廣州海關(guān)辦公室秘書科課題組

一

光緒三年(1877)十二月，總稅務(wù)司署通令發(fā)布《新關(guān)內(nèi)班誡程》*所謂“誡程”，指的是總稅務(wù)司署所制定的一系列辦事細(xì)則，目的是提高關(guān)員的工作效率。海關(guān)總署辦公廳編著的《近代海關(guān)誡程》，北京：中國海關(guān)出版社，2011年，該書對“誡程”收集較為完整規(guī)范，該書分為《新關(guān)內(nèi)班誡程》《新關(guān)外班誡程》《華洋貿(mào)易誡程》《新關(guān)現(xiàn)帳誡程》《新關(guān)燈塔事務(wù)誡程》《新關(guān)燈船事務(wù)誡程》《大巡船官員誡程》共7篇。，主要規(guī)范內(nèi)部管理事項，明確稅務(wù)司內(nèi)部各部門的職責(zé)范圍，應(yīng)辦、不應(yīng)辦的事宜，以及事務(wù)辦理程序，其中還包括公文管理的程序、要求及核心內(nèi)容等，是當(dāng)時粵海新關(guān)處理內(nèi)部事務(wù)的重要依據(jù)，與《新關(guān)外班誡程》并列為當(dāng)時粵海關(guān)處理內(nèi)外各項事務(wù)的兩大規(guī)范性文件*目前，《新關(guān)內(nèi)班誡程》(以下簡稱《誡程》)收錄于“中國舊海關(guān)內(nèi)部出版物”，屬于其七大系列中“公務(wù)系列”的組成部分，是目前可供研究當(dāng)時海關(guān)內(nèi)部工作的重要文獻(xiàn)之一。摘自吳松弟：《舊海關(guān)出版物與近代中國研究》，載《社會科學(xué)家》2014年第12期。。不難看出，《新關(guān)內(nèi)班誡程》中關(guān)于公文管理相關(guān)規(guī)定，如公文體式、流轉(zhuǎn)程序、抬頭避諱、貼黃制度、分類登記等方面，多是在鴉片戰(zhàn)爭前公文管理制度的大框架下加以完善的，同時又受西方公文管理制度的影響。

從公文的作用來看，《誡程》下的行政公文仍然服務(wù)于清朝廷，因此決定其大體框架仍沿襲鴉片戰(zhàn)爭前時期公文管理制度。所以《誡程》中公文管理制度的基礎(chǔ)必然受當(dāng)時的政治背景以及海關(guān)的權(quán)力架構(gòu)的影響?！墩]程》的制定機(jī)構(gòu)——總稅務(wù)司署雖為洋人管理，洋人也參與了清朝的許多對外政務(wù)，但海關(guān)主權(quán)仍掌握在清政府手中。赫德在《稅務(wù)司與海關(guān)監(jiān)督之關(guān)系》也說過：“吾等之于海關(guān)不過為其所用，借以與洋人辦理事務(wù)而已，而且不論其如何喜歡吾等充當(dāng)助手，但決不容顛倒地位，吾等于食其俸祿期間必須聽命于斯也。”*劉廣平：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第一卷，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第182頁。

從公文本身的發(fā)展特點(diǎn)來看，傳承性是其顯著特點(diǎn)之一。我國是一個注重傳統(tǒng)的國家，歷次的改朝換代一般都繼承原有國家機(jī)關(guān)和公文管理制度，并根據(jù)自己的需要稍有損益。綜觀古代公文管理制度，從西周的“內(nèi)史掌書王命遂貳之”*(宋)王安石：《周官新義》卷11，《春官四》。正副本制度發(fā)展到清朝的公文管理制度，歷經(jīng)千年，對公文的撰制、運(yùn)轉(zhuǎn)、監(jiān)督和保密等都有詳細(xì)規(guī)定。稅務(wù)司署是晚清諸多行政機(jī)構(gòu)之一，其公文管理制度不可能脫離鴉片戰(zhàn)爭前公文管理制度的大框架。

