應(yīng)申易

摘 要 本文通過(guò)對(duì)嘉興市公交行業(yè)現(xiàn)行成本規(guī)制狀況和存在問(wèn)題的分析，建議在以后實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步完善成本規(guī)制辦法，既滿足政府對(duì)公交企業(yè)的成本控制和管理，又讓公交企業(yè)實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 公交服務(wù) 成本規(guī)制 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 可持續(xù)發(fā)展

近年來(lái)，各地政府以“公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展”為戰(zhàn)略導(dǎo)向，加快公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公交服務(wù)品質(zhì)，積極創(chuàng)建公交優(yōu)先示范城市建設(shè)、推進(jìn)城市治堵工作，為讓公交較好地服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)采取了多樣性方法。在城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的新形勢(shì)下，嘉興市區(qū)也不例外，制訂了《嘉興市區(qū)公交企業(yè)成本規(guī)制實(shí)施管理辦法（試行）》，改變了以往實(shí)施多年的定額財(cái)政補(bǔ)貼方式，政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)實(shí)現(xiàn)了從總額定額法到設(shè)定單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)值的成本規(guī)制法的轉(zhuǎn)變，但在實(shí)踐中遇到了不少問(wèn)題。對(duì)此，本文針對(duì)這些問(wèn)題作些探討，并提出改進(jìn)對(duì)策。

一、嘉興市區(qū)公交企業(yè)成本規(guī)制的現(xiàn)狀

多年來(lái)，嘉興市區(qū)公交企業(yè)承擔(dān)政府指令性任務(wù)、執(zhí)行政府統(tǒng)一票價(jià)，由于刷卡優(yōu)惠、道路擁堵、外來(lái)務(wù)工人員及流動(dòng)人口減少、免費(fèi)乘車人數(shù)的增加、網(wǎng)約車和共享單車等新的出行方式相繼推出等因素的影響，公交客流減少，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入呈逐年持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，周邊城市的情況也基本類同。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展物價(jià)上升的影響，人工成本、燃料費(fèi)、維修費(fèi)、車輛保險(xiǎn)、折舊等主要公交成本逐年上升。公交企業(yè)長(zhǎng)期面臨資金緊張和短缺狀況，收支嚴(yán)重倒掛，補(bǔ)貼資金存在缺口，難以維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。此外，公交服務(wù)區(qū)域擴(kuò)大，以及當(dāng)前新增公交車輛中新能源燃料車比例提升，致使車輛更新改造投入資金劇增，公交公司銀行貸款和財(cái)務(wù)費(fèi)用逐年增長(zhǎng)。同時(shí)，因長(zhǎng)期補(bǔ)貼未到位，虧損嚴(yán)重，對(duì)外融資困難，公交公司資金缺口主要通過(guò)占用母公司（交投集團(tuán)公司）的資金來(lái)解決?？傊皇杖胂陆蹬c成本上升，財(cái)務(wù)狀況不斷惡化，極大地制約了公交企業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

為改變公交企業(yè)在以往的定額補(bǔ)助下，企業(yè)虧損逐年增加，甚至出現(xiàn)資不抵債的情況，2016年嘉興市交通運(yùn)輸局、財(cái)政局出臺(tái)了《嘉興市區(qū)公交企業(yè)成本規(guī)制實(shí)施管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《成本規(guī)制辦法》）。公交企業(yè)成本規(guī)制是指有關(guān)部門(mén)通過(guò)設(shè)立成本標(biāo)準(zhǔn)，合理界定成本范圍，測(cè)算、審核和評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，并將營(yíng)運(yùn)成本以適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)的管理過(guò)程。規(guī)制的基本原則是合理性、適度激勵(lì)性、漸進(jìn)實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。公交企業(yè)的成本一般由營(yíng)運(yùn)成本、期間費(fèi)用和稅金及附加費(fèi)三部分構(gòu)成。營(yíng)運(yùn)成本主要有人工成本、燃料費(fèi)、維修費(fèi)、車輛保險(xiǎn)、折舊等。期間費(fèi)用主要有管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用。《成本規(guī)制辦法》明確了收入、人工成本、燃料費(fèi)、維修費(fèi)、車輛保險(xiǎn)、折舊等主要成本的合理值的計(jì)算方法?？偟膩?lái)說(shuō)，《成本規(guī)制辦法》明確規(guī)定營(yíng)業(yè)收入認(rèn)定是與上年度相比較，實(shí)行從高核定，不足部分的缺口由企業(yè)賠補(bǔ)；成本的認(rèn)定是在前三年成本的基礎(chǔ)上，采用上限法、浮動(dòng)取值法、固定比例法等方法確定標(biāo)準(zhǔn)值，與當(dāng)年實(shí)績(jī)相比較后，實(shí)行從低原則確定成本補(bǔ)貼額。同時(shí)規(guī)定由市交通局作為購(gòu)買(mǎi)主體，企業(yè)提供服務(wù)，按核定后的運(yùn)行成本安排財(cái)政補(bǔ)貼，第一輪實(shí)施期限暫定執(zhí)行3年（2015—2017年）。

