張建偉， 趙向華

(1. 天津大學(xué)法學(xué)院，天津300072；2. 安陽師范學(xué)院法學(xué)院，安陽455000)

自黨的十八大首次將“美麗中國”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)寫進(jìn)政治報(bào)告以來，生態(tài)文明一詞便成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。由此可見，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制必將成為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力抓手。

自黨的十八大以來,我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革在穩(wěn)步推進(jìn)，但不可否認(rèn)的是，在改革過程中不可避免地會(huì)遇到各種困惑和問題。從過去成功經(jīng)驗(yàn)的角度來講，通過適度借鑒國外的做法可以省去一些本來并不必要的試錯(cuò)環(huán)節(jié)，因而可大大節(jié)約改革的成本。就我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革而言，日本生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該是值得借鑒的，因?yàn)楫吘谷毡灸軌蛟诙潭潭陜?nèi)走出公害的陰霾、甩掉公害大國的帽子[2]，其科學(xué)且高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制功不可沒。

一、 日本生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制概述

1. 日本國家層面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

日本國家層面的環(huán)境行政機(jī)關(guān)發(fā)端于1970年內(nèi)閣府設(shè)立的公害對策本部[3]。1971年，內(nèi)閣在公害對策本部的基礎(chǔ)上設(shè)立了環(huán)境廳(2001年，環(huán)境廳升格為環(huán)境省)，此后該機(jī)構(gòu)一直在國家層面承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的核心職能。如今，環(huán)境省除單獨(dú)就廢棄物對策、公害管理、自然環(huán)境保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)等進(jìn)行監(jiān)管外，還與內(nèi)閣其他省府一同，在地球溫暖化對策、臭氧層保護(hù)、循環(huán)利用和防止海洋污染等領(lǐng)域采取監(jiān)管措施[4]。

環(huán)境省在日本國家層面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中居于核心地位，發(fā)揮著對全國環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的功能。根據(jù)《環(huán)境省設(shè)置法》，環(huán)境省的主管事務(wù)主要涉及與下列事項(xiàng)相關(guān)的全國性政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)督執(zhí)行：環(huán)境保護(hù)基本政策；與環(huán)境保護(hù)基本政策相關(guān)的全國性國土利用規(guī)劃；以防止公害為目的的管理活動(dòng)；特定有害廢棄物等的輸入、輸出、搬運(yùn)、處理等相關(guān)事項(xiàng)；保護(hù)自然環(huán)境；野生動(dòng)植物物種的保存、野生鳥獸的保護(hù)和管理以及適當(dāng)狩獵和確保生物多樣性；控制廢棄物的排放、廢棄物的適當(dāng)處理以及清掃等。

除了環(huán)境省外，在日本國家層面的環(huán)境行政中，還有農(nóng)林水產(chǎn)省、外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省以及國土交通省等多達(dá)十幾個(gè)內(nèi)閣部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管。例如農(nóng)林水產(chǎn)省不僅承擔(dān)著制定和監(jiān)督執(zhí)行環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)政策的職責(zé)，而且對與畜牧生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)及農(nóng)用地土壤污染防治活動(dòng)等進(jìn)行監(jiān)管；外務(wù)省則負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行與全球環(huán)境相關(guān)的外交政策[5]。

2. 日本地方層面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

(1) 地方自治體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能。實(shí)踐表明，相對于國家而言，日本地方自治體一直走在公害治理的最前線[6]。這樣的歷史經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)前日本的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也使地方自治體在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中獲得了舉足輕重的地位。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，地方自治體的主管事務(wù)分為自治事務(wù)和法定受托事務(wù)。具體到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，哪些事務(wù)屬于地方自治體的自治事務(wù)，哪些事務(wù)屬于其法定受托事務(wù)，是由相關(guān)法律所規(guī)定的。例如在水污染防治領(lǐng)域，地方自治體的法定受托事務(wù)限于總量管理標(biāo)準(zhǔn)的制定、常態(tài)化的監(jiān)視以及制定監(jiān)測計(jì)劃這3項(xiàng)，而自治事務(wù)則涉及制定總量削減計(jì)劃和總量管理標(biāo)準(zhǔn)的公示等26項(xiàng)。

