， ，

(1. 天津大學馬克思主義學院，天津 300350； 2. 天津大學經(jīng)濟與管理學部，天津 300072)

“老有所養(yǎng)”一詞出自《禮記》，指老人可以得到妥善的撫養(yǎng)和關(guān)愛。由此可見，對健全養(yǎng)老服務的追求已經(jīng)是中國文化千年的期盼?！笆濉币?guī)劃綱要中指出，要積極應對人口老齡化，加強頂層設計，強調(diào)“建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”。習近平總書記在黨的十九大報告中再次強調(diào)，要積極應對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在進一步加強和改善政府養(yǎng)老政策的形勢下，對我國養(yǎng)老政策予以梳理和分析具有重要的應用參考價值。對于中國養(yǎng)老政策的研究，一部分學者致力于探討中國國情下適用的養(yǎng)老政策，如翟振武、陳佳鞠、李龍通過分析“十三五”期間中國人口老齡化的趨勢和特點，認為社會撫養(yǎng)、家庭支持政策、智慧養(yǎng)老、資產(chǎn)養(yǎng)老和創(chuàng)建老年宜居環(huán)境是中國養(yǎng)老政策的努力方向[1]；林卡和呂浩然結(jié)合地方養(yǎng)老服務創(chuàng)新案例進行分析，在健康老齡化、積極老齡化、成功老齡化和生產(chǎn)性老齡化4種老齡化理念的基礎上，認為應將老齡化的問題延展至老年照顧之外的參與和增能方面，從而豐富養(yǎng)老政策的內(nèi)容和內(nèi)涵，為發(fā)展老年友好型社會提供政策路徑[2]；潘屹認為在中國，老齡化老年人口基數(shù)大、增長速度快、撫養(yǎng)比上升的特征約束下，應突出社區(qū)在養(yǎng)老中的作用，建設社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系應是養(yǎng)老任務的核心[3-4]。另一部分學者則重點研究政策執(zhí)行的影響因素及其執(zhí)行的具體情況，馬健囡、王德文利用離散時間logistic模型對影響省級居家養(yǎng)老政策時滯的因素進行回歸分析[5]；胡業(yè)飛、崔楊楊對5個城市的社會化養(yǎng)老政策的執(zhí)行進行了案例分析[6]。而對于政策文本自身的研究，多數(shù)學者都是從某一個或某一類政策文本入手，例如王輝和茍歡、劉利才分別以《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》為分析藍本，從政策工具視角進行了細致分析[7-8]；王莉莉?qū)χ袊木蛹茵B(yǎng)老政策進行了歷時的分析，認為在運轉(zhuǎn)機制、資金投入、服務隊伍、市場培育和服務輸送與利用等方面，仍然存在較大的完善空間[9]；韓艷、朱火云對1978—2015年國家層面的事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策文本進行了系統(tǒng)分析，對其他社會政策的改革提供了經(jīng)驗和教訓[10]。而真正從國家層面宏觀的、全面的分析養(yǎng)老政策文本的研究并不多見，韓艷曾對1949年至2014年的國家政策文本進行研究[11]，但只進行了簡要的文獻分析，并未做深入全面研究。尤其2015年和2016年出臺的大量新政策所反映的新形勢、新趨勢亟待挖掘分析。

國內(nèi)雖然從20世紀80年代開始就引入了政策工具的概念，但在養(yǎng)老領域，政策工具的應用并不廣泛。顧建光把政策工具的研究分為五個層面，即對政策工具的效果、實施、相關(guān)性、開發(fā)以及動力學的研究[12]，但由于目前我國養(yǎng)老政策尚處于不斷完善階段，學者們更傾向于養(yǎng)老工具的開發(fā)研究。例如，楊團就建議把調(diào)整結(jié)構(gòu)、建立標準、資金保障和成立行業(yè)協(xié)會作為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的政策工具[13]；王輝則是通過案例分析，闡釋多元福利有效運轉(zhuǎn)的邏輯，旨在開發(fā)可移植的多元福利政策工具[14]，而根據(jù)政策文本進行的政策工具研究仍然很少。

綜上所述，國內(nèi)目前在養(yǎng)老政策領域，一方面對國家層面的政策文本本身的研究存在空缺，另一方面利用政策工具分析養(yǎng)老政策文本的政策分析研究也很匱乏。通過歸納梳理1949年新中國成立以來，至2016年12月期間國家層面的養(yǎng)老政策文本，在政策工具視閾下，對其進行分析，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出相應的對策建議。

