曲兆文 ，李 浩 ，苑 敏 ，姜繼濤 ，朱言超

（1.山東省威海市水利局，264200，威海；2.山東省威海市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)農(nóng)經(jīng)局，264250，經(jīng)區(qū)；3.山東省威海市文登區(qū)水利局，264400，文登）

隨著農(nóng)村改革和政策引導(dǎo)的持續(xù)深入，整合資源要素，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，發(fā)展以市場為導(dǎo)向的高效農(nóng)業(yè)，成為新形勢下推動“三農(nóng)”工作、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的新趨勢。如何將農(nóng)田水利建設(shè)與高效農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是當(dāng)前農(nóng)村水利工作面臨的重大課題。

一、威海市農(nóng)田水利建設(shè)呈現(xiàn)出一系列新常態(tài)

1.體制機(jī)制的調(diào)整促使農(nóng)田水利建設(shè)主體地位發(fā)生變化

長期以來，農(nóng)田水利建設(shè)特別是小型農(nóng)田水利工程除了少量財政補(bǔ)助資金外，主要靠村集體組織村民投工投勞進(jìn)行建設(shè)。稅費(fèi)改革前，山東省威海市平均每年用于水利建設(shè)的勞動積累工和義務(wù)工在800萬工左右，是維系農(nóng)田水利建設(shè)的重要支撐。隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革及“兩工”取消，投入機(jī)制和組織方式發(fā)生了重大改變，村集體和農(nóng)村群眾作為農(nóng)田水利建設(shè)的主體地位逐漸喪失。同時，為加強(qiáng)“三農(nóng)”工作、保障糧食安全，各級政府及水行政主管部門順理成章地承擔(dān)起農(nóng)田水利建設(shè)的主體責(zé)任，在工程規(guī)劃、資金籌措、組織實(shí)施、運(yùn)行管護(hù)等各個環(huán)節(jié)扮演了重要角色，發(fā)揮著主力軍的作用。

2.戰(zhàn)略地位的提升推動政府財政投入不斷加大

2008年國家啟動擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，水利成為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要領(lǐng)域；2011年中央、山東省委分別出臺1號文件，以水利改革發(fā)展為題，第一次將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度，明確提出農(nóng)田水利建設(shè)滯后是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，要求把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，不斷加大扶持力度。就威海市而言，“十二五”以來年均爭取省級以上水利專項(xiàng)資金1億元以上，全市以實(shí)施小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目為龍頭，強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、破瓶頸，著力加強(qiáng)農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。2009年以來小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)累計(jì)投入資金4.08億元，其中爭取省級以上無償資金2.5億元，發(fā)展節(jié)水灌溉面積42萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），修建各類水源工程1 102處。各項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)灌排條件得到有效改善。同時其他部門負(fù)責(zé)實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新增千億斤糧食、土地整理、中低產(chǎn)田改造等項(xiàng)目資金的60%~70%也都用于農(nóng)田水利建設(shè)?？梢灶A(yù)見，“十三五”及今后相當(dāng)長的一段時期，國家對農(nóng)田水利建設(shè)的重視程度和投入力度將繼續(xù)加大。

3.工程效益衰減倒逼管護(hù)機(jī)制不斷創(chuàng)新

近年，威海市通過爭項(xiàng)目、爭資金興建了大量小農(nóng)水工程，但就全市整體狀況而言，農(nóng)田水利工程點(diǎn)多面廣量大，歷史欠賬多、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程老化失修、渠系淤塞嚴(yán)重、灌溉設(shè)施配套不完善等問題較為突出，加之受重建輕管及群眾灌溉習(xí)俗等因素制約，部分新建工程缺乏長效管護(hù)機(jī)制，工程損壞及閑置浪費(fèi)現(xiàn)象時有發(fā)生，部分效益不斷衰減，一系列工程管護(hù)難題倒逼威海市加深了對工程長效管護(hù)機(jī)制重要性的認(rèn)識。2014年，國家、山東省啟動實(shí)施了農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作，經(jīng)過激烈競爭，威海市所轄乳山市、榮成市分別入選國家級、省級試點(diǎn)縣，分別享受國家600萬元和省級200萬元資金扶持，助推了長效管護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展；同時，山東省水利廳、財政廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)的指導(dǎo)意見》，依靠政府和市場兩手發(fā)力，從產(chǎn)權(quán)制度改革和管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新入手，探索建立與規(guī)?；⒓s化、社會化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應(yīng)的農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制和長效管護(hù)機(jī)制。