(2) 地方自治體與環(huán)境省的關(guān)系。日本地方自治體都設(shè)有專門的環(huán)保行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管職能。由于在《地方自治法》之下日本中央政府和地方自治體之間是平等關(guān)系，所以地方自治體在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域享有高度的自治權(quán)，只有在特殊情況下，環(huán)境省才可依據(jù)《地方自治法》對地方自治體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行為進(jìn)行干預(yù)。具體而言，對于環(huán)境省和地方自治體均有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境事務(wù)，如果環(huán)境大臣認(rèn)為地方自治體對該事務(wù)的處理違反法令，或者其處理明顯不當(dāng)且明顯侵害公共利益，則可對地方自治體的處理進(jìn)行干預(yù)。具體干預(yù)措施包括提出意見和建議、要求提供資料、要求改正、進(jìn)行協(xié)商、代替執(zhí)行等。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，地方自治體應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境大臣的合法干預(yù)。例如，在環(huán)境大臣要求地方自治體改正違法行為或者采取必要的改善措施的情形下，后者有服從的義務(wù)?！兜胤阶灾畏ā芬?guī)定了環(huán)境大臣的訴權(quán)，以司法介入的形式來保障上述干預(yù)措施效果的落實(shí)。具體來說，對于地方自治體在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的違法行為(包括怠于履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為)，環(huán)境大臣可要求或進(jìn)而命令其改正，在該命令未得到服從的情形下，環(huán)境大臣可以向有管轄權(quán)的高等法院提起訴訟，請求法院判令地方自治體執(zhí)行相關(guān)命令。

(3) 地方自治體對污染企業(yè)的監(jiān)管。地方自治體生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中的一大特色是與排污企業(yè)簽訂公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定。公害防治協(xié)定的實(shí)踐始于1964年時(shí)任橫濱市長與電源開發(fā)公司之間圍繞防治公害事項(xiàng)而進(jìn)行的書面交涉。其交涉的成果是，后者對于前者提出的一系列與防治公害相關(guān)的要求(如煙囪的高度、燃料的選擇、現(xiàn)場檢查等)予以明確接受。此后，這種在協(xié)商的基礎(chǔ)上約定排污企業(yè)防治公害具體義務(wù)的做法獲得廣泛運(yùn)用，并成為地方自治體對排污企業(yè)進(jìn)行有針對性的個(gè)別監(jiān)管的直接依據(jù)[7]。

二、 日本生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制特征評析

1. 環(huán)境省的綜合協(xié)調(diào)能力獲得有力保障

從性質(zhì)上看，日本國家層面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是環(huán)境省統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的多部門合作監(jiān)管體制。在這一體制中，環(huán)境省相對于內(nèi)閣其他部門而言居于“優(yōu)越地位”。環(huán)境省的這種“優(yōu)越地位”，獲得了《環(huán)境省設(shè)置法》的有力保障。一方面，該法規(guī)定：在環(huán)境大臣認(rèn)為為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)基本政策的實(shí)施而有特殊必要的情形下，可就環(huán)境保護(hù)基本政策相關(guān)事項(xiàng)向內(nèi)閣相關(guān)部門的長官提出建議，并可要求其就根據(jù)該建議所采取的措施進(jìn)行匯報(bào)。另一方面，環(huán)境省負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)內(nèi)閣相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，有權(quán)調(diào)整相關(guān)部門在地球環(huán)境保護(hù)、防止公害、保護(hù)和建設(shè)自然環(huán)境等方面的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，有權(quán)調(diào)整與這些事務(wù)相關(guān)的內(nèi)閣各相關(guān)部門所屬試驗(yàn)研究機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)分配，以及調(diào)整內(nèi)閣相關(guān)部門的試驗(yàn)研究委托經(jīng)費(fèi)的分配。