一、 研究方法

內(nèi)容分析法是一種對于傳播內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究方法。其實質(zhì)是對傳播內(nèi)容所含信息量及其變化規(guī)律進行分析，并從中探索發(fā)展趨勢。它將非定量的文獻材料轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù)，并依據(jù)這些數(shù)據(jù)對文獻內(nèi)容做出定量分析和做出關(guān)于事實的判斷和推論，對組成文獻的因素與結(jié)構(gòu)的分析更為細致和程序化。

內(nèi)容分析法的一般過程包括確定研究問題、抽取文獻樣本、確定分析單元、制定分析框架、進行內(nèi)容編碼、編碼信度檢驗，以及將通過編碼獲得的數(shù)據(jù)進行分析并得出結(jié)論等步驟[15]。

為了確保研究的科學性，本文選取了1949—2016年間中共中央、國務院以及民政部、老齡委等相關(guān)中央部委出臺的全國性涉及養(yǎng)老政策規(guī)定的文本，較為系統(tǒng)地對我國養(yǎng)老政策進行分析。

為實現(xiàn)對養(yǎng)老政策體系的研究，把分析單元確定為整篇的涉老政策，如《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》即一個獨立完整的分析單元。

研究框架由X和Y兩個維度構(gòu)成。X維度為政策工具維度。政策工具的分類至今沒有達成共識，學者們從各種視角出發(fā)制定了不同的分類標準，絕大多數(shù)學者按強制性標準進行分類，例如Howlett、Ramesh和Perl在前人的基礎上按照“強制-志愿”的標準將政策工具分為強制性工具、混合工具、志愿工具[16]。Jordan、Wurzel和Zito則根據(jù)政策工具的作用機理在強制性工具和志愿協(xié)議的基礎上，強調(diào)了市場工具和信息裝置的作用[17]。國內(nèi)的陳振明先生則把政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段[18]。近年， Rothwell和Zegveld的環(huán)境型、供給型和需求型政策工具分類方法[19]，在國內(nèi)的各個領域得到廣泛的研究與應用。借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類方法，分為供給類、環(huán)境類和需求類。之所以采用該分類方法除因其本身有更具體的次級政策工具(如供給型內(nèi)的養(yǎng)老科技、養(yǎng)老信息、人才培養(yǎng)等)，操作方法明確之外，更因為它與中國目前及未來一段時間內(nèi)養(yǎng)老政策環(huán)境的高度吻合：一是淡化政府強制力的作用，中國政府全面深化改革的目標要求，政府最大限度減少對微觀事務的管理，持續(xù)向服務型政府轉(zhuǎn)型；二是凸顯供給和需求的作用，這與中國政府近年重點強調(diào)的供給側(cè)改革不謀而合。

Y維度為養(yǎng)老層次維度，分為保障類、福利類和產(chǎn)業(yè)類。養(yǎng)老是一項事業(yè)，不僅僅是一種產(chǎn)業(yè)，必須為具有明顯市場化取向的X維度增加一個約束的維度，結(jié)合其他國家養(yǎng)老領域政策的發(fā)展經(jīng)驗和中國可見的養(yǎng)老政策文本，可將Y維度設置為養(yǎng)老層次維度，所謂的層次是指居民個人資金的投入程度，具體可分為保障類、福利類和產(chǎn)業(yè)類。保障類是指國家完全承擔的，僅面向極其困難老年群體的救助性保障措施；福利類是指國家為全體老人所提供的補助、補償、服務等福利性措施；產(chǎn)業(yè)類是指以市場化為基礎，以營利為目的的養(yǎng)老服務業(yè)，旨在為老人提供個人化的養(yǎng)老服務。

中國養(yǎng)老政策文本的二維分析框架見圖1所示。

圖1 養(yǎng)老政策文本分析二維框架

為了研究國家層面的養(yǎng)老政策文本，通過搜集、整理了自1949年10月1日新中國成立以來，至2016年12月31日的中共中央、國務院以及各部委的相關(guān)政策文本,共計112種。將對中國的養(yǎng)老政策進行窮盡式人工編碼，編碼采用一種政策一個代碼的排他性原則。按照階段和時間順序?qū)⒄呶谋揪幋a(見表1)，因篇幅限制，該表未顯示全部編碼內(nèi)容。