19世紀(jì)，海關(guān)系統(tǒng)引進(jìn)洋員管理，建立外籍稅務(wù)司制度，由洋人擔(dān)任總稅務(wù)司及各地稅務(wù)司，并由洋員擔(dān)任稅務(wù)司中的重要位置。作為總稅務(wù)司署及各地稅務(wù)司對外政務(wù)溝通的平臺與工具，其行政公文的行文對象、行文風(fēng)格及表達(dá)方式等方面均受西方公文管理模式影響。

1865年，總稅務(wù)司署遷至北京*1863年，赫德任總稅務(wù)司，在上海建立總稅務(wù)司署，當(dāng)時主要屬員僅有文案。，初期時設(shè)總理文案及漢文文案兩名，后來再增加審計文案、海務(wù)文案和駐外文案(駐倫敦辦事處)，分別由總稅務(wù)司負(fù)責(zé)，包括漢文文案在內(nèi)的所有文案均為洋員擔(dān)任。1906年，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為完善，其中的稅課司分為內(nèi)班、外班、海班三類，內(nèi)班負(fù)責(zé)關(guān)于行政、管理、文書等業(yè)務(wù)*張耀華：《圖說舊中國海關(guān)歷史》，北京：中國海關(guān)出版社，2005年，第190頁。。之后全國局勢日漸緊張，1911年成立的“責(zé)任內(nèi)閣”，使晚清政府公文收文制度和發(fā)布制度有所變化。清廷新成立的內(nèi)閣設(shè)乘宣廳專掌文書工作，取消從前的上諭事件處和批本處等機(jī)構(gòu)。專門設(shè)立收文處，負(fù)責(zé)接收京外各衙門投到內(nèi)閣的文件，從而也影響到稅務(wù)司與清政府中央以及總理衙門等機(jī)構(gòu)之間的公文制度。由此，稅務(wù)司在行文規(guī)范上從官制以及機(jī)構(gòu)設(shè)置上對西方制度的引進(jìn)，導(dǎo)致清政府中央與稅務(wù)司、稅務(wù)司與其他行政機(jī)構(gòu)之間的公文管理制度也不可避免地吸收西方制度。

二

由于《新關(guān)內(nèi)班誡程》中涉及公文管理的規(guī)定較為零散不成體系，筆者結(jié)合現(xiàn)代公文管理制度，梳理出公文文種、收發(fā)文程序、公文書寫程序及要求三點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)分析。

(一)公文文種

公文文種作為行政管理的一種工具，其目的無非是宣達(dá)政令，本無貴賤之分，但清朝等級森嚴(yán)，行政公文被人為的賦予了等級色彩，文種的選用也與行文者本身的級別相關(guān)，即“凡官文書，上行下行平行，各別其制”。*《清會典》卷30，《禮部》，北京：中華書局影印本，1991年，第252頁。

清朝的行政公文可分為上行文*上行文有：題本、奏本、奏折、詳、驗(yàn)、察、啟、狀等。、平行文*平行文有：咨、移會、照會、移、牒等。和下行文*下行文有：諭、旨、制、詔、誥、救、札、示等。三種,總稅務(wù)司署對此大體予以延續(xù)，并在此基礎(chǔ)上有些許變化。最突出的變化是為了體現(xiàn)稅務(wù)司的特殊地位，使用的文書文種做了微調(diào)。例如：為了發(fā)揮稅務(wù)司作為“國際官廳”的平衡與調(diào)節(jié)作用，平行文(照會)的使用空前頻繁?！罢諘痹径嘤糜谇宕幌嚯`屬和執(zhí)掌相異之官署間的行文*據(jù)《光緒會典事例》記載：“直省文武官相見，其使用文移，總督于總兵，總督用照會，總兵用咨呈；提督及總兵官于州縣，提督及總兵用照會，州縣用咨呈?！薄爸醒性骸笔氛Z所明清檔案工作室，http://archive.ihp.sinica.edu.ta/index.htm。，但在《新關(guān)內(nèi)班誡程》中多次提到。作為當(dāng)時最為常用的知照類文種之一，照會文最突出的作用擴(kuò)大到了外交上。薛福成在《初始四國公牘序》中稱其為“兩國相告之辭”。1842年簽訂的《南京條約》中亦規(guī)定：“議定英國住中國之總管大員，與大清大臣無論京內(nèi)、京外者，有文書來往，用照會字樣?！碑?dāng)時無論是兩國大臣交流意見，還是機(jī)構(gòu)討論事務(wù)交涉意見等，基本使用這一文種*林瑜潔：《洋務(wù)運(yùn)動時期外交公文研究》，南京師范大學(xué)碩士論文，2014年。。盡管總稅務(wù)司署為總理衙門的隸屬機(jī)構(gòu)，但是由于赫德的顯赫地位，赫德對總理衙門的行文也基本未采用申呈這一上行文種*參見1962年赫德致總理衙門的函數(shù)篇，總理衙門清檔收錄。轉(zhuǎn)引自邱克：《英人赫德與中葡澳門交涉 史料》，載《嶺南文史》1987年第2期。，只有對親王等級別的官員，才采用申呈文形式*參見1902年赫德致慶親王申呈兩篇，外務(wù)部檔案收錄。轉(zhuǎn)引自邱克：《英人赫德與中葡澳門交涉史料》。。