2015—2016年《成本規(guī)制辦法》的實(shí)施一定程度上為嘉興市區(qū)公交企業(yè)發(fā)展提供了重要的資金保障，市財(cái)政按《成本規(guī)制辦法》對(duì)2015、2016年兩個(gè)年度公交運(yùn)營(yíng)進(jìn)行清算后分別對(duì)公交運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金1.51億元和1.64億元，與2011年起連續(xù)實(shí)行4年的公共交通“三補(bǔ)一獎(jiǎng)”定額補(bǔ)貼政策相比，《成本規(guī)制辦法》進(jìn)一步加大了對(duì)公交企業(yè)扶持力度，公共交通政策性虧損補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)調(diào)整總量提高，緩解了公交企業(yè)高投入低回報(bào)引起的資金嚴(yán)重短缺狀況，提高了財(cái)政資金使用績(jī)效，對(duì)保障公交企業(yè)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)、提升公交服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理等起著較大的促進(jìn)作用，有利于提升民生工程更好地服務(wù)市民。

二、新《成本規(guī)制辦法》實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）主營(yíng)收入實(shí)行從高核定，企業(yè)難以補(bǔ)足其缺口

在核定主營(yíng)業(yè)務(wù)收入標(biāo)準(zhǔn)值時(shí)，新《成本規(guī)制辦法》實(shí)行從高核定（當(dāng)年不足上年的按上年，當(dāng)年高于上年的按實(shí)際），不足部分缺口由企業(yè)賠補(bǔ)。近年來(lái)各種因素導(dǎo)致的公交客流減少，再加上嘉興市區(qū)市政路橋工程集中密集改造，嚴(yán)重影響客流量穩(wěn)定，造成營(yíng)業(yè)收入連續(xù)下降。成本規(guī)制清算中對(duì)當(dāng)年低于上年的營(yíng)業(yè)收入款項(xiàng)按上年實(shí)績(jī)計(jì)算，意味著公司每年需自行補(bǔ)償營(yíng)業(yè)收入下降缺口資金，兩年來(lái)累計(jì)需自行補(bǔ)償缺口資金達(dá)1700萬(wàn)元，而依靠財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行的公交企業(yè)無(wú)法彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)收入缺口，也沒(méi)有資金來(lái)源。這使歷史虧損較大且當(dāng)年成本補(bǔ)償本來(lái)就不到位的公交企業(yè)的日常運(yùn)行資金更加不足。

（二）財(cái)務(wù)費(fèi)用核定嚴(yán)重不足

在創(chuàng)建全省公交優(yōu)先示范城市建設(shè)活動(dòng)中，近年來(lái)公交企業(yè)為完成市政府確定的民生實(shí)事工程，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只能通過(guò)銀行借款和占用母公司（交投集團(tuán)公司）資金的方式解決營(yíng)運(yùn)資金不足。目前公交公司年財(cái)務(wù)成本約2500萬(wàn)元。新《成本規(guī)制辦法》中，財(cái)務(wù)費(fèi)用核定僅考慮當(dāng)年的資金收支缺口，利率僅按照實(shí)際從銀行貸款的平均利率，根本未考慮歷史缺口的資金占用費(fèi)。實(shí)際上兩家公交公司目前為負(fù)資產(chǎn)，融資困難，主要是占用母公司和集團(tuán)公司的資金，兩年來(lái)利息補(bǔ)償不足額已高達(dá)2000多萬(wàn)元。

