,體現(xiàn)在行業(yè)、區(qū)域的割裂中,因此該特征意味著一旦某一網(wǎng)絡(luò)違法行為發(fā)生,單一部門或者某一地區(qū)執(zhí)法力量是無法完全對(duì)其予以規(guī)制的。

最后,執(zhí)法體系的不完善。我國當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法體系并未根據(jù)網(wǎng)絡(luò)行為跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的特點(diǎn)進(jìn)行整合,縱向執(zhí)法體系仍然是在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“網(wǎng)信辦”)統(tǒng)籌下,公安部、工信部、文化部、工商行政管理總局等機(jī)構(gòu)共同形成的垂直執(zhí)法與分層執(zhí)法相交叉的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法體系[6]；橫向區(qū)域執(zhí)法體系也仍然是依照傳統(tǒng)以物理空間為基礎(chǔ)的權(quán)限分配方式?；趯?shí)踐經(jīng)驗(yàn)所形成的較為成熟的配合方式也尚未得到法律法規(guī)的有效保障,因此才會(huì)有類似于奇虎360和騰訊網(wǎng)絡(luò)糾紛案件中的公安部和工信部案件執(zhí)法權(quán)限不統(tǒng)一的情況出現(xiàn)。

2.在縱向上,存在專業(yè)水平的困境

從縱向分析的角度來看,我國網(wǎng)絡(luò)治理在專業(yè)技術(shù)水平方面也并不盡如人意。這首先仍然是由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的特點(diǎn)所決定的,周期短、專業(yè)性強(qiáng)等技術(shù)特點(diǎn)使網(wǎng)絡(luò)違法犯罪的新手段、新方式層出不窮。

同時(shí),隨著現(xiàn)代通信工具、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)等領(lǐng)域的興起和發(fā)展,數(shù)據(jù)、信息的交換速度得到了極大地提升,這意味著網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)關(guān)獲取固定違法行為中的各類證據(jù)變得困難。

而隨著網(wǎng)絡(luò)科技的高度發(fā)展,對(duì)違法行為人和犯罪嫌疑人的認(rèn)定難度也將進(jìn)一步提升。因?yàn)檫M(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域,從事網(wǎng)絡(luò)行為的門檻被降低,我國網(wǎng)民數(shù)量、網(wǎng)上交易數(shù)量的逐年增加便是最好的證明。這就意味著網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪行為的實(shí)施會(huì)變得更為容易,這些都使得執(zhí)法機(jī)關(guān)在個(gè)案中的搜索范圍不斷擴(kuò)大，偵查力度不斷增強(qiáng)。

(二)第三方監(jiān)管的引入

在網(wǎng)絡(luò)治理中面臨的橫向和縱向雙重困境呼吁國家監(jiān)管模式和治理思路做出新的調(diào)整。綜觀世界各國,尤其是歐美發(fā)達(dá)國家的解決路徑,第三方監(jiān)管成為一個(gè)可行的方案。本文所要探討的第三方監(jiān)管類似于環(huán)境污染領(lǐng)域基于PPP(公私合作模式,Public—Private—Partnership,簡稱PPP)原則建立的第三方治理模式[7],是指由政府委托或承認(rèn)的,具備網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管專業(yè)能力和資質(zhì)的第三方主體來實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理中的監(jiān)管任務(wù)。

作為第三方主體的可以是公司、協(xié)會(huì)或者網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。事實(shí)上,這三類主體在各國網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐中均有存在。如美國在網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管中便更多依靠的是谷歌公司,2015年谷歌共屏蔽7.8億條惡意廣告,屏蔽1萬個(gè)銷售虛假商品的網(wǎng)站,關(guān)閉1.8萬個(gè)銷售虛假商品的賬號(hào)[8]。非政府的行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體組織有時(shí)也會(huì)承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé),如美國保護(hù)兒童網(wǎng)站協(xié)會(huì)便自發(fā)與許多網(wǎng)站合作,向美國聯(lián)邦調(diào)查局等政府機(jī)構(gòu)舉報(bào)和查證各種色情網(wǎng)站[9]。再比如英國基于《R3網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議》(R3 Safety-Net Agreement)成立的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)看基金會(huì)(Internet Watch Foundation,簡稱IWF),它通過分析與處理網(wǎng)絡(luò)不良信息的方式與政府部門開展了卓有成效的合作,得到了政府及社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同[10]。我國則于2015年由國家工商總局、北京市工商局與奇虎360公司共同啟動(dòng)了全國第三方網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)監(jiān)管系統(tǒng),該系統(tǒng)主要借助奇虎360的專業(yè)技術(shù)來打擊網(wǎng)絡(luò)交易中侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的違法行為[11]。