《誡程》對非正式行文也有專門規(guī)范，例如“稟文”*稟文：一種非正式的上行文?！皣呶摹?囘文：用于答復(fù)的一種非正式行政公文。，均為清朝行政公文文種的延續(xù)。然而非正式文種在具體使用范圍也有變化。以稟文為例，1934年，英國首任駐華商務(wù)監(jiān)督律勞卑抵達(dá)中國，提出希望改變“不平等”的文書形式，認(rèn)為駐華商務(wù)監(jiān)督地位與兩廣總督平等，故遞交函件抬頭用平行的“書”字，拒絕在他看來代表卑下地位的“稟”字，導(dǎo)致長達(dá)三個月的中英沖突*[美]馬士：《中華帝國對外關(guān)系史》(第一、二卷)，張匯文等譯，上海：上海書店出版社，1998年，第150頁。，此事件對稅務(wù)司行政公文的文種使用亦造成影響。

(二)收發(fā)文程序

在公文收文處理程序上，清朝的收文程序主要有：登記、批辦、承辦等。

《新關(guān)內(nèi)班誡程》對公文收文處理程序雖未完整詳細(xì)闡述，但新關(guān)公文收文遵循的仍是此流程。所謂登記，要求收到來文后，首先要檢查來文情況，對來文情況了解清楚之后再行登記，并由指定人員親自拆封辦理。至于批辦，按照呈報對象的不同，批辦程序有明顯區(qū)別，《新關(guān)內(nèi)班誡程》專門對呈報總稅務(wù)司裁定事項的行文呈報規(guī)則、格式進(jìn)行援引性規(guī)范，要求參照其他札文規(guī)定辦理。*“申文之規(guī)式，應(yīng)按照新編號次札文一百四十七號所定者?！薄缎玛P(guān)內(nèi)班誡程》，光緒三年十一月二十六日，第34頁。最后是承辦，要求各衙門內(nèi)部機(jī)構(gòu)接到上級批辦的公文后，照上級旨意承辦。*“各房照例承行，或立申報,務(wù)宜急速料理，如有玩乎沉擱，以致違限，不法者究責(zé)?！薄赌亮顣嬕肪?，轉(zhuǎn)引自劉盡等編著:《中國文書史稿》，西安：陜西人民出版社，1988年，第297頁?！缎玛P(guān)內(nèi)班誡程》對承辦流程的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，要求總稅務(wù)司下各稅務(wù)司務(wù)必要在總稅務(wù)司札文寄到后，方可遵照總稅務(wù)司指示辦理或與其他部門之間進(jìn)行文書往來。*“凡事之屬乎呈請總稅務(wù)司核奪示諭者，該稅務(wù)司將已所業(yè)經(jīng)斟酌裁決如何辦理之意，既明白寫出一并申告，務(wù)應(yīng)俟總稅務(wù)司札文寄至方可遵諭遷移?！?參見《新關(guān)內(nèi)班誡程》，光緒三年十一月二十六日，第34頁。

