張 娟

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

建設(shè)法治政府是建設(shè)法治中國(guó)的核心和關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告、黨的十八屆四中全會(huì)、2015《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》（以下簡(jiǎn)稱2015《實(shí)施綱要》分別提出，到2020年基本建成法治政府的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。由此，建設(shè)法治政府進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，對(duì)法治政府的建設(shè)亟需按照一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行定性分析與定量評(píng)估。評(píng)估法治政府，首先需要明確什么是法治政府，判斷法治政府建成有哪些標(biāo)準(zhǔn)，在科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)之下又應(yīng)如何構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。必須科學(xué)確定法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并精確量化評(píng)估指標(biāo)體系，為基本建成法治政府提供依循標(biāo)尺。

一、我國(guó)法治政府評(píng)估的背景

從黨的十五大提出 “依法治國(guó),建立社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)并于1999年正式載入憲法修正案之后,國(guó)務(wù)院2004年于《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱2004《綱要》）第一次明確提出，各級(jí)人民政府要“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)?！?004《綱要》為建設(shè)法治政府提出了鮮明的奮斗目標(biāo)。其次，2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，為在新形勢(shì)下全面推進(jìn)依法行政、進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)，提出了建設(shè)性的指導(dǎo)意見(jiàn)。接著，黨的十八大提出，到2020年我國(guó)依法治國(guó)基本方略全面落實(shí),法治政府基本建成,司法公信力不斷提高,人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障。由此，法治政府的建成在依法治國(guó)方略下，描繪出一張清晰的法治政府建設(shè)的時(shí)間表。再次，黨的十八屆三中全會(huì)提出 “建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào) “把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”，至此法治建設(shè)指標(biāo)體系的建構(gòu)已成為實(shí)施法治中國(guó)建設(shè)的一個(gè)重要制度安排。2015《實(shí)施綱要》，明確了我國(guó)法治政府建設(shè)的時(shí)間表和實(shí)現(xiàn)法治政府目標(biāo)的具體操作性指引。2017年10月習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，堅(jiān)持全面依法治國(guó)。全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。由此，基于法治政府建設(shè)的目標(biāo)及步驟安排，建設(shè)法治政府時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨，如何構(gòu)建法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系成為當(dāng)前法治政府建設(shè)的重要議題之一。

二、法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)理探源

（一）法治內(nèi)涵之探源

何謂法治？法治政府的精義何在？顯然清晰界定法治政府的內(nèi)涵和外延,構(gòu)建法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系,是法治政府評(píng)估必須直面的前置性問(wèn)題。法治理論的萌芽最早出自柏拉圖 《法律篇》，“服從法律的統(tǒng)治”是其法治觀的核心。亞里士多德曾言:“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！盵1]

英國(guó)憲法學(xué)者戴雪在 《憲法研究導(dǎo)論》一書(shū)里，認(rèn)為法治原則包括三個(gè)方面：第一，政府沒(méi)有專橫的自由裁量權(quán)；第二，法律平等。官吏執(zhí)行職務(wù)的行為和私人行為一樣，適用同一法律原則；第三，公民的權(quán)利不是來(lái)源于憲法,而是由普通法院的判例所形成，相反，英國(guó)的憲法建立在公民權(quán)利的基礎(chǔ)之上。[2]

德國(guó)蕭勒教授1960年發(fā)表《德國(guó)法治國(guó)的新發(fā)展》一文中指出法治國(guó)的基本價(jià)值有二：一是保障個(gè)人的自由；二是將國(guó)家權(quán)力用法來(lái)規(guī)定，以對(duì)抗恣意濫權(quán)與不法。[3]蕭勒教授的法治觀旗幟鮮明地指出了法治的根本要義,對(duì)法治的理解有了突破性的進(jìn)展。1959年于印度召開(kāi)的“國(guó)際法學(xué)家會(huì)議”通過(guò)《德里宣言》,其將法治理論按三種權(quán)力歸納為四原則，可以被看作是當(dāng)代世界各國(guó)對(duì)法治問(wèn)題的一個(gè)較有代表性的共識(shí)。

《德里宣言》法治理論[4]

（二）法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)價(jià)值維度

可以看出，無(wú)論是早期古典法治觀還是近代或當(dāng)代法治觀，法治理論有二個(gè)關(guān)鍵內(nèi)核：第一，法治關(guān)注的始終是保障人的尊嚴(yán),維護(hù)人的自由和權(quán)利。因而，法治政府要求的是政府應(yīng)最大程度地運(yùn)用行政權(quán)力給公民提供基本的保障，維護(hù)人的自由和權(quán)利，進(jìn)而保障人的尊嚴(yán)。第二，法治要求以維護(hù)人的自由和權(quán)利為基礎(chǔ),從根本上限制國(guó)家權(quán)力,實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督。