表1 養(yǎng)老政策文本分析單元編碼表

“信度檢驗是內(nèi)容分析中非常重要的環(huán)節(jié),它控制了編碼過程的質(zhì)量,進一步檢驗了編碼表的清晰與明確程度,最終保證了內(nèi)容分析的客觀性與科學性”[20]。Holsiti Reliability，Scott’sπ，Cohen’s kappa和Krippendorff’s alpha是內(nèi)容分析法的專用指標。為確保編碼的信度，本文采用Scott’sπ信度檢驗指標。

Scott’sπ= (πo-πe)/(1 -πe) ，其中πo為已測得一致性比例，一般用霍斯提公式計算，Holsiti Reliability=2M/(N1+N2)，其中，N1和N2為兩位編碼者分別同時編碼的數(shù)量，M為其中一致的編碼數(shù)，本文中N1=N2=112，M=107，計算結(jié)果為0.955 4，超過閾值0.90，在可接受范圍。πe為期望一致性比例=每個類別不同比例的平方和，πo=0.955 4，πe=0.310 1，計算結(jié)果為0.935 4，超過閾值0.75，在可接受范圍。

二、 中國養(yǎng)老政策文本分析

根據(jù)韓艷等人的研究，本文按照養(yǎng)老政策服務對象和供給方式的差異，大致可分為五個歷史階段。第一階段為1949—1977年，該階段的養(yǎng)老政策制定的初衷是為了保障“三無”老人的基本生活。第二階段為1978—1993年，在改革開放之際，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的養(yǎng)老政策迎來不同的拐點。在城鎮(zhèn)，為了減輕政府財政負擔，企事業(yè)單位可以舉辦福利事業(yè)，為職工提供包括養(yǎng)老在內(nèi)的福利；在農(nóng)村，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣，農(nóng)村敬老院開始轉(zhuǎn)變?yōu)榇逄崃羿l(xiāng)統(tǒng)籌供養(yǎng)的形式。第三階段為1994—2010年，該階段，養(yǎng)老政策的制定主要是應對龐大的體制外(非企事業(yè)單位)的養(yǎng)老服務需求。在城鎮(zhèn)，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，原來的企業(yè)供給養(yǎng)老服務覆蓋面進一步縮??；同時，由于通貨膨脹、農(nóng)村人口進城務工等原因，城鎮(zhèn)內(nèi)部貧富差距逐漸拉大，低收入群體對養(yǎng)老服務的需求也不斷上升；在農(nóng)村，因為城鄉(xiāng)差距進一步拉大，大量青壯年進城，農(nóng)村老齡化的發(fā)展比城鎮(zhèn)發(fā)展的速度更快、程度更深，原有的“五?！闭咭呀?jīng)不能滿足當時的需求。第四階段為2011—2015年，2011年3月的政府工作報告指出，在即將展開的“十二五”時期工作中將“大力發(fā)展社會事業(yè)”，同時“加快完善社會保障制度，進一步提高保障水平，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障制度實現(xiàn)全覆蓋”，我國養(yǎng)老政策，也進入深化改革的攻堅階段。第五階段為2016年以后，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，是全面深化改革的歷史關(guān)節(jié)點，是人口老齡化成為基本國情的戰(zhàn)略時期，建立健全的社會養(yǎng)老服務體系，制定完備的養(yǎng)老服務法律法規(guī)，普及尊老愛老的社會觀念，形成全體人民共享發(fā)展成果的養(yǎng)老政策是“十三五”規(guī)劃的重要任務。2016年作為完成這一任務的開局之年，新的政策已經(jīng)陸續(xù)出臺。

1. 中國養(yǎng)老政策的文本特點

從政策發(fā)布的時間來看，政策數(shù)量越來越多，發(fā)布頻率越來越高。近70年的時間跨度中，政策主要集中于1994年以后，第三、第四、第五階段的政策數(shù)量占比高達89%，而養(yǎng)老政策發(fā)布的頻率也逐漸上升，從第一、第二階段每年發(fā)布數(shù)量不足一種，大幅增加到第五階段年發(fā)16種養(yǎng)老政策。