（三）對(duì)有效行駛里程的認(rèn)定存在偏差

2015年和2016年清算認(rèn)定公交公司常規(guī)營(yíng)運(yùn)里程比企業(yè)上報(bào)里程減少百萬(wàn)公里以上。分析其原因：一是公交公司車載GPS陳舊設(shè)備與運(yùn)行系統(tǒng)未能及時(shí)更新，出現(xiàn)設(shè)備故障率較高、信號(hào)漂移、運(yùn)行系統(tǒng)不穩(wěn)定等因素，特別是城鄉(xiāng)公交運(yùn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)班線，受周邊省移動(dòng)信號(hào)輻射影響，部分信號(hào)失傳、失真，企業(yè)上報(bào)信息與運(yùn)管部門(mén)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)信息差異；二是對(duì)公交車輛線路運(yùn)行里程核定，僅按正常運(yùn)行的公交班線里程計(jì)算，未考慮營(yíng)運(yùn)車輛安全檢查、出場(chǎng)、回場(chǎng)、加油、檢修、上線檢測(cè)驗(yàn)審等空駛里程因素，而這部分行駛里程是保障公交車輛正常運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，扣減這部分里程，影響到燃料耗費(fèi)、車輛維護(hù)保養(yǎng)等支出項(xiàng)目，在成本規(guī)制清算中未得到有效補(bǔ)償。endprint

（四）折舊問(wèn)題

新《成本規(guī)制辦法》規(guī)定汽車折舊按8年計(jì)提。實(shí)際上，公交企業(yè)目前車型較多，有5.5-7.3米柴油車、8.3-9米柴油車、9.3-10.5米柴油車、11.5-12米柴油車、8.3-9米CNG、10.5-12米CNG、9.3-10.5米LNG、10.5-12米LNG等車型。不同種類的車型使用壽命不一樣，統(tǒng)一按8年計(jì)提折舊，雖然在車子報(bào)廢那一年也能得到彌補(bǔ)，但這實(shí)際上也延長(zhǎng)了公交公司的資金占用，不能及時(shí)得到補(bǔ)貼。

（五）人員類別劃分和薪酬問(wèn)題

新《成本規(guī)制辦法》規(guī)定了一線員工和非一線員工的人車比、人均費(fèi)的合理值和正常薪酬增長(zhǎng)率（非一線員工的薪酬增長(zhǎng)率控制在一線員工的30%以內(nèi)），其他收入承擔(dān)人工費(fèi)的計(jì)算（非一線員工人工費(fèi)按主營(yíng)收入和其他收入比例進(jìn)行分配）。兩年來(lái)的成本規(guī)制清算中，除一線駕駛員外，其他人員包含維修費(fèi)全部作為非一線員工。計(jì)算中人車比取數(shù)擬按同一年度口徑，維修人員劃入非一線員工，明顯不合理。另外附營(yíng)廣告業(yè)務(wù)人工費(fèi)用，按廣告業(yè)務(wù)占全部業(yè)務(wù)收入比例予以扣除，扣減額大大超過(guò)附營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)際在崗從業(yè)人員人工費(fèi)。

（六）績(jī)效考核及獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)源問(wèn)題

目前嘉興市對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)企業(yè)實(shí)行績(jī)效考核，考核內(nèi)容包括年度目標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量?jī)刹糠?，考核結(jié)果作為政府支付公交服務(wù)資金的主要依據(jù)，同時(shí)從政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)資金中劃出10%作為考核資金。此項(xiàng)操作存在明顯不合理，考核按100分值作為滿分，考核后一般不可能達(dá)到滿分值，近兩年公交企業(yè)考核結(jié)果得分一般在80分左右，實(shí)際績(jī)效獎(jiǎng)金只有考核資金的80%左右。按新《成本規(guī)制辦法》已經(jīng)確定作為公交財(cái)政補(bǔ)貼，明確用于補(bǔ)償企業(yè)日常運(yùn)行成本支出，再對(duì)已經(jīng)確定的補(bǔ)貼額予以再次扣減，又切除了一塊公交補(bǔ)貼。成本規(guī)制辦法清算結(jié)果未完全補(bǔ)足，而在該績(jī)效考核中又被扣除一部分，使公交企業(yè)被雙重考核扣減。根據(jù)兩年來(lái)的考核得分情況，兩企業(yè)兩年共扣減考核資金近600萬(wàn)元。