由此，法治政府基于法治核心的建構(gòu)，其內(nèi)核必然應(yīng)當(dāng)反映和呈現(xiàn)出法治的深刻內(nèi)涵和根本屬性。以法治精義為出發(fā)點(diǎn)，從行政權(quán)的運(yùn)行邏輯推演，法治政府的核心至少應(yīng)包括兩個(gè)價(jià)值維度：權(quán)利維度和權(quán)力維度，即法治政府的基本目標(biāo)在于保障人權(quán)與抑制政府權(quán)力的濫權(quán)，使得法成為規(guī)范國(guó)家生活的唯一準(zhǔn)則。具體而言，第一，法治政府評(píng)估應(yīng)遵循權(quán)利保障維度。法治政府的實(shí)質(zhì)要求或根本目標(biāo)在于保障人性尊嚴(yán)、維護(hù)公民的自由和權(quán)利。第二，法治政府的權(quán)力監(jiān)督維度。行政權(quán)的獲得應(yīng)當(dāng)有憲法和法律合法性根據(jù)；行使行政權(quán)應(yīng)實(shí)質(zhì)合法程序正當(dāng)；行政裁量權(quán)合理適度；法治政府應(yīng)是廉潔政府、服務(wù)政府、高效政府、責(zé)任政府。

三、我國(guó)法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的具體開(kāi)展

基于評(píng)估目的視角，法治政府評(píng)估指標(biāo)體系在我國(guó)的開(kāi)展可以被概括為兩個(gè)面向，分別是理論指引型評(píng)估體系與實(shí)踐操作型評(píng)估體系。具體而言，理論指引型評(píng)估體系的目的不是為了實(shí)際測(cè)評(píng)，而是為了提供理論上的指導(dǎo)；而實(shí)踐操作型的評(píng)估體系，其目的是為實(shí)際測(cè)評(píng)。如目前各地方政府紛紛開(kāi)展各種形式的指標(biāo)體系評(píng)估的探索實(shí)踐。

（一）理論指導(dǎo)型評(píng)估體系

從理論指導(dǎo)型評(píng)估體系來(lái)看，學(xué)者們對(duì)法治政府評(píng)估體系貢獻(xiàn)智識(shí)，見(jiàn)仁見(jiàn)智，提出獨(dú)到見(jiàn)解。北京大學(xué)姜明安教授認(rèn)為，法治政府具有與法治國(guó)家、法治社會(huì)相同的法治內(nèi)涵。法治政府具有的法治要素包括：1.憲法和法律至上；2.公權(quán)力得到控制和制約；3.人權(quán)得到保障；4.政務(wù)公開(kāi)透明；5.司法獨(dú)立、公正 、權(quán)威。[5]北京大學(xué)包萬(wàn)超副教授認(rèn)為，法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括六項(xiàng)：政府具有合法授權(quán)；依法行政與良法之治；遵守正當(dāng)程序，誠(chéng)實(shí)信用，保護(hù)信賴?yán)?；合理行使自由裁量?quán)；尊重和保障人權(quán)，承擔(dān)公平法律責(zé)任；存在獨(dú)立、公正的司法審查制度。[6]

國(guó)務(wù)院法制辦袁曙宏教授認(rèn)為，為深入反映法治政府的本質(zhì)要求，應(yīng)建立客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)兩部分指標(biāo)系統(tǒng),以綜合組成法治政府的指標(biāo)體系。[7]

南京師范大學(xué)劉旺洪教授認(rèn)為，法治政府的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括四個(gè)方面，即價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)范圍標(biāo)準(zhǔn)、行政體制構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)和行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面。[8]

（二）實(shí)踐操作型評(píng)估體系

1.中央政府文件的方向引領(lǐng)

首先，中央政府對(duì)法治政府建設(shè)的指標(biāo)設(shè)計(jì)的方向引領(lǐng)。從中央政府來(lái)看，2004年國(guó)務(wù)院《綱要》中提出法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)架；2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確了加強(qiáng)法治政府建設(shè)的總體要求和八個(gè)建設(shè)方向；2015年《實(shí)施綱要》明確了法治政府建設(shè)的主要任務(wù)和七方面的具體實(shí)施路徑。