在以環(huán)境省為核心的多部門合作的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制下，環(huán)境省相對于內(nèi)閣其他部門的“優(yōu)越地位”保證了生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念下的綜合性規(guī)劃的制定和實(shí)施，有利于推行全國性的環(huán)境政策和標(biāo)準(zhǔn)。在《環(huán)境省設(shè)置法》建立的建議、報(bào)告、調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算和調(diào)整經(jīng)費(fèi)分配等制度下，環(huán)境省獲得了一根具有魔力的指揮棒，可及時(shí)調(diào)整內(nèi)閣相關(guān)部門在其管轄的生態(tài)環(huán)境事務(wù)上的前進(jìn)方向，使其不致因部門利益驅(qū)使而過度偏離全國性的環(huán)境規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)。

2. 有效的干預(yù)機(jī)制促使地方自治體積極履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際效果與地方政府或其環(huán)保部門的監(jiān)管力度呈正相關(guān)的關(guān)系。日本生態(tài)環(huán)境保護(hù)的突出成效就極大程度上依賴于地方自治體的積極行動(dòng)。日本地方自治體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的積極性既得益于長期以來的公害治理傳統(tǒng)，更離不開《地方自治法》建立的干預(yù)制度這一制度根源。在現(xiàn)行法律制度下，地方自治體可以清楚地預(yù)見在何種情況下其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的不作為會(huì)受到環(huán)境省的干預(yù)并深知此種干預(yù)的法律后果，可以說，正是這種依法構(gòu)建起來的具有可預(yù)見性的干預(yù)制度成為地方自治體在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面發(fā)揮積極性的重要外部動(dòng)力之一。

3. 基于公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定的靈活監(jiān)管

在日本的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中，公害防治條例/環(huán)境保護(hù)條例和公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定代表了不同的監(jiān)管模式。由地方自治體單方制定的公害防治條例/環(huán)境保護(hù)條例體現(xiàn)了一種垂直的關(guān)系，其以條例規(guī)定為載體向排污企業(yè)直接施加義務(wù)，其內(nèi)容統(tǒng)一適用于所有排污企業(yè)這一普通主體。相對而言，公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定則構(gòu)建了一種僅適用于特定排污企業(yè)的義務(wù)關(guān)系。它以地方自治體和排污企業(yè)之間的合意為前提，具有行政契約的性質(zhì)和效力，其強(qiáng)制執(zhí)行力也已被諸多判例所承認(rèn)[8]。作為一種個(gè)別調(diào)整手段，公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定能夠從作為協(xié)定主體的排污企業(yè)的實(shí)際情況出發(fā)，規(guī)定有針對性的公害防治/環(huán)境保護(hù)措施，并以其強(qiáng)制執(zhí)行力作為措施實(shí)效性的擔(dān)保。從實(shí)踐來看，幾乎所有的公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定都包含了以下主要內(nèi)容，即排污企業(yè)公害防治/環(huán)境保護(hù)信息的公開、地方自治體對排污企業(yè)的現(xiàn)場檢查、企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取的公害防治/環(huán)境保護(hù)措施、公害或環(huán)境損害發(fā)生后的處理措施、企業(yè)開發(fā)行為對自然環(huán)境的考量、開發(fā)之后的自然環(huán)境修復(fù)等。公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定所具有的靈活性、針對性及可訴性等特點(diǎn)使其成為地方自治體進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要模式。

三、 日本生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制對我國的啟示

1. 確保中央生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的綜合協(xié)調(diào)能力

從本質(zhì)上說，長期以來我國中央層面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與日本類似，也屬于國家環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的多部門合作的監(jiān)管體制。之所以如此，是因?yàn)槲覈董h(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對全國環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。而根據(jù)其他環(huán)境保護(hù)專門法，國務(wù)院相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有對特定的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)。例如，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。

