羅亮亮

中國古代監(jiān)察制度形成于秦代。漢武帝時，為加強中央對地方的控制，各州部專職監(jiān)察官以“六條問事”對所屬各郡進行監(jiān)督。唐代設(shè)御史臺，并享有一部分司法權(quán)，有權(quán)監(jiān)督大理寺和刑部的司法審判案件。宋代律法給予監(jiān)察官可以任意彈劾官員的權(quán)力。明代將御史臺改為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”，監(jiān)察御史雖直接受命于皇帝，卻有獨立進行糾舉彈劾之權(quán)，除執(zhí)行監(jiān)察權(quán)外，還握有對重大案件的司法審判權(quán)。明代專設(shè)六科給事中，稽察六部百司之事，旨在加強皇帝對六部的控制。清代監(jiān)察機構(gòu)仍設(shè)都察院，監(jiān)察權(quán)高度集中，各級官吏均置于都察院監(jiān)督之下。清代的監(jiān)察制度是一種以權(quán)制權(quán)、糾舉不法的政治調(diào)節(jié)和制衡機制，在鞏固封建專制統(tǒng)治、維護綱紀、保持官員廉潔性上發(fā)揮了重要作用?？v觀我國監(jiān)察制度的發(fā)展變化，不難看到，古代御史監(jiān)察制度在維護君主專制的大前提下發(fā)揮了整飭吏治、肅政懲貪的積極作用，具備了能有效發(fā)揮權(quán)力制衡的功能。

清乾隆年間，廣州作為外國商船來往的最重要通商口岸，使當(dāng)時的粵海關(guān)稅額豐厚，責(zé)權(quán)重大。為此粵海關(guān)逐步健全了稅收、統(tǒng)計、財務(wù)、稽察等各項管控制度，對約束關(guān)員、統(tǒng)一管理、優(yōu)化職能等方面確實起到了一定的積極作用?；浐ｊP(guān)的監(jiān)察制度先后形成了督撫稽查、稅收考核、三簿冊考核、禁令規(guī)定等制度。

一、以督、撫稽查監(jiān)督數(shù)據(jù)報核的真實

乾隆七年(1742)圣諭：“朕思督、撫有稽查通省之責(zé)，凡屬地方利弊，何一不當(dāng)留心剔厘，而關(guān)稅弊竇若此，朕在京尚有所聞，督、撫身在本省，豈竟一無所聞見乎？……倘朕再有所聞，或被科道指實參奏，朕惟該督、撫是問。”*(清)梁廷枏總纂，袁鐘仁校注：《粵海關(guān)志》 卷1，《皇朝訓(xùn)典》，廣州：廣東人民出版社，2002年，第10頁。清政府通過將督、撫所報清冊與海關(guān)監(jiān)督所報清冊進行核對，防止各關(guān)舞弊，如果發(fā)現(xiàn)海關(guān)有舞弊行為，可以隨時參奏。“凡粵海關(guān)稅務(wù)，著督、撫一體稽查，倘有情弊，即隨時參奏。其每月到關(guān)船數(shù)若干，所載貨物粗細各若干，詳細查明，按月造冊，密行咨報戶部。俟一年期滿，戶部將督、撫所報清冊與監(jiān)督所報清冊核對，如查有不符，即行參劾?！?《粵海關(guān)志》卷14，《奏課一》，第281頁。這是通過督、撫復(fù)核控制的一種表現(xiàn)形式。乾隆二十二年(1757)規(guī)定：“如戶部核對稅冊，經(jīng)征數(shù)目果屬相符，即行準銷。有未符者，再為指駁詳查。至督、撫并不實力稽查，及有扶同徇隱情弊，查出參處，仍將短少銀兩，著落按數(shù)分賠?！?《粵海關(guān)志》卷14，《奏課一》，第292頁。雍正七年(1729)圣諭：“各關(guān)例有部頒號簿，以便稽查。”乾隆七年圣諭：“伏思各關(guān)刊揭木榜，臚列應(yīng)征稅則，俾商民通曉，并設(shè)立印簿，逐日令商按則輸稅，即據(jù)實親填。如有遺漏不令親填者，將收稅官參處。”*《粵海關(guān)志》卷8，《稅則一》，第165頁。道光四年(1824)，戶部制定新的關(guān)稅短收賠補章程，即“各關(guān)分賠章程，著各督、撫就近察看情形，應(yīng)否照舊勻攤，或仍遵新例，各按各任賠補之處，妥議具奏”。*《粵海關(guān)志》卷14，《奏課一》，第303頁。清政府對稅收稽核后數(shù)目不實的情況進行了嚴格的懲戒規(guī)定，用以防錯糾弊。