三、修訂完善嘉興市區(qū)公交服務(wù)成本規(guī)制辦法的建議

財(cái)務(wù)健康是公交企業(yè)持續(xù)提供服務(wù)的前提，如果企業(yè)長(zhǎng)期存在嚴(yán)重虧損，對(duì)公交持續(xù)運(yùn)營(yíng)及落實(shí)“公交優(yōu)先”政策和“公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展”戰(zhàn)略是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。因此，保障公共交通企業(yè)財(cái)務(wù)健康，使企業(yè)獲得合理財(cái)政補(bǔ)貼收入彌補(bǔ)規(guī)制范圍內(nèi)的成本支出非常有必要。在此管理思路下，公交企業(yè)的成本規(guī)制就成為基礎(chǔ)性的、首要的管理環(huán)節(jié)。成本規(guī)制辦法的完善尤為重要。結(jié)合嘉興市區(qū)公交企業(yè)兩年來(lái)的實(shí)施情況，對(duì)完善成本規(guī)制辦法提出以下建議：

（一）合理確定成本標(biāo)準(zhǔn)值及公交收入額

借鑒周邊城市的合理做法，即政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)以保障公交正常運(yùn)營(yíng)，調(diào)整成本項(xiàng)目實(shí)行從低核定、收入項(xiàng)目實(shí)行從高核定的不合理做法，重新合理確定成本，原則上參考行業(yè)平均水平結(jié)合歷史成本核定標(biāo)準(zhǔn)值或核定定額成本，且實(shí)行成本定額動(dòng)態(tài)管理。按照上海的辦法，在正常取值范圍內(nèi)按實(shí)核定，超過(guò)正浮動(dòng)幅度成本按上下限值核定。對(duì)政策性增長(zhǎng)因素及時(shí)調(diào)整相應(yīng)成本定額。對(duì)當(dāng)年公交企業(yè)營(yíng)業(yè)收入按實(shí)核定，不再實(shí)行收入從高核定辦法，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)范有效實(shí)施。

（二）合理確定財(cái)務(wù)費(fèi)用

針對(duì)財(cái)政各項(xiàng)補(bǔ)貼資金下達(dá)與企業(yè)正常運(yùn)行所需資金在時(shí)空上難以匹配的問(wèn)題，為滿足公交企業(yè)正常營(yíng)運(yùn)所需資金不足部分，以及企業(yè)當(dāng)年、歷年累計(jì)虧損尚未彌補(bǔ)前所占用的資金，企業(yè)通過(guò)金融市場(chǎng)融資解決。市場(chǎng)融資途徑尚不足以確保公交企業(yè)正常運(yùn)行所需資金的，由母公司通過(guò)臨時(shí)調(diào)度方式解決。金融市場(chǎng)融資所支付的財(cái)務(wù)費(fèi)用按實(shí)核定；母公司調(diào)度資金支付的合理占用費(fèi)也應(yīng)如實(shí)核定。公交企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)資金管理，合理確定正常運(yùn)行所需資金，降低融資成本，保障企業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行。

（三）合理確定企業(yè)行駛里程

公交企業(yè)所有運(yùn)行班線均按交通主管部門(mén)核定，按實(shí)際開(kāi)通的運(yùn)行線路核定里程，以公交運(yùn)行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)里程數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合企業(yè)GPS信息系統(tǒng)，設(shè)定一定的數(shù)據(jù)丟包率作適當(dāng)修正；同時(shí)，考慮車輛首末班進(jìn)回場(chǎng)站、加油、正常檢修、安全檢測(cè)等因素，在測(cè)定基礎(chǔ)上確定行駛里程。企業(yè)和交通主管部門(mén)按月核對(duì)行駛里程，及時(shí)修正雙方數(shù)據(jù)差錯(cuò)。