但是，如果著眼于具體內(nèi)容的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國國家層面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與日本存在著顯著的不同。具體而言，在日本的體制下，環(huán)境省的綜合協(xié)調(diào)職能不僅有專門法的明確規(guī)定，而且其協(xié)調(diào)能力也獲得了法律的強(qiáng)力保障。如前所述，在《環(huán)境省設(shè)置法》規(guī)定之下，建議、匯報(bào)、預(yù)算調(diào)整等一系列制度的建立和實(shí)施使環(huán)境省的綜合協(xié)調(diào)不僅僅停留在法律規(guī)定層面，而是能夠轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)實(shí)踐，從而使日本多部門合作的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)[9]。反觀我國，雖然環(huán)保部的統(tǒng)一監(jiān)管職能能夠從《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)保部門法中獲得法律依據(jù)，但遺憾的是，這些法律中有關(guān)環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)管職能的規(guī)定過于原則化[10]，既沒有像日本《環(huán)境省設(shè)置法》那樣明確規(guī)定中央環(huán)保部門在哪些具體事務(wù)上發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管職能，更沒有明確規(guī)定確保這一職能得以切實(shí)發(fā)揮的有效保障措施。這樣一來，實(shí)踐中就難免會(huì)遇到以下問題：在環(huán)保部的統(tǒng)一監(jiān)管與國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管發(fā)生沖突的情況下，如何來解決這種沖突？實(shí)際上，因?yàn)槿鄙俜傻拿鞔_規(guī)定，所以在這種權(quán)力對抗的構(gòu)造下往往導(dǎo)致兩種遺憾的結(jié)果。第一，相關(guān)部門各自為政，分別行使監(jiān)管權(quán)力，從而導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)的積極沖突。特別是當(dāng)行使監(jiān)管權(quán)將為本部門帶來具體利益時(shí)，監(jiān)管權(quán)的積極沖突幾乎是不可避免的。這種利益驅(qū)動(dòng)型的監(jiān)管權(quán)行使不僅導(dǎo)致監(jiān)管成本的成倍增加，而且出自不同監(jiān)管部門的監(jiān)管措施往往使被監(jiān)管者無所適從。從長遠(yuǎn)來看，在缺乏明確規(guī)制的背景下，利益驅(qū)動(dòng)型的監(jiān)管權(quán)行使具有形成先例的示范作用，最終必將導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制陷入混亂低效的惡性循環(huán)。第二，監(jiān)管權(quán)者均采取坐視的態(tài)勢，從而形成監(jiān)管權(quán)的消極沖突。監(jiān)管權(quán)的消極沖突往往產(chǎn)生于監(jiān)管權(quán)的行使不會(huì)為監(jiān)管權(quán)者帶來利益的情形下。監(jiān)管權(quán)的消極沖突極易形成監(jiān)管的空白地帶，從而使環(huán)境違法行為難以得到及時(shí)制止，久而久之甚至?xí)蔀榭v容環(huán)境違法行為的推手[11]。

在剛剛開啟的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制長期以來面臨的上述難題出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。隨著生態(tài)環(huán)境部的組建，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域由于多頭管理、“九龍治水”而導(dǎo)致的職責(zé)交叉重疊、權(quán)責(zé)不清晰、部分領(lǐng)域權(quán)責(zé)缺失等問題有望得到極大程度的緩解。但是問題并沒有完全解決。實(shí)際上，在新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部之間仍然在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在一定的職能交叉?？紤]到生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題牽扯面甚廣、遠(yuǎn)非一個(gè)部門所能獨(dú)自完成，因此可以預(yù)見，生態(tài)環(huán)境部仍然要在具體工作中面臨如何在不同部門之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的問題。對此，日本實(shí)踐所提供的啟示，在于通過立法為生態(tài)環(huán)境部綜合協(xié)調(diào)能力的切實(shí)發(fā)揮提供保障?？晒┻x擇的具體路徑包括：明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境部具有就生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管事務(wù)對國務(wù)院其他部門進(jìn)行指導(dǎo)的權(quán)力；規(guī)定國務(wù)院相關(guān)部門有接受上述指導(dǎo)的義務(wù)；由生態(tài)環(huán)境部對全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算，并在此預(yù)算下對國務(wù)院相關(guān)部門職責(zé)范圍內(nèi)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管相關(guān)的各種事務(wù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