二、以稅收量化考核關(guān)員的履職

清代粵海關(guān)不僅負責(zé)廣州一口通商的管理，還負責(zé)廣東全省沿海水道貿(mào)易的管理，不僅征收對外貿(mào)易的關(guān)稅，還征收國內(nèi)貿(mào)易的商稅。乾隆二十二年(1757)，清政府將“四口通商”改為“一口通商”后，至道光二十年(1840)，除粵海關(guān)的關(guān)稅呈逐年遞增狀態(tài)外，其余關(guān)口稅收皆趨減額。這期間，粵海關(guān)年均關(guān)稅收入為一百零七萬一千二百一十二兩白銀，閩海關(guān)、浙海關(guān)、江海關(guān)年均關(guān)稅收入分別為二十六萬零八百二十四兩白銀、八萬三千三百四十五兩白銀、七萬二千五百五十兩白銀，粵海關(guān)關(guān)稅收入已成為遠遠超過閩、浙、江三關(guān)關(guān)稅收入的總和，成為清政府財政收入的主要來源。*中國海關(guān)博物館廣州分館編：《粵海關(guān)史話》，北京：中國海關(guān)出版社，2013年，第49-50頁。

清政府對各關(guān)口的征稅官吏的考核一直側(cè)重于關(guān)稅總額，即以關(guān)稅定額為量化標準對官吏進行考核評估。如，在康熙八年(1669)規(guī)定：“關(guān)稅欠不及半分者，罰俸一年；半分至一分以上者，降一級；二分以上者，降二級；三分以上者，降三級；四分以上者，降四級：皆調(diào)用。五分以上者，革職。”*光緒《清會典事例》卷237，《戶部八六·關(guān)稅》，轉(zhuǎn)自任智勇：《晚清海關(guān)再研究——以二元制為中心》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第34頁。這種“關(guān)差考核法”，只有在關(guān)稅總額完成和溢額時，官吏才能保住官位或者升職，否則輕者虧賠，重者罷官。雍正七年圣諭：“各關(guān)例有部頒號簿，以便稽查”。

又如，粵海關(guān)實行“勻攤分賠” 的稅額虧欠賠補辦法，將一年的缺額總數(shù)除以該年度的日數(shù)，求得每日應(yīng)賠補之額，再將此額乘以各任監(jiān)督的經(jīng)管日數(shù)，即可得出各任監(jiān)督應(yīng)賠補之款。自雍正年間，朝廷逐漸建立了盈余稅款上交的稅收考核制度，粵海關(guān)稅收雖時有盈虧但增長趨勢十分明顯。雍正四年(1726)，粵海關(guān)關(guān)稅十二萬九千八百五十兩；乾隆十五年(1750)之后，粵海關(guān)關(guān)稅收入基本保持在每年五十余萬兩白銀左右；乾隆二十二年(1757)一口通商后，粵海關(guān)關(guān)稅幾乎逐年遞增，至乾隆五十二年(1787)首次突破百萬兩大關(guān)，并一直保持到乾隆六十年(1795)。*《大清會典事例》卷188，《戶部·關(guān)稅》。參見陳國棟：《清代前期的粵海關(guān)與十三行》第一篇《粵海關(guān)》，廣州：廣東人民出版社，2014年，第66-114頁。嘉慶五年(1800)規(guī)定了嚴厲的追賠辦法，賠款數(shù)在1 000兩以下者，“限半年完繳”；1 000兩至3 000兩者，“限一年”；3 000兩以上至5 000兩者，“限二年”；5 000兩以上至10 000兩者，“限三年”；10 000兩以上至20 000兩者，“限四年”；“均以接到部文之日起限，如仍不依限全完，即行革職。若革職后能于半年內(nèi)全數(shù)完繳，準其開復(fù)”*光緒《清會典事例》卷106，《吏部·處分例》。參見《清代前期的粵海關(guān)與十三行》，第66-114頁。。嘉慶十七年(1812)，賠款時限較以前有所延長，數(shù)量在300兩以下者，“限半年完繳”；300兩以上至1 000兩者，“定限一年完繳”；1 000兩至5 000兩者，“定限四年”；5 000兩至10 000兩者，“定限五年”；10 000兩至20 000兩者，“定限六年”；20 000兩以上者，“再加一年，以此遞增”，至10萬兩限15年為止。如逾限不完，現(xiàn)任管關(guān)人員，由戶、工部查明參辦，“外任者，旗員、漢員均由該督撫咨部查參”*嘉慶《欽定工部則例》卷102，《關(guān)稅·關(guān)稅盈余賠項》。參見《清代前期的粵海關(guān)與十三行》，第66-114頁。。