中央政府文件關(guān)于法治政府建設(shè)的基本方向和基本要求

2.地方法治政府評(píng)估的生動(dòng)實(shí)踐

地方政府依托中央政府文本的方向引領(lǐng)，具體開(kāi)展本土地方法治政府指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的法治實(shí)踐，法治評(píng)估指標(biāo)得到日益廣泛的確立和應(yīng)用。各地地方政府的法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)進(jìn)行量化，形成地方法治政府評(píng)估的探索熱潮。2010年6月自《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》始，第一部省級(jí)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系開(kāi)始實(shí)踐。此后，湖北省政府、廣東省政府等各地方政府法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系相繼出臺(tái)?？傮w來(lái)看，地方法治政府建設(shè)確立了基本的評(píng)估規(guī)程，法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的建設(shè)不斷推進(jìn)。

地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的自我探索實(shí)踐

3.來(lái)自第三方機(jī)構(gòu)的法治政府評(píng)估

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院目前在全國(guó)開(kāi)展的地方法治政府評(píng)估，是目前具有較大影響力的第三方評(píng)估。該評(píng)估指標(biāo)體系以中央政府文件為依據(jù)，涵括客觀評(píng)價(jià)和主觀評(píng)價(jià)，將“公眾滿意度調(diào)查”設(shè)置為主觀評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)。這是目前國(guó)內(nèi)涉及地方政府最多、指標(biāo)涵蓋最廣的評(píng)估活動(dòng)之一。此外，另有2014年湖南程序法學(xué)研究會(huì)針對(duì)湖南123個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)展的為期3個(gè)月的評(píng)估，也取得了較大的影響。

第三方法治政府建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系

（三）現(xiàn)狀述評(píng)

可以看出，研究性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)用性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分別依賴兩個(gè)路徑確定法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，各有千秋，各有不同。

首先，從理論指引型的評(píng)估來(lái)看，學(xué)界從不同角度，對(duì)法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)作出不同判斷，各有側(cè)重。對(duì)法治政府的部分本質(zhì)要素，學(xué)界基本達(dá)成一致，如強(qiáng)調(diào)法治政府應(yīng)依法而治，權(quán)力來(lái)源合法、自由裁量合理、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效便民。但同時(shí)需要關(guān)注的是，對(duì)法治政府而言，更重要的或是起支配作用的，應(yīng)是法治政府的價(jià)值內(nèi)涵或?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)只滿足于或局限于法治政府的形式標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)首先從法治政府的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，即法治政府應(yīng)當(dāng)確立尊重和保障人性尊嚴(yán)、保護(hù)公民的合法權(quán)利為法治政府最終目標(biāo)的實(shí)質(zhì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

其次，從實(shí)踐操作型評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是地方政府還是第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的地方政府評(píng)估，其皆根據(jù)國(guó)務(wù)院《綱要》六項(xiàng)指標(biāo)為依托，圍繞六項(xiàng)指標(biāo)確定法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。地方政府開(kāi)展的法治政府評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)，為地方建設(shè)法治政府提供了良好的規(guī)范依據(jù)和操作規(guī)程。

但尚存在兩個(gè)方面的不足：一是盡管規(guī)定了明確的相對(duì)可操作性的法治政府評(píng)估指標(biāo)，但指標(biāo)多為形式標(biāo)準(zhǔn)，尚未明確法治政府的實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是量化的評(píng)估指標(biāo)在地方法治政府的建設(shè)中尚存在缺項(xiàng)，不夠完整；指標(biāo)設(shè)定尚不完全協(xié)調(diào)。三是在評(píng)估指標(biāo)體系中“主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)”內(nèi)容設(shè)計(jì)嫌少，社會(huì)公眾滿意度權(quán)重嫌單薄。四是第三方評(píng)估在整個(gè)法治政府評(píng)估體系中的地位尚嫌不充分。地方政府應(yīng)中央政府政策文件的基本方向和基本要求的布局，雖然開(kāi)展了較為細(xì)致的法治政府評(píng)估指標(biāo)系的全面構(gòu)建，呈現(xiàn)出地方政府為實(shí)現(xiàn)法治政府的基本建成而具有的誠(chéng)意和態(tài)度，但不可忽視的是，這種自說(shuō)自話、自編自導(dǎo)的指標(biāo)體系，如果缺少第三方的介入，完全由政府自己主導(dǎo)對(duì)政府自身予以評(píng)價(jià)，無(wú)論設(shè)計(jì)如何精良細(xì)致全面，卻容易陷入“自已不做自己案件的法官”之程序正義嫌不足的窠臼。