相較于政府部門,獨(dú)立的第三方主體具有多方面的優(yōu)勢(shì)。首先,第三方主體擁有更為成熟、先進(jìn)的數(shù)據(jù)收集、分析和處理技術(shù)手段,具備承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管任務(wù)的專業(yè)能力。其次,由于長期從事網(wǎng)絡(luò)工作,其相比于政府部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為,尤其是網(wǎng)絡(luò)違法行為的產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)、變更等各個(gè)環(huán)節(jié)均更為熟悉,從而對(duì)其中可能出現(xiàn)違法犯罪行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握更為準(zhǔn)確。最后,不同于政府部門,第三方主體在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的資源上能投入更多。因此,第三方主體不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中涉嫌違法犯罪的行為,還能短時(shí)間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行專業(yè)的判定,監(jiān)管效率得到了顯著提升。

三、第三方監(jiān)管引入的法理基礎(chǔ)

政府網(wǎng)絡(luò)治理存在橫向上資源數(shù)量不足及縱向上專業(yè)水平不高的雙重困境,是導(dǎo)致傳統(tǒng)的政府威權(quán)管制模式在新型的網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域中效率低下的原因,而就法學(xué)基礎(chǔ)理論而言,針對(duì)經(jīng)濟(jì)效用問題的解釋通常適用法經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)成本—收益的分析范式。本文擬從該范式著眼,通過法律經(jīng)濟(jì)效用的實(shí)現(xiàn)框架對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理中引入第三方監(jiān)管的法理基礎(chǔ)進(jìn)行考量。

(一)有效降低政府、被規(guī)制者成本

依據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式,當(dāng)我們進(jìn)行多種法律制度的選擇時(shí),應(yīng)首先對(duì)其成本進(jìn)行綜合比較,而這種比較不僅僅包括經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量分析工具,也運(yùn)用了定性分析的方法，同時(shí)也有制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論作為支撐,將其特有的“交易成本”理論適用于特定法律制度的成本分析中。因此,當(dāng)我們?cè)诜治鼍W(wǎng)絡(luò)治理中究竟是否應(yīng)該引入第三方監(jiān)管時(shí),首先應(yīng)對(duì)政府監(jiān)管所產(chǎn)生的“官僚成本”與將監(jiān)管者和規(guī)制者分開所產(chǎn)生的“交易成本”進(jìn)行比較。

網(wǎng)絡(luò)治理的專業(yè)性和復(fù)雜性不同于傳統(tǒng)行業(yè),政府部門要對(duì)其中的特殊行為進(jìn)行規(guī)制,相應(yīng)地面臨著重新制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則等多個(gè)程序成本的增加,甚至在條件成熟時(shí)進(jìn)行專門的立法也已成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)[12],而這些規(guī)制成本將轉(zhuǎn)移至被規(guī)制者,通過這些被監(jiān)管、被規(guī)制的經(jīng)營者所依法提交的各項(xiàng)費(fèi)用來最終實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理在成本上的收支平衡。但客觀來看,由于職權(quán)職責(zé)及專業(yè)技能的限制,網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者對(duì)此種費(fèi)用的轉(zhuǎn)移存在抵制的可能,畢竟專職于行政管理職能的政府部門要制定并實(shí)施一個(gè)符合互聯(lián)網(wǎng)各方都認(rèn)可的規(guī)則確實(shí)有難度,即使在治理過程中順利地實(shí)現(xiàn)了這點(diǎn),就從一般的管理學(xué)理論來看,這種費(fèi)用轉(zhuǎn)移的過程也很難完全彌補(bǔ)規(guī)制實(shí)施的成本[13]。同時(shí),如前文所述,由于網(wǎng)絡(luò)治理對(duì)象數(shù)量龐大,政府部門在治理資源的數(shù)量方面存在困境,而以往通過財(cái)政稅收等方式實(shí)現(xiàn)的治理成本支持也并不能從根本上解決這一問題。