三、以三簿冊考核評估關(guān)員的勤政

清代前期通行于全中國稅關(guān)的賬冊有三種，即親填簿、循環(huán)簿、稽考簿。這三種冊子戶部都頒有“冊式事由”作為基準。監(jiān)督在每個奏效年度到期(通稱為“滿關(guān)”)之前，依戶部的“事由”刊刷裝訂，在封面加蓋粵海關(guān)監(jiān)督的關(guān)防，派遣“請領(lǐng)印簿”的粵海關(guān)巡役送到戶部加蓋戶部的堂印，然后再送回本關(guān)，供下個奏銷年度使用。

稅冊必須事先由戶部加蓋堂印，目的是在控制稅冊的數(shù)目。因為戶部對稅關(guān)征收數(shù)額的核算完全依據(jù)監(jiān)督送到的賬冊；如果監(jiān)督能隨意使用稅冊，必然會發(fā)生作偽的情事。因此，稅關(guān)在新的奏銷年度開始前一段時間必須送冊蓋印。這項工作通常在粵海關(guān)未滿關(guān)前九個月時進行，也可以提得更早。如果該送冊的時間已到而未送冊，或者關(guān)期已滿而新的稅冊尚未送到本關(guān)，不得不使用未加蓋戶部堂印的賬冊臨時登記，則監(jiān)督必須受到參處。*嘉慶《大清會典》卷16，第7頁；嘉慶《大清會典事例》，卷1990，第25頁；《皇朝食貨志》，《食貨志六·關(guān)稅十五》(臺北故宮博物館藏稿本)。轉(zhuǎn)自《清代前期的粵海關(guān)與十三行》， 第70頁。

親填簿由商人親書于冊，冊內(nèi)須填明輸課項目與稅額。關(guān)員就單查驗，通過之后，將稅課數(shù)目算好，當(dāng)堂設(shè)柜，令本商親自將所納的數(shù)目填寫入冊，同時將稅銀親手投入柜中。*嘉慶《大清會典》卷16，頁7上及頁8；《粵海關(guān)志》第1030頁，轉(zhuǎn)自《清代前期的粵海關(guān)與十三行》，第70頁。由于規(guī)定必須由商人親填，不準海關(guān)人員代寫，因此理論上加蓋過戶部堂印的親填冊子所記載的數(shù)字應(yīng)該是可靠的，而戶部就是依照這個邏輯來稽核粵海關(guān)的稅收。

循環(huán)簿即紅單存根冊，紅單由關(guān)員填寫，一給商人做收據(jù)，一做存根，有兩冊，“一留署(監(jiān)督官署)，一發(fā)關(guān)(稅口)”“循發(fā)則環(huán)留，環(huán)發(fā)則循留”，以便司官者“隨時計度而鉤考之”。每半年將此循環(huán)簿送交戶部審查，如果商人納稅親填的數(shù)目與收據(jù)紅單的數(shù)目不符，或者關(guān)員不給紅單，商民均可首告。*嘉慶《大清會典》，卷16，頁7及頁8，轉(zhuǎn)自《晚清海關(guān)再研究——以二元制為中心》，第32頁。

稽考簿即關(guān)稅匯總冊，它“以循環(huán)所書一歲征收之?dāng)?shù)，分記而總結(jié)之，亦按次月日，備書于冊，一送部，一存關(guān)，一自收執(zhí)”*吳建雍：《清前期榷關(guān)及其管理制度》，載《中國史研究》1984年第1期，參考其有關(guān)論述。轉(zhuǎn)自《晚清海關(guān)再研究——以二元制為中心》，第32頁。。戶部主要依此清冊與督、撫每月所造送的另一種清冊磨勘核對，藉以確定監(jiān)督的報告是否屬實。*陳國棟：《清代前期的粵海關(guān)與十三行》，第70頁。乾隆十六年(1795)時，粵海關(guān)監(jiān)督蘇楞額只向戶部造報洋船貨物稅數(shù)清冊，未造各口收入清冊，結(jié)果遭到戶部駁查。*陳國棟：《清代前期的粵海關(guān)與十三行》，第72頁。