四、我國(guó)法治政府評(píng)估存在的問(wèn)題及改革建議

科學(xué)、客觀的法治政府評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，能切實(shí)反映我國(guó)法治政府建設(shè)的實(shí)際狀況，積極推動(dòng)我國(guó)法治政府的建設(shè)進(jìn)程。反之，如果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確立不科學(xué)、不客觀或不合理，則有可能導(dǎo)致法治政府建設(shè)偏離法治方向，無(wú)法反映法治政府的真實(shí)情境。正如美國(guó)政策分析學(xué)家鄧恩所言：“如果評(píng)估者將自以為是的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等同于社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值觀并應(yīng)用于政策評(píng)估，那么，即使評(píng)估廣泛地使用了諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)、數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)、隨機(jī)抽樣、問(wèn)卷調(diào)查、社會(huì)審計(jì)等計(jì)量化的評(píng)估方法，評(píng)估依然是一種‘假評(píng)估’，其引導(dǎo)政策實(shí)踐的功能是十分有限的?！盵9]

（一）存在的問(wèn)題

1.法治政府的評(píng)估是否等同于法治政府建設(shè)評(píng)估，前者是對(duì)終極目標(biāo)是否達(dá)成予以評(píng)價(jià)，后者是對(duì)實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)的達(dá)成方式予以評(píng)價(jià)

在法治政府評(píng)估中，法治政府建設(shè)評(píng)估不等于法治政府評(píng)估，兩個(gè)概念不能混淆，二者有明顯的區(qū)別。法治政府建設(shè)評(píng)估，是對(duì)政府如何推動(dòng)法治建設(shè)工作開(kāi)展的評(píng)估，包括機(jī)構(gòu)是否健全、規(guī)范是否完備等；而法治政府評(píng)估的重心在于法治，直接圍繞著法治的重大價(jià)值和核心關(guān)切而展開(kāi)。目前我國(guó)尚處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，法治之路道阻且長(zhǎng)，當(dāng)下急需開(kāi)展的是如何讓政府深入推進(jìn)法治政府建設(shè)，重點(diǎn)在于建設(shè)，故應(yīng)予明確的是，我國(guó)開(kāi)展的法治政府評(píng)估應(yīng)當(dāng)明確為法治政府建設(shè)評(píng)估。

2.對(duì)法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成基本共識(shí),評(píng)估體系缺乏內(nèi)在一致性的邏輯

從現(xiàn)有理論指導(dǎo)型評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，學(xué)者對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)從不同角度、不同層面闡發(fā)了不同的觀點(diǎn)，為法治政府繪制了一幅逐步實(shí)現(xiàn)、有序建設(shè)的法治藍(lán)圖。但如前文所述及，在種種設(shè)計(jì)藍(lán)圖中尚未能形成一個(gè)基本的共識(shí)，即應(yīng)當(dāng)將法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)估體系，按照何種邏輯進(jìn)路，分別設(shè)計(jì)哪些標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)而設(shè)計(jì)何種指標(biāo)深入法治政府的評(píng)估框架。

從實(shí)踐操作型評(píng)估體系來(lái)看，地方政府以2004《綱要》六項(xiàng)指標(biāo)為中心，展開(kāi)不同的設(shè)計(jì)，側(cè)重有所區(qū)別。但嚴(yán)格地來(lái)說(shuō)，2004《綱要》提出的六項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)是對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)提出的具體完善方向,而非可以嚴(yán)格遵循實(shí)現(xiàn)法治政府終極目標(biāo)的定性定量指標(biāo)。2004《綱要》六標(biāo)準(zhǔn)部分契合了法治政府的標(biāo)準(zhǔn),但并不完整，需要在此基礎(chǔ)上重新考量指標(biāo)體系的建構(gòu)方式和邏輯方向。

3.對(duì)法治政府的標(biāo)準(zhǔn)重形式性標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的指引有所缺失

無(wú)論是研究性或?qū)嵱眯栽u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，可以看出關(guān)注點(diǎn)多集中于可操作的法治形式標(biāo)準(zhǔn)，如合法行政、合理行政、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、程序正當(dāng)?shù)认鄳?yīng)設(shè)計(jì)。但卻缺少關(guān)于法治政府實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，即尊重和保障人性尊嚴(yán)，保障公民的自由和權(quán)利。盡管有學(xué)者已注意到實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，但尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