另外,依照經(jīng)典的公共選擇理論,從政府與社會(huì)的關(guān)系角度出發(fā),沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供[14],即使是必須由政府提供的產(chǎn)品和服務(wù),也可以采用使用者付費(fèi)等“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”進(jìn)行調(diào)整[15]。這是因?yàn)檎诮?jīng)濟(jì)社會(huì)交往的過程中也是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人,所以并非所有帶有公共性質(zhì)的服務(wù)都應(yīng)由政府來提供,政府也不是所有類型的公共服務(wù)角色都能夠勝任,其在網(wǎng)絡(luò)治理中所暴露出的問題正體現(xiàn)了這點(diǎn)。因此，從這一角度而言,政府需要改變自身治理方式,同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理資源的節(jié)約和治理成本的降低。

從被規(guī)制者的角度而言,第三方監(jiān)管同樣能減少其投入成本,這主要體現(xiàn)在經(jīng)營者的行為預(yù)期成本上。因?yàn)?，第三方的地位和監(jiān)管規(guī)則都是得到網(wǎng)絡(luò)各方認(rèn)可的,它的存在使被規(guī)制者的個(gè)人、企業(yè)或者其他機(jī)構(gòu)存在自身行為的合理預(yù)期,這極大減少了網(wǎng)絡(luò)行為合規(guī)成本的投入,并且當(dāng)經(jīng)營者能夠正確預(yù)期自己行為的法律后果時(shí),其有關(guān)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的戰(zhàn)略經(jīng)營決策也能夠隨之進(jìn)行客觀判斷或者及時(shí)變更。

(二)更好地滿足多方利益需求

第三方監(jiān)管除了能降低政府治理成本，以及被規(guī)制者在生產(chǎn)經(jīng)營中的成本之外,還能更好地滿足多方利益需求,實(shí)現(xiàn)政府網(wǎng)絡(luò)治理在法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的經(jīng)濟(jì)效用。

網(wǎng)絡(luò)在長期發(fā)展過程中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從最初單純的技術(shù)應(yīng)用工具向現(xiàn)今多元的價(jià)值交流網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變[17],可以說互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。隨著互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在生活中占據(jù)越來越重要的位置,社會(huì)大眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值預(yù)設(shè)和實(shí)踐預(yù)期也產(chǎn)生了很大的改變。一方面,人民希望能更多地參與到網(wǎng)絡(luò)治理中,借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息溝通功能,形成、傳遞并表達(dá)自己的意志和利益,這也正是社會(huì)自由化的反映[18]。另一方面,政府需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共空間進(jìn)行治理，從而更好地符合社會(huì)公共利益需求,并對(duì)侵犯公民合法權(quán)益的行為予以規(guī)制。但是,當(dāng)前依靠政府威權(quán)管制模式進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)治理并沒有實(shí)現(xiàn)公眾的預(yù)期,類似于“魏則西”案的發(fā)生也反映出了政府作為單一治理主體存在諸多弊端,因此這種治理方式既沒有滿足公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的需求,也沒有實(shí)現(xiàn)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)秩序的有效維護(hù)。造成這種現(xiàn)象的原因無疑與網(wǎng)絡(luò)信息化的特點(diǎn)有關(guān)。傳統(tǒng)政府以權(quán)力的行使和分配為基礎(chǔ),權(quán)力便是最具效用的社會(huì)資源[19]；但在網(wǎng)絡(luò)治理中,權(quán)力行使卻并非最優(yōu)選擇,因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)信息的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域性流動(dòng)，以及當(dāng)今快捷的信息交流手段,使得以物理地域空間和專業(yè)區(qū)分為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)權(quán)力行使模式無能為力,如何實(shí)現(xiàn)對(duì)信息資源的管理成為各方最為關(guān)切的焦點(diǎn),也只有對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的合理管理才最符合各方利益需求。