4.生產(chǎn)經(jīng)營模式差異導(dǎo)致對農(nóng)田水利的需求冷熱不均

一方面，受農(nóng)資價格持續(xù)上漲，農(nóng)民種糧比較效益偏低，大量農(nóng)村勞力出海、進(jìn)城或外出務(wù)工等因素影響，群眾種糧積極性不高，大多數(shù)鎮(zhèn)村很少組織灌溉，靠天吃飯的思想較為嚴(yán)重，造成部分已建農(nóng)田水利工程閑置浪費(fèi)。另一方面，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的家庭農(nóng)場、承包大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體受利益驅(qū)動對灌溉需求較為強(qiáng)烈，工程管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任基本能夠保障。針對這一實(shí)際，近年威海市圍繞高效農(nóng)業(yè)先后實(shí)施了榮成市滕家鎮(zhèn)5 000畝高效節(jié)水示范區(qū)、文登區(qū)葛家鎮(zhèn)山泰生態(tài)園500畝水源及節(jié)水灌溉工程、乳山市白沙灘鎮(zhèn)孔家莊250畝果園高效節(jié)水工程等一批滿足需求、管護(hù)到位的農(nóng)田水利工程。

二、面臨的突出問題

經(jīng)過多年建設(shè)，威海市已建成大中型水庫15座、小型水庫400座，修建塘壩3 393座，開挖機(jī)電井、大口井9 012眼，發(fā)展節(jié)水灌溉面積120多萬畝。各類水利工程在保障糧食安全、服務(wù)高效農(nóng)業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但受種種原因制約，農(nóng)田水利建設(shè)體制機(jī)制與服務(wù)高效農(nóng)業(yè)缺乏有效銜接等問題仍然十分突出。

1.農(nóng)田水利設(shè)施薄弱

據(jù)調(diào)查，威海市農(nóng)田水利設(shè)施的老化、失修、報廢率占全部農(nóng)田水利設(shè)施的近30%，節(jié)水灌溉工程老化、失修、報廢率為38.5%，固定機(jī)電排灌站老化、失修、報廢率達(dá)80%，機(jī)電井配套設(shè)施老化、失修、報廢率達(dá)25%以上。全市15座大中型水庫中的13座已由農(nóng)業(yè)灌溉轉(zhuǎn)向城區(qū)供水，致使近30萬畝灌區(qū)長期無法發(fā)揮灌溉效益。另外，大部分?。?）型水庫工程、塘壩工程在興建之初都未進(jìn)行灌溉開發(fā)和田間配套，灌排體系存在先天不足。

2.組織發(fā)動難度較大

威海市地處丘陵地區(qū)，受地塊分散、農(nóng)村一家一戶自主經(jīng)營、農(nóng)田種植結(jié)構(gòu)差異、灌溉習(xí)俗不一致等因素影響，無法利用灌排設(shè)施統(tǒng)一組織進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。加之基層水利職能弱化，組織發(fā)動能力較低，部分農(nóng)村水利設(shè)施無法正常發(fā)揮效益；同時，由于每家每戶利益需求多樣化，受益范圍也受到一定制約，導(dǎo)致農(nóng)村“一事一議”操作難度較大。