從政策發(fā)布的部門來看，重視程度越來越高，參與范圍越來越廣，協(xié)作程度越來越深。第一、第二階段的養(yǎng)老政策基本都是由民政部出臺，由于當時中國老齡化程度并不嚴重，養(yǎng)老任務相對輕松，養(yǎng)老工作僅僅以政府民政工作組成部分的形式出現(xiàn)。在第三階段，國務院不僅直接出臺多項涉老政策和決定，還多次轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡辦、國家計委以及勞動和社會保障部等部委、單位單獨出臺，或者與民政部聯(lián)合出臺的養(yǎng)老政策，養(yǎng)老事業(yè)逐漸成為政府工作的重點。在第四階段，國務院不僅積極出臺涉老政策，制定長期、宏觀的養(yǎng)老規(guī)劃，更多次在政府工作報告中強調(diào)養(yǎng)老政策的重要性，中國保監(jiān)會、住房城鄉(xiāng)建設部、國土資源部等更多部門也參與到養(yǎng)老事業(yè)中來，與民政部、全國老齡辦展開更為廣泛的合作。第五階段，養(yǎng)老事業(yè)不僅得到國務院的重視，習近平總書記也親自參與其中。此外，涉老政策的出臺也由之前民政部主導、多部門協(xié)作的模式向多部門廣泛參與、共同制定轉(zhuǎn)變。

從政策內(nèi)容的側(cè)重來看，逐漸由重視農(nóng)村到重視城市，再到重視城鄉(xiāng)一體化。在第一階段，政策僅針對農(nóng)村的“五?！崩先?，而第二、第三階段，雖然對農(nóng)村的“五保”制度仍繼續(xù)完善，但“社會福利社會化”的大氛圍下，更偏重城市老人的最低生活保障、醫(yī)改等政策逐一落地實施。在第四、第五階段，各項養(yǎng)老政策的城鄉(xiāng)一體化提上日程，最低生活保障、醫(yī)療改革、養(yǎng)老保險等制度的城鄉(xiāng)標準逐步縮小、統(tǒng)一，新出臺的救助制度、發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)等政策也直接從城鄉(xiāng)一體化的宏觀視角進行規(guī)劃。

2. 中國養(yǎng)老政策的二維模型及其特點

根據(jù)相同或相近的原則，將中國養(yǎng)老政策文本按照X軸政策工具和Y軸養(yǎng)老層級分別歸類，并依據(jù)表1的編碼填入圖1二維分析框架，可以得到中國養(yǎng)老政策文本的二維模型(見圖2)。

統(tǒng)計模型中各個類別中的政策文本數(shù)量，可以得到中國養(yǎng)老政策文本統(tǒng)計表(見表2)。

由圖2和表2分析可以發(fā)現(xiàn)中國養(yǎng)老政策具有以下幾個特點。

圖2 中國養(yǎng)老政策文本的二維模型

表2 中國養(yǎng)老政策文本統(tǒng)計表

(1) 環(huán)境型政策工具占絕大多數(shù)，需求型政策工具相對短缺。從X維度觀察可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策工具共有77種，占比高達68.75%，供給型政策工具占比為20.54%，而需求型政策工具占比僅為10.71%。究其原因，一方面，主要是因為國家層面的政策多從整體環(huán)境出發(fā)，為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供目標性和策略性的保障，這不僅僅是社會主義制度強調(diào)計劃性的要求，更因為中國人口老齡化速度極快，中國政府迫切希望通過策略性的手段，盡快完成合理養(yǎng)老體制布局的心理。另一方面，是因為受時代意識及經(jīng)濟基礎等各方面因素的限制，第一、第二階段超過80%的政策集中在環(huán)境型政策工具，初步確立了我國基本的養(yǎng)老政策方向和措施；第三階段仍有超過80%的政策集中在環(huán)境型政策工具，為養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型提供必要支撐，同時供給型政策工具開始得到加強，主要是從養(yǎng)老資金投入和養(yǎng)老設施建設等方面提供條件；第四、第五階段環(huán)境型政策工具比例降至不足六成，而供給型和需求型政策工具都大幅上升，分別超過20%和15%，這兩個階段不僅從金融稅收和人才培養(yǎng)等方面豐富了環(huán)境型和供給型政策工具，更開拓了需求型政策工具，強調(diào)PPP模式在養(yǎng)老領域的應用，重視市場的塑造和觀念的改造。