單一政府治理不能滿足各方利益需求,多元主體共治便成為唯一出路[20]。事實(shí)上,現(xiàn)今許多公共服務(wù)和公共職能也都是由公私合作的方式來完成的[21]。具體到網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域,由于其專業(yè)性較強(qiáng),引入具備相應(yīng)資質(zhì)和能力的第三方監(jiān)管是一個(gè)符合各方利益需求的方案。首先,政府能夠利用第三方主體現(xiàn)有的資源和條件。這種專業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)水平將幫助政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中出現(xiàn)的問題,繼而根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定做出妥善處理,最終實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)社會(huì)公共利益的需求。其次,第三方監(jiān)管也滿足了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者的利益。在政府利用第三方監(jiān)管之前,互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域也有各方共同遵守的行業(yè)規(guī)則,這些規(guī)則是在現(xiàn)有實(shí)踐的基礎(chǔ)上根據(jù)多方共識(shí)、行業(yè)特點(diǎn)而形成的,第三方監(jiān)管也是在此規(guī)則基礎(chǔ)上結(jié)合新時(shí)代法治的要求進(jìn)行部分變更,因此其符合網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者的各方利益。最后,第三方監(jiān)管的引入也能符合社會(huì)大眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)的基本要求。這是因?yàn)橐氲谌奖O(jiān)管其實(shí)質(zhì)是為網(wǎng)絡(luò)行為的治理引入了第二道監(jiān)管程序,在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者對(duì)于自身內(nèi)容和行為進(jìn)行審查之后,由第三方獨(dú)立主體再進(jìn)行一道監(jiān)管,增加了對(duì)違法行為的查處力度,也是對(duì)合法行為的一種程序保障。如果缺乏這樣一個(gè)客觀、準(zhǔn)確的評(píng)估機(jī)制,可能會(huì)使部分原本合法的行為得到誤判,導(dǎo)致公眾的合法利益受到侵害。第三方監(jiān)管的引入將降低此問題產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

四、第三方監(jiān)管存在的法律問題

第三方監(jiān)管顯然也不是萬能的,它在實(shí)施過程中也必然會(huì)面臨著多種問題,因此在對(duì)第三方監(jiān)管進(jìn)行制度構(gòu)建時(shí)，應(yīng)圍繞這些已經(jīng)出現(xiàn)或者有可能出現(xiàn)的問題予以針對(duì)性的設(shè)計(jì),具體而言,第三方監(jiān)管在實(shí)施過程中可能出現(xiàn)以下幾個(gè)問題。

(一)匹配性問題

第三方監(jiān)管有可能出現(xiàn)資質(zhì)或者能力無法與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管重任相匹配的情況,從理論探討的角度來看，主要分為兩種情形。

新工科強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是新結(jié)構(gòu)和新體系、新結(jié)構(gòu)要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配，既面向當(dāng)前需求，又考慮未來的發(fā)展，新體系要求實(shí)現(xiàn)高校分類發(fā)展，也要促進(jìn)學(xué)校教育與社會(huì)教育的有機(jī)結(jié)合，地方應(yīng)用型本科高校體現(xiàn)在“應(yīng)用”兩字，樹立適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的人才觀。工科優(yōu)勢(shì)高校要對(duì)工程科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮主體作用，培養(yǎng)學(xué)生實(shí)踐水平和創(chuàng)新能力，努力提高學(xué)生的社會(huì)職業(yè)素養(yǎng)和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)驗(yàn)教學(xué)的深化改革正是培養(yǎng)應(yīng)用型人才的重要途徑。

第一種,外部缺乏合理的選擇機(jī)制。合理的選擇機(jī)制是第三方監(jiān)管發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值的前提,政府作為網(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)制部門不僅要選擇可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的第三方主體,更是要進(jìn)行最優(yōu)選擇。