3.長效運(yùn)行管護(hù)機(jī)制較為滯后

受重建輕管意識制約，多數(shù)農(nóng)田水利工程建、管、用脫節(jié)，管理主體缺失，管護(hù)責(zé)任不明，造成政府管不了、集體管不好、群眾不愿管的被動局面。①缺乏利益驅(qū)動。受種糧比較效益偏低的影響，群眾參與農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)驅(qū)動力不強(qiáng)。②缺乏資金保障。由于農(nóng)田水利工程基本是政府一次性投資，在項(xiàng)目設(shè)置及資金安排上沒有列支相應(yīng)工程后續(xù)管護(hù)資金，多數(shù)工程缺乏按用水量收費(fèi)、以水養(yǎng)水的良性運(yùn)行機(jī)制，形成了建設(shè)、損壞、再建設(shè)的惡性循環(huán)。

4.農(nóng)田水利與高效農(nóng)業(yè)銜接機(jī)制不靈活，項(xiàng)目整合難度較大

近年國家以實(shí)施小農(nóng)水重點(diǎn)縣為載體，堅(jiān)持“一次性規(guī)劃、分批次實(shí)施、集中式投入”建設(shè)模式，集中連片、規(guī)模推進(jìn)，有效緩解了過去農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃缺位、資金分散、標(biāo)準(zhǔn)不高、程序不嚴(yán)等弊端，但同時也出現(xiàn)了一些新問題。規(guī)劃期為三年，一次性批復(fù)實(shí)施，其間不得隨意變更，從程序上規(guī)范了管理，同時也導(dǎo)致與當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)、高效農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展的新形勢不相適應(yīng)，容易造成行業(yè)自身的工作被動，影響與農(nóng)村經(jīng)營體制改革實(shí)現(xiàn)有效對接，農(nóng)田水利服務(wù)高效農(nóng)業(yè)的體制機(jī)制亟待健全。另外，多年來，發(fā)改、財政、國土、農(nóng)業(yè)、水利等多個部門參與農(nóng)田水利建設(shè)，資金渠道不同，管理部門不同，項(xiàng)目審批、建設(shè)流程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序等不盡一致，導(dǎo)致工程建設(shè)條塊分割、投入分散，資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

5.農(nóng)田水利建設(shè)資金缺口較大

①政府投入仍然不足。根據(jù)各區(qū)市編制的縣級農(nóng)田水利規(guī)劃估算，2011—2020年10年間威海市完成小型水源工程、大中小型灌區(qū)末級渠系改造、小型灌排泵站、高效節(jié)水灌溉工程、中小河流治理等小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，共需投入資金59億元，按省級投資50%計(jì)，省以上每年需投資近3個億，地市以下也需投資近3個億，這與目前實(shí)際投資能力相差較大。另外，就近幾年威海市農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入來看，中央、省級投入是資金投入的主要來源，市縣兩級財政雖然在不斷加大投資力度，但籌資十分困難，投資額度難以滿足實(shí)際需要。

②社會及群眾投入嚴(yán)重不足。由于小型農(nóng)田水利工程主要為農(nóng)村群眾提供生產(chǎn)生活服務(wù)，具有較強(qiáng)的公益性，融資渠道狹窄，目前全社會辦水利的投入機(jī)制尚未形成。

③水費(fèi)收取困難。受農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的制約以及長期以來形成的無償供水和低成本供水的影響，農(nóng)民群眾自覺交納水費(fèi)的意識比較淡薄，大部分工程都很難依靠水費(fèi)收入維持工程的基本運(yùn)行。

三、加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、服務(wù)高效農(nóng)業(yè)的對策與建議