發(fā)文程序主要包括草擬、會商、審核、簽發(fā)、復(fù)核(校對)、登記、印制、核發(fā)、歸檔等環(huán)節(jié)。

《新關(guān)內(nèi)班誡程》雖未細(xì)致到對每一個流程進(jìn)行規(guī)范，但對其中幾個環(huán)節(jié)有針對性的強(qiáng)調(diào)。例如：1.在公文草擬環(huán)節(jié)，著重明確報告需要一事一文，在撰寫公文和表達(dá)方式上有特別要求*《新關(guān)內(nèi)班誡程》，“申呈文式”，第34頁；“照會申呈式”“公文體式”等內(nèi)容，第56頁。。2.在公文的會商環(huán)節(jié)，主要明確當(dāng)稅務(wù)司與中國海關(guān)監(jiān)督之間意見相左時的處理程序，著重規(guī)定若雙方無法會商一致的情況下，須呈報總稅務(wù)司，并暫時按海關(guān)監(jiān)督的意見辦理。3.在審核簽發(fā)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)明確規(guī)范涉及何內(nèi)容的公文應(yīng)該呈送哪個層級審簽，尤其是應(yīng)當(dāng)呈報總稅務(wù)司審簽的情況*《新關(guān)內(nèi)班誡程》，“呈總憲裁奪事件”，第34頁。。4.在核發(fā)環(huán)節(jié)，所有公文必須在完成簽名的下方寫上“奉稅務(wù)司命發(fā)”的字樣*《新關(guān)內(nèi)班誡程》，“鈐押文件”，第42頁。。5.在公文登記環(huán)節(jié)，規(guī)范尤為詳細(xì)，根據(jù)不同公文種類及不同行文對象，規(guī)定了對應(yīng)的登記賬簿、流程，以及登記要求*《新關(guān)內(nèi)班誡程》，“函件登冊式”“揭帖登冊式”“公函”，第58頁。。上述各個環(huán)節(jié)組成了一套較為完整的發(fā)文程序鏈條，環(huán)環(huán)相扣。

(三)公文書寫格式及要求

絕大多數(shù)清朝的舊式公文的書寫格式都是由前銜、事由、正文、結(jié)束語、受文者和后書這幾部分組成*《清會典》，北京：中華書局影印本，1991年。，稅務(wù)司的公文基本遵照此格式。以1902年11月11日赫德致慶親王申呈為例：

欽加太子少保銜花翎頭品戴頂二等第一寶星總稅務(wù)司赫德司赫德為申呈事。奉到本年九月二十六日鈞札內(nèi)，所有折訂中葡增加條約，業(yè)經(jīng)備文，札知在案。均載澳門設(shè)立分關(guān)一事，現(xiàn)經(jīng)葡國白大臣派出阿參贊為會議之員，相應(yīng)札派總稅務(wù)司與阿參贊先行會商，并將所商節(jié)目隨時報明本部核復(fù)，再與定議等因。奉此。當(dāng)經(jīng)函致現(xiàn)署大臣定期會議，旋即屆期面商一切。茲將會擬之辦法十一條譯法備文錄呈核復(fù)。

伏思中國在澳界內(nèi)設(shè)關(guān)，與在中國地方設(shè)關(guān)大不相同。擬議此事者須設(shè)法妥議，不致與界內(nèi)之主權(quán)有礙，亦不致與界外之主權(quán)有損。更須設(shè)法議定一日后會辦實(shí)力奉行之法，以便征稅緝私，兩得其宜。所有會商之條款，即本此意議擬，合將現(xiàn)議情況呈請鑒查可也。須至申呈者。

附錄條款清折一件。

稅務(wù)司時期的公文，即便是一份內(nèi)容非常簡單且文字簡短的公文，也都遵循清政府的公文書寫格式。

三

晚清時期的公文管理制度較為成熟，已經(jīng)具備公文作者與閱文范圍的法定性、作用的權(quán)威性、效用的實(shí)用性、體式的規(guī)范性、制作的程序性等現(xiàn)代公文的普遍特點(diǎn)。此外，《新關(guān)內(nèi)班誡程》中體現(xiàn)的公文管理制度，還有以下特點(diǎn)：