2. 建立促使地方政府切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的長效機(jī)制

生態(tài)環(huán)境部的組建極大程度上實(shí)現(xiàn)了國家層面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的集中，但是，這并不意味著省、自治區(qū)、直轄市等地方政府不再承擔(dān)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。實(shí)際上，即便是在我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制發(fā)生重大變革的當(dāng)下，如何提高地方政府的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管積極性仍然是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。

在我國，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，建立了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評價(jià)制度。但是，近年持續(xù)惡化的生態(tài)環(huán)境和頻繁發(fā)生的生態(tài)環(huán)境災(zāi)害表明，地方政府及其環(huán)保部門并沒有有效履行監(jiān)管職責(zé)[12]。片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非科學(xué)發(fā)展觀造成了地方政府生態(tài)環(huán)境政策的短視，而在人力和財(cái)政上完全依賴于本級政府的環(huán)境保護(hù)部門最終也往往淪為政府地方保護(hù)主義政策的追隨者和踐行者，拋棄了法律賦予其的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。

如何讓地方政府及其環(huán)保部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面變被動(dòng)為主動(dòng)、變消極應(yīng)對為主動(dòng)出擊？這是事關(guān)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)全局的重要課題。通過對日本相關(guān)實(shí)踐的考察而得出的可供參考的經(jīng)驗(yàn)是在缺少基于傳統(tǒng)實(shí)踐而產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因的情況下，只能依賴于構(gòu)建有效的監(jiān)督制度，并通過這一制度功能的發(fā)揮從外部促進(jìn)地方政府及其環(huán)保部門積極履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。

當(dāng)前，我國在實(shí)踐層面上存在通過外部監(jiān)督促使地方政府積極履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的機(jī)制。其一是2014年之后以“督政”為核心的環(huán)保綜合督察，其二是2016年以后體現(xiàn)“黨政同責(zé)”的中央環(huán)保督察。雖然這兩種環(huán)保督察制度確實(shí)對于督促地方政府積極履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)發(fā)揮了一定的積極作用，但是二者在法律依據(jù)方面均存在這樣或者那樣的問題，若以依法治國的基本理念和依法行政的基本原則來進(jìn)行衡量，不得不說均存在著制度上的瑕疵。首先，就環(huán)保綜合督察來說，缺少明確的法律依據(jù)。雖然《環(huán)境保護(hù)法》建立了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，但是其所規(guī)定的僅是由本級政府對本級政府中負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人或者由上級政府對下級政府及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行環(huán)保目標(biāo)考核評價(jià)，該法并沒有規(guī)定由環(huán)保部對地方政府進(jìn)行環(huán)保目標(biāo)考核評價(jià)。其次，就中央環(huán)保督察而言，雖然《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》可視為其法律依據(jù)，但是該文件在性質(zhì)上僅屬于“黨內(nèi)規(guī)范性文件”和“行政規(guī)范性文件”，與嚴(yán)格意義上具有普遍適用效力的國家立法和黨內(nèi)立法存在重大差別?；谝陨蟽牲c(diǎn)似乎可以認(rèn)為，當(dāng)前的環(huán)保督察實(shí)際上仍然是一種帶有濃厚的“運(yùn)動(dòng)型治理”特征的監(jiān)督行為[13]。因此，為了使當(dāng)前的環(huán)保督察上升為一種具有嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性的法律制度，從而形成促使地方政府切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的長效機(jī)制，就必須以《環(huán)境保護(hù)法》和《立法法》等相關(guān)法律為依據(jù)，通過制定專門法的方式來消除環(huán)保督察在法律依據(jù)方面存在的瑕疵。同時(shí)，為了保證環(huán)保督察的規(guī)范性和權(quán)威性，還應(yīng)在專門立法中明確規(guī)定與環(huán)保督察相關(guān)的各項(xiàng)程序性和實(shí)體性內(nèi)容，包括：環(huán)保督察的啟動(dòng)、督察機(jī)構(gòu)的組成與權(quán)限、督察的方式、督察結(jié)果的通知和公示、督察意見的效力以及不遵守督察意見的救濟(jì)措施等。