(2) 保障類養(yǎng)老政策數(shù)量偏少，產(chǎn)業(yè)類養(yǎng)老政策發(fā)展迅速。從Y維度觀察可以發(fā)現(xiàn)，第一、第二階段，保障類養(yǎng)老政策雖然只有5種和4種，但卻是該階段的養(yǎng)老政策主體，福利類養(yǎng)老政策在第三階段得到了豐富與發(fā)展，22種相關(guān)政策占比高達57.89%，第四、第五階段，產(chǎn)業(yè)類養(yǎng)老政策迅速發(fā)展，占比達到六成以上，甚至一度接近七成。雖然保障類養(yǎng)老政策數(shù)量不多，但正是由于國家強制性養(yǎng)老保障措施的調(diào)整，引起整體養(yǎng)老政策規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，從第一、第二階段的“五?！闭撸胶髞碜畹蜕畋Ｕ辖鹬贫?、特困人員救助供養(yǎng)制度，建立了以解決最困難群眾生活問題為政策核心的中國特色社會保障制度，這一系列政策也都說明，在中國的社會主義制度下，執(zhí)政黨和政府更加關(guān)注最困難群眾的利益。福利類養(yǎng)老政策由于“社會福利社會化”的政策導向，在第三階段出現(xiàn)數(shù)量的大幅增長，具體表現(xiàn)為鼓勵各種形式的社會養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展和推進醫(yī)療保險制度改革。在第四、第五階段，以營利為目的的養(yǎng)老服務業(yè)得到中國政府的重視，產(chǎn)業(yè)類養(yǎng)老政策連續(xù)出臺，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等多種形式的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)都得到政策支持，除了對資金投入和養(yǎng)老設施的支持，中國政府還出臺了許多養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的行業(yè)規(guī)范。

(3) 各種類型政策分布不均。觀察二維模型可以發(fā)現(xiàn)，中國養(yǎng)老政策呈現(xiàn)漏斗狀分布格局，即環(huán)境型政策工具在保障類、福利類和產(chǎn)業(yè)類政策中分布較為均勻，但供給型和需求型政策工具則集中于產(chǎn)業(yè)類和福利類政策，而在保障類政策中極度匱乏。造成這種狀態(tài)主要有以下幾點原因。第一，國家層面的政策必然更重視整體的布局和引導，因此對各層次的養(yǎng)老政策都以目標規(guī)劃為主，大量的目標規(guī)劃工具造成環(huán)境型政策工具在3種層次的養(yǎng)老領域中分布較為均勻。第二，保障類養(yǎng)老以特困人員救助供養(yǎng)制度和最低生活保障金制度為核心，這兩種制度都更依賴地方財政而不是中央財政，因此國家層面的政策在保障類領域只能以目標規(guī)劃、法制管制的形式出現(xiàn)，而保障類養(yǎng)老的供給型和需求型政策工具話語權(quán)更多的掌握在地方政府手中。第三，福利類養(yǎng)老本身就是在“社會福利社會化”的導向下快速發(fā)展的，這種導向的目標就是通過社會力量的參與，減少政府的財政負擔和職能范圍，因此政府更傾向于利用目標規(guī)劃和法規(guī)管制等環(huán)境型工具，取代需要政府直接參與的供給型和需求型工具。

3. 中國養(yǎng)老政策體系存在的問題

目前，我國在養(yǎng)老政策落實中，對財政的依賴度較高，養(yǎng)老政策由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異而導致中國養(yǎng)老政策體系中存在著以下幾個問題。

(1) 政府在養(yǎng)老領域的職能過重。第一，表現(xiàn)在對環(huán)境型政策工具的依賴，這必然導致政府深入?yún)⑴c和過分干預，與黨的十八大以來強調(diào)政府精簡放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的政治體制改革目標發(fā)生沖突；而重視短期效果和具有強烈指向的策略措施的大量應用，不僅無益于長期規(guī)劃的逐步推進，也缺乏明確的操作細則，易在地方形成“模糊政策”效應，導致政策被選擇性執(zhí)行。第二，供給型工具仍以資金投入和設施建設為主，既對公共財政要求較高，也造成政府職能的擴大。第三，雖然“十二五”規(guī)劃以來，需求型政策工具得到補充，但數(shù)量仍然很少，且集中于養(yǎng)老服務的PPP領域，政府依然作為政策實施的主體，承擔提供絕大多數(shù)養(yǎng)老服務的角色。