(一)具有較強(qiáng)的可操作性及指引性

《新關(guān)內(nèi)班誡程》“亦非謂該稅務(wù)司分內(nèi)一切應(yīng)行事宜盡備于斯也”*參見《新關(guān)內(nèi)班誡程》，“立誡程之由”，第17頁。，它與其他札文同時適用。但在其所規(guī)范的范圍內(nèi)，則具有較強(qiáng)的操作性與指引性：1.程序上的操作指引類描述居多，如公文處理原則性的規(guī)定有：“處事宜速”“定章勿輕更”“劄文宜謹(jǐn)遵”“急事宜申呈”等；2.公文管理規(guī)范貫穿于《新關(guān)內(nèi)班誡程》中的各類章節(jié)，包括稅務(wù)司誡程、幫辦誡程、來往文件款式誡程等幾個分項目*海關(guān)總署編纂：《中國海關(guān)通志》第一分冊，北京：方志出版社，2013年，第408頁。；3.對細(xì)節(jié)的處理非常詳盡。如在公文的歸檔登記上，根據(jù)公文發(fā)送與接收的情況不同，以及公文的種類形式不同，將歸檔登記分為四類賬冊登記*《新關(guān)內(nèi)班誡程》，“函件登冊式”，第59頁。，并在條文中詳細(xì)闡述應(yīng)該如何登記，包括文號、日期書寫、呈列順序等細(xì)節(jié)，避免了操作的隨意與不確定性。又如：對不同文種(照會文或申呈文)的封面或背面的書寫內(nèi)容及格式的規(guī)范，對字體、字號、用紙、用墨、封條等各方面的規(guī)范都非常詳盡。甚至細(xì)致到對印章不用時應(yīng)該放置在什么柜子也制定規(guī)范*《新關(guān)內(nèi)班誡程》，“本署印尓本署之印務(wù)宜謹(jǐn)慎小心切勿令人妄用不用時即寄公署鐵柜寄存”，第42頁。。以上做法的目的是“為司稅務(wù)者備各種應(yīng)行條件，定理之大略，使心目間立有準(zhǔn)繩，復(fù)為司稅務(wù)者應(yīng)為不應(yīng)為之事分定界限，俾其不敢臨時逾越”*《新關(guān)內(nèi)班誡程》，第17頁。。

(二)中西文化相互融合

赫德指出：“中國對于歐洲的任何制度都不會原封不動地接受，因此必須改頭換面，才能適合中國人的眼光?！?張宏杰：《頑疾：中國歷史上的腐敗與反腐敗》，北京：人民出版社，2016年，第47頁。公文管理制度亦體現(xiàn)了對中西方文化的包容兼并。公文格式對古代中國的避諱禮儀極為典型?！缎玛P(guān)內(nèi)班誡程》規(guī)定的“抬寫規(guī)式”中，根據(jù)行文對象的不同(對象包括涉及到各國使臣、長官官爵、大清皇帝等)以及文種的不同(上行文、下行文等)，對抬頭格式的書寫有不同規(guī)定。其中，報呈大清皇帝的札文以及相關(guān)上行文、下行文的行文規(guī)范，都遵照清朝公文處理規(guī)定。

在對西方文化的吸收方面，最為典型的是在公文的措辭表意上更為精煉清晰。綜觀《新關(guān)內(nèi)班誡程》的用詞，以及當(dāng)時流傳下來的行政公文，言語表述大多清晰明確，較少出現(xiàn)模棱兩可的含混語義，也少有長篇大論毫無意義的鋪墊。這種措辭表意的精煉主要體現(xiàn)在三個方面：一是務(wù)虛性質(zhì)的語言相對較少，言語措辭的選用大多呈務(wù)實(shí)性言語傾向，即言事實(shí)在，描述事件實(shí)事求是，不虛妄繞彎。提出對策亦相對可行，不空言虛指。二是在表意上有明確指向，不模棱兩可。在闡述立場時，觀點(diǎn)表述較為清晰，是非態(tài)度分明，建議明確，較少出現(xiàn)騎墻主義模棱兩可的不明意向。三是重視數(shù)據(jù)性、規(guī)章性語言的引用，強(qiáng)調(diào)措辭的精確性。這無疑是為了強(qiáng)調(diào)撰文措辭時表意的精確，論證的嚴(yán)密，不給對方留下可推敲的疏漏。