第二種,內(nèi)部缺乏穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制。第三方監(jiān)管通常比政府機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的專業(yè)性,但這是建立在正常的市場(chǎng)體系基礎(chǔ)之上的,如果動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失效,第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可能失去技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力,而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展用日新月異來形容毫不夸張,短期的技術(shù)滯后有可能帶來的是長期網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管不力。

所以,無論是外部選擇機(jī)制還是內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制,其指向的共同點(diǎn)都是競(jìng)爭(zhēng),只有通過招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇第三方機(jī)構(gòu),并在其實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的過程中維持競(jìng)爭(zhēng)性,才能使政府部門能夠選擇到最為可靠、最具專業(yè)能力的第三方機(jī)構(gòu)。

(二)獨(dú)立性問題

第三方監(jiān)管主體相對(duì)于政府、企業(yè)的獨(dú)立地位是其進(jìn)行客觀、公正監(jiān)管的理論前提之一,而由于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管可能直接決定了企業(yè)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營行為的有效性,乃至于對(duì)整體的經(jīng)營戰(zhàn)略決策都產(chǎn)生重大的影響。作為被規(guī)制者的企業(yè)經(jīng)營者有足夠的動(dòng)機(jī)去為一個(gè)有利于自己的監(jiān)管報(bào)告向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供“租金”,而從第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度來看,它也有“尋租”的可能性,因?yàn)槁男械谌搅x務(wù)所付出的成本可能無法得到補(bǔ)償或者只能得到很少的補(bǔ)償[22]。從另一個(gè)角度來看,該問題的核心是在復(fù)雜利益需求中保持客觀、中立。被規(guī)制者希望得到正面的監(jiān)管報(bào)告,政府機(jī)構(gòu)作為公共利益的代表希望監(jiān)管報(bào)告真實(shí)、準(zhǔn)確,不同的利益需求決定了此種第三方義務(wù)的履行不可能存在各方協(xié)商調(diào)和的余地,無法通過法律制度之外的途徑予以解決。

因此,如何保持獨(dú)立性是第三方監(jiān)管在制度設(shè)計(jì)時(shí)所必須考慮到的。加強(qiáng)政府部門對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的評(píng)估和審核無疑是一個(gè)可行的出路。與此同時(shí),一個(gè)合理的第三方監(jiān)管市場(chǎng)進(jìn)出機(jī)制也可以從競(jìng)爭(zhēng)制度的方面予以保障,發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用,將不能堅(jiān)守底線的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)淘汰,并通過相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行制裁,從而使第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管過程中保證客觀中立的地位。

(三)可追責(zé)性問題

從理論上來講,第三方監(jiān)管有一個(gè)核心問題需要解決,即如何保證私人利益或者具有私人屬性的第三方主體完成具有公共利益性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)治理任務(wù),這將歸結(jié)于追責(zé)制度的構(gòu)建。

第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同于政府部門,后者經(jīng)過多年的理論和實(shí)踐發(fā)展,早已形成一套成熟、有效的追責(zé)體系,也正因此,政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管盡管不具有第三方監(jiān)管的技術(shù)和效率,但它的監(jiān)管公信力和權(quán)威地位卻是由法律所保障的。一旦將這一公共管理職能交予第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu),不僅意味著政府監(jiān)督能力可能會(huì)下降[23],而且導(dǎo)致相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制也變得無效。如何重新構(gòu)建適合于第三方監(jiān)管體系的追責(zé)制度成為新的問題。在該制度構(gòu)建中,必須體現(xiàn)政府兩方面的作用,一方面，政府不得過多干預(yù)監(jiān)管工作;另一方面，政府也要對(duì)第三方監(jiān)管進(jìn)行必要的監(jiān)督。所以,評(píng)估、審核及最終的違法追責(zé)機(jī)制既是第三方監(jiān)管的程序要求,也是其制度保障所在。

五、第三方監(jiān)管的制度構(gòu)建

第三方監(jiān)管可能存在匹配性、獨(dú)立性及可追責(zé)性等三個(gè)方面的問題,為此應(yīng)有針對(duì)性的制度構(gòu)建予以解決。