(2) 政策分布結(jié)構(gòu)不合理。習近平總書記強調(diào)，要“構(gòu)建居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系”，但近期的養(yǎng)老政策集中于產(chǎn)業(yè)類養(yǎng)老領域，而“在未來相當長的一段時期內(nèi)，我國老年人還將以家庭養(yǎng)老為主”[21]，養(yǎng)老服務機構(gòu)不可能根本性的解決中國的養(yǎng)老問題，更重要的是養(yǎng)老是一項事業(yè)而不僅僅是一項產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)化固然可以帶來膨脹式的發(fā)展，但這種發(fā)展僅限于擁有利潤的產(chǎn)業(yè)類養(yǎng)老領域，而覆蓋面更廣的福利類養(yǎng)老和更迫切需要資源支持的保障類養(yǎng)老必然受到冷落。供給型和需求型工具匱乏，尤其是在保障類和福利類養(yǎng)老領域的缺失，不僅造成這兩種養(yǎng)老層次上的養(yǎng)老服務質(zhì)量和社會認可度的不足，更縮小了國家養(yǎng)老政策受益人群的范圍。

(3) 政策工具選擇較為單一。就數(shù)量最多的供給型工具來看，目標規(guī)劃和策略措施類的頂層設計、模糊性工具占絕大多數(shù)，金融稅收和法規(guī)管制不完善、行業(yè)規(guī)范的操作性不強、專業(yè)化工具少之又少，不僅導致了養(yǎng)老制度的城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和行業(yè)差異，也不利于養(yǎng)老政策在地方、基層的順利推行。供給型工具中資金投入和設施建設比重過高：一是不符合當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求；二是養(yǎng)老信息和養(yǎng)老科技的缺失，也不符合互聯(lián)網(wǎng)+和物聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展趨勢，而人才培養(yǎng)機制的不完善，更進一步制約了養(yǎng)老服務的質(zhì)量和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。需求型工具中，服務外包和服務采購是目前主要選擇的政策工具，雖然這在當前公共事務合作治理中有積極作用，但由于資本的追逐利潤的本性，該類型工具必然集中于產(chǎn)業(yè)類養(yǎng)老領域，從而造成利潤率不高的保障類和福利類養(yǎng)老領域缺乏國家的政策支持和市場的資本支持；當然政府在市場塑造、海外交流和觀念改造方面也做出了努力，但力度仍嫌不足，而單純的降低入場門檻和吸引外資，既不可能滿足龐大的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)需求，也不可能帶動老年人積極參與目前以機構(gòu)養(yǎng)老為主的養(yǎng)老服務業(yè)；此外，由于農(nóng)村中敬老院及“五保戶”的長期污名化，以及城市中年子女的孝行標準依然受到傳統(tǒng)“孝道”觀念的影響[22]，都造成難以推進機構(gòu)養(yǎng)老，甚至社區(qū)養(yǎng)老的困境。

(4) 養(yǎng)老政策的前瞻性、延續(xù)性較差。我們國家人口老齡化目前已經(jīng)成為重要的民生問題，近20年內(nèi)將是60歲老人劇增時期，而且他們是我國計劃生育政策下產(chǎn)生的特殊群體，最早的獨生子女父母現(xiàn)在已經(jīng)六十多歲，20年內(nèi)劇增的60歲老人大多是獨生子女父母，他們是真正的空巢老人，子女幾乎沒有在身邊的，而且現(xiàn)在的二胎政策也是獨生子女面臨的不二選擇。這些“獨生子女”們既要撫養(yǎng)下一代，還要贍養(yǎng)夫妻雙方父母。尤其是農(nóng)村，對于獨生子女父母來說，養(yǎng)老更是尷尬問題。此外，鄭秉文認為“‘未富先老’和‘幼稚社保’有可能成為中國崛起的一個制約因素，老齡化和社保財務負擔有可能成為中國的一個拖累，社保制度將面臨空前壓力，中國競爭力有可能受到巨大影響”[23]。這些都是目前國家政策制定就應考慮到的狀況。