（四）適當(dāng)調(diào)整公交車輛折舊年限

目前《成本規(guī)制辦法》中對(duì)公交車輛統(tǒng)一按8年折舊是不合理的。行業(yè)內(nèi)公交車輛折舊年限一般按6年執(zhí)行，中巴車輛更是很難運(yùn)行8年，因此可以適當(dāng)縮短中巴車輛折舊為6年，暫維持大巴車輛折舊年限為8年。車輛折舊年限應(yīng)按車輛類別以及以往同類型的車輛實(shí)際使用年限來(lái)核定相對(duì)合理的折舊年限，而不是一刀切。

（五）調(diào)整現(xiàn)行不合理的人員類別劃分

兩年來(lái)的成本規(guī)制清算，對(duì)人員類別劃分明顯不合理。目前嘉興市區(qū)公交企業(yè)的維修業(yè)務(wù)并沒(méi)有對(duì)外經(jīng)營(yíng)，而是專門(mén)為公交公司自身的汽車服務(wù)，維修人員從事的也是一線修理業(yè)務(wù)，把維修人員劃分為一線人員，這對(duì)公交企業(yè)一線人員的正常薪酬增長(zhǎng)率和薪酬總額的核定更加合理。另外附營(yíng)業(yè)務(wù)人工費(fèi)用應(yīng)按公交企業(yè)的實(shí)際情況加以核定，而不是簡(jiǎn)單地按附營(yíng)業(yè)務(wù)收入占全部業(yè)務(wù)收入比例予以扣除，導(dǎo)致扣減額大大超過(guò)企業(yè)實(shí)際附營(yíng)業(yè)務(wù)在崗從業(yè)人員人工費(fèi)。這一定程度上抑制了企業(yè)挖掘潛力發(fā)展各種附營(yíng)業(yè)務(wù)拓展創(chuàng)收渠道的積極性，也不利于這種公益性為主虧損又未彌補(bǔ)到位的公交企業(yè)積極改善自身財(cái)務(wù)狀況實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。

（六）合理設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)及資金來(lái)源

績(jī)效考核是對(duì)公交企業(yè)完成政府指令性任務(wù)、提高公交服務(wù)水平的考核機(jī)制，因此必須具有適度激勵(lì)作用?？?jī)效考核資金應(yīng)該由財(cái)政資金另行劃撥，不能從成本規(guī)制補(bǔ)償資金中再提取一塊雙重考核扣減。績(jī)效考核使公交企業(yè)加強(qiáng)和規(guī)范管理，提升公交服務(wù)質(zhì)量和乘客滿意度，提高公交出行分擔(dān)率。這對(duì)降低企業(yè)虧損，鼓勵(lì)企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量，提高市民滿意度大有裨益。

四、結(jié)語(yǔ)

公共交通主要是滿足廣大人民群眾的出行需求，公益性是公交行業(yè)的重要特征。同時(shí)，公交服務(wù)也是收費(fèi)的行業(yè)，公交企業(yè)是一個(gè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的社會(huì)單位。因此，只有實(shí)行科學(xué)合理的公交企業(yè)成本規(guī)制，改革財(cái)政補(bǔ)貼方式，更好地讓企業(yè)在正常管理水平下運(yùn)行成本得到補(bǔ)償，財(cái)務(wù)狀況持續(xù)改善，才能適應(yīng)當(dāng)前公共交通變革發(fā)展需要，充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，激發(fā)企業(yè)增收節(jié)支內(nèi)在動(dòng)力，通過(guò)體制機(jī)制、內(nèi)部管理、運(yùn)行方式創(chuàng)新，向管理要效益，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，確保公交企業(yè)正常穩(wěn)定運(yùn)行，讓公交企業(yè)能夠健康持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為嘉興市交通投資集團(tuán)有限責(zé)任公司）

參考文獻(xiàn)

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