3. 試點(diǎn)推行地方政府與排污企業(yè)簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)定

日本地方自治體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管既包括公害防治條例/環(huán)境保護(hù)條例的垂直監(jiān)管，也包括以公害防治協(xié)定/環(huán)境保護(hù)協(xié)定為依據(jù)的水平監(jiān)管，后者因具有針對各排污企業(yè)的不同特點(diǎn)進(jìn)行管理的彈性而在實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用。

在我國，地方政府及其環(huán)保部門對排污企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管主要是由上而下的垂直監(jiān)管。在這種監(jiān)管體制下，排污企業(yè)的環(huán)保義務(wù)主要是由國家和地方的環(huán)保法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)所界定的。就積極意義而言，這種通過國家和地方法律法規(guī)來規(guī)定企業(yè)環(huán)保義務(wù)的方式具有整齊劃一、便于管理的優(yōu)越性；但同時(shí)，其弊端也是明顯的，這突出表現(xiàn)在：整齊劃一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境義務(wù)嚴(yán)重忽視了不同企業(yè)環(huán)保承載力的差異，容易導(dǎo)致具有較強(qiáng)環(huán)保承載力的排污企業(yè)怠于采取進(jìn)一步的環(huán)保措施，從而出現(xiàn)“搭制度便車”的不利后果。而從日本的經(jīng)驗(yàn)來看，推行地方政府與排污企業(yè)簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)定不失為克服這種弊端的有益嘗試。

在我國當(dāng)前的法律制度下，地方政府的合同當(dāng)事人主體資格已經(jīng)獲得承認(rèn)，而且以排污企業(yè)環(huán)保義務(wù)為主要內(nèi)容的環(huán)保協(xié)定也不會(huì)對國家事權(quán)產(chǎn)生影響，因此地方政府與排污企業(yè)簽訂環(huán)保協(xié)定既不存在制度阻礙，在實(shí)際操作層面也是可行的。就環(huán)保協(xié)定的具體內(nèi)容這一微觀層面而言，日本相關(guān)實(shí)踐的以下兩個(gè)方面尤其值得借鑒：一是環(huán)保協(xié)定的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)排污企業(yè)環(huán)保承載力的變化而及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。雖然在簽訂之初，環(huán)保協(xié)定具有為企業(yè)“量身定制”的特點(diǎn)，但是，如果其內(nèi)容不能因應(yīng)企業(yè)環(huán)保承載力的變化而適當(dāng)調(diào)整，則不僅難以發(fā)揮推動(dòng)企業(yè)不斷提高環(huán)保水平的作用，甚至有可能為企業(yè)的“合法排污”提供依據(jù)；二是在以地方政府和排污企業(yè)為當(dāng)事方的環(huán)境保護(hù)協(xié)定中，可以通過為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利的方式，規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用裨谂盼燮髽I(yè)不履行環(huán)境保護(hù)協(xié)定義務(wù)情況下的訴權(quán)。日本判例法承認(rèn)了環(huán)境保護(hù)協(xié)定為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)設(shè)訴權(quán)的正當(dāng)性，并就當(dāng)?shù)鼐用褚来藱?quán)利提起的請求作出了判決，判令作為環(huán)境保護(hù)協(xié)定當(dāng)事方的排污企業(yè)履行相關(guān)義務(wù)。這一實(shí)踐對我國有著重要的借鑒意義：一是在當(dāng)前我國不承認(rèn)個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格的法律制度背景下，當(dāng)?shù)鼐用窨梢罁?jù)環(huán)境保護(hù)協(xié)定創(chuàng)設(shè)的訴權(quán)，針對排污企業(yè)提起訴訟，從客觀上實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公益侵害的救濟(jì)；二是環(huán)境保護(hù)協(xié)定通過為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)設(shè)訴權(quán)，預(yù)示了當(dāng)?shù)鼐用褚耘盼燮髽I(yè)為被告提起訴訟的潛在可能性，而這種潛在可能性就像一只看不見的手，可在無形中推動(dòng)排污企業(yè)在履行環(huán)保協(xié)定的道路上不斷前行。

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