(一)建立競(jìng)爭(zhēng)性的第三方選擇制度

政府應(yīng)在第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇制度中凸顯競(jìng)爭(zhēng)性的要求,其核心要旨便是優(yōu)勝劣汰,從多個(gè)機(jī)構(gòu)中選擇最符合網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管要求的。而這其中尤其要防止行政機(jī)關(guān)在選擇第三方機(jī)構(gòu)時(shí)濫用行政權(quán)力,即出現(xiàn)行政壟斷的情形,后者的屢禁不止,也正是我國反壟斷法與歐美等國最大的區(qū)別所在[24]。現(xiàn)如今政府的各種尋租、腐敗等問題也始終困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理,甚至可以說是我國當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行最大的短板所在[25]。隨著《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號(hào))的出臺(tái),我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式建立,這既是我國競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位確立的關(guān)鍵一步[26],也是防止抽象性行政壟斷的重要手段。因此在第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇中,制度規(guī)則的構(gòu)建首先要通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查,確保該政策措施不會(huì)排除、限制第三方監(jiān)管市場(chǎng)應(yīng)有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),在實(shí)施選擇制度的過程中,應(yīng)該依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)行政壟斷的各項(xiàng)條款,確保各個(gè)符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)。

(二)完善第三方的監(jiān)管程序規(guī)則

第三方監(jiān)管的程序規(guī)則為整個(gè)第三方監(jiān)管確定了詳細(xì)的工作流程和框架結(jié)構(gòu),合理、完善的程序規(guī)定可以使第三方監(jiān)管全面實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的各項(xiàng)目標(biāo),提升監(jiān)管效率和準(zhǔn)確性。目前，有關(guān)第三方監(jiān)管的程序規(guī)則國際范圍內(nèi)尚沒有達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),但程序規(guī)則的設(shè)定無疑應(yīng)首先以現(xiàn)有行業(yè)內(nèi)達(dá)成共識(shí)的專業(yè)技術(shù)規(guī)則為基礎(chǔ),再結(jié)合政府所要實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)而定,這樣一方面能實(shí)現(xiàn)該制度的理論預(yù)設(shè)和價(jià)值需求,即符合各方利益需求，另一方面也能根據(jù)公共目標(biāo)的變化而隨時(shí)調(diào)整。對(duì)于監(jiān)管的具體程序,可以首先參照食品安全、環(huán)境污染等領(lǐng)域第三方審核程序,建立一個(gè)宏觀的戰(zhàn)略框架,如歐盟有關(guān)戰(zhàn)略分析、風(fēng)險(xiǎn)分析、具體審核、內(nèi)部審核和提交報(bào)告的五步走方案[16],再根據(jù)該框架對(duì)其中的細(xì)節(jié)程序進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)定,如鑒于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的復(fù)雜性,第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能全面地收集被監(jiān)管者涉嫌違法的網(wǎng)絡(luò)行為數(shù)據(jù),將其分析、查證的過程予以詳細(xì)說明,并作為監(jiān)管信息保存?zhèn)洳椤?/p>

(三)設(shè)立合理的信息披露制度

嚴(yán)格來說,信息披露制度也是監(jiān)督程序的一部分,但由于它直接關(guān)系到被規(guī)制者和第三方監(jiān)管的可追責(zé)性,具有其獨(dú)特的制度價(jià)值,因此需要特別予以強(qiáng)調(diào)。合理的信息披露制度至少應(yīng)該明確被規(guī)制者、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該向相關(guān)政府部門披露哪些信息,多長時(shí)間披露一次,采取什么方式披露等。同時(shí),網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的信息披露制度還應(yīng)該綜合考慮互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的特殊性,例如，在民眾逐漸參與到網(wǎng)絡(luò)治理的當(dāng)今社會(huì),需要明確規(guī)定哪些信息可以向社會(huì)公眾公開,使民眾也能得到至少和政府機(jī)構(gòu)同樣多的信息,充分調(diào)動(dòng)民眾積極性,否則即使引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu),仍然可能存在之前單方面監(jiān)管導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)秩序問題[27]。而鑒于網(wǎng)絡(luò)行為的復(fù)雜性和專業(yè)性,第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)某一網(wǎng)絡(luò)行為做出分析評(píng)價(jià)時(shí),其最后結(jié)論的推導(dǎo)過程，以及支撐最終結(jié)論的證據(jù)材料都要向政府機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告。