從清政府的角度出發(fā)，親填簿是為了防止關(guān)員舞弊，也是了解征稅統(tǒng)計的原始記錄；循環(huán)簿是刊合，也是初步的統(tǒng)計；稽考簿是統(tǒng)計結(jié)果并按月日作出流水賬。這三簿冊是中央與地方政府對榷關(guān)進行考核，以防舞弊的重要依據(jù)?？滴醢四?1669)條記載：“至商稅不令親填簿冊及不給紅單者，罰俸一年；如將部頒稅簿用關(guān)差印填送或?qū)⒍惒炯t單不按季報部者，罰俸半年。”*光緒《清會典事例》卷237，康熙八年條。轉(zhuǎn)自《晚清海關(guān)再研究——以二元制為中心》，第33頁?？滴醵迥?1685)規(guī)定：“商人親填簿、單令各監(jiān)督任滿親身帶回，繳送科部查核?！?光緒《清會典事例》卷237，康熙二十五年條，第33頁。雍正十三年(1735)規(guī)定：“著該督、撫將如何裁革禁約之處，詳造細冊，報部查核。倘奉旨之后，仍有不實心奉行、暗藏弊竇者，朕必將有司從重治罪，該督、撫并加嚴譴?！?《粵海關(guān)志》卷1，《皇朝訓(xùn)典》，第6頁。乾隆五十二年(1787)規(guī)定：“各關(guān)需用收稅冊檔……(依路途遠近)僉差赴部印發(fā)……倘有請印遲延，以致擅用本關(guān)簿冊登填者，照例嚴參?！?光緒《清會典事例》卷237，乾隆五十二年條，轉(zhuǎn)自《晚清海關(guān)再研究——以二元制為中心》，第33頁。

四、以官吏禁令防控關(guān)員徇玩和苛勒

雍正十二年(1734)，時任粵海關(guān)監(jiān)督毛克明有一個奏折，是這樣說的：粵東海關(guān)，地面遼闊，事務(wù)繁多，洋商、胥吏一級地方勢豪引誘串通，弊端百出。監(jiān)督一官難于稽查防范，不若就近歸于督、撫兼管，則通省文武軍民均受統(tǒng)屬節(jié)制，不敢欺公玩法；再令京員掌管監(jiān)督印信，監(jiān)收錢糧，則稅務(wù)肅清而弊可杜。*《粵海關(guān)志》卷7，《設(shè)官》，第115頁。這些意見獲得雍正皇帝的同意，基于同樣理由，乾隆十五年(1750)復(fù)設(shè)監(jiān)督，交代兩廣總督共同辦理。乾隆五十七年(1792)，粵海關(guān)改由監(jiān)督專管，不過督、撫仍負稽查粵海關(guān)行政之責(zé)，并且每個月要將粵海關(guān)進出口的貨色，造具清冊、密行咨部，以備期滿時與海關(guān)的賬冊做比對。

后來制定的禁令，主要包括內(nèi)、外部兩方面。商販禁令，在于約束和管理客商漏匿或逗遛的行為，而官吏禁令則主要在于管理官員徇玩或苛勒的行為，這就是對于內(nèi)、外部執(zhí)法和管理活動禁止性和懲戒性的規(guī)定。《禮記·王制》曰“關(guān)執(zhí)禁以譏”，則關(guān)之有禁尚矣?！坝谑蔷壠渎氊?，以通其貨賄；立之期會，以均其勞逸；寬減稅額，以豐其生息；厚加錫予，以作其忠誠。而又核驗官符，嚴詰奸宄，張弛互用，畏幕滋深，此我朝市舶之所以盛也?！?《粵海關(guān)志》卷17，《禁令一》，第336頁。乾隆四十三年(1778)圣諭：“務(wù)實力奉行，勿以空言塞責(zé)，仍不時留心訪察，如有胥役等受賄私放者，立即重治其罪。”*《粵海關(guān)志》卷18，《禁令二》，第357頁。對舞弊行為進行了從重懲治的規(guī)定，同時，對監(jiān)管業(yè)務(wù)選派專人進行監(jiān)督以保證官員的廉潔自律，如乾隆四十五年(1780)：“所置回國貨物，亦令各行商公同照時定價代買，選派廉干之員監(jiān)看稽查……務(wù)使交易公平，盡除弊竇?！?《粵海關(guān)志》卷25，《行商》，第492頁。

綜上所述，清前期粵海關(guān)的監(jiān)察制度在制度建設(shè)、監(jiān)督法令、糾舉不法、嚴懲腐敗、保證國家權(quán)力的有序運行等方面，確實起到了積極的作用，為當(dāng)代海關(guān)監(jiān)察機制的發(fā)展提供寶貴的借鑒經(jīng)驗。