(5) 國家政策的宏觀調(diào)控與地方的微觀操作脫節(jié)。一方面，保障類養(yǎng)老“旨在消除老年貧困”[24]，是一種兜底性政策，但其主要形式-最低生活保障金制度-更依賴地方財政，導致中央政府的話語權(quán)不足，只能以整體目標規(guī)劃的形式進行引導。另一方面，國家政策是綱領性指導意見，不同時期不同地區(qū)的具體情況不同，各地區(qū)應在國家政策的指導下根據(jù)實際情況制定本地區(qū)的可操作性制度規(guī)定。例如大中城市和村鎮(zhèn)就不能統(tǒng)一標準和要求。由于出生于村鎮(zhèn)的子女大多遠離故鄉(xiāng)到較大城市求職和謀生， 我國未來將會出現(xiàn)為數(shù)不少的老人跟隨子女到異地生活，從而出現(xiàn)一種不容忽視的新的養(yǎng)老形式-異地養(yǎng)老。父母隨子女遠離故土的現(xiàn)象在未來30年內(nèi)尤為突出，就全國范圍而言，這不是普遍現(xiàn)象，但從總體數(shù)量上看，絕對是一個龐大的數(shù)據(jù)。這也給國家和地方政府推出了一個需要應對的新問題。

三、 進一步完善中國養(yǎng)老政策的路徑與方法

由于我國的社會保障制度與現(xiàn)實的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不對稱，再加上各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，所以在落實國家養(yǎng)老政策過程中存在著不同程度的障礙和困難。因此，必須采取非常規(guī)手段解決我國的養(yǎng)老問題。

1. 實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

首先，要降低環(huán)境型工具比重，一方面要減少環(huán)境型工具的數(shù)量；另一方面需要增加供給型和需求型工具的選擇，使養(yǎng)老領域改革與全面深化改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的頂層設計目標協(xié)調(diào)一致。其次，要優(yōu)化環(huán)境型工具選擇，減少策略措施工具，增加金融稅收工具，加強養(yǎng)老領域個人、機構(gòu)的參與意愿；增加法規(guī)管制和行業(yè)規(guī)范工具，保障老年人權(quán)益、明確養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各方權(quán)責，并規(guī)范個人、社區(qū)、機構(gòu)等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各參與方行為，以促進養(yǎng)老領域的生態(tài)健康。還要優(yōu)化供給型工具，減少政府直接參與的資金投入和設施建設工具。此外，還必須增加需求型工具數(shù)量，重視社會觀念改造和養(yǎng)老市場塑造，塑造適合中國國情的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2. 優(yōu)化養(yǎng)老政策結(jié)構(gòu)

在不同養(yǎng)老層面選擇合適的政策工具。保障類養(yǎng)老迫切需要觀念改造和人才培養(yǎng)，前者可以推動社會對養(yǎng)老機構(gòu)的“去污名化”，增加老人及其子女對家庭養(yǎng)老以外的其他養(yǎng)老服務提供方式的認同感，后者可以提高養(yǎng)老服務水平，降低養(yǎng)老服務供給成本；中央政府應把解決特困老人的基本養(yǎng)老問題納入國家“精準扶貧”的整體戰(zhàn)略。福利類養(yǎng)老是社會再分配的手段之一，具有最廣泛的覆蓋面積，通過法規(guī)管制工具“完善并改革現(xiàn)行退休制度”[25]，建立和規(guī)范基本養(yǎng)老金制度及職業(yè)年金制度，才能確保公平的全民老年福利。產(chǎn)業(yè)類養(yǎng)老在目前的中國，只能作為家庭養(yǎng)老的補充，作為滿足個性化養(yǎng)老需求的方式，通過加強人才培養(yǎng)、充分利用養(yǎng)老信息和養(yǎng)老科技來提升養(yǎng)老服務水平，才能吸引更多有條件的老人，差異化的市場塑造和海外交流才能真正讓養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)充滿擴張的活力和前進的動力。

3. 完善養(yǎng)老政策長效機制

長效機制的完善首先要依賴于政府的政策支持：一是要實施全覆蓋戰(zhàn)略，建立多支柱、多層次的養(yǎng)老保障制度體系；二是徹底解決養(yǎng)老的“能力建設”問題，提高我國養(yǎng)老保障能力；三是要依靠智庫的智力支撐，圍繞國家養(yǎng)老戰(zhàn)略的需求開展前瞻性、針對性、儲備性政策研究；四是要在全社會營造尊老、敬老的風氣，這不僅可以保障現(xiàn)有老人的身心健康，更能讓青壯年樂觀的預見到自己的老年生活，使全社會成為養(yǎng)老政策的利益相關(guān)者，進而出于自身利益考量積極推動和監(jiān)督養(yǎng)老制度的健康運行。

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