1.建立健全農(nóng)村水利建設(shè)新機(jī)制

（1）強(qiáng)化政府在農(nóng)村水利建設(shè)中的主導(dǎo)地位

①加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全農(nóng)田水利建設(shè)與高效農(nóng)業(yè)有效銜接機(jī)制。在保持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)，保障基本糧田用水需求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高規(guī)劃方案的靈活性與機(jī)動性，實(shí)行一年一規(guī)劃、一年一審批；同時為滿足土地流轉(zhuǎn)發(fā)展需求，在項(xiàng)目安排上預(yù)留一定空間，保證部分工程資金隨項(xiàng)目走、隨新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體走，隨有條件、有需求的鎮(zhèn)村走，切實(shí)滿足不同群體的利益需求，保障工程切實(shí)發(fā)揮效益。

②因地制宜，探索適合威海市丘陵地區(qū)的工程建設(shè)模式。一是針對威海市農(nóng)民對林果、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物種植積極性較高，灌溉需求較大的實(shí)際，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域、城郊蔬菜種植區(qū)及各種高附加值經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)，大力發(fā)展高效、便捷的噴微灌高效節(jié)水灌溉工程，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民致富提供支撐。二是按照國家有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策，在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或局部實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的大田糧食作物種植區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展投資較少、見效快、運(yùn)行方便、易于管理的管道節(jié)水灌溉工程，為提高農(nóng)業(yè)種植比較效益，促進(jìn)糧食豐收提供保障。三是對各類水庫灌區(qū)，特別是對于灌溉習(xí)俗良好、群眾需求較高的小型自流灌區(qū)，要加大渠道防滲改造和田間配套力度，加強(qiáng)末級渠系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，充分發(fā)揮灌區(qū)最后一公里的灌溉效益。四是對地塊零散的丘陵區(qū)，應(yīng)大力開發(fā)小型水源工程，積極推廣小型移動式流動噴灌機(jī)。

（2）強(qiáng)化農(nóng)村水利規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性

針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快推進(jìn)、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、政府投入力度進(jìn)一步加大等新形勢，繼續(xù)修訂和完善《縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃》，健全部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在搞好工程規(guī)劃編制、項(xiàng)目布局安排、分步實(shí)施劃分的基礎(chǔ)上，充分考慮工程的管護(hù)和保障措施，切實(shí)提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，為工程的長效運(yùn)行打下基礎(chǔ)。同時要切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的項(xiàng)目儲備作用，提高規(guī)劃的權(quán)威性，各級各部門應(yīng)按照規(guī)劃的要求統(tǒng)籌安排相關(guān)涉水涉農(nóng)補(bǔ)助項(xiàng)目，有效破解當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)存在的多頭投入、多頭審批、多頭管理、缺乏銜接、標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)建設(shè)等問題。

2.建立健全水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制

建立有效資金投入機(jī)制是保障農(nóng)田水利建設(shè)有效開展的核心，從政府行政職能和農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求考慮，應(yīng)建立健全由公共財政投入為主、社會和群眾共同承擔(dān)的農(nóng)田水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制。

①加大公共財政的扶持力度。堅(jiān)持兩手發(fā)力，充分發(fā)揮各級公共財政投入主渠道作用，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌整合，總結(jié)推廣引入社會資本參與農(nóng)村水利建設(shè)運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)。

②大幅度增加農(nóng)田水利建設(shè)資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比例，增加省級以上財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和范圍，加大市縣兩級投入力度，建立健全市縣兩級農(nóng)田水利建設(shè)穩(wěn)定增長的投資機(jī)制，并將市縣投入比例作為項(xiàng)目安排、資金下達(dá)的重要依據(jù)。

③用足用好土地出讓金、地方水利建設(shè)基金用于水利建設(shè)的扶持政策。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實(shí)土地出讓金用于農(nóng)田水利建設(shè)的具體政策，明確提取比例和使用范圍、用足用好水利建設(shè)基金籌集使用管理辦法。同時應(yīng)加強(qiáng)資金監(jiān)管，提高資金的使用效率和效益。