4.法治政府評(píng)估機(jī)制不夠科學(xué)

法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系的遵循，依賴于科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)。只有建構(gòu)科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)才能在這一機(jī)制中充分發(fā)揮其功用和價(jià)值。從其他學(xué)科的評(píng)估學(xué)研究來(lái)看，科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括評(píng)估主體的設(shè)計(jì)、評(píng)估對(duì)象的選擇、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定、評(píng)估指標(biāo)的量化細(xì)則、評(píng)估方法的適用、評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)等相應(yīng)內(nèi)容。尤其是在政府自我主導(dǎo)開(kāi)展的法治政府評(píng)估，其面臨最大的詬病在于中立性不足，正當(dāng)性有缺失。

（二）改革建議

1.法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系按邏輯性、分層次分別確定

法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系的完善，首先，應(yīng)確立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系的邏輯設(shè)計(jì)主線，即按何種標(biāo)準(zhǔn)確定法治政府各層次間的評(píng)估指標(biāo)，各層次間的評(píng)估指標(biāo)之間是否具有對(duì)應(yīng)的邏輯關(guān)系。從已有的研究來(lái)看，有不同的邏輯主線：一是按政府行政權(quán)力的運(yùn)行模式，界定法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，如國(guó)務(wù)院《綱要》中所列出的六項(xiàng)依法行政評(píng)估指標(biāo)。二是按法治政府所欲達(dá)成的政府模式，界定法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。如有學(xué)者所提出民主政府、有限政府、有為政府、公開(kāi)政府、高效便民政府等。三是按法治政府的不同價(jià)值層面，綜合探討評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。如有學(xué)者所列出的主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)的分層次建構(gòu)設(shè)想。

考慮到建設(shè)法治政府是一個(gè)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，涵蓋的場(chǎng)域較為寬泛，故用單一的標(biāo)準(zhǔn)似嫌單薄，故建議效仿其他學(xué)科建立分層次的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，是將法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和四級(jí)指標(biāo)，并且從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面進(jìn)行深入。

2.明確法治政府的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)凸顯法治政府保障人性尊嚴(yán)的內(nèi)在價(jià)值

無(wú)論是研究性或?qū)嵱眯栽u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，可以看出關(guān)注點(diǎn)多集中于可操作的法治形式標(biāo)準(zhǔn)。形式標(biāo)準(zhǔn)僅是建設(shè)法治政府的形式要義，未能從根本上實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)核。故建議在法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)計(jì)中，應(yīng)首先明確法治政府的根本目標(biāo)或?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在于尊重和保障人性尊嚴(yán)，保障公民的自由和權(quán)利。通過(guò)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的確立，為法治政府的形式標(biāo)準(zhǔn)提供可以遵循的法治內(nèi)核。黨的十九大報(bào)告中明確指出，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中，這正體現(xiàn)出我國(guó)開(kāi)展法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)。

3.建構(gòu)一個(gè)科學(xué)有效的法治政府評(píng)估機(jī)制

法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系的遵循，依賴于科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)。只有建構(gòu)科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)才能在這一機(jī)制中充分發(fā)揮其功用和價(jià)值。我國(guó)法治政府的評(píng)估，還需要建立一套科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制。具體包括評(píng)估主體的設(shè)計(jì)、評(píng)估對(duì)象的確定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的界定、評(píng)估指標(biāo)的量化、評(píng)估方法的選擇、評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)等。只有設(shè)計(jì)出科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系在整個(gè)評(píng)估機(jī)制中才能充分發(fā)揮其價(jià)值和作用，最終得以實(shí)現(xiàn)建成法治政府的奮斗目標(biāo)。

具體而言，實(shí)施主體多元的法治政府建設(shè)評(píng)價(jià)考核機(jī)制。可借鑒部分地方政府法治評(píng)估的實(shí)踐做法，將政府的官方自評(píng)與第三方主體的社會(huì)他評(píng)相結(jié)合、相統(tǒng)籌。在具體操作中，可以將整個(gè)法治建設(shè)評(píng)估體系分為兩部分，即一部分是政府自我主導(dǎo)推動(dòng)的法治政府建設(shè)評(píng)估，此為自我評(píng)估；另一部分是第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的法治政府建設(shè)評(píng)估，此為他方評(píng)估。將此兩部分評(píng)估所得分?jǐn)?shù)進(jìn)行相權(quán)相加，得出一個(gè)評(píng)估分?jǐn)?shù)。

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