(三)側(cè)面反映了當(dāng)時中西方力量的博弈

《新關(guān)內(nèi)班誡程》的制定機(jī)構(gòu)為總稅務(wù)司署，總稅務(wù)司署作為統(tǒng)領(lǐng)近代中國各地洋海關(guān)的主管機(jī)關(guān)，以外籍總稅務(wù)司為首領(lǐng)，在其延續(xù)的近90年間，先后有李泰國、赫德、安格聯(lián)、梅樂和、李度五任外籍總稅務(wù)司，掌握著近代中國海關(guān)實(shí)際管理權(quán)，故其具有濃厚的西方色彩。當(dāng)時新關(guān)、常關(guān)并存，西方資本主義勢力逐步入侵，并通過多種途徑逐步掠奪海關(guān)主權(quán)，《馬凱條約》(《續(xù)訂中英通商行船條約》，1902年9月締結(jié))之后，常關(guān)管理權(quán)限陸續(xù)移交新關(guān)，其局勢之緊張在公文管理規(guī)定上也有體現(xiàn)。

當(dāng)時的公文有幾個突出的體現(xiàn)：其一，把公文的會商擺在極其重要的位置。在當(dāng)時“一地兩關(guān)”的局面下，雖然新關(guān)與常關(guān)的職責(zé)側(cè)重不同，但仍有較多重合關(guān)聯(lián)，故總稅務(wù)司與海關(guān)監(jiān)督的會商尤為重要?！缎玛P(guān)內(nèi)班誡程》甚至將公文的會商規(guī)定在開篇的“設(shè)司本意”之中，“倘與中國監(jiān)督會商事件，或有意見不同稍形拒抵觸，宜急備申文請質(zhì)總稅務(wù)司，于候回文時，應(yīng)暫由該監(jiān)督意見辦理，并宜將已所見之各件錄出，兼將已所俯從之辦法緣何與己意不同之理一一明白詳細(xì)錄”。其二，嚴(yán)格控制與華人官員的商談接觸。例如：專章規(guī)定與華人官員的交流接觸，即“非公勿私交” “除特因公務(wù)被委或因有萬不得已之緊要事件外，尓不可以稅務(wù)事通知中國官”。又如：對與華人官員見面會談情況的全面掌控，“稅務(wù)司除與該關(guān)監(jiān)督親面晤談外，設(shè)與他等華官有所接談，均應(yīng)詳報總稅務(wù)司。有何往來之信函，亦應(yīng)抄錄其底稿呈明。且凡與監(jiān)督互相諭議之事件內(nèi)有近似須詳報北京決斷者，務(wù)將所互商之各等言詞詳稟總稅務(wù)司，屬該事來往函商之單件，亦須抄錄一并呈上匯辦，既宜明晰兼不可多遲時日，內(nèi)有應(yīng)申呈與總理各國事務(wù)衙門者，更屬不可耽延”。其三，視情況區(qū)分公文辦理流程，如關(guān)于“申呈文式”的規(guī)定，對于呈報總稅務(wù)司的文件，尤其是總稅務(wù)司應(yīng)通知總理各國事務(wù)衙門的事項，根據(jù)情況不同酌定翻譯與否。又如：關(guān)于“按期呈報物件”的規(guī)定，特別對呈送總理各國事務(wù)衙門文件的辦理效率提出了嚴(yán)格要求。

總稅務(wù)司署制定的《新關(guān)內(nèi)班誡程》，其適用范圍僅局限于規(guī)范當(dāng)時的海關(guān)稅務(wù)司系統(tǒng)(即俗稱的“洋關(guān)”)，不具有普遍性，在適用范圍上有局限性，是時代產(chǎn)物下的“變異者”，無法代表當(dāng)時整個時代，但它所體現(xiàn)的模式與制度上的先進(jìn)性，秉承以辦文服務(wù)辦事的思想、以暢順內(nèi)部管理機(jī)制為目的，努力跳脫出古代八股文的桎梏以及官僚習(xí)氣的束縛，暫且不論其在當(dāng)時的適用范圍以及影響力，對于后世公文管理制度具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。