④積極引導(dǎo)社會投入。堅(jiān)持因地制宜，采取宜租則租、宜包則包、宜賣則賣的原則，切實(shí)盤活水利資產(chǎn)。對股份合作制、聯(lián)戶辦、個人興建的小型水利工程確定水利工程所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，切實(shí)發(fā)揮工程效益。要根據(jù)各自水源條件、工程類型及群眾需求，科學(xué)選擇工程改制形式。

⑤大力探索社會融資，在保證信貸資金安全償還的情況下，對已經(jīng)落實(shí)財政資金的公益性農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目、水庫河道改造項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)信貸資金配套支持，對具有未來收益的經(jīng)營性農(nóng)田水利項(xiàng)目，鼓勵金融機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目未來的收益或收費(fèi)等經(jīng)營收益為擔(dān)保，發(fā)放項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)抵押貸款，引導(dǎo)農(nóng)田水利投入多元化發(fā)展。

⑥積極引導(dǎo)群眾投工投勞，充分利用好一事一議籌資籌勞等有關(guān)政策，擴(kuò)大一事一議財政獎補(bǔ)試點(diǎn)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，有效解決農(nóng)田水利建設(shè)用工短缺的問題。

3.建立健全工程長效運(yùn)行管護(hù)機(jī)制

（1）繼續(xù)加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)

進(jìn)一步加強(qiáng)完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為核心的基層水利服務(wù)體系建設(shè)，繼續(xù)鞏固和提高建設(shè)成果，加大村水利員的選配力度，落實(shí)有關(guān)待遇政策，切實(shí)提高一線技術(shù)人員的工作主動性和積極性。

（2）加大對各類用水合作組織的扶持力度

將用水合作組織建設(shè)納入小農(nóng)水項(xiàng)目補(bǔ)助范圍，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)對用水合作組織及農(nóng)村水利員扶持，在編制項(xiàng)目方案、制定工程預(yù)算階段，充分考慮工程建后運(yùn)行管護(hù)等有關(guān)問題，在資金安排中相應(yīng)列支專項(xiàng)資金對各類用水合作組織進(jìn)行扶持，確保用水合作組織切實(shí)擔(dān)當(dāng)起工程運(yùn)行管護(hù)的重任。

（3）按照不同的工程形式建立起與之相適應(yīng)的管理機(jī)制

對國家投入為主體、跨鎮(zhèn)村受益的節(jié)水灌溉工程，應(yīng)組建農(nóng)民用水合作組織，推行專業(yè)化管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)灌溉秩序，統(tǒng)一開展水費(fèi)征收，統(tǒng)一組織維修養(yǎng)護(hù)，通過規(guī)模化、集約化、專業(yè)化的管理手段提升節(jié)水工程運(yùn)行質(zhì)量和效益；對于以單村為受益單位的節(jié)水工程，積極推行用水戶參與管理，在基層水利服務(wù)組織的參與下，通過采取民主議事的方式，協(xié)商解決水費(fèi)征收、工程維護(hù)等相關(guān)事宜；對于以民辦公助興建的小型節(jié)水工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶所有，按照“自主建設(shè)，自主管理，自我受益”的原則，實(shí)行農(nóng)戶自主管理；對于以社會投資和企業(yè)融資為主興建的節(jié)水工程，按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，推行市場化運(yùn)作、企業(yè)化經(jīng)營、專業(yè)化管理。

（4）抓好典型引領(lǐng)和示范帶動，培育和打造一批亮點(diǎn)工程

在搞好組織發(fā)動的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、大戶經(jīng)營、特色高效農(nóng)業(yè)等載體，發(fā)揮小農(nóng)水的支撐作用，圍繞水源工程、自流灌溉、高效節(jié)水及體制機(jī)制創(chuàng)新等方面深入挖掘、積極培育一批亮點(diǎn)工程、典型經(jīng)驗(yàn)，通過典型引領(lǐng)和示范帶動，抓點(diǎn)帶面，推動面上農(nóng)田水利建設(shè)管理上檔升級。