(四)明確政府的監(jiān)督職能

第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有可能存在、實(shí)施各種違法行為,這就需要相關(guān)政府機(jī)構(gòu)予以監(jiān)督,政府機(jī)構(gòu)作為網(wǎng)絡(luò)治理的最后一個(gè)環(huán)節(jié),也有職責(zé)對(duì)第三方監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)督,確保制度的可靠性和第三方主體的責(zé)任性。具體的監(jiān)督方式包括對(duì)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)上的審計(jì)、監(jiān)管行為的審核和評(píng)估等,與此同時(shí),還應(yīng)該通過立法賦予政府機(jī)構(gòu)對(duì)違背法律規(guī)定的第三方監(jiān)管行為予以制裁的權(quán)力,撤銷相應(yīng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管資質(zhì)的權(quán)力等。在實(shí)踐中,還可根據(jù)情況適時(shí)建立起第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)制度,并引入社會(huì)力量的監(jiān)督,允許社會(huì)公眾對(duì)第三方監(jiān)管的結(jié)果進(jìn)行質(zhì)疑和提出反對(duì)意見。而作為監(jiān)管行為的當(dāng)事人,政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)為被規(guī)制者提供異議申訴的渠道,保證經(jīng)營者的不同意見能夠及時(shí)傳達(dá)。同時(shí),也應(yīng)該注意這些政府監(jiān)督職能的規(guī)則制定和實(shí)際行使都應(yīng)該置于憲法、行政法等公法框架內(nèi),并與行政機(jī)關(guān)職能行使的實(shí)體和程序規(guī)范保持一致,實(shí)現(xiàn)有效銜接。

(五)細(xì)化第三方機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任同樣應(yīng)予以細(xì)化,這既是可追責(zé)性要求的具體體現(xiàn),也是基本法治邏輯的要求。在網(wǎng)絡(luò)治理的全部環(huán)節(jié)中,有關(guān)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者的法律責(zé)任在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等多部法律法規(guī)中都有明確規(guī)定,政府機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任也可以依照行政法、行政訴訟法等法律予以追究。但就第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,由于相關(guān)制度構(gòu)建還不成熟,法律責(zé)任也尚處于缺位狀態(tài),因此在未來的法律制度構(gòu)建中,應(yīng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)違法監(jiān)管行為予以規(guī)定,從法律的高度保證監(jiān)管職能的有效發(fā)揮。

六、結(jié)語

本文對(duì)第三方監(jiān)管在網(wǎng)絡(luò)治理中的引入進(jìn)行了初步的探討。不可否認(rèn),有關(guān)網(wǎng)絡(luò)治理的問題是一個(gè)宏觀而龐大的問題,但盡管涵蓋的問題紛繁復(fù)雜,其核心要義卻始終圍繞著政府如何在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更為高效的治理而展開,本文嘗試提出這樣一個(gè)思路,即通過第三方監(jiān)管的引入實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理從威權(quán)管制模式到公私合作方式的轉(zhuǎn)變,它的基本精神也是根據(jù)政府作為單一治理主體所暴露出的問題予以針對(duì)性的化解,從法學(xué)理論出發(fā),它實(shí)現(xiàn)了法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下法律制度所必須具有的經(jīng)濟(jì)效用。因此,第三方監(jiān)管的引入不僅可以提高網(wǎng)絡(luò)治理的效率,也同時(shí)意味著網(wǎng)絡(luò)治理將在此基礎(chǔ)上最終實(shí)現(xiàn)法治轉(zhuǎn)型,從而使網(wǎng)絡(luò)法治真正成為網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的重要組成部分和制度保障。

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